劉碧華

(湖南師范大學 社科處，湖南 長沙 410081)

科技創(chuàng)新是國家發(fā)展大戰(zhàn)略，也是高校的重要任務之一，在高校綜合實力角逐中扮演著越來越重要的角色?？蒲薪?jīng)費為高校科學研究提供了重要支撐，其管理效率的高低對科技產(chǎn)出績效有著直接的影響，在推動科技創(chuàng)新及激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力等方面發(fā)揮著重要作用。我國在2012年已將科研經(jīng)費管理制度改革納入科技體制改革框架(1)2012年9月，中央出臺《關(guān)于深化科技體制改革加快國家創(chuàng)新體系建設(shè)的意見》，將推進科研經(jīng)費管理制度改革納入科技體制改革的整體框架。。

1 問題的提出

根據(jù)國家持續(xù)深化科技領(lǐng)域“放管服”改革的政策和精神，國務院及科研主管部門在科研經(jīng)費管理領(lǐng)域連續(xù)出臺了一些重要政策。繼《國務院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》(國發(fā)〔2018〕25號)頒發(fā)后，國務院又陸續(xù)發(fā)布了賦予科研承擔單位及科研人員更多更大自主權(quán)的通知(2)國務院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知。http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-07-24/content_5308787.htm.國務院辦公廳關(guān)于抓好賦予科研機構(gòu)和人員更大自主權(quán)有關(guān)文件貫徹落實工作的通知。http://www.gov.cn/zhengce/content/2019-01-03/content_5354526.htm.國務院辦公廳關(guān)于改革完善中央財政科研經(jīng)費管理的若干意(2021-08-13)。http://www.gov.cn/xinwen/2021-08-18/content_5631872.htm.，財政部、國家自然科學基金委和全國哲學社會科學工作辦公室等也緊跟中央要求，在2018—2021年間陸續(xù)發(fā)布若干補充通知(3)全國哲學社會科學工作辦公室.關(guān)于進一步完善國家社會科學基金項目管理的有關(guān)規(guī)定(2019-04-30)。http://www.nopss.gov.cn/n1/2019/0430/c219469-31060172.html.關(guān)于印發(fā)《國家社會科學基金項目資金管理辦法》的通知(2021-11-10)。http://www.nopss.gov.cn/n1/2021/1110/c431036-32278518.html.國家自然科學基金委員會關(guān)于國家自然科學基金項目經(jīng)費管理相關(guān)事宜的通知(2021-11-04)。https://www.nsfc.gov.cn/publish/portal0/tab434/info82025.htm.財政部、國家自然科學基金委員會關(guān)于印發(fā)《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》的通知(2021-09-30)。https://www.nsfc.gov.cn/publish/portal0/tab475/info81899.htm.。2021—2022年，各省市也先后下發(fā)各自的財政科研經(jīng)費管理辦法，這一系列政策措施的頒布，標志著我國科研經(jīng)費管理體制改革進入一個新時期、新階段。

事實上，對于科研經(jīng)費管理制度改革的歷程，已有不少學者作了相關(guān)梳理與分析。李燕萍等通過對科研經(jīng)費管理政策文本內(nèi)容的分析，提出改革開放以來我國科研經(jīng)費管理政策主要經(jīng)歷了三個發(fā)展階段，即摸索階段(1985—1994年)、建立階段(1995—2005年)、健全階段(2006—2007年)[1]；張玉軍、張娟結(jié)合我國科技體制管理改革歷程，發(fā)現(xiàn)我國科研經(jīng)費管理制度的變遷與科技體制改革相伴相生，具體可以劃分為財政撥款(1978—1985年)、分類管理(1985—2000年)、課題管理(2000年以來)三個階段[2]；盛明科從國家創(chuàng)新治理視角出發(fā)，將國家科研經(jīng)費管理政策變遷分為四個階段，分別是恢復階段(1978—1994年)、建立階段(1995—2005年)、發(fā)展階段(2006—2012年)和健全階段(2013年至今)[3]。上述學者因梳理系列政策和撰寫文章的時間差以及角度差，對科研經(jīng)費變革的階段劃分略有出入，但大體差不太多。筆者傾向于在盛明科教授分期基礎(chǔ)上再加一個階段，即2018年至今的突破創(chuàng)新階段，亦即前文引述的新時期。

本文將在梳理新時期相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，分析當前我國高校作為科研承擔單位，在新形勢下科研經(jīng)費管理制度設(shè)計面臨的困難與問題，最后提出相關(guān)對策建議。

2 新形勢下我國高校科研經(jīng)費管理主要政策變化

新形勢下科研經(jīng)費管理改革的要點是近年科研人員反應最激烈的“痛點”，也是束縛科研人員手腳的“難點”，如預算支出細目設(shè)計過細、預算調(diào)整程序較復雜、人員績效支出比例較低、經(jīng)費報銷困難等等。2018年，財政部聯(lián)合全國哲學社會科學工作領(lǐng)導小組下發(fā)了《關(guān)于進一步完善國家社會科學基金項目管理的有關(guān)規(guī)定》，提出要下放經(jīng)費管理權(quán)限；2019年，國務院政府工作報告中首次提到探索科研經(jīng)費政策“包干制”理念；2021年7月國務院頒發(fā)的《國務院辦公廳關(guān)于改革完善中央財政科研經(jīng)費管理的若干意見》(國辦發(fā)〔2021〕32號)探索進一步下放經(jīng)費自主權(quán)并放開經(jīng)費“包干制”適用范圍。相關(guān)主管部門先后出臺文件落實細化相關(guān)規(guī)定(主要政策變化見表1)，不少文件中還明確要求各高校應盡快制定相應配套政策制度。

表1 改革前與改革后相關(guān)政策內(nèi)容變化

從以上政策變化的梳理來看，我國新一輪的高校科研經(jīng)費管理改革從2018年開始啟動，2021年出臺的系列政策是此輪改革的高潮。主要的變化趨勢及表現(xiàn)出的改革邏輯可歸納為三個方面，一是簡政放權(quán)，賦予科研人員更大權(quán)限；二是提高效率，減輕科研人員經(jīng)費報銷負擔；三是創(chuàng)新機制，重視“人”的價值，激勵科研人員干事創(chuàng)業(yè)。這是高校作為科研項目承擔單位所面臨的新形勢，同時也是其自身進行科研經(jīng)費制度變革的動因與追求目標。

3 新形勢下高校科研經(jīng)費管理面臨的難題

如前所述，在科研經(jīng)費管理領(lǐng)域出現(xiàn)一系列變革的新形勢下，各高校不得不考慮如何跟上改革步伐，最大限度吸收政策紅利，贏得發(fā)展先機。然而，因科研活動的特殊性，管理人員、科研人員思想認識存在偏差，高?？蒲斜O(jiān)督評價體系不完善，新舊政策交替，各高?？蒲薪?jīng)費管理制度設(shè)計都不同程度面臨一些共性的難題，主要表現(xiàn)為以下幾方面。

3.1 高校內(nèi)部管理職能分工與協(xié)作問題

高校內(nèi)部負責科研項目與經(jīng)費管理的部門主要有科技處(社科處)、財務處、人事處、資產(chǎn)管理處、審計和紀檢部門。理論上各部門各司其職就能協(xié)同將科研工作管理好、科研經(jīng)費使用好，但實際上相關(guān)管理部門職能分工并不清晰且不盡合理，一是認識上的誤差，高校內(nèi)部普遍認為科研經(jīng)費管理工作就是科研管理部門的職責，其他部門都是配角，做好若干輔助工作即可；二是各部門之間缺乏溝通與聯(lián)動，科研經(jīng)費使用和管理存在信息不對稱現(xiàn)象，導致一些漏洞的存在以及經(jīng)費使用失范行為的發(fā)生。近年來，審計發(fā)現(xiàn)的科研經(jīng)費管理問題觸目驚心，究其原因，是財務治理結(jié)構(gòu)失效，未形成各責任主體各負其責、相互支撐的局面，出了問題各部門又相互推諉[4]。如何通過新一輪的制度設(shè)計從源頭上避免上述現(xiàn)象，是高校面臨的現(xiàn)實問題。

3.2 科研活動多樣性與管理單一化問題

高?？蒲许椖糠N類繁多。從學科分類角度，有自然科學類和人文社會科學類；從資金來源角度，有政府撥款的縱向科研課題與企事業(yè)單位委托的橫向課題；從科研項目主管部門級別角度，有校級課題、廳局級課題、省部級課題以及國家級課題?？蒲谢顒臃N類、級別不同，其經(jīng)費使用和管理的方式與要求也有所區(qū)別，高校要對科研經(jīng)費實現(xiàn)科學化、精細化管理，應構(gòu)建起分類管理機制，對不同類型的科研經(jīng)費出臺差異化政策。事實上，因為自科與社科、縱向與橫向、不同級別的項目都是主管部門或者委托方按照各自科研目的、特點的不同針對性頒布了各自不同的經(jīng)費管理辦法，高校要分析、整合這些政策文件并制定出自己的既科學且精細化的制度文件，非?？简灨咝９芾聿块T的能力與智慧。

3.3 經(jīng)費管理自主權(quán)的“接”“管”“用”問題

在科技領(lǐng)域“放管服”改革推向深入的背景下，高?？蒲薪?jīng)費管理和使用自主權(quán)不斷增大，這意味著高校肩負的責任與壓力也在增大。一方面，需要思考如何構(gòu)建科研經(jīng)費使用和監(jiān)督檢查機制以確保中央下放的權(quán)力接得住、管得好。例如，原先需要層層審批的預算調(diào)劑，現(xiàn)在絕大部分下放給科研人員，那么如何確?？蒲腥藛T知行合一、自覺自律、合理合法使用經(jīng)費，而不是隨意調(diào)整以套取科研經(jīng)費？再如，結(jié)題后結(jié)余資金供高校統(tǒng)籌使用，優(yōu)先原課題團隊使用，項目主管單位不再收回，如此，高校如何平衡資金使用的公平與效率問題？另一方面，如何真正領(lǐng)會中央及各主管部門的經(jīng)費管理與使用自主權(quán)下放的目的，用好“下放”的權(quán)，通過內(nèi)部制度優(yōu)化與創(chuàng)新來調(diào)動科研人員創(chuàng)新活力，提升高?？萍荚瓌?chuàng)力，產(chǎn)出更高質(zhì)量的科技成果，這是各高校必須思考的更深層次問題。

3.4 項目經(jīng)費“包干制”范圍界定及管理問題

對于項目經(jīng)費“包干制”，目前主要有三種形式。一是縱向課題中的人才類項目以及基礎(chǔ)理論研究項目等若干類別；二是企事業(yè)單位委托資助的橫向課題經(jīng)費；三是科研課題中有開支標準的、難以取得票據(jù)的部分可適用“包干制”，如差旅費，可按天數(shù)進行補貼?！鞍芍啤睂嵭械某踔栽谟跍p除煩苛，創(chuàng)新管理方式，給科研人員松綁，但《國家社科基金項目資金管理辦法》和教育部《哲學社會科學繁榮計劃專項資金管理辦法》等管理辦法對于什么項目適用“包干制”經(jīng)費管理辦法并沒有明確規(guī)定，同時對于績效開支比例沒有上限規(guī)定，此外，對于“包干制”項目經(jīng)費“管不管”“如何管”，哪些項目“能包”哪些項目“不能包”，績效分配如何做到合理合規(guī)等，也沒有明確的指導意見，高校只能摸著石頭過河，漸進決策。

4 新形勢下高?？蒲薪?jīng)費管理制度優(yōu)化的路徑

高校科研經(jīng)費管理政策的變革與更新，有兩方面的動因，一是現(xiàn)實因素，二是上級部門要求。要實現(xiàn)國家對科研經(jīng)費管理改革思路落地、落實，產(chǎn)生實效，高?？梢詮囊韵聨讉€方面努力，逐步實現(xiàn)對科研經(jīng)費的科學化、規(guī)范化管理。

4.1 捋順職責權(quán)限，完善治理結(jié)構(gòu)

各高校在科研管理文件和制度中應明確內(nèi)部職能分工，科研管理部門以及財務處、審計處、監(jiān)察處、項目所在二級單位、項目負責人等都應有各自明確而具體的職責及權(quán)限?？萍继?社科處)主要負責科研項目、成果管理等方面的業(yè)務，財務處負責科研經(jīng)費的財務支出和會計核算業(yè)務，資產(chǎn)管理部門負責科研實驗設(shè)備的購買、審批等，審計和紀檢部門主要負責經(jīng)費的審計驗收和監(jiān)督。各部門在科研經(jīng)費申報、使用、管理與監(jiān)督的過程中，各司其職、協(xié)同合作，共同為科研人員提供專業(yè)化的科研經(jīng)費管理服務。同時，應加強高?？蒲行畔⒁惑w化建設(shè)，將過去分屬于各職能部門的系統(tǒng)對接起來，讓科研信息和經(jīng)費信息在系統(tǒng)中自由有序流動，既減少相關(guān)信息的重復填報及線下文件流轉(zhuǎn)的不便，還能通過信息的共建共享最終實現(xiàn)各職能部門的協(xié)同管理。第三是從人員方面入手，可加強科研管理、財務、審計等部門人員的科研管理業(yè)務知識、財務知識方面的培訓，使各部門人員對科研和科研經(jīng)費全生命周期管理有全面的認識。

4.2 建構(gòu)經(jīng)費類別區(qū)分機制，實現(xiàn)分級分類管理

每一類科研都有自己的特征和規(guī)律，在科研活動越來越豐富和多樣化的今天，要實現(xiàn)經(jīng)費管理的精細化，必須構(gòu)建起項目的區(qū)分機制，實現(xiàn)分級分類管理。(1)區(qū)分社會科學與自然科學。社會科學絕大多數(shù)的投入和成本在于人力智力投入，以及部分社會調(diào)查和資料的收集，主要產(chǎn)生差旅、會議、印刷、數(shù)據(jù)采集等費用。而自然科學主要在實驗室進行實驗和觀察，對于實驗場地、設(shè)備、試劑、材料等需求比較大。因此科研經(jīng)費管理應對這兩類科研活動在支出范圍和要求等方面做一定的區(qū)分。(2)區(qū)分縱向科研和橫向科研。縱向科研是各級科研主管部門發(fā)布的各類科技計劃項目、科研基地建設(shè)項目，以及政府間重點專項和戰(zhàn)略性重點專項經(jīng)費，一般是基礎(chǔ)類研究，科研失敗的風險大，科研經(jīng)費管理要以鼓勵創(chuàng)新、允許失敗為導向，營造一個相對寬松的科研環(huán)境[5]；而橫向科研經(jīng)費是指企事業(yè)單位委托高校教師從事某一具體科研業(yè)務而提供的資金支持，這部分科研經(jīng)費管理的重點在明晰產(chǎn)權(quán)，加強資產(chǎn)管理，防止國有資產(chǎn)的流失。(3)區(qū)分不同級別的項目，對于相對高級別的項目，比如國家自然基金和社科基金，相關(guān)部門較重視，制定了比較詳細的管理制度，高校只需將相關(guān)管理規(guī)定細化。而對級別較低或資助立項量少的項目，如廳局級、地市級項目，主管部門一般沒有自己的管理辦法，可以采取更為靈活的管理政策和措施，對于科研經(jīng)費的列支范圍、各支出項目的比例控制等不能簡單套用高級別科研項目的標準[6]。

4.3 增強經(jīng)費使用自主權(quán)，引入誠信及監(jiān)督機制

近年中央在科研經(jīng)費管理領(lǐng)域頻頻出臺新政策、新辦法，權(quán)力下放的同時加強監(jiān)管，讓科研人員在柔性管理中感受到尊嚴與人文關(guān)懷。高校應將科研人員視為具有理性行為能力的個體，大膽將相關(guān)經(jīng)費管理和使用權(quán)限放下去3/4，如可根據(jù)研究實際需要，自主支配經(jīng)費并調(diào)劑預算，自主發(fā)放科研績效以及其他勞務費等。與此同時，通過優(yōu)化政策制度規(guī)定，完善科研經(jīng)費使用誠信機制及監(jiān)管懲處機制。打好這記組合拳，確?？蒲许椖恐鞴懿块T下放的權(quán)力接得住、管得好。

4.3.1 引入承諾以及誠信管理機制

第一，為每位科研人員建立信用檔案，作為其申報項目、經(jīng)費報銷簡易程度、承擔相關(guān)評審評估工作的依據(jù)；第二，加強科研誠信教育，將科研誠信教育納入師德師風教育，一方面樹典型，宣傳治學典范和明德楷模，另一方面進行案例警示教育，共同引導科研人員樹立正確的科研道德觀并加強自身科學道德修養(yǎng)；第三，要推進科研誠信信息化平臺建設(shè)，運用大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)建立科研誠信數(shù)據(jù)庫，把科研誠信納入教師的選聘、年度考核、職稱晉升、評優(yōu)評獎之中，對有失信行為的教師實行“一票否決制”。

4.3.2 構(gòu)建內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督機制

其一，高?？蓪⒖蒲薪?jīng)費內(nèi)部審計工作常態(tài)化，審計和財務、紀檢等部門加強信息共享，對資金流向進行實時監(jiān)控，同時與社會審計聯(lián)合起來，加強會計師事務所、校外財務專家等外部審計力量，對于經(jīng)費使用問題的苗頭，能早發(fā)現(xiàn)、早制止、早預防。其二，力爭做到財務信息公開，公開范圍包括立項經(jīng)費進賬、支出、結(jié)算、審計信息等，主動接受社會監(jiān)督，吸入更多力量到科研經(jīng)費的監(jiān)管主體中來[7]。其三，加強高校問責懲處機制建設(shè)，對經(jīng)費使用不端行為要及時督促整改，并將涉案機構(gòu)和人員記入誠信檔案，建立黑名單，同時還要針對套取資金的現(xiàn)象給予嚴厲的懲戒。

4.4 完善和細化項目經(jīng)費“包干制”管理辦法

事實上，科研項目經(jīng)費“包干制”能否走向成熟與科學，與前述提及的監(jiān)督機制、誠信體系以及信息公開機制密不可分，同時，還離不開完善而操作性強的“包干制”實施細則。對于高校來說，“包干制”并不是“一包了之”，而應為科研人員經(jīng)費“包干制”的實施提供必要的條件保障和政策支持，這就要在國家相關(guān)制度文件指導下，根據(jù)高校自身實際，對“包干制”經(jīng)費管理制度進行科學而具體的設(shè)計。首先，高校應清醒認識到，科研經(jīng)費“包干制”并不代表可以“全包”或者“隨意包”，而應該明確哪些項目適合包干，哪些項目不適合包干，制定相應標準，不搞“一刀切”[8]。如橫向課題經(jīng)費可以實行“包干制”，而縱向經(jīng)費只能遴選部分項目試行“包干制”；差旅會議費可以實行“包干制”，培訓費可以執(zhí)行“包干制”，而設(shè)備費不適合“包干制”；誠信值高的研究人員適合“包干制”，誠信值低的科研人員謹慎使用“包干制”。其次，“包干制”的權(quán)責關(guān)系應明確清晰。項目負責人理應是第一責任人。此外，還應明確財務的審核責任、紀檢和審計的監(jiān)督責任以及科研管理部門的指導與考核責任。再次，“包干制”不是一包百包，而是有明確的開支范圍以及負面清單，對于不能開支的經(jīng)費以及不能出現(xiàn)的行為列出負面清單，由項目負責人簽署存檔，一旦出現(xiàn)負面清單中的開支或行為，將受到嚴厲的懲罰。

5 結(jié)語

新形勢下，高?？蒲薪?jīng)費管理面臨一些新的問題，高校要在尊重學術(shù)規(guī)律的前提下，適應科研實踐和管理實踐的變化，抓住制度變革的歷史機遇，趁勢理順內(nèi)部管理體制，不斷開拓創(chuàng)新，用科學、現(xiàn)代的管理理念，大膽破除束縛發(fā)展的體制機制障礙，進一步釋放科研活力，提升管理效力，使國家和社會對高校的科研經(jīng)費投入產(chǎn)出最大收益，同時提升高校自身科研能力與水平，在“雙一流”科研建設(shè)中交出滿意答卷。