隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，城市更新需求也日益迫切。在2021、2022年的政府工作報告中連續(xù)兩次提及“城市更新”，提出城市更新中應(yīng)推進的各項工作。黨中央、國務(wù)院擘畫我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的未來藍圖，開啟了城市更新發(fā)展的新階段。本文基于貴州省的城市發(fā)展狀況，結(jié)合城市更新行動目標，探討新形勢下城市更新規(guī)劃的新模式，以推進貴州高質(zhì)量發(fā)展。

一、城市更新的內(nèi)涵與價值

城市更新旨在對城市原有建成區(qū)的城市空間形態(tài)與功能模塊進一步優(yōu)化和完善，是通過對城市老舊街區(qū)、工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)、居住區(qū)等功能區(qū)塊實施功能疏解、環(huán)境改造、品質(zhì)更新、管理提升，以此來提高城市整體環(huán)境、增加城市功能、改善居民生活等目的的過程。城市更新是城市發(fā)展的常態(tài)，不僅是對城市基礎(chǔ)設(shè)施等物理層面的改善，更是以全局性思維和系統(tǒng)化手段再現(xiàn)高質(zhì)量、可持續(xù)、富活力的城市軟實力的綜合體現(xiàn)。城市更新需要政府、社會團體、企業(yè)和居民等多方合作，需要制定相關(guān)政策和規(guī)劃，加強投資和資金管理，以提高效率和質(zhì)量，最終實現(xiàn)城市的高水平建設(shè)、高質(zhì)量管理。

黨的二十大報告提出，堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平，加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市。城市更新可以助力美麗中國的發(fā)展，在提升城市形象和品質(zhì)、增強城市經(jīng)濟競爭力、促進城市可持續(xù)發(fā)展、提高居民生活質(zhì)量、保護城市歷史文化遺產(chǎn)和建立健全城市管理體系等方面都有著積極的作用和意義。

二、城市更新中存在的主要問題

2021年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在城鄉(xiāng)建設(shè)中加強歷史文化保護傳承的意見》，住建部印發(fā)《關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》，明確實施城市更新行動要轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)方式，堅持“留改拆”并舉，堅持尊重和保護歷史文化風貌，嚴禁大拆大建、拆真建假、以假亂真等行為?，F(xiàn)階段，中國城市更新具有大規(guī)模、高密度、綜合性、長周期、多元化的特點，在推進新時代城市高質(zhì)量發(fā)展中取得一定的成效，但也存在一些問題。

（一）制度架構(gòu)不完整，難以滿足城市更新的實際需求

城市更新相關(guān)的指導(dǎo)政策和法律法規(guī)的缺位，會導(dǎo)致城市更新項目推進困難或預(yù)期效果難以實現(xiàn)。現(xiàn)階段，國家和地方均未出臺城市更新方面的法律法規(guī)，已有政策往往僅以“指導(dǎo)意見”“工作通知”“實施辦法”“實施方案”等形式出現(xiàn)，缺乏對城市更新的制度保障。例如，城市更新通常涉及大量征用土地，在與土地所有者進行談判時，若無相應(yīng)的制度管理規(guī)定就極易產(chǎn)生分歧，從而影響城市更新項目的推進。此外，城市更新還涉及多方利益，如各方利益發(fā)生沖突，城市更新進程就會受到阻礙。例如，城市更新會涉及原有居民遷移問題，如果相關(guān)的安置和補償未進行妥善處理，就會引發(fā)居民的不滿與抵制，進而引發(fā)社會事件。

（二）居民參與性差，城市更新中多元主體之間的合作機制尚不健全

城市更新需要政府、社會團體、企業(yè)和居民等多方合作，但現(xiàn)實中，多數(shù)城市更新的實施往往由政府單一主導(dǎo)，居民參與感不強，從而導(dǎo)致城市更新進展緩慢。比如，在實施項目規(guī)劃時，雖然有專業(yè)人員參與，也有參照標準制定的科學規(guī)劃，但如果規(guī)劃不能滿足老百姓的實際需求，就可能會導(dǎo)致城市更新效果不佳或產(chǎn)生負面影響。又如，有些老舊小區(qū)改造雖已轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)，社區(qū)所屬街道、社區(qū)居委會、社區(qū)居民、業(yè)委會、物業(yè)等共同參與的模式。但在實際過程中，除了市、區(qū)級政府主管部門和負責施工的責任單位參與較多，其他主體參與度均較低。

（三）依賴政府財政過重，市場化的資金注入缺乏動力

資金來源匱乏，集資途徑單一，過度依賴政府財政撥款，是現(xiàn)階段制約城市更新的根本原因。比如，在推進老舊小區(qū)改造工作中，加裝電梯部分因資金需求大，差額的部分需要社區(qū)居民們分攤出資，但通過走訪發(fā)現(xiàn)，大部分住戶并無出資意愿，僅有部分高層住戶同意分攤少許費用，較大資金缺口導(dǎo)致這類項目無法開展。又比如，同樣是在老舊小區(qū)改造中，政府預(yù)算往往更多用于維護電線路改造、道路修繕、外墻整修、完善夜間照明設(shè)備等方面，而養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、文化娛樂設(shè)施、托幼服務(wù)等品質(zhì)提升類項目因資金需求較大而難以推行。

（四）綠色低碳理念的落地抓手不足，造成“偽生態(tài)”更新模式

建設(shè)宜居、綠色、韌性、人文、智慧的城市，需要找到低碳發(fā)展的路徑。在過往的城市更新中，短周期的“大拆大建”模式雖然對城市的物理空間進行了改造，讓城市有了煥然一新的外貌，似乎也符合城市空間設(shè)置的生態(tài)城市規(guī)劃建設(shè)標準，但這缺乏對城市本身的自然稟賦差異的關(guān)注，忽略了各地經(jīng)濟、社會、人文等背景差異，最終導(dǎo)致千城一面，金玉其表，城市內(nèi)在服務(wù)功能缺失。貴州不同于江南水鄉(xiāng)，也不同于華北平原，不同城市有各自的地域人文特征和生態(tài)系統(tǒng)，若以同一標準的生態(tài)城市發(fā)展模式來對城市進行更新，并不是對綠色的尊重，也不是低碳路徑的選擇，這種“偽生態(tài)”式城市更新反而會付出更多的代價。

（五）“漠視歷史”式更新行動導(dǎo)致文化生態(tài)破壞和變異

對歷史文化遺跡的保護是城市更新中正確處理傳統(tǒng)與現(xiàn)代關(guān)系的關(guān)鍵一環(huán)。城市更新需要兼顧歷史文化保護和城市發(fā)展，對具有歷史文化價值的街區(qū)、建筑進行修繕與維護，對帶有傳統(tǒng)風貌的小鎮(zhèn)進行規(guī)劃與保護，但現(xiàn)實中一些地區(qū)往往更關(guān)注區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展，土地的有效使用，城市面貌雖然煥然一新，但城市文脈蕩然無存；一些地區(qū)在城市更新中只重視了對歷史形式、符號本身的復(fù)制，仿古街、老建筑變得千篇一律，未能真正實現(xiàn)歷史文脈傳承與城市建設(shè)發(fā)展的共贏。

三、貴州城市更新的優(yōu)化策略

（一）加強頂層設(shè)計，完善城市更新相關(guān)制度

城市更新是一項系統(tǒng)性工程，只有完善相關(guān)法律政策體系，才能夠更加規(guī)范城市更新的目標設(shè)置、程序過程、資金籌措等，助推城市更新順利開展。在城市更新的總體制度框架中，政府應(yīng)加強相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)，出臺國家層面關(guān)于城市更新的法律法規(guī)，以確保城市更新的合法性和規(guī)范性。同時，應(yīng)對已有的相關(guān)政策規(guī)定、法律法規(guī)等進行效果評估，以便規(guī)范城市更新的程序與要求，加強城市更新的監(jiān)督和管理。此外，還需關(guān)注城市更新與城市規(guī)劃戰(zhàn)略的系統(tǒng)性與連續(xù)性。依據(jù)國家國土空間總體規(guī)劃要求，按照“三級三類”的國土空間規(guī)劃體系，進一步優(yōu)化城市用地結(jié)構(gòu)、細化城市功能布局、改進城市要素配置，確保城市更新項目符合國土空間規(guī)劃管理要求。政府應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃，把城市更新納入城市總體規(guī)劃，明確城市更新區(qū)域的土地用途、規(guī)模和建設(shè)標準，制定可持續(xù)的發(fā)展規(guī)劃，確保城市更新不會對環(huán)境和社會造成負面影響。

（二）完善社會參與通道，建立多元主體合作的長效機制

可成立市、區(qū)級城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組，積極引導(dǎo)各方社會力量參與到城市更新中來，更多鼓勵、支持社會資本、市場力量參與城市更新改造，建立和完善市場參與機制。尤其要注重搭建政府、專家、設(shè)計師、企業(yè)、社會組織、社區(qū)居民、文創(chuàng)團隊等跨界融合的工作平臺，廣泛征集各方意見，為舊城更新匯集資源、凝聚力量。借鑒國外的成功經(jīng)驗，讓政府、私營機構(gòu)和社區(qū)等各方在資金籌措、規(guī)劃制定、實施管理等方面共同合作，讓城市更新在環(huán)境保護、生態(tài)平衡、文化傳承、社會公平等方面發(fā)揮更大的作用。

（三）以城市體檢為抓手，探索政府自上而下引導(dǎo)和市場自下而上參與的可操作路徑

城市體檢是城市更新的重要前提。正如人為了保持健康而需要體檢一樣，城市在進行升級改造前，也需要進行體檢，以便有針對性地解決問題。要充分考慮居民在住房、交通、醫(yī)療、教育等方面的需求，以提高城市的居住舒適度和安全性。通過城市體檢反饋的數(shù)據(jù)信息，精準查找出城市更新在規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、管理等方面的短板與不足，以此進行針對性的整改，推動城市居住環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展。

城市體檢的方式有很多，可下沉到社區(qū)，調(diào)查群眾需求，傾聽原住居民心聲，征求各方意見，找到最大公約數(shù)，按照自下而上的方式確定公共設(shè)施配套、基礎(chǔ)設(shè)施改善、園林綠地公共空間等，形成切實可行的更新實施方案和詳細設(shè)計。可通過“創(chuàng)意策劃—規(guī)劃設(shè)計—改造建設(shè)—運營管理—社區(qū)治理”路徑，由政府牽頭做好頂層設(shè)計，通過合同、協(xié)議等方式引進市場化企業(yè)，培育和引入規(guī)?；瘜嵤┻\營主體，并在更新和運營過程中不斷回應(yīng)居民和社會的需求，不斷優(yōu)化服務(wù)、完善功能、改善業(yè)態(tài)，與所在社區(qū)、居民形成良性互動、共同成長的有機整體。

（四）以微更新的“化零為整”，推動城市更新的點線面發(fā)展

微更新既是對城市物理空間的改造，也是對居民生活方式的重塑。微更新是利用老城區(qū)、街區(qū)和老舊社區(qū)閑置的土地房屋資源，新增、改造公共服務(wù)設(shè)施和便民商業(yè)設(shè)施，特別是在養(yǎng)老、托育、停車等方面，以實現(xiàn)社區(qū)配套設(shè)施、服務(wù)設(shè)施共享為目的，構(gòu)建創(chuàng)業(yè)、就業(yè)、營業(yè)一體的可持續(xù)發(fā)展循環(huán)體系。以點、線、面結(jié)合的形式整合其中要素，系統(tǒng)性推進城市更新。規(guī)劃好城市更新的時間點，制定具體計劃；構(gòu)建好城市更新的項目點，以試點、樣本工程為模板，持續(xù)推進城市更新的項目庫；把握好城市更新的任務(wù)點，按照相應(yīng)制度規(guī)范，落實城市更新的具體任務(wù)。統(tǒng)一城市更新的思想線，認真落實黨中央、國務(wù)院及貴州省對城市更新的戰(zhàn)略舉措；制定城市更新的建設(shè)線，聚焦城市基礎(chǔ)配套短板，切實提升城市的內(nèi)在品質(zhì)；策劃城市更新的產(chǎn)品線，以創(chuàng)新賦能城市更新，打造具有文化傳承基因的經(jīng)典工程；統(tǒng)籌城市更新區(qū)域發(fā)展面，統(tǒng)籌面向城市更新經(jīng)濟面，認真協(xié)調(diào)城市更新的社會參與面。

（五）以建設(shè)低碳城市為目標，積極探索城市更新的“C模式”發(fā)展路徑

隨著我國城市發(fā)展進入存量時代，城市建成區(qū)的低碳化改造是實現(xiàn)“低碳城市”的主要手段，因此具有低碳城市理念和低碳設(shè)計手段的城市更新成為城市建成區(qū)低碳化改造的主要方式。應(yīng)積極探索城市更新的“C模式”發(fā)展路徑，推動城市全面綠色轉(zhuǎn)型。建立底線思維，將城市開發(fā)邊界、生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線等作為約束城市發(fā)展的硬指標；樹立全局思維，城市與非城市地區(qū)是一個整體，應(yīng)當建立緊密的和諧共生關(guān)系，城市內(nèi)部各條塊也是一個整體，應(yīng)當立治有體、施治有序；突出問題導(dǎo)向，抓住城市發(fā)展中真正的痛點和短板，實施精準系統(tǒng)治理。例如，引導(dǎo)綠色高效的城市建設(shè)方式，完善城市功能，提升空間效率，實現(xiàn)低碳發(fā)展；推進“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化，聚焦人民群眾的需求，提高城市尤其是縣城的承載能力，建設(shè)宜業(yè)、宜居、宜樂、宜游的“人民城市”。

（作者單位：中共貴州省委黨校文史教研部）

責任編輯：陳正源 邱春華