陳念平

（中共江西省委黨校公共管理學(xué)教研部，江西 南昌 330108）

對于科層制（Bureaucracy），學(xué)界和實務(wù)界都熱衷于發(fā)表批評意見，但批評的指向往往混淆不清。在國內(nèi)，“Bureaucracy”被翻譯為官僚制、官僚政治、官僚主義、科層制等多個名稱，概念使用時常含義模糊。在西方，理論與現(xiàn)實中的科層制似乎呈現(xiàn)出背反的面相，對于其是否有效，是否應(yīng)該保持價值中立、非人格化與人的自主性等眾說紛紜。在某種意義上，公共管理學(xué)學(xué)科發(fā)展是以對科層制的探討為主線的：從傳統(tǒng)行政學(xué)（官僚制范式）的“政治—行政二分”，到新公共行政范式倡導(dǎo)社會公平以批判科層制的價值無涉；從新公共管理范式倡導(dǎo)效仿企業(yè)管理，到新公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)價值的重要性，再到公共治理范式倡導(dǎo)多中心網(wǎng)絡(luò)以突破科層制等級化的封閉結(jié)構(gòu)等。那么，科層制是被摒棄了，還是被改善優(yōu)化或者強(qiáng)化了呢？出現(xiàn)爭議的重要原因之一是缺少概念界定的判準(zhǔn)?？茖又频谋举|(zhì)特征到底是什么？本研究試圖為科層制設(shè)定一個關(guān)鍵判準(zhǔn)，以緩解理論與現(xiàn)實的張力。

一、科層制的多重面相：理想與現(xiàn)實的反差

（一）多維面相

作為一種政體的官僚制概念主要出現(xiàn)在馬克思·韋伯以前，在傳統(tǒng)政治學(xué)中，貶義表達(dá)由官員統(tǒng)治的政體形式；在以“政治—行政”二分為起點的公共行政學(xué)中，科層制成為現(xiàn)代公共行政的代名詞；大部分情況下，科層制以某種大型組織的形式出現(xiàn)；很多哲學(xué)家認(rèn)為科層制具有現(xiàn)代性的典型制度性特征，成為工業(yè)系統(tǒng)巨網(wǎng)和現(xiàn)代國家機(jī)器，把世界卷入全面客觀化軌道。梳理浩繁文獻(xiàn)，可將科層制概念歸納為政體、公共行政、組織、現(xiàn)代性、意識形態(tài)五種類型。一是作為一種政體。19世紀(jì)以前官僚制主要指官員統(tǒng)治的政體形式，莫斯卡將政府分為結(jié)構(gòu)簡單、直接運用個人權(quán)威的封建制國家與職能分化、存在大量領(lǐng)薪官員的官僚制國家；拉斯維爾將官僚制這種精英官員組成的統(tǒng)治形式界定為與貴族制、倫理統(tǒng)治、民主制等并列的八種統(tǒng)治形式之一。二是作為公共行政。一些學(xué)者用“官僚制范式”描述傳統(tǒng)行政學(xué)，認(rèn)為“政治—行政二分”將行政活動設(shè)想為一個遠(yuǎn)離政治、遠(yuǎn)離價值、借助技術(shù)官僚的行政科學(xué)[1]。塔洛克將之等同于所有等級制的行政管理[2]（P2，6），里格斯視之為以政府工作為主業(yè)的群體[3]（P50-61）。三是作為大型組織。盡管韋伯對科層制一詞的使用在制度、官員群體、統(tǒng)治形式、組織形式、現(xiàn)代性等范疇間飄移，但他仍主要將科層制視作一種現(xiàn)代的大規(guī)模組織形式。四是作為現(xiàn)代性及相應(yīng)的社會形態(tài)。科層制被泛化為一種按社會本質(zhì)分類的，與民主制度、共產(chǎn)主義制度、資本主義、社會主義并列的現(xiàn)代社會形態(tài)，在這種形態(tài)中，社會淪為組織，文化淪為經(jīng)濟(jì)學(xué)，心理學(xué)淪為認(rèn)同，語言淪為信息，思維淪為邏輯，政治淪為行政管理[4]（P14-63）。五是作為意識形態(tài)術(shù)語。列寧認(rèn)為，官僚制是只能被資產(chǎn)階級統(tǒng)治所采用的組織形式，因而要堅決粉碎官僚制國家機(jī)器[5]（P4）。

為規(guī)避“官僚”一詞的價值和意識形態(tài)屬性，國內(nèi)學(xué)者將“Bureaucracy”譯為科層制、官僚制、官僚政治、現(xiàn)代科層制、理性科層制等。為避免我國意識形態(tài)話語中的傳統(tǒng)譯法與韋伯官僚制的中性組織形式概念相混淆，我國學(xué)者通常將組織形式意義上的“Bureaucracy”一詞譯為科層制，將意識形態(tài)話語中的“Bureaucracy”一詞以及行政機(jī)構(gòu)中的特權(quán)現(xiàn)象和文牘主義譯為官僚主義，將作為政體形式的“Bureaucracy”譯為官僚制。

（二）背反面相

在韋伯理想類型的理性科層制中，科層制是一種高效的組織形式；而在現(xiàn)實中，科層制卻又弊病叢生，例如繁文縟節(jié)、效率低下。韋伯認(rèn)為所有的權(quán)威以及對指令的服從，其基礎(chǔ)都是對權(quán)威的信念。法理型權(quán)威是一種理性化的現(xiàn)代權(quán)威，建立在抽象、普遍的法律秩序之上，以成文規(guī)范為依據(jù)，個人利益與職位相分離，權(quán)威來源于職位而非個人，行使權(quán)威者也服從這種非人格性的秩序。理想類型的理性科層制是多種法理型權(quán)威體制中最純粹的一種方式，可以歸納為專業(yè)化、等級化、標(biāo)準(zhǔn)化、非人格化、薪資與地位的可預(yù)期性及相應(yīng)的自律精神六大特征[6]（P1095-1142）。在韋伯看來，理性科層制因完美的手段合理性而具有技術(shù)優(yōu)越性：“從純粹技術(shù)觀點來看，純粹科層制的行政組織類型——獨斷式科層制，能達(dá)到最高度的效率，在形式上也是對人類行使權(quán)威的已知最理性的手段。它的精確性、穩(wěn)定性、紀(jì)律嚴(yán)厲程度以及可靠性，無不優(yōu)于任何其他形式。組織成員的行動后果具有相當(dāng)高的可計算性。它可以高效率、大范圍地運作，形式上能適用于任何一種行政任務(wù)?！盵7]（P330）

在現(xiàn)實運行之中，科層制遭遇重重困難，飽受學(xué)界與實務(wù)界詬病?？茖又凭哂袎艛嘈畔?、抗拒變遷、行為專斷等特點，缺乏適應(yīng)性、靈活性，導(dǎo)致機(jī)械僵化、結(jié)構(gòu)臃腫、繁文縟節(jié)等負(fù)功能?？茖又埔坏┙?，便不斷以權(quán)力維護(hù)鞏固其地位，在相對穩(wěn)定的惡性循環(huán)上維持平衡。不斷增加的規(guī)則、判斷性決策的集中化、等級地位的彼此孤立和平行權(quán)力使科層制變得更加剛性[8]（P94-104）。遵守規(guī)則下的職業(yè)安全、激勵機(jī)制的不足使得科層制缺乏對結(jié)果關(guān)注的動力，遠(yuǎn)離決策層的人們將目標(biāo)由成就和價值置換為恪守規(guī)則、穩(wěn)定安逸。人被消解在金字塔結(jié)構(gòu)、剛性制度和枯燥繁瑣的工作程序中，喪失了對情感、價值、意義的追求。

更加吊詭的是，盡管對科層制有諸多抱怨，或者說科層制本身的確存在難以克服的頑疾，但大部分研究者仍然認(rèn)為，科層制化幾乎是現(xiàn)代社會無法避免的趨勢。米歇爾斯曾悲觀地指出，組織社會行動無處不面臨兩難困境：盡管官僚組織與社會合法化的民主價值是不相容的，但社會行動只有通過官僚組織才能進(jìn)行，復(fù)雜的官僚機(jī)構(gòu)及時有效地處理事務(wù)是統(tǒng)治的保障。

二、還原科層制的本相：形式合理性及其特點

在這些面向背后，能否找到理解科層制概念的關(guān)鍵線索，還原科層制的本來面目？這又需要回到韋伯那里。對韋伯相關(guān)論述再探究后發(fā)現(xiàn)，科層制以形式合理性為靈魂。形式理性是科層制最本質(zhì)的特征，也是辨別科層制的一個關(guān)鍵判準(zhǔn)，而專業(yè)化、等級化、標(biāo)準(zhǔn)化、非人格化等諸多特征都是形式理性的外在表現(xiàn)。形式合理性的核心價值在于精確控制下的穩(wěn)定性，因而，科層制對穩(wěn)定性的追求往往凌駕于有效性之上。

（一）本質(zhì)特征：形式合理性

理性化是韋伯科層制理論的基礎(chǔ)與主線。韋伯把理性化行為區(qū)分為手段合理性、選擇合理性與規(guī)范合理性三個子屬。形式合理性包括手段合理性與選擇合理性兩個方面，也就是用合理性的手段實現(xiàn)合理性的目的，表現(xiàn)在具體實踐中，可以理解為在技術(shù)上可能的，并被實際應(yīng)用的量化計算或核算的程度，即以數(shù)字計算方式表述的程度[7]（P114，182），手段與目的兼有可計算性、可預(yù)測性等特點。價值合理性則是一種遵循合理規(guī)范的原則性、同一性的生活方式。韋伯將符合形式理性的行為稱之為目的理性行為，符合規(guī)范合理性的行為稱之為價值理性行為。他認(rèn)為，理性化包括社會、文化與個體三個層面，社會層面的理性化集中體現(xiàn)在兩個系統(tǒng)中，一是以貨幣經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代資本主義經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，二是由抽象的法律規(guī)則為權(quán)威來源的現(xiàn)代行政系統(tǒng)亦即理性科層制[9]（P209-220）。社會合理化的關(guān)鍵在于目的理性行為的制度化，而理性科層制就是一種將目的理性行為制度化的最純粹的組織類型，它通過結(jié)構(gòu)上的專業(yè)分工與集中協(xié)調(diào)、機(jī)制上的程序化與規(guī)則化設(shè)計、人員上的專職化等，實現(xiàn)可計算性、可預(yù)測性、可控制性，從而達(dá)到以理性之手段實現(xiàn)理性設(shè)定之目標(biāo)的形式理性要求?？茖又葡到y(tǒng)包括了一種不受傳統(tǒng)拘束的形式理性組織架構(gòu)，盡可能通過各種技術(shù)工具，精確計算并控制組織中的人的行為，使之符合組織預(yù)期并產(chǎn)生效用。獨立于價值的形式理性行為的進(jìn)步，既可能使組織行為客觀化、客體化，體現(xiàn)出前所未有的技術(shù)優(yōu)越性，也可能在有利于純粹的工具理性行為的同時有損價值，致使分割的組織行為背離價值理性。如此，日漸增強(qiáng)的現(xiàn)世支配與美好生活的追求不僅未必達(dá)成一致，甚至以理性來處理生活的條件還會凌駕于這種生活安排的目標(biāo)之上[10]（P131，96-98）。

（二）關(guān)鍵判準(zhǔn)：組織的形式合理性程度

如果將形式理性認(rèn)定為科層制組織的本質(zhì)特征，那么，辨識科層制概念的關(guān)鍵判準(zhǔn)則應(yīng)是組織的形式合理性程度。為此，可以從以下三個方面理解組織的形式合理性。

首先，它是一種組織理性。個體理性即個體從行動集中選擇自身利益最大化的子集，但可能與其他個體利益沖突，市場機(jī)制以之為基礎(chǔ)運行。群體理性是通過某種對個體行動的協(xié)調(diào)整合機(jī)制使個體從行動集中選擇群體利益的最優(yōu)解，這個行動選擇未必是個體利益的最優(yōu)解，但對群體更有利。組織理性以實現(xiàn)組織目標(biāo)為歸依，個體必須服從組織的分工安排、制度規(guī)則，并按上級指令行動。個體只是實現(xiàn)組織目標(biāo)的手段，對個體需求的滿足是工具性的。也不等同于組織內(nèi)群體利益的最優(yōu)解，如政府科層組織不能只以政府雇員群體的利益為組織目標(biāo)。組織中的各種安排，包括子目標(biāo)或中間目標(biāo)的設(shè)計、人員聘用、部門設(shè)置，都是為實現(xiàn)組織目標(biāo)而選擇的合理性手段。

第二，形式理性表現(xiàn)為組織行為與結(jié)果的可計算性與可預(yù)測性。結(jié)構(gòu)上，組織將總目標(biāo)分解為各類各層的子目標(biāo)、中間目標(biāo)以及相應(yīng)的結(jié)構(gòu)制度，設(shè)計并規(guī)定各部門、各層級的行動，依靠自上而下的強(qiáng)制權(quán)威協(xié)調(diào)橫向部門與縱向?qū)蛹壍男袆?。機(jī)制上，程序與結(jié)果分開，將工作任務(wù)拆解為不同的程序，為每個程序設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)則，組織運行就像流水線工廠，各個部門就如同分工的車間，經(jīng)過流水線運轉(zhuǎn)，再層層加總為總的工作結(jié)果；盡可能把工作標(biāo)準(zhǔn)化，把工作任務(wù)、流程與績效結(jié)果按某個性質(zhì)的計量單位切割成可計算的數(shù)，以精確地計算流程、任務(wù)與結(jié)果。在人員上，以技術(shù)和功用為導(dǎo)向，行為與價值無涉，聘用專業(yè)資格人員專職從事某專業(yè)事務(wù)，并進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，組織不依靠外部市場來評估其成員產(chǎn)出[11]（P24-25）。

第三，實現(xiàn)可預(yù)測性的手段主要是強(qiáng)制而非自愿。集體行動建立在社會行為得以整合的基礎(chǔ)上，而整合通過組織的強(qiáng)制與自愿的契約這兩種方式實現(xiàn)[12]（P5-6）?？茖又平M織通過精心設(shè)計的結(jié)構(gòu)制度、程序規(guī)則盡可能壓縮個體理性行為選擇空間，強(qiáng)制安排成員的工作行為，體現(xiàn)出非人格化特征，從而增強(qiáng)了對成員之間行為的可預(yù)測性，降低溝通成本。塔洛克以政治關(guān)系概念解釋科層制等級結(jié)構(gòu)中人的行為，認(rèn)為個人在政治關(guān)系中的行為要比在經(jīng)濟(jì)關(guān)系中的行為容易預(yù)測，因為政治關(guān)系中缺少選擇的可能性[2]（P1-3）。行為的可選擇性與可預(yù)測性呈反向關(guān)系，當(dāng)存在選擇的時候，問題本身的結(jié)構(gòu)會變得復(fù)雜。

需說明的是，形式理性是一個相對概念。信息需要成本，組織不可能將所有程序、任務(wù)、結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)化計算，精確地分配每個部分每個環(huán)節(jié)的任務(wù)，控制每一道程序，并計算產(chǎn)出結(jié)果。人的價值及其自主行動空間總是存在的，沒有哪個組織可以實現(xiàn)絕對的非人格化?？茖又频男问嚼硇蕴卣鳎窃谂c家產(chǎn)制、社區(qū)部落等組織形式和與市場機(jī)制的比較中體現(xiàn)出來的。根據(jù)形式理性程度的差異，科層制組織中可以分為理性化尚未成熟的、家產(chǎn)制依附關(guān)系基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)科層制，作為理性化權(quán)威關(guān)系的純粹類型的現(xiàn)代科層制，以及數(shù)字時代技術(shù)理性日趨成熟的數(shù)字科層制等。傳統(tǒng)科層制與現(xiàn)代科層制并非功能上而只是在技術(shù)完善程度上有所區(qū)別[10]（P69，94-95）。

（三）核心價值：穩(wěn)定性而非有效性

學(xué)者們圍繞“科層制是否有效”這一議題，爭論不休。韋伯認(rèn)為科層制組織比其他行政體系運轉(zhuǎn)得更有效率，它提高了非人格化執(zhí)行官職任務(wù)的效率[13]（P427）。與傳統(tǒng)的家長制、家產(chǎn)制組織形式對比，非人格化的科層秩序在技術(shù)上優(yōu)于基于個人忠誠的封建制管理。批評者對比以政府部門為代表的科層制與自由市場中的經(jīng)濟(jì)組織后認(rèn)為，前者比后者低效。應(yīng)該看到，科層組織的優(yōu)點和效率僅與特定的社會職能以及履行該職能的社會組織有關(guān)：科層制在執(zhí)行重要的非市場職能時比其他組織形式更有效率；而在配置資源時則不如自由市場的非中心化決策有效[11]（P32-33）。私營部門經(jīng)營公共事業(yè)往往比公共部門低效，奧圖爾在研究西方國家自來水供給時發(fā)現(xiàn)，私人部門的管理效率甚至不如官僚制組織，而且同樣缺乏靈活性[14]。

有效性的爭論聲中，科層制更重要的穩(wěn)定性面向卻時常被遮蔽。科層制是一種效率讓位于穩(wěn)定控制的制度安排，其核心價值在于非人格化的固化控制而非效率?？茖又茖Ｗ⒂诩夹g(shù)專性與可預(yù)期性，依賴于其成員給予充分的順從[15]（P17-22）。赫梅爾認(rèn)為，現(xiàn)代科層制是使控制固化的行政管理形式，穩(wěn)定、紀(jì)律、可信、結(jié)果的可計算性，以及形式上的理性、客觀、平等對待是現(xiàn)代科層制組織的價值觀。正是通過使行政部門的機(jī)構(gòu)不具有靈活性，現(xiàn)代科層制才具有使不斷變化的世界固化的穩(wěn)定性價值。而韋伯提出的現(xiàn)代科層制的結(jié)構(gòu)、行為和內(nèi)含的心理等特征，都反映著控制的終極規(guī)則。如正式職責(zé)、穩(wěn)定分布的權(quán)威、連續(xù)履職（終身雇傭）等內(nèi)部結(jié)構(gòu)反映著秩序；等級化原則、層級節(jié)制的上下級關(guān)系有利于秩序的形成；文書化是未來隨時可以進(jìn)行糾正和控制的管理基礎(chǔ)；專業(yè)訓(xùn)練、全面的工作能力是官員做出穩(wěn)定行為的保證，而照章辦事則使管理本身變得可以預(yù)測[4]（P40-57）。

這種非人格化的固化控制恰恰體現(xiàn)出科層制組織的形式理性，它的整個結(jié)構(gòu)與機(jī)制都是為實現(xiàn)控制者的目的而設(shè)計的。這種組織控制的程度與控制方式，在專家型科層組織與懲戒型科層組織中又有明顯差異。專家型科層組織采取溫和的壓力，通過交流的結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)線路的組織、工作崗位的技術(shù)性調(diào)整、經(jīng)濟(jì)范疇的刺激以及更復(fù)雜的理性算計等一些間接和理性范疇的手段來使組織內(nèi)的人的行為更具可預(yù)測性；懲戒型科層組織在上下級間的壓力平衡中維持著僵化的規(guī)則，個人的隔離、類別間交流的缺乏以及面對面關(guān)系的恐懼，形成科層組織長時間的穩(wěn)定期與短時間的危機(jī)和變化期交替的基本節(jié)奏[16]（P273）。非人格化原則下的穩(wěn)定是以犧牲組織靈活性為代價的，在不確定性的環(huán)境中缺少靈活性事實上又將傷害組織效率。

三、從形式理性的實現(xiàn)方式理解科層制的內(nèi)在張力

可以從結(jié)構(gòu)、機(jī)制、人員三個方面來理解科層制的形式理性的表現(xiàn)與困境。科層制組織通過橫向?qū)I(yè)分工與縱向集權(quán)協(xié)調(diào)的結(jié)構(gòu)制度，程序化、規(guī)則化、文書化的運行機(jī)制，以及專業(yè)化、專職化的人員聘用與培訓(xùn)，來實現(xiàn)手段合理性與目的合理性的統(tǒng)一，以自上而下的精確控制實現(xiàn)組織行為過程與產(chǎn)出結(jié)果的可預(yù)測性、可計算性?？茖又平Y(jié)構(gòu)、機(jī)制與人員等方面的形式理性又是產(chǎn)生各種弊病的緣由。權(quán)力分化導(dǎo)致不同部門之間只關(guān)注自身職責(zé)，為爭取自身的子目標(biāo)而努力，而忽略總體目標(biāo)；等級化集中協(xié)調(diào)又強(qiáng)化層級隔離，使組織信息阻隔和組織行動遲緩。機(jī)制上的程序化、規(guī)則化、文書化引發(fā)機(jī)械主義、繁文縟節(jié)、目標(biāo)置換等負(fù)功能。在長期專業(yè)化的訓(xùn)練中，組織中的個人過分關(guān)注專業(yè)細(xì)節(jié)，嚴(yán)守規(guī)則的象征意義而遺忘實質(zhì)目的，甚至造成人格異化。

（一）形式理性的結(jié)構(gòu)表現(xiàn)與困境

1.結(jié)構(gòu)表現(xiàn)：橫向?qū)I(yè)分工與縱向協(xié)調(diào)整合

橫向?qū)I(yè)分工是提高組織效率的合理手段。分工是現(xiàn)代科學(xué)管理的重要原則。亞當(dāng)·斯密認(rèn)為，“勞動生產(chǎn)力上最大的增進(jìn)，以及運用勞動時所表現(xiàn)的更大熟練、技巧和判斷力，都似乎是分工的結(jié)果”[17]（P5）。按形式理性原則，科層制把組織總體意志計算并設(shè)計分割成工作任務(wù)，由不同的部門分工分期負(fù)責(zé)實施完成。專業(yè)分工反映在個人上，即為按專業(yè)資格任職、職業(yè)培訓(xùn)與員工專職化；反映在組織結(jié)構(gòu)上則是按專業(yè)分類設(shè)置橫向職能部門。聘用專業(yè)的人專職做專業(yè)的事，有利于減少注意力損耗，最大程度地提高工作效率與質(zhì)量。

縱向集中協(xié)調(diào)是整合分散的分工行動以貫徹組織意圖、實現(xiàn)組織目標(biāo)的合理手段。個體理性與組織理性、局部理性與整體理性間的沖突無處不在。專業(yè)分工之后的協(xié)調(diào)整合是組織結(jié)構(gòu)制度設(shè)計的難點。在缺乏市場機(jī)制的條件下，對大規(guī)?；顒拥膮f(xié)調(diào)需要一個等級制的權(quán)威結(jié)構(gòu)[11]（P44），避免因爭權(quán)而引發(fā)沖突。專業(yè)越是分化，越需要權(quán)威的控制機(jī)器，使總體意志和目標(biāo)得以貫徹實現(xiàn)?？茖又仆ㄟ^縱向等級化權(quán)威協(xié)調(diào)的方式，一級抓一級，一級對一級負(fù)責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)者以職位權(quán)威為基礎(chǔ)發(fā)布強(qiáng)制命令，實現(xiàn)對專業(yè)分化部門的整合協(xié)調(diào)。受層級管理幅度限制，組織規(guī)模越大，結(jié)構(gòu)上縱向?qū)蛹壱簿驮蕉?，為減少層級控制鏈條之間的逐級損耗，層級之間的紀(jì)律越森嚴(yán)。

2.結(jié)構(gòu)矛盾：權(quán)力沖突與組織僵化

專業(yè)分工引起權(quán)力沖突。專業(yè)分化與等級結(jié)構(gòu)在組織中造成了個體的分化權(quán)力與組織的總體權(quán)力。一是專家權(quán)力，這是因個人專業(yè)能力而擁有的知識權(quán)力，組織的專業(yè)分工將擴(kuò)大專家權(quán)力，個體因自身掌握的能力、信息而控制影響組織運作；另一種是職務(wù)權(quán)力，這是因個人在組織中所處職位而擁有的權(quán)力，用以控制專家權(quán)力并在不得已時取而代之。等級化使組織內(nèi)個人的能力與職權(quán)之間的差距擴(kuò)大，產(chǎn)生服從職位還是技術(shù)專長、服從規(guī)則還是服從上級的內(nèi)在權(quán)威沖突[18]（57-58）。集權(quán)與等級化造成組織僵化。科層制結(jié)構(gòu)中等級鏈?zhǔn)降男畔鬏斍缹a(chǎn)生溝通障礙和信息內(nèi)容的扭曲[19]，使之不能及時糾正行為。決策的集權(quán)化和規(guī)則制度的不斷增加，造成各等級層次或職別的隔離等現(xiàn)象，致使群體內(nèi)外、組織內(nèi)外難以交流，組織難以適應(yīng)環(huán)境變化，效率低下，加之金字塔頂端的領(lǐng)導(dǎo)者只掌握了新的制度規(guī)則和進(jìn)一步集權(quán)這一種工具，這又促成新的集權(quán)與非人格化[16]（P222-230）。

（二）形式理性的機(jī)制表現(xiàn)與困境

1.機(jī)制表現(xiàn)：程序化、規(guī)則化、文書化

科層制組織在精確的控制閉環(huán)中運行，從機(jī)制上保障了組織行為與結(jié)果的可預(yù)測性。典型的科層組織通常會設(shè)計兩類標(biāo)準(zhǔn)圖示，一是組織結(jié)構(gòu)圖，二是辦事流程圖?？茖咏M織把各類行政事務(wù)設(shè)計成可以分解的步驟，按程序在組織結(jié)構(gòu)的縱橫節(jié)點中運轉(zhuǎn)，并在之間設(shè)計一些相互約束的監(jiān)督環(huán)節(jié)。每一道程序都限制在嚴(yán)格的規(guī)則之下，盡可能壓縮各環(huán)節(jié)中的個體選擇空間。組織規(guī)模越大，需要設(shè)計的程序、規(guī)則也越多。通過程序化、規(guī)則化運轉(zhuǎn)，組織運行過程被精心設(shè)計成既分割又連接的流程，把運行過程中的偏離降到最低。組織目標(biāo)被精心地設(shè)計與計算，分解成一個個具體的工作任務(wù)或子目標(biāo)、中間目標(biāo)，下達(dá)至各層級與各專業(yè)部門，每個環(huán)節(jié)在規(guī)定的程序中按規(guī)則運轉(zhuǎn)，再通過自下而上的請示報告、自上而下的協(xié)調(diào)與監(jiān)督檢查，將子目標(biāo)、子任務(wù)一層層連接加總起來，組織運轉(zhuǎn)就完成了一個閉環(huán)。在這個閉環(huán)中，信息以各類文書為載體，通過自上而下的指令傳遞與自下而上的請示報告，按層級化、痕跡化的方式單向度封閉運行，任何環(huán)節(jié)一旦出現(xiàn)偏差都可及時回溯，這種程序化、規(guī)則化、文書化的信息運轉(zhuǎn)流程又映射著組織的運行機(jī)制和結(jié)構(gòu)關(guān)系。

2.機(jī)制矛盾：程序主義引發(fā)目標(biāo)置換

程序至上、照章辦事的運行機(jī)制引發(fā)目標(biāo)置換，組織目標(biāo)在不斷分割的程序規(guī)則中被遺忘，人們在程序規(guī)則的繁文縟節(jié)中喪失工作動力，甚至被異化?？茖又瓢炎非笕诵曰罘绞降捻椖孔兂砂闯绦蛞?guī)則運行的機(jī)械項目，原本是手段的東西變成了目的本身，本來作為工具的行為，變成了獨立的而不是為了實現(xiàn)目標(biāo)的行為[20]。信息時代，各種計算機(jī)程序軟件、算法技術(shù)的應(yīng)用，促進(jìn)了現(xiàn)代科層制組織的程序化、規(guī)則化、客觀化與痕跡管理，組織的形式理性程度空前提高。被算法加持的理性科層制一方面優(yōu)化了運作效率，另一方面也將非人格化、程序化、規(guī)則化的形式理性推向極致，形成無所不在的控制。

（三）形式理性的人員表現(xiàn)與困境

形式理性特征也反映在組織內(nèi)的人員之中。人員的形式理性化在政府機(jī)構(gòu)中表現(xiàn)為專家治國，在社會形態(tài)中表現(xiàn)為文憑社會，進(jìn)入數(shù)字時代表現(xiàn)為算法官僚?？茖又平M織的雇傭關(guān)系使具有專業(yè)技能的個體走出傳統(tǒng)的人格依附式關(guān)系，獲得前所未有的獨立感，但也需要付出被客體化、工具化的代價。

1.人員表現(xiàn)：專業(yè)化、符號化、職業(yè)化

一是人的專業(yè)化。人的專業(yè)化也是勞動分工的產(chǎn)物，只不過在科層組織中的專業(yè)人員不以市場評估價值，而是以專業(yè)資格或文憑獲得穩(wěn)定的薪資。專業(yè)化的個體只需要專注于專業(yè)知識與技能的自我提高，就可以獲得科層制組織中的就業(yè)機(jī)會與相應(yīng)的薪酬，而不再需要通過依附他人的幫助。這使得人們有機(jī)會從傳統(tǒng)的依附關(guān)系中走出來成為獨立的個體，或者說依附于抽象的組織，科層組織中的人也因此顯得更加冷漠。二是專業(yè)人的符號化。專業(yè)技能資格同樣被標(biāo)準(zhǔn)化、文書化為各種資格證書、文憑。這些資格證書、文憑某種意義上成為人才市場中的“貨幣”，組織中的個體以文憑為價值符號，被抽象成人力資源的一般等價物，被標(biāo)準(zhǔn)化計量并成為職業(yè)市場流通的票證?？茖咏M織根據(jù)不同等級的文憑、專業(yè)資格證書支付不同等次的工資報酬。符號化的專業(yè)人員客體化為某種抽象價值被計算、流通與支付。三是人的職業(yè)化。科層制組織中的個體入職后，通常專職從事某專業(yè)工作，甚至是職業(yè)終身化，人的行為被職業(yè)與職位設(shè)定，按照專業(yè)與崗位要求行事，易于形成專業(yè)習(xí)慣、職業(yè)人格與科層文化氣息。不同專業(yè)或職業(yè)的人隨著分工的細(xì)化越來越難以溝通，并形成職業(yè)壁壘。

2.科層人的弊?。鹤灾骰瘍A向與社會分層

非人格化規(guī)則與人的自主性傾向間存在矛盾。施路赫特認(rèn)為應(yīng)在支配者、行政官僚、被支配者三者關(guān)系中理解科層制，一個習(xí)慣服從領(lǐng)導(dǎo)者命令，愿意持續(xù)提供執(zhí)行命令的勞務(wù)的行政官僚群體是任一支配的前提，但行政官僚一直有朝向自主化的趨勢[10]（P80）。組織內(nèi)部的非正式組織以及非正式活動普遍存在，非正式組織及其非正式的人際活動使得組織內(nèi)的具體行為難以嚴(yán)格恪守非人格化的固化規(guī)則，科層組織易被俘獲為個體理性的利益博弈場。同時，等級結(jié)構(gòu)中的不同層級的非人格化程度存在明顯差異，中間層級的行政官僚行為明顯比頂層與底層更具非人格化特征。唐斯發(fā)現(xiàn)相較于中層與低層官員，高層官員往往需要更多的人格化的關(guān)系與力量[11]（P56-59）；而利普斯基發(fā)現(xiàn)街頭官僚的日常行為也并不遵循非人格化原則，街頭官僚的工作情景太復(fù)雜以至于無法使用規(guī)則，對問題的主觀或人為的反應(yīng)常需要在現(xiàn)場作出應(yīng)對，這樣工作的周全性便提高了個別街頭官員行為的合法性[21]（P49）。泛在的個體自主性造成了對科層制形式理性的侵蝕，減弱了組織自上而下控制的力量，產(chǎn)生組織內(nèi)耗。

行政工作的專業(yè)化與官僚的自主性傾向可能加劇社會分層。組織條件和組織提供的崗位類型產(chǎn)生有影響的人格并因此影響到獲得崗位的機(jī)會，隨著時間的推移，組織條件強(qiáng)化了社會的分層[15]（P139-155）。專業(yè)化導(dǎo)致社會及政治機(jī)會趨于獨占，行政系統(tǒng)日趨封閉。隨著行政事務(wù)復(fù)雜化、科層官僚的專業(yè)分化，行政官僚壟斷了行政事務(wù)的專業(yè)性知識與事務(wù)性知識，參與行政事務(wù)的專業(yè)與事務(wù)知識門檻降低社會參與，行政官僚日益獨占公共事務(wù)的決策與執(zhí)行，掌握著實際權(quán)力，形成一個新的官僚階層[10]（P139-155）。

科層制鐵籠還有把人異化的風(fēng)險。盡管在科層組織中人們需要付出代價，如難以獲得個人的價值與成就感，工作乏味，缺少創(chuàng)造的自由，與現(xiàn)實隔離等；但人們在其中也得到好處，如遠(yuǎn)離決策使人們保持獨立和廉潔，僵硬的規(guī)則保護(hù)個體的安全感，在不用承擔(dān)責(zé)任的安全感中享受被迫參與帶來的工作意義感，群體隔離還可以使人們逃避競爭且保持一種傳統(tǒng)愜意的生活方式[16]（P249-255）。一種精神依賴的且精神破碎的新型人出現(xiàn)了：他們的社會關(guān)系被貶低為面具和角色，價值觀從個人價值觀轉(zhuǎn)換成程序的價值觀[4]（P2-3）。

四、當(dāng)代中國政治實踐：嵌入價值理性

如何駕馭科層制？韋伯一方面對科層制的不斷自我強(qiáng)化與形式理性的不可阻遏表達(dá)了悲觀的態(tài)度，另一方面提出以魅力型領(lǐng)袖統(tǒng)馭科層制，為科層制重新嵌入價值理性。但韋伯寄期望于英雄式人物出現(xiàn)，而在實踐中如何操作化價值理性，他并沒有解答。中國在科層運作實踐中從頂層嵌入價值、讓結(jié)構(gòu)服務(wù)于實質(zhì)目的、在基層打通組織內(nèi)外交流與信息向上反饋的通道，這是以價值理性改進(jìn)形式理性的實踐探索。

（一）雙軌結(jié)構(gòu)：科層治理與運動式治理并行

中國黨政科層制采取了一些獨特的方案，應(yīng)對“工具理性下政策制定烏托邦式的形式合理性與技術(shù)官僚消極服從式的政策執(zhí)行導(dǎo)致政策失靈”[22]的矛盾。在結(jié)構(gòu)功能上整合政黨與行政，采取科層治理與運動治理并行的雙向軌道，緩解理性科層制的目標(biāo)置換困境。科層體制以條線為主依法進(jìn)行專業(yè)事務(wù)治理，完成常規(guī)性的行政事務(wù)，而黨政體制承擔(dān)單個部門無法解決、需要在短時間內(nèi)解決的重大整體性事務(wù)[23]。在縣域治理中，執(zhí)政黨通過“組織嵌入、體制吸納、價值引領(lǐng)”[24]，構(gòu)建了具有縱向多層級、橫向廣輻射特點的立體化權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)滲透各級行政力量的向內(nèi)整合、吸納各級社會力量的向外整合、融入廣大群眾的向下整合等多層次的有機(jī)整合機(jī)制[25]。

（二）機(jī)制優(yōu)化：以數(shù)字技術(shù)完善群眾路線

通過大數(shù)據(jù)與網(wǎng)絡(luò)平臺等技術(shù)實現(xiàn)政府與群眾溝通界面與政府內(nèi)部行為流程的再造，讓群眾更好地參與公共治理。群眾路線是中國共產(chǎn)黨獨特的政治優(yōu)勢，其獨特性在于把“黨的領(lǐng)導(dǎo)”和“向群眾學(xué)習(xí)”結(jié)合起來[26]。通過市長熱線等政務(wù)服務(wù)平臺、電視問政、網(wǎng)絡(luò)問政等新技術(shù)開放交互界面，廣泛吸納事件與問題，及時回應(yīng)群眾訴求，搭建群眾路線的數(shù)字化實現(xiàn)機(jī)制。在基層治理中，“12345”集成式熱線通過整合行業(yè)熱線、呼叫平臺，進(jìn)行集中接單、派單、跟蹤、評估和考核，構(gòu)建了統(tǒng)一的、制度化的、閉環(huán)的公共部門響應(yīng)機(jī)制，將“需求—響應(yīng)”過程中的個性化、部門化、主觀化因素降低到最小，成為政府內(nèi)部多部門協(xié)作、運行的重要工作平臺、界面和機(jī)制[27]。解決問題驅(qū)動的“吹哨報到”機(jī)制以通過自下而上地發(fā)現(xiàn)與界定問題來啟動治理流程，建立了黨建引領(lǐng)、向街鄉(xiāng)行政授權(quán)、驅(qū)動中間管理層、協(xié)同條線與屬地關(guān)系、基于清單制劃分權(quán)責(zé)和實施綜合執(zhí)法的基層治理方法，彌補(bǔ)了科層體制的僵化與低效[28]。

（三）價值嵌入：以使命擔(dān)當(dāng)?shù)膬r值理性超越科層制的工具理性

基于特有的治理傳統(tǒng)和政治體制，中國的政府組織并不是韋伯筆下的以法理為基礎(chǔ)的西方現(xiàn)代官僚制，而是融價值理性和工具理性為一體的復(fù)合官僚制[29]。中國特色黨政治理融合政治權(quán)威性、開拓性與行政的科層性、規(guī)范性[30]，既充分彰顯了使命型政黨的政治擔(dān)當(dāng)與政治智慧，又充分展現(xiàn)了理性官僚制的科層特色與專業(yè)優(yōu)勢[31]。中國共產(chǎn)黨具有對偉大使命的明確認(rèn)知與自覺擔(dān)當(dāng)，對人民群眾的價值承諾與倫理關(guān)切，對黨性修養(yǎng)的高度強(qiáng)調(diào)與典型示范等特點[32]；能夠通過長遠(yuǎn)的規(guī)劃向老百姓許諾，再檢驗自己是否完成了使命，而獲取合法性[33]。擔(dān)當(dāng)精神是中國共產(chǎn)黨超凡魅力權(quán)威的一種外顯，是傳遞價值理性的力量[34]。在中國黨政科層制中，行政官員是有明確價值取向的（黨員）干部而非冰冷的、價值中立的技術(shù)官僚。黨對各自為政、各行其是、脫離群眾等科層人的工具理性弊病保持高度警惕，把政黨價值作為官員甄別選拔、教育培養(yǎng)、監(jiān)督激勵等的重要標(biāo)準(zhǔn)，保證黨的干部“又紅又專”。有擔(dān)當(dāng)精神的各級干部，被挑選到科層鏈條的各個崗位上，為實現(xiàn)共同的價值使命，既各負(fù)其責(zé)，又密切合作。

五、小結(jié)與討論

形式理性是科層制最本質(zhì)的特征，也是辨別科層制的一個關(guān)鍵判準(zhǔn)，而專業(yè)化、等級化、程序化、標(biāo)準(zhǔn)化、專職化等特征都是形式理性的外在表現(xiàn)?？茖又平M織的形式理性，在結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)為橫向的專業(yè)分工與縱向的等級權(quán)威協(xié)調(diào)的結(jié)合；在機(jī)制上表現(xiàn)為程序化、規(guī)則化、文書化的運行過程；在人員上則表現(xiàn)為人的專業(yè)化、職業(yè)化以及專業(yè)的符號化。而形式理性在結(jié)構(gòu)、機(jī)制、人員方面的體現(xiàn)，又是產(chǎn)生各種科層制弊病的重要原由。結(jié)構(gòu)矛盾集中體現(xiàn)在權(quán)力分化與信息隔離，專業(yè)化分工導(dǎo)致權(quán)力分化、部門割據(jù)，等級化集權(quán)協(xié)調(diào)又強(qiáng)化層級隔離，造成信息阻滯。機(jī)制矛盾則主要表現(xiàn)為機(jī)械主義下的目標(biāo)轉(zhuǎn)換與繁文縟節(jié)，組織在過于繁雜的規(guī)則和文書、過于機(jī)械的程序中空轉(zhuǎn)。人員矛盾即為人的異化，形式理性中的專業(yè)人、職業(yè)人過度專注于自身的專業(yè)技術(shù)，恪守規(guī)則以自我保護(hù)，獨立于他者，難以溝通、死氣沉沉，異化為組織流水線中的工具人。中國黨政科層制提供了可能的科層制改進(jìn)方案。它為科層制組織自上而下地嵌入政黨價值，采取以實質(zhì)目的為導(dǎo)向的科層治理與運動治理并行的雙軌結(jié)構(gòu)，利用信息技術(shù)改造基層溝通界面，讓群眾參與到科層制內(nèi)部運行過程中來，以使命擔(dān)當(dāng)?shù)膬r值理性超越科層制的工具理性。