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        海灣國家禁飛糾紛的國際法分析

        2023-01-03 01:10:51派,
        關(guān)鍵詞:領(lǐng)空四國過境

        鄭 派, 周 昊

        (華東政法大學(xué) 國際法學(xué)院,上海 200042)

        一、問題的提出

        2017年6月5日,巴林、埃及、沙特阿拉伯和阿聯(lián)酋,即海灣四國,以“卡塔爾支持伊斯蘭極端分子和伊朗”違反國際法為由,斷絕了與卡塔爾的外交關(guān)系,并對卡塔爾的陸路、海路和空路運輸采取了一系列 限制措施。其中,海灣四國對在卡塔爾登記的航空器①采取了嚴(yán)格的禁飛措施:自2017年6月5日起禁止其飛入或飛越海灣四國領(lǐng)空及其提供服務(wù)的飛行情報區(qū)(FIR)②,非卡塔爾登記但經(jīng)停卡塔爾的航空器則需在飛經(jīng)海灣四國領(lǐng)空之前獲得許可[1]。

        由于地處波斯灣西南側(cè)的卡塔爾被海灣四國三面環(huán)繞,上述限制措施對卡塔爾航空公司(Qatar Airways,以下簡稱“卡塔爾航空”)③[2]的運營造成了巨大沖擊。其執(zhí)飛的歐美航線經(jīng)停地被迫更改為伊朗和伊拉克等運量需求較低的國家,導(dǎo)致大量繞航和延誤的情況產(chǎn)生。經(jīng)??ㄋ柕耐鈬娇展疽脖黄葓?zhí)行申請過境許可的煩瑣程序。就此情形,卡塔爾否認海灣四國的指控,認為海灣四國侵犯了卡塔爾的主權(quán),并就數(shù)項爭議訴諸國際民用航空組織(ICAO),此即海灣國家禁飛糾紛。

        作為首起多國聯(lián)合向特定國家關(guān)閉領(lǐng)空的案例,海灣國家禁飛糾紛的爭議焦點集中于海灣四國采取的限制措施是否合法。除了對當(dāng)事各方有重要影響外,海灣國家禁飛糾紛也是當(dāng)前國際航空法領(lǐng)域值得關(guān)注的熱點問題,其爭議主要涉及以下三方面:一是ICAO理事會(以下簡稱“理事會”)是否具有針對此次爭議的管轄權(quán)限以及國際法院是否有權(quán)受理針對理事會決定之上訴請求的程序法問題;二是 1944年《國際民用航空公約》(又稱《芝加哥公約》)④項下有關(guān)領(lǐng)空主權(quán)、空中禁區(qū)、濫用民用航空以及排除公約適用的相關(guān)條約規(guī)則是否被違反的實體爭議;三是1944年《國際航空過境協(xié)定》(以下簡稱《過境協(xié)定》)⑤項下有關(guān)授予過境權(quán)和撤銷過境權(quán)運營許可的相關(guān)條約規(guī)則是否被違反的實體爭議。

        此外,海灣國家禁飛糾紛還涉及當(dāng)事國間締結(jié)的《利雅得協(xié)定》⑥是否被違反的問題?!独诺脜f(xié)定》作為地區(qū)睦鄰友好條約,服務(wù)于海灣國家的主權(quán)完整和安全穩(wěn)定,內(nèi)容主要涉及“不干涉他國內(nèi)政”和“不支持極端組織”兩項義務(wù)。若《利雅得協(xié)定》項下的義務(wù)涉及具體履行聯(lián)合國安理會決議和《聯(lián)合國憲章》(以下簡稱《憲章》)義務(wù),則根據(jù)《憲章》第103條,當(dāng)發(fā)生義務(wù)履行沖突時,《憲章》義務(wù)的履行應(yīng)優(yōu)先于《芝加哥公約》和《過境協(xié)定》的履行。因此,《利雅得協(xié)定》的違反問題便可能影響海灣國家禁飛糾紛的實體爭議。

        不過,由于《利雅得協(xié)定》條文表述籠統(tǒng),當(dāng)事國就《利雅得協(xié)定》的違反各執(zhí)一詞并缺乏具體主張,且《利雅得協(xié)定》當(dāng)前并未進入國際法院的研討范圍,在案件事實尚未查明的情況下對是否存在違法情勢進行分析判斷尚存疑難。鑒于此,筆者擬主要圍繞當(dāng)前理事會程序和國際法院程序中涉及的國際航空法爭議進行分析,而有關(guān)《利雅得協(xié)定》項下的爭議則暫且按下不表。

        二、海灣國家禁飛糾紛的產(chǎn)生和現(xiàn)狀

        (一)爭議緣起

        2017年6月5日,海灣四國在并未事先通知卡塔爾的情況下,對在卡塔爾登記的航空器采取限制措施,并指責(zé)卡塔爾違反了其應(yīng)承擔(dān)的相關(guān)國際義務(wù),尤其是違返了2013年11月23—24日在沙特阿拉伯首都利雅得締結(jié)的《利雅得協(xié)定》。海灣四國隨后與卡塔爾斷絕外交關(guān)系,并聯(lián)合對與卡塔爾相關(guān)的國際航空運輸實施了嚴(yán)格的限制措施:其一,禁止在卡塔爾登記的航空器進入海灣四國領(lǐng)空,包括禁止進入海灣四國相應(yīng)的飛行情報區(qū);其二,禁止在卡塔爾登記的航空器經(jīng)停海灣四國境內(nèi)的機場;其三,關(guān)??ㄋ柡娇赵诤乘膰硟?nèi)的所有營業(yè)處所;其四,禁止所有以卡塔爾首都多哈為出發(fā)地或目的地的航班過境海灣四國領(lǐng)空;其五,航空器登記國雖非卡塔爾,但需經(jīng)??ㄋ柕?,必須在進入海灣四國領(lǐng)空前獲得許可[3]。

        卡塔爾的領(lǐng)陸面積約為1.14萬平方千米,其東北、正北和西北三個方向均被巴林的領(lǐng)空環(huán)繞,南方和東方則分別被沙特阿拉伯和阿聯(lián)酋的領(lǐng)空環(huán)繞,因而海灣四國的限制措施給卡塔爾的國際航空運輸帶來了嚴(yán)重沖擊。例如,卡塔爾航空作為卡塔爾的國家航空公司,在短短一天內(nèi)便失去了52條重要航線,其中包括原本每天執(zhí)飛14班次、往返阿聯(lián)酋迪拜和卡塔爾多哈之間的“黃金”穿梭航線;由于卡塔爾航空在禁令之下無法再經(jīng)由海灣四國領(lǐng)空執(zhí)飛歐洲地區(qū)和北美地區(qū)航線[4],只能選擇經(jīng)由伊朗和土耳其領(lǐng)空運營國際航線,由此前往英國的航班繞航距離長達1 000英里(約1 600千米),增加飛行時間達2小時。

        嚴(yán)重的繞航和延誤致使卡塔爾航空無法與其他國際航班銜接,商業(yè)競爭力遭受重創(chuàng),增加的飛行時間也使乘坐空客A320等窄體客機的乘客舒適度大打折扣[5]。航班繞航帶來的高額燃油成本和被迫經(jīng)停運量需求低的國家的現(xiàn)狀也給航空公司帶來了巨大的經(jīng)濟損失。2020年7月22日,卡塔爾航空提起跨國仲裁,向海灣四國提出不少于50億美元(約350億元人民幣)的索賠[6]。

        (二)爭議訴諸理事會

        就此情勢,卡塔爾堅決否認海灣四國的指控,并認為其采取的限制措施違反國際法,侵犯了卡塔爾的主權(quán)[7]。2017年10月30日,卡塔爾根據(jù)《芝加哥公約》第84條向理事會遞交申請,請求認定海灣四國的限制措施違反《芝加哥公約》。同日,卡塔爾還根據(jù)《過境協(xié)定》第2條第2節(jié)向理事會遞交申請,請求認定埃及、巴林和阿聯(lián)酋(以下簡稱“海灣三國”)的限制措施違反《過境協(xié)定》。

        2018年3月19日,海灣四國和海灣三國分別就卡塔爾提出的兩項指控向理事會提交兩項初步反對意見,認為理事會對兩項案件均無管轄權(quán),且認為卡塔爾并未履行《芝加哥公約》和《過境協(xié)定》項下的事先協(xié)商義務(wù),不符合爭議解決的程序規(guī)則,故理事會無權(quán)受理該爭議。2018年6月29日,理事會作出決定,駁回海灣四國和海灣三國的兩項初步反對意見[8]。

        (三)爭議訴諸國際法院

        2018年7月4日,海灣四國根據(jù)《芝加哥公約》第84條和第85條,就理事會駁回其初步反對意見的決定向國際法院提出上訴。2020年7月14日,國際法院作出判決,一致駁回海灣四國的上訴請求,認定理事會有權(quán)受理和審查卡塔爾于2017年10月提出的兩項訴請[9]。國際法院的判決僅涉及理事會是否有權(quán)受理爭議的程序問題。

        三、《芝加哥公約》項下的程序爭議

        (一)《芝加哥公約》第84條:理事會是否有權(quán)受理爭議

        1. 爭議是否涉及《芝加哥公約》的解釋與適用

        海灣國家禁飛糾紛涉及《芝加哥公約》項下的兩項程序爭議:一是“所涉爭議”是否屬于理事會有權(quán)受理之爭議;二是此案中理事會是否符合受理爭議的“前置條件”?!吨ゼ痈绻s》第84條規(guī)定,如兩個或兩個以上締約國對“本公約及其附件”的“解釋或適用”發(fā)生爭議,而“不能協(xié)商解決時”,經(jīng)任何與爭議有關(guān)的一國申請,應(yīng)由理事會決定??梢姡硎聲H有權(quán)受理“與《芝加哥公約》及其附件的解釋或適用”相關(guān)的爭議。

        卡塔爾向理事會請求,海灣四國應(yīng)立即停止或撤銷其針對在卡塔爾登記的航空器實施的限制措施,并遵守《芝加哥公約》的相關(guān)規(guī)定[10]。卡塔爾還請求理事會認定海灣四國違反《芝加哥公約》第2條、第3條、第4~6條、第9條、第37條和第89條。海灣四國則主張此案爭議與《芝加哥公約》及其附件的解釋和適用無關(guān),并將其實施的限制措施解釋為對卡塔爾(先行)違反其國際義務(wù)而采取的反措施的一部分[11]。

        可見,海灣四國認為卡塔爾存在國際不法行為在前,違反了包括《利雅得協(xié)定》在內(nèi)的國際法,因而其采取的限制措施是對卡塔爾先前違法行為的反措施。一方面,反措施是針對另一方的先前國際不法行為而采取的措施。盡管反措施本身往往也是國際不法行為,但依據(jù)調(diào)整國際法律責(zé)任的習(xí)慣國際法,反措施的違法性可在特定情形下解除⑦。海灣四國的限制措施若符合實施反措施的國際法規(guī)則,則即使涉嫌違反《芝加哥公約》,其不法性亦可得以解除。另一方面,海灣四國則認為《芝加哥公約》及其附件中均未包含有關(guān)反措施的國際法規(guī)則,則根據(jù)該公約第84條首句,理事會便無權(quán)受理超出該公約及其附件范疇的爭議。

        2020年7月14日,國際法院的判決駁回了海灣四國的主張。在回顧1972年印度和巴基斯坦之間的“理事會受理權(quán)上訴案”的基礎(chǔ)上,國際法院認為理事會有權(quán)受理卡塔爾提交的爭議,并通過引證該案之判詞指出,反措施的形式和手段不影響爭議解決機構(gòu)的受理權(quán),因為爭議當(dāng)事國不能代替爭議解決機構(gòu)決定其是否有權(quán)受理爭議。爭議解決機構(gòu)必須(由其自身)依據(jù)提交給它的爭議決定其是否有權(quán)受理……而非依據(jù)當(dāng)事國對爭議的解釋[12]。據(jù)此,海灣四國將其采取的措施解釋為反措施不會影響理事會對爭議的受理權(quán)限。禁止登記于特定締約國的航空器飛入和過境其領(lǐng)空,屬于《芝加哥公約》規(guī)則的解釋與適用范疇,因而屬于該公約第84條 項下理事會有權(quán)受理的爭議。

        2. 理事會是否符合受理爭議的前置條件

        海灣四國提出的第二項初步反對意見是理事會不符合受理爭議的前置條件?!吨ゼ痈绻s》第84條 首句將理事會能夠受理的爭議限定為“經(jīng)由協(xié)商而不能解決”的爭議。一方面,國際法院認為, “爭議當(dāng)事國之間進行過協(xié)商”的認定標(biāo)準(zhǔn)是當(dāng)事國之間存在通過外交途徑或通過國際組織進行協(xié)商或交換意見的善意表示;另一方面,根據(jù)國際法院的解釋,“經(jīng)由協(xié)商而不能解決”應(yīng)被理解為“進一步協(xié)商不具有解決爭議的合理可能性”,而非“理論上不存在協(xié)商成功的可能”。國際法院認為,當(dāng)事雙方協(xié)商或交換意見之后,立場和態(tài)度未發(fā)生實質(zhì)性變化,即構(gòu)成“經(jīng)由協(xié)商而不能解決”之爭議。

        卡塔爾在向理事會遞交的書狀中引用了2017年 6—7月其向ICAO遞交的一系列函件。這些函件表明卡塔爾希望ICAO介入,以推動海灣四國盡快放寬限制措施,并希望理事會能夠協(xié)助解決爭議。作為理事會履行爭議解決職權(quán)的依據(jù),《國際民航組織爭議解決規(guī)則》明確規(guī)定了爭議當(dāng)事國需要遵循的程序⑧[13],其中,第14條規(guī)定理事會可以邀請爭議當(dāng)事國進行直接協(xié)商⑨[14]。這一爭議解決方式曾在1952年成功化解了巴基斯坦和印度之間的過境權(quán)糾紛[15]。據(jù)此,國際法院認為,卡塔爾向ICAO遞交函件之行為已構(gòu)成對協(xié)商的善意表示。

        對此,海灣四國的回應(yīng)則不甚積極。理事會在2017年7月31日召開特別大會來回應(yīng)卡塔爾的訴求時,海灣四國在大會召開前向理事會遞交申請,要求根據(jù)《芝加哥公約》第54條第(n)款向大會提出限制審議“有關(guān)航行安全的事項”。作為航行安全事項的重要議題之一,“為保障航行安全而采取的限制措施”也在被要求限制的議題之列。這表明海灣四國對卡塔爾通過理事會協(xié)調(diào)爭議的善意表示未持積極態(tài)度。國際法院據(jù)此認定,海灣國家禁飛糾紛構(gòu)成“經(jīng)由協(xié)商而不能解決”的爭議,符合《芝加哥公約》第84條首句規(guī)定的受理爭議的前置條件。

        (二)《芝加哥公約》第84條與第85條:國際法院是否有權(quán)受理海灣四國的上訴

        《芝加哥公約》除賦予理事會一定的爭議解決職權(quán)外,還在第84條和第85條項下規(guī)定了上訴和仲裁機制。其中,第84條第3句規(guī)定,任何締約國可按照第85條,對理事會的決定向爭議他方同意的特設(shè)仲裁庭或常設(shè)國際法院上訴⑩。第85條則具體說明了如何組成特設(shè)仲裁庭。

        海灣四國均為《國際法院規(guī)約》當(dāng)事國,符合第84條 第3句規(guī)定的上訴條件。盡管第84條并未說明理事會的“最終決定”和“駁回初步反對的決定”是否均可上訴,國際法院在“理事會受理權(quán)案”判決中已對此作出澄清。國際法院根據(jù)《芝加哥公約》對理事會決定之有效性進行監(jiān)督,監(jiān)督的范疇涵蓋所有決定,區(qū)分有關(guān)管轄權(quán)的決定和有關(guān)實質(zhì)事項的決定并無法律依據(jù)。國際法院認為,此判決理由同樣適用于海灣四國的上訴,并確定其有權(quán)受理海灣四國針對理事會兩項決定的上訴。

        四、《芝加哥公約》項下的實體爭議

        (一)《芝加哥公約》第1條與第11條:領(lǐng)空主權(quán)原則的適用與限度

        海灣四國對卡塔爾采取的五項航空限制措施中,有四項與其領(lǐng)空直接相關(guān),可見限制與卡塔爾有關(guān)的航空器進入本國領(lǐng)空是海灣四國采取限制措施的主要手段。然而,根據(jù)國際法,一國是否有權(quán)采用行政命令或國內(nèi)立法的方式限制他國航空器進入本國領(lǐng)空呢?

        一方面,《芝加哥公約》第1條重申了作為習(xí)慣國際法的領(lǐng)空主權(quán)原則——締約各國承認“每一國家”對其“領(lǐng)土之上的空氣空間”具有“完全的”和“排他的”主權(quán)。作為“一定領(lǐng)域內(nèi)的至高權(quán)力”,國際法中的“主權(quán)”通常包含所轄領(lǐng)土內(nèi)一切事務(wù)的對內(nèi)權(quán)和代表國家獨立參與國際交往的對外權(quán)[16],而領(lǐng)空是國家領(lǐng)土的當(dāng)然組成部分。該公約第1條規(guī)定的“領(lǐng)空主權(quán)”是指一國對其領(lǐng)空具有的絕對控制權(quán)和管理權(quán)。鑒于領(lǐng)空主權(quán)的行使是完全且排他的,一國自然有權(quán)限制他國航空器進入本國領(lǐng)空。

        另一方面,倘若他國都和海灣四國一樣全面限制外國航空器進入本國領(lǐng)空,國際航空運輸?shù)陌l(fā)展將嚴(yán)重受阻甚至停滯。這有悖于《芝加哥公約》序言的宗旨——使國際民用航空按照安全和有秩序的方式發(fā)展,并使國際航空運輸業(yè)務(wù)得以建立在機會均等的基礎(chǔ)上,健康地和經(jīng)濟地經(jīng)營。為了在領(lǐng)空主權(quán)原則的基礎(chǔ)上保證國際航空運輸?shù)捻樌\營,該公約對締約國行使領(lǐng)空主權(quán)的方式和范圍進行了一定限制。例如,該公約第11條規(guī)定,一締約國關(guān)于從事國際航行的航空器“進入或離開其領(lǐng)土”或關(guān)于此種航空器“在其領(lǐng)土內(nèi)操作或航行”的法律和規(guī)章,應(yīng)“不分國籍”,適用于所有締約國的航空器。此種航空器在“進入或離開該國領(lǐng)土”或“在其領(lǐng)土內(nèi)”時,都應(yīng)該遵守此項法律和規(guī)章。

        可見,一國有權(quán)在本國領(lǐng)空內(nèi)適用有關(guān)航空器運行的法律和規(guī)章,但仍需符合《芝加哥公約》規(guī)定的“不區(qū)分國籍”的限制條件。歷史上確實出現(xiàn)過一些國家禁止特定航空器進入本國領(lǐng)空的案例,例如,在1971年的巴基斯坦和印度的禁飛糾紛中,印度曾禁止所有在巴基斯坦登記的航空器進入印度領(lǐng)空[17];歐盟也曾通過立法禁止不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的外國航空公司機隊進入歐盟成員國領(lǐng)空。鑒于海灣四國“專門”禁止卡塔爾航空器進入其領(lǐng)空,其限制措施雖屬于行使領(lǐng)空主權(quán)的范疇,但不符合《芝加哥公約》第11條所要求的“不分國籍”地適用于所有締約國航空器,很難根據(jù)該公約第11條證成其措施之合法性。此外,該公約第9條項下的空中禁區(qū)規(guī)則也對締約國行使領(lǐng)空主權(quán)作出了一定限制,其與海灣國家禁飛糾紛密切相關(guān)。

        (二)《芝加哥公約》第9條:空中禁區(qū)規(guī)則是否被違反

        在海灣四國采取的限制措施中,并沒有明確提及空中禁區(qū)的劃設(shè),而僅是禁止登記國為卡塔爾的航空器進入海灣四國的整個領(lǐng)空。鑒于海灣四國向卡塔爾航空器“關(guān)閉領(lǐng)空”之實踐無異于在事實上設(shè)立空中禁區(qū),便同時涉及《芝加哥公約》第9條的解釋和適用。其中,該公約第9條第(a)款和第(b)款規(guī)定了兩種不同的空中禁區(qū),目的是使締約國能夠合理有效地限制外國航空器進入部分或整個本國領(lǐng)空,從而保證飛行安全和地面人員及財產(chǎn)的安全。要判斷海灣四國采取的限制措施是否符合《芝加哥公約》第9條,須判斷限制措施是否符合劃設(shè)事由、劃設(shè)條件和通知義務(wù)三個方面的規(guī)定。

        首先,在劃設(shè)事由方面,根據(jù)《芝加哥公約》第9條第(a)款,國家可以以“軍事需要”或“公共安全”為由設(shè)立空中禁區(qū)。其中,“軍事需要”事由往往是基于國防設(shè)施保密需要以及對飛行安全的考量,對存在軍事活動的地區(qū)設(shè)立空中禁區(qū);而“公共安全”事由則是源于國家對內(nèi)具有的維護本國國民人身財產(chǎn)安全和維護社會秩序的職權(quán)。實踐中,各國往往在首都或特大城市等人員密集的區(qū)域設(shè)置空中禁區(qū),如中國的北京和上海都劃設(shè)有空中禁區(qū)[18]。

        根據(jù)《芝加哥公約》第9條第(b)款,國家可以在“非常情況下,或緊急時期內(nèi),或為了公共安全”設(shè)立空中禁區(qū)。“非常情況”事由和“緊急時期”事由在實踐中一般都被用于應(yīng)對突發(fā)危險或緊急狀態(tài)。例如,2001年美國“9·11”恐怖襲擊事件后美國緊急向所有航空器關(guān)閉其領(lǐng)空就屬于此類實踐[19]。鑒于《芝加哥公約》第9條對劃設(shè)禁區(qū)事由的規(guī)定,締約國只能援引上述四項事由劃設(shè)該條規(guī)定的空中禁區(qū)。

        海灣四國對卡塔爾采取限制措施的事由,是認為卡塔爾利用民用航空運輸支持極端組織和恐怖組織活動。此事由是否符合《芝加哥公約》規(guī)定,爭議較大,尚需爭議雙方進一步舉證和論證。同時,由于海灣四國宣稱卡塔爾的國際不法行為是在一段時期內(nèi)發(fā)生并具有持續(xù)性,因而很難解釋為是“非常情況”或“緊急時期”事由。

        其次,在劃設(shè)條件方面,《芝加哥公約》第9條第(a)款規(guī)定了兩項需要滿足的條件:一是在執(zhí)行飛行禁令方面,不得在本國航空器和外國航空器之間采取歧視性措施;二是禁區(qū)劃設(shè)的位置和范圍必須合理,以免“空中航行受到不必要的阻礙”。第9條第(b)款 也規(guī)定了兩項需要滿足的條件:一是在執(zhí)行飛行禁令方面,不得在不同的外國航空器之間采取歧視性措施;二是根據(jù)第9條第(b)款劃設(shè)的空中禁區(qū)只能是暫時性的。第9條第(a)款和第(b)款都規(guī)定空中禁區(qū)的劃設(shè)必須符合非歧視要求,但前款要求不得區(qū)分對待本國航空器和外國航空器,是國民待遇原則的體現(xiàn),而后款則要求不得區(qū)分對待不同的外國航空器,是最惠國待遇原則的體現(xiàn)。

        海灣四國對卡塔爾采取的限制措施既不符合《芝加哥公約》第9條第(a)款要求的國民待遇原則,也不符合第9條第(b)款要求的最惠國待遇原則。因為其限制措施“專門”針對在卡塔爾登記的航空器,而不論是海灣四國各自的本國航空器還是他國航空器,均可自由出入海灣四國領(lǐng)空,即海灣四國采取的限制措施具有歧視性[20]。

        最后,在通知義務(wù)方面,《芝加哥公約》第9條第(a)款未作生效時間的規(guī)定,但規(guī)定劃設(shè)禁區(qū)的締約國有義務(wù)將有關(guān)空中禁區(qū)的說明盡快通知其他締約國和ICAO;而第9條第(b)款規(guī)定根據(jù)此款劃設(shè)的空中禁區(qū)禁令可以立即生效,并可以將通知義務(wù)延至禁令生效之后履行。海灣四國的民航管理機構(gòu)分別于2017年6月5日和6月6日各自發(fā)布了有關(guān)限制措施的航行通告[21]。因此,在通知義務(wù)方面,可以認為禁令生效的同時也盡到了對他國的告知義務(wù)。

        綜合考慮上述各項條件,很難認為海灣四國對卡塔爾采取的限制措施滿足設(shè)定空中禁區(qū)的條件,故其禁飛措施涉嫌違反《芝加哥公約》第9條。

        (三)《芝加哥公約》第4條:不得“濫用民用航空”的義務(wù)是否被違反

        卡塔爾于2017年10月向理事會遞交的申請中,指控海灣四國的限制措施違反《芝加哥公約》第4條 關(guān)于不得“濫用民用航空”的規(guī)定,即“締約各國同意不將民用航空用于‘和本公約的宗旨不相符’的任何目的”。第4條目前還未在任何爭議中得到適用,理事會僅在1986年關(guān)于“濫用民用航空”的C-WP/8217號工作文件中對其進行過解釋,認為第4條中所稱“和本公約宗旨不相符”的目的是“對普遍安全造成威脅”(Threats to General Security)的目的。C-WP/8217號工作文件的起草人、國際航空法專家Milde指出,《芝加哥公約》第4條的文本源自1928年《關(guān)于廢棄戰(zhàn)爭作為國家政策工具的一般條約》(又稱《白里安-凱洛格公約》或《巴黎非戰(zhàn)公約》)。據(jù)此,《芝加哥公約》第4條的立法目的宜被解釋為“避免國際民用航空的濫用對國家安全造成威脅”[22]。

        在此語境下,海灣四國采取的限制措施確實對卡塔爾的民用航空運輸造成了嚴(yán)重干擾,但限制措施是否威脅到卡塔爾的國家安全尚待商榷。一方面,海灣四國可將《芝加哥公約》第4條項下的義務(wù)解釋為“締約各國同意不將民用航空用于危害國家安全和普遍安全的目的”,并充分證明對卡塔爾采取的限制措施不會對普遍安全或任何締約國的國家安全產(chǎn)生威脅。另一方面,卡塔爾則可嘗試對該公約第4條作出不同解釋,將海灣四國采取的限制措施納入“和本公約的宗旨不相符合”的行為范疇。例如,反映該公約目的與宗旨的序言明確了“國際民用航空得按照安全和有秩序的方式發(fā)展,并使國際航空運輸業(yè)務(wù)得建立在機會均等的基礎(chǔ)上,健康地和經(jīng)濟地經(jīng)營”??ㄋ柨芍鲝埡乘膰南拗拼胧﹪?yán)重妨礙了海灣地區(qū)國際民用航空運輸秩序,嚴(yán)重損害了卡塔爾參與國際民用航空運輸?shù)臋?quán)利,破壞了“機會均等的基礎(chǔ)”,遑論“健康地和經(jīng)濟地經(jīng)營”這一公約主旨。據(jù)此,可認為海灣四國的限制措施與《芝加哥公約》宗旨相悖,涉嫌違反該公約第4條。

        此案中,雖然卡塔爾首先指控海灣四國違反《芝加哥公約》第4條,但其自身是否也存在涉嫌違反該條的問題呢?根據(jù)聯(lián)合國安理會(以下簡稱“安理會”)2016年第2309號決議,極端組織和恐怖組織的破壞活動對國際民用航空的安全和秩序造成了嚴(yán)重破壞和重大威脅。以1988年洛克比空難、2001年“9·11”事件和2015年科加雷姆航空9268號航班空難為代表的航空災(zāi)難已充分證明恐怖破壞活動對國際民用航空安全造成的惡果。安理會第2309號決議呼吁各國采取一切可能的措施保護本國的民用航空活動免受恐怖組織的破壞,并敦促各國履行在2010年《制止與國際民用航空有關(guān)的非法行為的公約》(又稱《北京公約》)等國際公約項下的義務(wù)。倘若證據(jù)表明卡塔爾確實存在利用國際民用航空運輸支持極端組織的行為,則可能涉嫌存在利用民用航空進行“對普遍安全造成威脅的行為”,從而同樣違反《芝加哥公約》第4條。

        (四)《芝加哥公約》第89條:該公約是否可以排除適用

        海灣四國和卡塔爾均為《芝加哥公約》當(dāng)事國,該公約在和平時期對各方具有拘束力。不過該公約第89條也規(guī)定了兩種排除該公約適用的情形:一是發(fā)生戰(zhàn)爭,即“如遇戰(zhàn)爭,公約的規(guī)定不妨礙受戰(zhàn)爭影響的任一締約國的行動自由”——這表明當(dāng)締約國受到戰(zhàn)爭影響時可不受該公約項下義務(wù)的拘束;二是國家宣布進入緊急狀態(tài),即“如遇任何締約國宣布其處于緊急狀態(tài),并將此事通知理事會”,締約國也可不受該公約拘束。需要指出的是,締約國若要以國家緊急狀態(tài)為由排除《芝加哥公約》適用,必須將緊急狀態(tài)通知理事會。

        實踐中,1948年埃及宣布國家進入戰(zhàn)爭狀態(tài)和1962年印度宣布國家進入緊急狀態(tài)后都曾援用第89條 排除《芝加哥公約》的適用,但這并不意味著航空器可以不受限制地在該國領(lǐng)空內(nèi)運行和作業(yè)。埃及在援用第89條時宣布在以色列登記的航空器禁止進入埃及領(lǐng)空;印度在宣布國家緊急狀態(tài)后禁止所有在巴基斯坦登記的航空器進入印度領(lǐng)空??梢?,作為習(xí)慣國際法的領(lǐng)空主權(quán)原則在《芝加哥公約》暫停適用的情況下仍然有效,締約各國仍有權(quán)在本國領(lǐng)空內(nèi)行使領(lǐng)空主權(quán),并采取一切認為必要的限制措施。

        海灣四國在對卡塔爾采取限制措施時并不存在發(fā)生戰(zhàn)爭的跡象,也并未宣布國家進入緊急狀態(tài)或向理事會通知此種情勢的存在。因此,很難認為此案屬于排除《芝加哥公約》適用的情形。

        五、《過境協(xié)定》項下的實體爭議

        (一)《過境協(xié)定》第1條第1節(jié):卡塔爾是否享有飛越海灣三國的過境權(quán)

        卡塔爾除了要求理事會認定海灣四國違反《芝加哥公約》外,還要求認定海灣四國中的埃及、巴林和阿聯(lián)酋三國違反《過境協(xié)定》?!哆^境協(xié)定》主要調(diào)整定期國際航班過境權(quán)在締約國間的交換和行使,具體包含“九大航權(quán)”中的“第一航權(quán)”和“第二航權(quán)”。其中,“第一航權(quán)”指一國航空器不降停飛越另一國領(lǐng)土的權(quán)利;“第二航權(quán)”指一國航空器在另一國領(lǐng)土內(nèi)進行加油或維修等“技術(shù)性降停”的權(quán)利。

        《過境協(xié)定》第1條第1節(jié)規(guī)定締約國之間互相交換第一航權(quán)和第二航權(quán)。在卡塔爾和海灣四國中,僅沙特阿拉伯未加入《過境協(xié)定》,其余海灣三國都通過加入《過境協(xié)定》互相交換了過境權(quán)[26]。因此,除非有正當(dāng)理由,海灣三國的限制措施不僅涉嫌違反《芝加哥公約》,還可能違反《過境協(xié)定》第1條 第1節(jié)。此外,《過境協(xié)定》在第1條第5節(jié)設(shè)定了撤銷或扣發(fā)締約國指定航空公司過境權(quán)運營許可的權(quán)利。要判斷海灣三國的限制措施是否符合《過境協(xié)定》,還需分析限制措施是否符合第1條第5節(jié) 的規(guī)定。

        (二)《過境協(xié)定》第1條第5節(jié):可否撤銷或扣發(fā)指定航空公司的過境許可

        海灣三國采取的限制措施取消了在卡塔爾登記的航空器過境海灣三國領(lǐng)空的權(quán)利??ㄋ柡娇盏倪^境權(quán)運營許可也就在事實上被撤銷了。就此,《過境協(xié)定》第1條第5節(jié)規(guī)定了締約國撤銷或扣發(fā)航空公司過境權(quán)運營許可的權(quán)利。行使此項權(quán)利的主體是締約國,但權(quán)利的內(nèi)容是撤銷或扣發(fā)另一締約國航空公司的過境權(quán)運營許可,而非撤銷另一締約國的過境權(quán)。這是由于過境權(quán)雖然在締約國之間交換,卻是由締約國各自指定其航空公司來“實際行使”[27]。締約國有權(quán)根據(jù)《芝加哥公約》規(guī)定的兩項事由撤銷或扣發(fā)航空公司運營許可,并不構(gòu)成對《過境協(xié)定》第1條第1節(jié) 的違反。

        第一項事由是“實質(zhì)所有權(quán)和有效控制權(quán)”存疑?!皩嵸|(zhì)所有權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)要求締約國或締約國國民持有一定比例(一般為50%以上)的指定航空公司股權(quán)。“有效控制權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)則要求締約國或締約國國民對指定航空公司享有實際有效的控制權(quán)。設(shè)定此事由的目的在于確保條約項下行使過境權(quán)的航空公司是締約國或締約國國民所有且控制,避免出現(xiàn)“本國的過境權(quán)由他國航空公司行使”等“搭便車”情形。此案中并不涉及關(guān)于此事由的爭議。

        第二項事由是“航空公司不遵守飛經(jīng)國法律”或“不履行《過境協(xié)定》項下義務(wù)”。這是有關(guān)航空公司存在違法行為而可被撤銷過境權(quán)運營許可的事由。海灣三國采取的限制措施針對的對象是所有在卡塔爾登記的航空器,登記國為卡塔爾并由卡塔爾航空運營的航空器便包含在內(nèi)。一方面,海灣三國可嘗試主張卡塔爾航空違反海灣三國國內(nèi)法,從而援引第1條第5節(jié)作為撤銷卡塔爾航空過境權(quán)運營許可的法律依據(jù);另一方面,卡塔爾則可通過證明卡塔爾航空并無違法情勢,主張海灣三國無權(quán)援引《過境協(xié)定》第1條第5節(jié)。飛經(jīng)海灣三國的不定期國際航空過境權(quán)也存在類似爭議,但這非系此案爭議焦點,于此不贅。

        六、結(jié)語

        海灣國家禁飛糾紛是當(dāng)前備受國際社會關(guān)注的國際航空熱點爭議,亦對國際及區(qū)域航空運輸活動的順利開展具有重要影響。其所涉國際法問題繁多紛雜,包括《芝加哥公約》和《過境協(xié)定》項下諸多條約規(guī)則的程序法和實體法爭議。在ICAO理事會和各方的共同努力下,海灣國家禁飛糾紛已于2021年初趨于緩和,但其中涉及的諸多法律問題依然引人思考。充分研究與適時跟進其中涉及的法律難題,有利于中國為將來可能發(fā)生的航空運輸爭議解決積累經(jīng)驗,亦有利于中國主動運用國際法保障自身的合法權(quán)益。此外,中國作為ICAO一類理事國,在諸多國際組織和全球治理體系中的作用日益突出,在解釋和適用國際公約規(guī)則時應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注國際實踐,為國際航空運輸健康發(fā)展建言獻策。

        注釋:

        ① 根據(jù)《國際民用航空公約》第17條,航空器具有其登記的國家的國籍。所有航空器均須依此規(guī)則進行登記,登記后航空器即具有登記國國籍。航空器不允許雙重登記。

        ② 根據(jù)《〈國際民用航空公約〉附件11:空中交通服務(wù)》第2.5.2.1節(jié),“飛行情報區(qū)”(FIR)是經(jīng)確定將要提供飛行情報服務(wù)和告警服務(wù)的部分空域。

        ③ 卡塔爾航空公司是卡塔爾的國家航空公司,其龐大的機隊共有237架客機,運營團隊多達4.6萬人,業(yè)務(wù)遍及全球六大洲共172個目的地??ㄋ柡娇展驹?011—2019年曾5次榮獲航空星級(Skytrax)“全球年度最佳航空公司”金獎。

        ④ Convention on International Civil Aviation (Chicago Convention), signed 7 Dec. 1944, entered into force 4 Apr. 1947。

        ⑤ International Air Services Transit Agreement (Transit Agreement), signed 7 Dec. 1944, entered into force 30 Jan. 1945。

        ⑥ First Riyadh Agreement, signed 23 Nov. 2013, entered into force 24 Nov. 2013; Supplementary Riyadh Agreement, signed 16 Nov. 2014, entered into force 17 Nov. 2014。

        ⑦ 參見:ILC, Draft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts, 2001, U.N. Doc. A/56/10, Arts. 22, 49, 50, 51 and 52。

        ⑧ 參見:ICAO, Rules for Settlement of Differences, 2nd ed. 1975, ICAO Doc. 7782/2。

        ⑨ 參見:ICAO, Rules for Settlement of Differences, Art. 14(1)。

        ⑩ 常設(shè)國際法院(PCIJ)的管轄權(quán)已由1945年根據(jù)《國際法院規(guī)約》設(shè)立的國際法院(ICJ)繼承。

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