宋 凡，龔向和

（東南大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京211189）

一、問(wèn)題的提出

影子教育（shadow education），顧名思義，就是像影子一樣跟隨主流教育變化而變化，屬于一種特殊的民辦教育類型。馬克·貝磊教授在1999年聯(lián)合國(guó)教科文組織國(guó)際教育規(guī)劃所出版的專著中，對(duì)影子教育的概念參數(shù)作了三重限定：補(bǔ)充性、私有性、學(xué)科類[1]?；诖?，學(xué)界目前普遍將影子教育限定為中小學(xué)階段利用課外時(shí)間針對(duì)學(xué)?？颇康挠袃斞a(bǔ)課輔導(dǎo)[2]。20世紀(jì)90 年代，我國(guó)教育產(chǎn)業(yè)化逐漸成了一種趨勢(shì)，影子教育也在教育產(chǎn)業(yè)化浪潮中發(fā)展壯大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年影子教育機(jī)構(gòu)營(yíng)業(yè)額已經(jīng)超過(guò)了8000億，學(xué)生人數(shù)超過(guò)了1.37億人，教師人數(shù)達(dá)700萬(wàn)—850萬(wàn)人①。

但隨著大量資金進(jìn)駐教育行業(yè)，影子教育逐利性愈發(fā)嚴(yán)重，對(duì)教育秩序產(chǎn)生了巨大的沖擊。一是在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，大量影子教育機(jī)構(gòu)為了獲取利潤(rùn)違規(guī)辦學(xué)甚至“無(wú)證裸奔”，導(dǎo)致正規(guī)影子教育機(jī)構(gòu)的生存環(huán)境惡劣。例如2020 年泉州市摸底排查3648 家影子教育機(jī)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)證件齊全的僅有168家，而無(wú)證無(wú)照的機(jī)構(gòu)高達(dá)916 家。二是在辦學(xué)過(guò)程中，影子教育機(jī)構(gòu)利用高額待遇攫取優(yōu)質(zhì)教師資源，造成大量公立學(xué)校優(yōu)質(zhì)教育資源流失。而影子教育機(jī)構(gòu)的虛假宣傳、焦慮營(yíng)銷、名師包裝等違規(guī)宣傳手段，也造成了“不培訓(xùn)就不能提高成績(jī)”的教育恐慌。三是在培訓(xùn)結(jié)果上，影子教育機(jī)構(gòu)“重招生、輕質(zhì)量”特征明顯，應(yīng)試教育、超前教育、“題海戰(zhàn)術(shù)”問(wèn)題極為嚴(yán)重，學(xué)生負(fù)擔(dān)在“減負(fù)”政策之下反而越減越重。為有效治理影子教育機(jī)構(gòu)亂象，2021 年6 月15 日，教育部專門成立了校外教育培訓(xùn)監(jiān)管司。7 月24 日，中共中央辦公廳與國(guó)務(wù)院辦公廳又聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》（簡(jiǎn)稱為“雙減”政策）。截至2022 年2 月，相關(guān)的政策文件已超過(guò)80 個(gè)。不難看出，當(dāng)前影子教育機(jī)構(gòu)如何治理已成為學(xué)界與實(shí)務(wù)部門關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。

影子教育作為教育市場(chǎng)化的產(chǎn)物，具有一定的存在合理性，而影子教育的“野蠻生長(zhǎng)”是其過(guò)度市場(chǎng)化的結(jié)果。對(duì)影子教育的治理需著力引導(dǎo)其回歸教育的本質(zhì)屬性——公益性。但影子教育是否具有公益性？其公益性內(nèi)涵是什么以及如何保障？在現(xiàn)有研究中鮮有學(xué)者涉足這一問(wèn)題，甚至有觀點(diǎn)認(rèn)為“影子教育機(jī)構(gòu)作為學(xué)校主流教育的輔助性和非公立性的營(yíng)利性企業(yè)，其主要是以營(yíng)利為目的”[3]。本文從理論層面厘清影子教育公益性來(lái)源與內(nèi)涵，旨在填補(bǔ)這一理論缺憾，以法治思維和法治方式引導(dǎo)其回歸公益性，力圖破除影子教育業(yè)已形成的商業(yè)邏輯，為“雙減”政策以及以后影子教育治理提供切實(shí)可行的方案。

二、影子教育公益性的本質(zhì)溯源

（一）天然的公益性：影子教育是一種文化傳播活動(dòng)

“公益”屬于外來(lái)詞匯，最早由日本學(xué)者留岡幸助在其著作《慈善問(wèn)題》中翻譯“public welfare”而來(lái)[4]，可以理解為公眾的福利或幸福安康。影子教育并非商業(yè)活動(dòng)，本質(zhì)上仍屬于一種特殊的教育活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)具有教育活動(dòng)的天然公益性。

教育的天然公益性是指教育行為一旦實(shí)施便可能直接或間接影響到社會(huì)公眾的利益與福祉。作為一種善意的干預(yù)，教育的首要價(jià)值便是杜威所強(qiáng)調(diào)的促進(jìn)個(gè)人生長(zhǎng)[5]，即通過(guò)教育活動(dòng)對(duì)學(xué)生的思維產(chǎn)生影響，使其超越之前的行為模式與興趣范圍，并在生長(zhǎng)過(guò)程中獲取新的社會(huì)性經(jīng)驗(yàn)與文化性經(jīng)驗(yàn)。但這僅是教育的淺層價(jià)值，教育的深層價(jià)值是對(duì)整個(gè)社會(huì)公民素養(yǎng)與觀念的提升，最終促進(jìn)社會(huì)和諧、穩(wěn)定發(fā)展，這也是其所具有天然公益性的關(guān)鍵所在。申言之，人的生活可分為私人生活和公共生活，前者促進(jìn)個(gè)人福祉，后者增進(jìn)公共福祉，這兩者并非完全割裂開來(lái)，而是相互融合、相互促進(jìn)[6]。教育是人們追求美好生活的一種實(shí)踐活動(dòng)，包含了人們追求個(gè)人美好生活與公共美好生活兩個(gè)部分，追求公共美好生活會(huì)將公民聚合成與其他公民聯(lián)系的共同體，激發(fā)其公共精神，積極實(shí)踐擴(kuò)大公共福祉的共同生活。

影子教育的天然公益性主要體現(xiàn)在文化知識(shí)傳播功能上?？茖W(xué)文化知識(shí)是整個(gè)社會(huì)向前發(fā)展的根本源泉。從掃盲運(yùn)動(dòng)到全面普及義務(wù)教育，國(guó)家大力發(fā)展教育事業(yè)，增加公辦學(xué)校的數(shù)量與規(guī)模，加速了文化知識(shí)在整個(gè)社會(huì)中的傳播。但囿于政府辦學(xué)資源與辦學(xué)能力的有限性，民辦教育與影子教育開始興起并逐步形成規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化。雖然在體系定位上，影子教育是一種補(bǔ)充性的教育活動(dòng)，但并不能因此否認(rèn)影子教育的教育本質(zhì)，特別是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速增長(zhǎng)與教育資源不斷積累，學(xué)生對(duì)于優(yōu)質(zhì)教學(xué)以及文化知識(shí)學(xué)習(xí)有了更高的追求，導(dǎo)致教育活動(dòng)呈現(xiàn)出由大眾教育轉(zhuǎn)向精英教育的發(fā)展趨勢(shì)，影子教育在這一轉(zhuǎn)型時(shí)期的文化知識(shí)傳播功能愈發(fā)明顯。

（二）承繼的公益性：影子教育是學(xué)校教育的延伸

關(guān)于影子教育與學(xué)校教育是何種關(guān)系，目前尚未有學(xué)者進(jìn)行研究。我們認(rèn)為，影子教育并非與學(xué)校教育完全割裂開來(lái)，甚至表現(xiàn)出了對(duì)學(xué)校教育的強(qiáng)依附性，具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是在教學(xué)內(nèi)容上，影子教育基本上嚴(yán)格依照學(xué)校教育課程設(shè)計(jì)，以學(xué)校教育的教材作為教學(xué)核心內(nèi)容，并且隨學(xué)校教育改革的變化而變化；二是在教學(xué)模式上，影子教育的教學(xué)方式與學(xué)校教育并無(wú)太大差異，以老師課堂講授為主，以作業(yè)練習(xí)為輔；三是在產(chǎn)品或服務(wù)效果評(píng)價(jià)上，影子教育沒有獨(dú)立的評(píng)價(jià)體系，一般是以學(xué)生在學(xué)校教育中測(cè)試成績(jī)與升學(xué)考試成績(jī)作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。

作為學(xué)校教育的延伸，影子教育的公益性也來(lái)源于學(xué)校教育。學(xué)校教育不僅強(qiáng)調(diào)對(duì)文化知識(shí)的學(xué)習(xí)，還注重德智體美勞的全面發(fā)展，屬于典型的公益性育人活動(dòng)。影子教育的公益性以強(qiáng)化學(xué)校教育的文化知識(shí)為基礎(chǔ)，形成了短期供需滿足價(jià)值與長(zhǎng)期塑造效應(yīng)。一方面，在日益精英化教育的社會(huì)背景下，學(xué)生與家長(zhǎng)對(duì)有限時(shí)間內(nèi)提高學(xué)業(yè)成績(jī)的需求，已經(jīng)上升為一種整體性社會(huì)需求，影子教育在教學(xué)內(nèi)容與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上與學(xué)校教育保持高度一致，與整個(gè)社會(huì)對(duì)學(xué)校教育課外補(bǔ)習(xí)需求形成了一定的供需關(guān)系，從而滿足了短期的社會(huì)供需價(jià)值；另一方面，影子教育雖然在辦學(xué)模式與產(chǎn)品上具有私有性特征，但在文化知識(shí)教育方面與學(xué)校教育具有同向功能，同樣對(duì)于學(xué)生個(gè)人塑造乃至整個(gè)社會(huì)發(fā)展具有積極推動(dòng)作用。

（三）擬制的公益性：影子教育是法律規(guī)定的公益事業(yè)

影子教育的公益性也是一種法律擬制的公益性。法律擬制是法學(xué)上一個(gè)古老的概念，包含立法擬制與司法擬制[7]。前者是指在法律制定之時(shí)對(duì)特定主體、客體、行為等進(jìn)行規(guī)范性限制，例如《物權(quán)法》第二條規(guī)定：“本法所稱物，包括不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)。法律規(guī)定權(quán)利作為物權(quán)客體的，依照其規(guī)定。”后者則是司法者為了將具有模糊性的法律運(yùn)用到司法實(shí)踐中，進(jìn)行的細(xì)致規(guī)定，以司法解釋為主要表現(xiàn)形式。影子教育公益性的擬制是一種立法擬制，主要表現(xiàn)在具體法律制度之中。

首先，影子教育的公益性來(lái)源于法律對(duì)教育活動(dòng)的擬制規(guī)定。如前所述，教育作為文化傳播活動(dòng)，具有天然的公益性。而在法律制度中規(guī)定教育活動(dòng)的公益性，既有再次強(qiáng)調(diào)教育的公益性價(jià)值，也有對(duì)教育活動(dòng)公益性具象化的作用。影子教育作為特殊的教育活動(dòng)自然也在法律擬制范圍內(nèi)。例如《中華人民共和國(guó)教育法》（簡(jiǎn)稱《教育法》）第八條規(guī)定的“教育活動(dòng)必須符合國(guó)家和公共利益”便可作為擬制公益性的標(biāo)準(zhǔn)，即影子教育活動(dòng)應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家利益和公共利益。這里需要明確一點(diǎn)，公益性與公共利益并不能等同，前者是事物的屬性，后者是一種法律與道德所要保障的權(quán)益，立足于社會(huì)本位思想可以將教育活動(dòng)的公益性限定為國(guó)家利益和公共利益。

其次，影子教育的公益性來(lái)源于法律對(duì)民辦教育的擬制規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》（簡(jiǎn)稱《民辦教育促進(jìn)法》）第三條規(guī)定，“民辦教育屬于公益性事業(yè)，是社會(huì)主義教育事業(yè)的重要組成部分”。民辦教育公益性主要體現(xiàn)在擴(kuò)大教育機(jī)會(huì)、減少政府教育財(cái)政壓力、擴(kuò)大福利性教育等方面[8]。影子教育機(jī)構(gòu)通常以營(yíng)利法人形式出現(xiàn)，可能會(huì)被誤讀為商事主體，而認(rèn)為不具備公益性，但根據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》第六十五條規(guī)定，“本法所稱的民辦學(xué)校包括依法舉辦的其他民辦教育機(jī)構(gòu)”。因此，法律將影子教育機(jī)構(gòu)擬制規(guī)定為特殊的民辦教育學(xué)校，其自然也具有法律賦予民辦教育的公益性特征。

最后，影子教育的公益性來(lái)源于法律對(duì)義務(wù)教育的擬制規(guī)定。義務(wù)教育作為基礎(chǔ)教育，事關(guān)兒童成長(zhǎng)、國(guó)家發(fā)展與民族未來(lái)，我國(guó)法律賦予其公益性遠(yuǎn)高于其他的教育階段。例如，《民辦教育促進(jìn)法》第十九條明確規(guī)定，“民辦學(xué)校的舉辦者應(yīng)當(dāng)自主設(shè)立非營(yíng)利性或者營(yíng)利性民辦學(xué)校。但是，不得設(shè)立實(shí)施義務(wù)教育的營(yíng)利性民辦學(xué)?！薄Ｓ白咏逃饕敲嫦蛑行W(xué)的校外補(bǔ)習(xí)，屬于義務(wù)教育階段的學(xué)科類知識(shí)培訓(xùn)，且屬于民辦教育范疇，其公益性自然要受《民辦教育促進(jìn)法》第十九條約束。此外，“雙減”政策明確提出將學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一登記為非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，實(shí)際上也是對(duì)影子教育公益性的擬制規(guī)定。

三、影子教育公益性的規(guī)范內(nèi)涵

教育作為一項(xiàng)文化傳播的事業(yè)，其公益性并不取決于辦學(xué)形式[9]。公益性作為教育的內(nèi)在屬性，也并非學(xué)校教育所獨(dú)有，影子教育也應(yīng)具有其獨(dú)特的公益性，特別是在“雙減”政策之下對(duì)影子教育的公益性內(nèi)涵解讀尤為必要。

（一）辦學(xué)目的的非營(yíng)利性

影子教育的公益性首先體現(xiàn)在辦學(xué)目的上。由于“雙減”政策將影子教育機(jī)構(gòu)限定為非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，其公益性目的內(nèi)涵可以參照非營(yíng)利法人的法律規(guī)定。

在各國(guó)立法實(shí)踐中，主要有功能主義方法與經(jīng)濟(jì)關(guān)系方法兩種方法。功能主義方法重心在于“非營(yíng)利性”，試圖通過(guò)全面禁止某些特殊領(lǐng)域開展?fàn)I利活動(dòng)，以達(dá)非營(yíng)利性目的。例如日本《特定非營(yíng)利活動(dòng)促進(jìn)法》直接將醫(yī)療、教育、體育、環(huán)保、救災(zāi)等劃定為“特定非營(yíng)利活動(dòng)”。這種方法雖然在理論上保持了非營(yíng)利性組織目的的純粹性，但也具有兩個(gè)明顯的缺陷：一是如果單純以活動(dòng)領(lǐng)域進(jìn)行劃分公益性目的，可能會(huì)“壓制”新生事物的發(fā)展，例如在國(guó)家大力發(fā)展智慧教育過(guò)程中，影子教育以及其他民辦教育也具有較強(qiáng)的推動(dòng)作用；二是在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，即使最具公益屬性的慈善機(jī)構(gòu)也可能會(huì)涉及營(yíng)利活動(dòng)，功能主義方法會(huì)導(dǎo)致非營(yíng)利組織資金鏈斷裂，難以正常運(yùn)行。

鑒于“非營(yíng)利性法人制度隱含著‘經(jīng)濟(jì)人’與‘道德人’之間的價(jià)值張力”[10]，學(xué)界以“目的”為對(duì)象總結(jié)出了經(jīng)濟(jì)關(guān)系方法，不再將活動(dòng)領(lǐng)域作為限定條件，而是直接從是否以經(jīng)濟(jì)性的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)為目的進(jìn)行區(qū)分[11]，比較有代表性的是德國(guó)將社團(tuán)分為了經(jīng)濟(jì)性社團(tuán)與非經(jīng)濟(jì)性社團(tuán)。這種方法明確提出公益性目的并不直接排斥營(yíng)利行為，在一定程度上克服了功能主義方法的缺陷，逐漸占據(jù)了“非營(yíng)利性目的”的通說(shuō)地位。但經(jīng)濟(jì)關(guān)系方法卻出現(xiàn)了另一個(gè)問(wèn)題：“目的”一詞主觀性極強(qiáng)，難以把握，在面臨眾多法律主體與錯(cuò)綜復(fù)雜的法律關(guān)系時(shí)，認(rèn)定過(guò)程極為復(fù)雜。

我國(guó)現(xiàn)行法律采取了折中主義方法，對(duì)影子教育辦學(xué)目的非營(yíng)利性進(jìn)行了雙重限定。第一重是對(duì)活動(dòng)領(lǐng)域的限定，起到“定調(diào)”的作用。例如《中華人民共和國(guó)慈善法》《中華人民共和國(guó)信托法》都明確將教育納入公益性事業(yè)范疇。影子教育雖是一種特殊教育形態(tài)，也不應(yīng)像商事主體一樣追逐利益。第二重是對(duì)教育主體的具體經(jīng)濟(jì)關(guān)系限定。2015 年《教育法》將原來(lái)第二十五條所規(guī)定的“任何組織和個(gè)人不得以營(yíng)利為目的舉辦學(xué)校及其教育機(jī)構(gòu)”修改為，“以財(cái)政性經(jīng)費(fèi)、捐贈(zèng)資產(chǎn)舉辦或者參與舉辦的學(xué)校及其教育機(jī)構(gòu)不得設(shè)立為營(yíng)利性組織”?？梢钥闯觯逃I(lǐng)域傳統(tǒng)“一刀切”的做法已經(jīng)被摒棄，但是對(duì)于以財(cái)政經(jīng)費(fèi)和捐贈(zèng)資產(chǎn)舉辦的教育機(jī)構(gòu)的營(yíng)利行為仍處于禁止?fàn)顟B(tài)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法典》第八十七條規(guī)定，“不向出資人、設(shè)立人或者會(huì)員分配所取得利潤(rùn)的法人，為非營(yíng)利法人”，影子教育的“非營(yíng)利目的”并不排斥營(yíng)利活動(dòng)，甚至可以獲取利潤(rùn)，只是不得向出資人、設(shè)立人或者會(huì)員分配所得利潤(rùn)。

（二）辦學(xué)收益的不可分配性

辦學(xué)收益不可分配性是影子教育公益性的核心要素。由于影子教育缺乏專門立法，對(duì)其收益分配通常依照民辦教育法律規(guī)定展開。從制度演進(jìn)歷程來(lái)看，影子教育收益分配先后經(jīng)歷了“合理回報(bào)”“分類管理”“不可分配”三個(gè)時(shí)期。

1. 影子教育辦學(xué)收益的“合理回報(bào)”時(shí)期。2002年頒布的《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定，“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費(fèi)用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)”。“合理回報(bào)”是一種從無(wú)到有的轉(zhuǎn)變，在教育原有的公益性本質(zhì)屬性之外開拓出第二性屬性——產(chǎn)業(yè)性。但“合理回報(bào)”也是主觀性極強(qiáng)的價(jià)值判斷，立法者試圖從立法技術(shù)層面利用法的模糊性加以宏觀概括，以政策法規(guī)加以協(xié)調(diào)，雖在理論層面具有可操作性，但也給民辦教育辦學(xué)利益的分配造成了混亂。相對(duì)于學(xué)校教育而言，影子教育更具靈活性與市場(chǎng)性，由于定位不準(zhǔn)而缺乏有效監(jiān)管，使得“合理回報(bào)”對(duì)影子教育的規(guī)制能力極弱，一度出現(xiàn)了“校內(nèi)不辦校外開花”的亂象[12]。

2. 影子教育收益分配的“分類管理”時(shí)期。為了應(yīng)對(duì)民辦教育營(yíng)利性混亂的局面，2016 年《民辦教育促進(jìn)法》作了具體修改，刪除了原有的“合理回報(bào)”規(guī)定，增加了新的規(guī)定：“民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營(yíng)利性或者營(yíng)利性民辦學(xué)校。但是，不得設(shè)立實(shí)施義務(wù)教育的營(yíng)利性民辦學(xué)校。”這種分類管理規(guī)則，使民辦教育收益可分配性從無(wú)序向有序發(fā)展。但這一時(shí)期影子教育的身份屬性并未被厘清，如果根據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》第六十五條將影子教育擬制為民辦學(xué)校，則其應(yīng)被納入法律明文規(guī)定禁止設(shè)立營(yíng)利性機(jī)構(gòu)的范圍內(nèi)；如果不將影子教育歸為民辦學(xué)校，便可通過(guò)登記為營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，完全可以從事營(yíng)利活動(dòng)并分配利益。

3. 影子教育辦學(xué)收益的“不可分配”時(shí)期。2021年7 月，“雙減”政策的頒布成為影子教育發(fā)展的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。根據(jù)“雙減”政策的規(guī)定，影子教育直接被納入非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)范疇，在此之前設(shè)立的營(yíng)利性影子教育機(jī)構(gòu)一律轉(zhuǎn)為非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)。這種非營(yíng)利性的轉(zhuǎn)變，并不是指影子教育不能獲得辦學(xué)收益，而是強(qiáng)調(diào)收益不能被舉辦者、投資者以及會(huì)員分配，只能為機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)所用，例如，可以用來(lái)增加基礎(chǔ)設(shè)施，向教職工發(fā)放合理薪酬等。

（三）教育產(chǎn)品的社會(huì)有益性

教育的公益性最終應(yīng)體現(xiàn)為結(jié)果的公益，影子教育的產(chǎn)品屬性也是其公益性的關(guān)鍵所在。對(duì)于教育產(chǎn)品屬性判斷，一般是從教育產(chǎn)出的利益進(jìn)行分析：若教育產(chǎn)出的利益完全作用于社會(huì)并排除了個(gè)人收益，則被認(rèn)為屬于公共產(chǎn)品；反之，若教育產(chǎn)出的利益完全由個(gè)人所獲得，則被認(rèn)為是私人產(chǎn)品。而當(dāng)教育產(chǎn)出的利益既作用于社會(huì)，也被個(gè)人所獲得，則屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品[13]。我們認(rèn)為影子教育產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其所產(chǎn)生的利益不僅被個(gè)人獲取，也具有一定的社會(huì)有益性。

首先，影子教育產(chǎn)品有助于促進(jìn)公平優(yōu)質(zhì)受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)。受教育權(quán)是我國(guó)憲法第四十六條所規(guī)定的基本權(quán)利，公平優(yōu)質(zhì)受教育權(quán)作為將“公平”與“優(yōu)質(zhì)”融合與并重的完整權(quán)利概念[14]，逐漸成了人們追求美好生活的理性表達(dá)與現(xiàn)實(shí)需求[15]。有觀點(diǎn)認(rèn)為，“影子教育競(jìng)爭(zhēng)使得更多和更優(yōu)的義務(wù)教育資源呈現(xiàn)出向大中城市學(xué)生、質(zhì)量較高的在校學(xué)生和家庭資本較高的學(xué)生集聚的趨勢(shì)，因此擴(kuò)大和加劇了學(xué)生在獲得義務(wù)教育資源上的不均衡水平，拉大了教育結(jié)果的城鄉(xiāng)差距、校際差距和階層差距?！盵16]這種立足于均值效應(yīng)的評(píng)價(jià)方法有待商榷，教育資源的馬太效應(yīng)并非僅由影子教育引起。相反，由于學(xué)生知識(shí)接受能力、學(xué)?；虻貐^(qū)的差異性，影子教育可能對(duì)公平教育具有一定的促進(jìn)作用。例如，有學(xué)者通過(guò)比較山東省濟(jì)南城鄉(xiāng)學(xué)生的高考成績(jī)與影子教育關(guān)系，發(fā)現(xiàn)影子教育對(duì)資源薄弱的學(xué)?；虺煽?jī)較差的學(xué)生具有明顯的正向效應(yīng)[17]。而影子教育的“培優(yōu)”功能也強(qiáng)化了學(xué)生學(xué)習(xí)與運(yùn)用知識(shí)的能力，對(duì)于優(yōu)質(zhì)受教育權(quán)實(shí)現(xiàn)具有一定的促進(jìn)作用。

其次，影子教育產(chǎn)品拓寬了公民的受教育選擇范圍。受教育權(quán)利不僅與受教育義務(wù)相對(duì)應(yīng)，還應(yīng)與教育自由相對(duì)應(yīng)，公民教育選擇成了一種新的權(quán)利主張[18]。從國(guó)家壟斷教育到允許社會(huì)力量參與辦學(xué)，再到教育產(chǎn)業(yè)化，以國(guó)家作為唯一辦學(xué)主體的教育發(fā)展模式逐漸改變，教育多元化成了一種新的趨勢(shì)。這種多元化趨勢(shì)不僅體現(xiàn)在教育主體上，也體現(xiàn)在辦學(xué)形式上，學(xué)校教育是典型的主流教育，但并非唯一的教育形式。從黑白名單制度、指導(dǎo)價(jià)格以及全面推行“營(yíng)轉(zhuǎn)非”等政策來(lái)看，我國(guó)并未全面禁止影子教育發(fā)展，而是要打擊影子教育的資本化運(yùn)作，使其回歸公益性本質(zhì)。因此，影子教育機(jī)構(gòu)所提供的服務(wù)應(yīng)屬于合法的教育產(chǎn)品，這種教育產(chǎn)品屬于公民受教育選擇的范圍之一，并且具有一定的社會(huì)需求。

最后，影子教育產(chǎn)品有助于提升學(xué)生乃至整個(gè)社會(huì)文化資本的積累。所謂文化資本，一般是指知識(shí)、技術(shù)、氣質(zhì)以及文化背景的總和[19]。影子教育產(chǎn)品具有增加學(xué)生文化資本與社會(huì)文化資本雙重面向。學(xué)生的文化資本主要表現(xiàn)為走出學(xué)校后其智力與非智力因素所能達(dá)到的水平以及終身學(xué)習(xí)能力等方面。影子教育雖然只是一種輔助教育，但不能因此否認(rèn)其具有知識(shí)學(xué)習(xí)與能力培養(yǎng)功能。而影子教育產(chǎn)品提升社會(huì)文化資本則是一種學(xué)生教育的間接價(jià)值。對(duì)影子教育如果加以正確引導(dǎo)，能夠很好地彌補(bǔ)學(xué)校教育的不足，讓學(xué)生在有限的時(shí)間學(xué)到更多的文化知識(shí)，進(jìn)而提升整個(gè)社會(huì)文化資本積累。

四、影子教育公益性的法治保障

堅(jiān)持以法治思維和法治方式保障影子教育公益性，是“雙減”政策下治理影子教育機(jī)構(gòu)的必然邏輯。對(duì)于影子教育公益性的法治保障，應(yīng)從辦學(xué)目的、辦學(xué)過(guò)程與教育產(chǎn)品三方面建立起整體性法律保障機(jī)制。

（一）限定辦學(xué)目的：優(yōu)化非營(yíng)利性登記制度設(shè)計(jì)

將辦學(xué)目的限定為非營(yíng)利性是影子教育公益性保障的邏輯起點(diǎn)。目的作為一種主觀性價(jià)值內(nèi)容，在法律實(shí)踐中很難準(zhǔn)確把握，一般是在立法中通過(guò)設(shè)定相應(yīng)的客觀形式要件或客觀實(shí)質(zhì)要件加以輔助判斷。如前所述，影子教育辦學(xué)目的公益性即為非營(yíng)利性，主要表現(xiàn)在涉及的領(lǐng)域以及具體經(jīng)濟(jì)關(guān)系認(rèn)定上，在具體制度設(shè)計(jì)時(shí)，可以將涉及的領(lǐng)域作為形式客觀要件，將具體經(jīng)濟(jì)關(guān)系作為實(shí)質(zhì)客觀要件。

在形式要件方面，非營(yíng)利性登記應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)將影子教育轉(zhuǎn)變?yōu)榉伤J(rèn)可的社會(huì)身份。“雙減”政策出臺(tái)之前，我國(guó)影子教育辦學(xué)以備案制為主，在對(duì)上交的材料進(jìn)行形式審查后，便可開辦影子教育機(jī)構(gòu)，且在教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)辦學(xué)備案證上也并未注明是否屬于營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致影子教育非營(yíng)利性目的晦暗不明。隨著“雙減”政策明確規(guī)定，“不再批準(zhǔn)新的面向義務(wù)教育階段的學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，現(xiàn)有學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一登記為非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)”，新的影子教育和營(yíng)利性影子教育都將屬于不合法的存在。需要注意的是，在“營(yíng)轉(zhuǎn)非”的過(guò)程中應(yīng)堅(jiān)持實(shí)質(zhì)審核，針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、師資力量以及規(guī)模不達(dá)標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷，不能直接在證件上從營(yíng)利性變更為非營(yíng)利性。

在實(shí)質(zhì)要件方面，非營(yíng)利性登記應(yīng)注重具體經(jīng)濟(jì)關(guān)系認(rèn)定，防止超范圍經(jīng)營(yíng)影子教育的情況出現(xiàn)?！俺秶?jīng)營(yíng)”主要表現(xiàn)為兩種類型：一種是登記為影子教育機(jī)構(gòu)，但在具體經(jīng)營(yíng)過(guò)程中還存在從事其他商業(yè)活動(dòng)的情況。這類“超范圍經(jīng)營(yíng)”的問(wèn)題隨著非營(yíng)利登記全面落實(shí)，將很難有生存的環(huán)境。而另一種則是形式上登記為商事主體，實(shí)際上主要從事影子教育活動(dòng)，例如登記“文化服務(wù)”“教育咨詢”等屬性不明的業(yè)務(wù)。針對(duì)這種情況，執(zhí)法部門應(yīng)堅(jiān)持對(duì)實(shí)際經(jīng)營(yíng)活動(dòng)展開調(diào)查，并且可在資質(zhì)證書上反向注明不可經(jīng)營(yíng)影子教育活動(dòng)。此外，對(duì)于影子教育依附于平臺(tái)小程序的，應(yīng)強(qiáng)化平臺(tái)小程序設(shè)置的審查與管理義務(wù)。

（二）規(guī)范辦學(xué)過(guò)程：構(gòu)建影子教育行政執(zhí)法協(xié)同機(jī)制

規(guī)范辦學(xué)過(guò)程是影子教育公益性保障的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2022 年1 月25 日教育部印發(fā)的《教育部中央編辦司法部關(guān)于加強(qiáng)教育行政執(zhí)法深入推進(jìn)校外培訓(xùn)綜合治理的意見》中明確要求，“到2024 年，基本建成權(quán)責(zé)明晰、管理規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢、保障有力、監(jiān)管到位的校外培訓(xùn)監(jiān)管行政執(zhí)法體系”。這一目標(biāo)的提出標(biāo)志著我國(guó)影子教育行政執(zhí)法正由傳統(tǒng)的“九龍治水”向全面協(xié)同治理的方向轉(zhuǎn)變[20]。在具體實(shí)施過(guò)程中，還可以從以下三方面展開：

一是強(qiáng)化影子教育行政部門內(nèi)協(xié)同執(zhí)法。教育行政部門內(nèi)協(xié)同執(zhí)法是指教育行政系統(tǒng)的上下級(jí)機(jī)關(guān)、同級(jí)機(jī)關(guān)以及教育行政機(jī)關(guān)內(nèi)部各機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同執(zhí)法[21]。“雙減”政策之下影子教育行政部門執(zhí)法主體呈多樣化，既包括教育部專門成立的校外教育培訓(xùn)監(jiān)管司，也包括教育部相應(yīng)的影子教育執(zhí)法部門，還有各省、市、州、縣等地區(qū)的教育執(zhí)法部門。對(duì)于影子教育問(wèn)題治理，應(yīng)當(dāng)形成“信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助、結(jié)果互查”的互動(dòng)模式，避免重復(fù)執(zhí)法或執(zhí)法內(nèi)耗，防止執(zhí)法“碎片化”問(wèn)題出現(xiàn)。同時(shí)還要建立權(quán)責(zé)清單，明確各部門工作重心，避免出現(xiàn)推諉執(zhí)法或執(zhí)法“夾縫”領(lǐng)域。

二是加強(qiáng)影子教育跨部門協(xié)同執(zhí)法?？绮块T協(xié)同執(zhí)法是指多個(gè)領(lǐng)域的行政部門依法對(duì)同一執(zhí)法事項(xiàng)協(xié)商一致，共同開展執(zhí)法工作。這種執(zhí)法方式能夠有效緩解教育行政執(zhí)法需求與教育執(zhí)法力量不足的矛盾。影子教育在辦學(xué)過(guò)程中不僅涉及教育領(lǐng)域，還可能涉及廣告、融資、稅務(wù)等領(lǐng)域，這便需要強(qiáng)化多部門協(xié)同執(zhí)法能力。例如2021 年10 月發(fā)布的《教育部等六部門關(guān)于加強(qiáng)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)預(yù)收費(fèi)監(jiān)管工作的通知》，確立了教育行政部門、人民銀行、銀保監(jiān)部門、稅務(wù)部門、市場(chǎng)監(jiān)管部門的協(xié)同監(jiān)管模式。

三是建立影子教育行政執(zhí)法部門與行業(yè)協(xié)會(huì)之間的協(xié)同機(jī)制。有學(xué)者指出，“教育治理能力現(xiàn)代化的重點(diǎn)是激發(fā)社會(huì)參與治理熱情，提升治理的有效性”[22]。在影子教育治理過(guò)程中，政府治理始終是一種“外部式”的“他律”，而行業(yè)協(xié)會(huì)治理是“內(nèi)部式”的“自律”。行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)為政府決策提供相關(guān)信息，在政府部門指導(dǎo)下制定《校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)自律公約》，建立年檢制度并執(zhí)行相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度，引導(dǎo)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)正常辦學(xué)；同時(shí)，與政府部門聯(lián)合規(guī)范影子教育的機(jī)構(gòu)認(rèn)證、師資招聘、廣告宣傳、招生收費(fèi)和信息數(shù)據(jù)搜集等問(wèn)題，使影子教育辦學(xué)過(guò)程更加規(guī)范。

（三）提升辦學(xué)質(zhì)量：建立健全影子教育產(chǎn)品評(píng)估監(jiān)督機(jī)制

提升辦學(xué)質(zhì)量是影子教育公益性法治保障的根本訴求。影子教育機(jī)構(gòu)“重招生，輕質(zhì)量”問(wèn)題很大程度上與評(píng)價(jià)體系不完善有關(guān)。《義務(wù)教育質(zhì)量評(píng)價(jià)指南》主要針對(duì)傳統(tǒng)意義上的民辦學(xué)校，影子教育機(jī)構(gòu)乃至整個(gè)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的產(chǎn)品質(zhì)量評(píng)價(jià)體系一直處于缺位狀態(tài)。對(duì)影子教育產(chǎn)品質(zhì)量的評(píng)估，可以參照《義務(wù)教育質(zhì)量指標(biāo)指南》，從產(chǎn)品內(nèi)容與產(chǎn)品效果兩方面建立評(píng)估指標(biāo)體系。

一方面，應(yīng)著力構(gòu)建影子教育教學(xué)模式的評(píng)估指標(biāo)體系，強(qiáng)化教育執(zhí)法部門對(duì)于影子機(jī)構(gòu)教育產(chǎn)品內(nèi)容的監(jiān)督。相應(yīng)的指標(biāo)體系應(yīng)以影子教育機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)或產(chǎn)品為對(duì)象，具體包含對(duì)“誰(shuí)來(lái)教”“教什么”“怎么教”三方面的評(píng)估。一是要對(duì)師資力量進(jìn)行評(píng)估。堅(jiān)持教師專任制，發(fā)現(xiàn)公辦學(xué)校教師兼職現(xiàn)象及時(shí)處理。通過(guò)對(duì)可以反映師資力量的教師資格證書、教師履歷、教學(xué)經(jīng)驗(yàn)、教學(xué)課時(shí)、獲獎(jiǎng)證書等要素設(shè)立評(píng)估指標(biāo)，堅(jiān)決破除影子教育通過(guò)虛增教學(xué)經(jīng)驗(yàn)、偽造獲獎(jiǎng)證書等方式所形成的“名師”效應(yīng)。二是要對(duì)教學(xué)內(nèi)容進(jìn)行評(píng)估。制定教學(xué)內(nèi)容規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)針對(duì)教學(xué)內(nèi)容中立德樹人思想的方向性、培養(yǎng)理解能力的專業(yè)性以及與中小學(xué)課程的匹配性等問(wèn)題進(jìn)行考核評(píng)估。三是要對(duì)教學(xué)方式進(jìn)行評(píng)估。倡導(dǎo)開放性、多元化教學(xué)方式，對(duì)教學(xué)方式是否促進(jìn)學(xué)生知識(shí)掌握與創(chuàng)新能力提升進(jìn)行評(píng)估，杜絕“題海戰(zhàn)術(shù)”，只教解題套路，不教知識(shí)點(diǎn)的現(xiàn)象。

另一方面，應(yīng)著力健全影子教育產(chǎn)品對(duì)學(xué)生發(fā)展的評(píng)估指標(biāo)體系，強(qiáng)化教育執(zhí)法部門對(duì)影子教育產(chǎn)品效果的監(jiān)督。在知識(shí)社會(huì)中，教育產(chǎn)品質(zhì)量評(píng)價(jià)不僅需要成績(jī)的客觀理性，同時(shí)還需要考慮教育對(duì)整個(gè)社會(huì)的效用。學(xué)生發(fā)展包含了學(xué)生的品德發(fā)展、學(xué)業(yè)發(fā)展、身心發(fā)展等因素。鑒于影子教育的強(qiáng)知識(shí)補(bǔ)習(xí)功能，應(yīng)重點(diǎn)從“補(bǔ)差”與“培優(yōu)”兩方面展開評(píng)估。既要建立學(xué)科知識(shí)點(diǎn)掌握程度的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，考查學(xué)生在接受影子教育后文化知識(shí)能否有所提升，也要建立思維創(chuàng)新能力培養(yǎng)的評(píng)估指標(biāo)體系，針對(duì)學(xué)生掌握知識(shí)、運(yùn)用知識(shí)甚至是創(chuàng)造知識(shí)的能力的培養(yǎng)效果進(jìn)行評(píng)估。同時(shí)，還應(yīng)注重考察影子教育產(chǎn)品對(duì)學(xué)生品德與身心健康是否具有正向引導(dǎo)作用。

注釋

①數(shù)據(jù)來(lái)源于2016年中國(guó)教育學(xué)會(huì)與艾瑞咨詢聯(lián)合發(fā)布的《中國(guó)輔導(dǎo)教育行業(yè)及輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)教師現(xiàn)狀調(diào)查報(bào)告》。