摘 要 自國家監(jiān)察權創(chuàng)設以來，如何對這項監(jiān)督權進行再監(jiān)督便成為一項無法回避的重要議題。國家監(jiān)察權本質上是一項公權力，需要恪守公權力運行規(guī)律，同時，受自我革命精神的內在驅動，使得國家監(jiān)察權必然要接受嚴格的制約和監(jiān)督。要根據依法制約和監(jiān)督、保障監(jiān)察權獨立行使、制約和監(jiān)督均衡設計的基本原則，從內部和外部兩個維度對國家監(jiān)察權進行全方位、立體式的制約和監(jiān)督，以此來保證國家監(jiān)察權既“不缺位”又“不越位”，始終沿著法治軌道正確行使，從而充分發(fā)揮國家監(jiān)察效能。

關鍵詞 國家監(jiān)察權；制約和監(jiān)督；依法治國；效能

對權力進行有效控制，是保證權力運行效果的關鍵，國家監(jiān)察權也不能超然物外。作為一項監(jiān)督其它公權力行使者的國家監(jiān)察權，如何保證其“不缺位”“不越位”，從而確保始終不偏離正確方向是一項不可回避的重要議題。尤其是自國家監(jiān)察權創(chuàng)設以來，“如何制約和監(jiān)督監(jiān)察權”“由誰監(jiān)督紀委監(jiān)委”“如何避免燈下黑”等問題在理論界和社會中引起熱議和關注。被稱之為“治官之權”“治權之權”的國家監(jiān)察權，本身也是一項公權力，也應恪守公權力運行規(guī)律，需要接受更為嚴格的制約和監(jiān)督，以防止其成為一項失去控制的“超級權力”，謹防“解決一個難題反而引發(fā)更大難題”的惡性循環(huán)產生。

一、國家監(jiān)察權接受制約和監(jiān)督的邏輯理路

（一）“用權受監(jiān)督”：公權力本質之必然要求

國家監(jiān)察權創(chuàng)設目的就是為了有效遏制腐敗的滋生和蔓延，通過將所有公權力行使者納入到監(jiān)察范圍，實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋、監(jiān)督無死角，從而促使公權力的運行始終不偏離維護和實現(xiàn)人民利益這一根本目標。而國家監(jiān)察權自身也是一項公權力，也具備公權力的一切屬性。然而，公權力也被認為具有腐蝕性、擴展性、侵犯性等消極屬性。自古以來，人們始終沒有放松對權力異化的警惕。在漫長的人類政治文明發(fā)展進程中，人們一直在探索對公權力實現(xiàn)有效控制的方式。

綜觀各國政治實踐，對公權力的控制主要體現(xiàn)為對權力的制約和監(jiān)督，這是現(xiàn)代政治文明中的民主、法治要素不斷凸顯的結果。實際上，制約和監(jiān)督既有緊密聯(lián)系也存在本質差異，從緊密聯(lián)系來看，制約和監(jiān)督在本質上是一種權力關系，其目的存在一致性，都是為了有效控制公權力，促進公權力行使的正當化，以防止公權力失范而造成重大社會危害；從本質差異來看，制約指向的是一種雙向關系，即權力之間相互制約，表現(xiàn)出對稱性特征，而監(jiān)督則不然，監(jiān)督指向的是一種單向關系，即監(jiān)督者對被監(jiān)督者進行單方向的監(jiān)視、督促，表現(xiàn)出非對稱性特征。制約和監(jiān)督緊密依存，不存在失去監(jiān)督的制約，也不存在沒有制約的監(jiān)督，權力主體扮演的角色也是多樣的。[1]國家監(jiān)察權作為一種新型國家權力，在本質上是一種公權力，具備公權力屬性，理應接受制約和監(jiān)督，以避免其成為一項失去控制的“超級權力”。

（二）“律人先律己”：自我革命精神的內在驅動

習近平同志指出，勇于自我革命是中國共產黨最鮮明的品格，也是我們黨區(qū)別于其他政黨的最顯著標志。[2]世界上并不存在絕對完美無缺的事物，一切事物都處于通過不斷發(fā)展來追求完善的過程之中。事物發(fā)展的過程本質上就是揚棄的過程，通過不斷的自我批評、自我挖掘、自我否定來去除阻礙因素，完成有機體的更新，從而煥發(fā)新的活力。馬克思主義政黨所從事的就是這種革命事業(yè)，即立志革除一切破舊的、不適應社會發(fā)展的因素。而這種革命涵蓋兩個方面：一方面是革除阻礙社會發(fā)展的一切弊端，另一方面則是通過不斷地革除自身錯誤來確保自身一直具備革除社會弊端的動力和能力。只有勇于自我革命，才能引領偉大社會革命；敢于社會革命，才能堅持自我革命。[3]

回首中國共產黨百年發(fā)展歷程，中國共產黨總是用更高的標準嚴格要求自我，勇于在關鍵時刻拿起“手術刀”進行刮骨療毒，繪就了激濁揚清的自我革命圖景。正是這種嚴于律己、自我凈化的自我革命精神使中國共產黨成為一個充滿活力的有機體，能夠始終引領中華民族在正確的道路上奮勇向前。無論是一個人，還是一個組織，之所以能夠保持活力的奧秘在于其內在精神力量的驅動，精神超脫于物質層次，是促使一個人或者一個組織不至于衰敗、褪色的動力之源。中國共產黨作為世界上最大的政黨，治理著超大規(guī)模的國家，之所以能夠在飽經百年滄桑變化后依然能夠洗盡鉛華、保持青春活力，其奧秘就在于始終堅持以自我革命精神推動自身凈化。

國家監(jiān)察體制是中國共產黨深入推進自我革命的重要舉措，國家監(jiān)察機關則是進行自我革命的一把利劍。工欲善其事，必先利其器。國家監(jiān)察機關更要堅持刀刃向內，主動接受更為嚴格的制約和監(jiān)督，把黨的偉大自我革命進行到底，從而形成引領示范效果。

二、對國家監(jiān)察權進行制約和監(jiān)督的基本原則

（一）依法制約和監(jiān)督

法律是治國之重器，依法治國已經成為中國共產黨治國理政的基本方略。法治意味著權力的授予、權力的界限、權力的內容、權力的制約和監(jiān)督等都需要有相應的法律依據，以保證權力的合法性。因此，國家監(jiān)察機關無論是扮演監(jiān)督者角色，還是扮演被監(jiān)督者角色，都需要明確的法律依據，以保證其發(fā)揮監(jiān)督的權威性和被監(jiān)督的有效性。所有國家生活基本的“合法律性原則”終極的、真正的意義在于，最終根本不再有統(tǒng)治或者命令，因為只有非人格的有效的規(guī)范生效。[4]

國家監(jiān)察權接受制約和監(jiān)督，也要在法治框架的規(guī)范下來實現(xiàn)，這也是依法治國的基本要求。立法機關要建立健全制約和監(jiān)督國家監(jiān)察權的相關法律，明確制約和監(jiān)督國家監(jiān)察機關的主體資格，避免制約和監(jiān)督的主體處于隨意化狀態(tài)。規(guī)范并暢通監(jiān)督渠道，避免監(jiān)督處于無序化狀態(tài)，從而影響國家監(jiān)察權的正常行使。所有的監(jiān)督主體必須通過法定渠道行使監(jiān)督權，不能游離于法治體系之外。因此，法律規(guī)范不僅僅要明確監(jiān)督主體資格，還要規(guī)定監(jiān)督的方式、內容、流程，使監(jiān)督者可以依法監(jiān)督。建立責任追究機制，避免監(jiān)督處于無效化狀態(tài)，使得監(jiān)督徒有其表。只有通過強有力的責任追究，才能樹立起監(jiān)督的權威性，發(fā)揮出監(jiān)督的實質作用，真正使監(jiān)督實現(xiàn)形式和實質的有機統(tǒng)一。

（二）保障國家監(jiān)察權獨立行使

制約和監(jiān)督并不等同于干預，更不等同于代替。在治理視角下，一切治理活動的有效開展都離不開對權威的運用，當權威不復存在，治理也必然失靈。[5]國家監(jiān)察機關要有效發(fā)揮出監(jiān)察職能，就必須依靠權威性，而權威的獲得和維系離不開一定的獨立權力。這就意味著，在對國家監(jiān)察機關進行制約和監(jiān)督時，不能矯枉過正，不能徹底束縛國家監(jiān)察權的正當運轉，從而影響其效能發(fā)揮。從目標追求來看，對國家監(jiān)察機關的制約和監(jiān)督是為了使權力規(guī)范運轉，從而更好地發(fā)揮作用。

對國家監(jiān)察機關的制約和監(jiān)督并不是毫無限制的，而是要以保證國家監(jiān)察權行使的獨立性為界限。換句話說，制約和監(jiān)督針對的是國家監(jiān)察機關是否依法、依規(guī)履行職責，而不能借機插手干預案件辦理，更不能越俎代庖。如前所述，國家監(jiān)察機關行使監(jiān)察權不受干涉是憲法和法律明確規(guī)定的，其有權拒絕任何組織或個人名為監(jiān)督實為干預的行為。當然，從辯證的角度來看，國家監(jiān)察機關的這種獨立性，也不意味著可以獨斷專行。從整個國家權力體系來看，國家監(jiān)察權只是整個權力系統(tǒng)的組成部分，其權力來自人民的授予，自身要有主動接受制約和監(jiān)督的自覺性。如此，才能真正做到使國家監(jiān)察權在制約和監(jiān)督下獨立行使，使權力緊緊圍繞人民利益行使。

（三）堅持制約和監(jiān)督均衡設計

不可否認，制約和監(jiān)督是有效控權的重要方式，能夠防止權力偏離行使軌道。但是，單獨來看，無論是單純運用制約還是監(jiān)督，都存在一定的局限性。在制約關系中，當完成同一事項時，由于各權力主體之間的限制、約束，極容易造成行事效率低下。無論是任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)斷檔，整項事務流程就會出現(xiàn)卡頓，權力運行就會陷入到相對停滯狀態(tài)。與此同時，由于制約關系建立在程序、流程的規(guī)范設計上，各權力主體可能會努力嘗試尋找制度缺口來推卸責任。在相互推諉的過程中，所有的不良后果轉嫁給組織或者利益相關者承擔，而具體的權力行使者往往能夠規(guī)避責任。而監(jiān)督的局限性在于，當一種權力失范時，往往需要設立一種新的權力來對其進行監(jiān)督，而新生權力的監(jiān)督問題又成為一個更大的新問題。假如只存在單純的監(jiān)督關系，那么，“如何監(jiān)督監(jiān)督權”始終是無法有效破解的巨大難題。同時，監(jiān)督權的不斷設置，也可能會出現(xiàn)超級權力現(xiàn)象，產生權力失控的風險。此外，監(jiān)督關系中還存在權威遞減的風險。在監(jiān)督關系中，監(jiān)督者對被監(jiān)督者進行監(jiān)控，權力影響顯著，監(jiān)督者以此為基礎具備相應的權威性。但是在多重監(jiān)督關系中，被監(jiān)督者也扮演著監(jiān)督者的角色，權力的影響力在多層關系中逐漸衰弱，監(jiān)督的權威也不斷被消磨。

在進行制度設計時，必須將制約和監(jiān)督全都納入到考量視野，實現(xiàn)制約制度和監(jiān)督制度的均衡配置，以防片面的制約或者監(jiān)督帶來負面效果?？陀^而言，我國在權力控制的政治實踐中重視監(jiān)督關系的構建，在一定程度上忽略了制約關系的構建。這在很大程度上保證了決策執(zhí)行效率，但是也放大了前述監(jiān)督的不足，抑制了制約功能的有效發(fā)揮。例如，在橫向權力結構上，權力之間強調相互配合而忽視相互制約；在縱向權力結構上，監(jiān)督權成為上級權力在下級權力結構中的延伸，這極大程度地保障了監(jiān)督者的權威。但是，也破壞了權力間的制約，使監(jiān)督者的權力難以被有效監(jiān)督，隨著等級的提高，這種現(xiàn)象越發(fā)嚴重。實際上，不同的權力承擔不同的職責，追求不同的目標，而且權力關系也是交叉復雜的網絡，單純依靠制約或者監(jiān)督，都難以在不影響權能發(fā)揮的前提下實現(xiàn)權力控制的目標。在大多數情況下，需要制約和監(jiān)督共同發(fā)力。對于制約而言，由于權力之間的相互牽制，必不可少的是要統(tǒng)籌協(xié)調制約合力以消除效率低下等負面影響。對監(jiān)督而言，由于權力具備更強的獨立性，必然需要在內部進行更多的程序設計來消除權力過分集中等負面影響。黨的十八大以來，權力之間“相互制約”的實踐不斷在重要文件以及法律規(guī)范中呈現(xiàn)，這反映了中國共產黨對權力制約的重視及其理論探索的不斷深入，為如何制約國家監(jiān)察權指明了方向。

三、對國家監(jiān)察權進行制約和監(jiān)督的體系建構

（一）國家監(jiān)察權制約和監(jiān)督體系構建的可能性

從法源來看，國家監(jiān)察權本質上是人民在中國共產黨的領導下，通過權力機關將監(jiān)督權進行重新配置的結果。這也就意味著，國家監(jiān)察機關的職責、權限，是經過周密的思考、嚴密的論證并通過法定程序得出的結果，其權源并不是某一個單一的個體。因此，考慮到國家監(jiān)察機關對公職人員的強大威懾力、影響力，在授權之初就已經考慮到制約和監(jiān)督的問題。而通過法律的形式明確國家監(jiān)察機關的權能，本身就是一種權力制約的方式，也為國家監(jiān)察權的制約和監(jiān)督提供了最根本的法律基礎和法律依據。系統(tǒng)論的相似性原理指出，盡管不同的系統(tǒng)在外觀上可能存在著不少差異性，但是都具有著某種共同結構或者形態(tài)，不同系統(tǒng)在結構和功能、存在方式和演化過程等方面具有共同性。[6]這種相似性原理，在國家監(jiān)察權的行使上依然適用。這意味著，國家監(jiān)察權和其他既有權力在權力行使規(guī)律上存在相通之處。這種規(guī)律性，決定了國家監(jiān)察權力的行使是可以認識并有所預見的，而對這種既存規(guī)律的把握有助于對國家監(jiān)察權進行有效制約和監(jiān)督。

原有的權力制約和監(jiān)督做法為構建國家監(jiān)察權制約和監(jiān)督體系提供了寶貴的經驗借鑒。從國家監(jiān)察權的建構過程來看，國家監(jiān)察權是在將原有的諸多涉及反腐敗的監(jiān)督權力進行解構的基礎上進行整合、再造后重構而成，而原有的權力已經建立了相應的制約和監(jiān)督體系，這些行之有效的做法仍有重要的借鑒意義。例如，原先檢察機關的偵查權要受到刑訴法的規(guī)范，此外，在進行職務犯罪案件辦理時，偵查、公訴、審判構成一個完整的流程，各環(huán)節(jié)之間形成制約關系；檢察機關內部設置獨立的監(jiān)督部門進行監(jiān)督工作；職務犯罪偵辦時，律師的介入也有效防止了權力的隨意性，保障了公民權利。國家監(jiān)察機關權限的擴大，也決定了它必須要接受較之以前更為嚴格的制約和監(jiān)督。

在改革試點過程中的實踐總結為構建國家監(jiān)察權制約和監(jiān)督體系進行了預演。國家監(jiān)察權的創(chuàng)設并不是一蹴而就的，而是經過試點地區(qū)的實踐探索，在歸納總結經驗的基礎上產生的結果。在試點過程中，國家監(jiān)察工作的相關實踐既能提供有益經驗，也能暴露出值得重視的可能風險。因此，要對癥下藥，將風險扼殺在萌芽狀態(tài)，將制約和監(jiān)督可能失靈的地方予以進一步補充、強化。

國家監(jiān)察法律體系的明確規(guī)定為構建國家監(jiān)察權制約和監(jiān)督體系提供了重要依據。國家監(jiān)察權的權限、行使程序等都在法律中有明確規(guī)定，這為國家監(jiān)察權制約和監(jiān)督提供了指引。法定權力結構的定型也標志著權力之間制約關系的形成。同時，這也明確了監(jiān)督主體資格，更為監(jiān)督提供了目標和靶向，監(jiān)督行為將以法律為依據，重點圍繞國家監(jiān)察權的行使是否失范而展開。因此，這些法律規(guī)定為國家監(jiān)察權力制約和監(jiān)督體系的構建提供了基礎架構。

（二）國家監(jiān)察權制約和監(jiān)督體系的主要內容

以《憲法》和《監(jiān)察法》為基礎，國家監(jiān)察權力制約和監(jiān)督體系已經形成了基礎架構。但是，相關法律規(guī)定只是提供了一個基本框架，更多的是明確國家監(jiān)察機關接受制約和監(jiān)督的義務，明確各種制約和監(jiān)督主體資格，傾向于規(guī)定“誰來監(jiān)督”“如何監(jiān)督”“監(jiān)督誰”等主要內容。

從總體來看，《監(jiān)察法》等相關法律規(guī)定構建出“1＋2×3”的國家監(jiān)察權制約和監(jiān)督體系的實踐框架，即“1”個目標、“2”個維度和“3”個方面。其中，“1”指的是一個目標貫穿于制約和監(jiān)督體系，即以全方位、立體式的制約和監(jiān)督，來保證國家監(jiān)察權既不能“缺位”又不能“越位”，始終沿著法治軌道正確行使，以充分發(fā)揮國家監(jiān)察效能。而“2”指的是內部和外部兩個維度?！?”指的是權力配置、程序設計和主體培育三個方面，即分別從內部和外部兩個維度出發(fā)，從權力配置、程序設計和主體培育三個方面著手構建系統(tǒng)全面的國家監(jiān)察權制約和監(jiān)督體系。具體而言之，隨著社會的發(fā)展進步，社會分工開始出現(xiàn)，在公共事務管理領域也有著具體體現(xiàn)。公共事務的規(guī)模變大，復雜程度日益凸現(xiàn)，精細化、專業(yè)化也成為高效管理、科學管理的需求，權力分工成為必然結果。我國在保證權力統(tǒng)一高效的基礎上，以功能適當為原則劃分國家權力就是權力分工的體現(xiàn)。而這種權力分工需要在程序上明確行使規(guī)則，以保證權力分工目標的實現(xiàn)。同時，權力需要以一定的權力主體為依托，只有培育權力主體與其職權相契合的意識和能力，才能真正做到履職盡責。

從內部來看，在權力配置上，要進行進一步的權力分解，通過內設職能部門的方式消解權力集中的弊端，既要針對辦案進行流程式的分權，形成內部權力制約關系，又要設置專門的監(jiān)督職能部門，形成有力的專門監(jiān)督。比如，在制約方面，紀檢監(jiān)察機關內部辦理的案件線索處置、案件審查調查、案件審理等工作均交由不同的部門負責，各部門之間依照相應的法定職權保證相對獨立性，同時，加強上級機關對下級機關的監(jiān)督。涉及有關案件和日常管理過程中需要請示與報告的內容，下級紀檢監(jiān)察部門必須同時接受本級黨委組織和上級紀委監(jiān)委的雙重領導，不能擅自做出上述決定。在程序設計上，要根據監(jiān)察工作實踐制定出臺辦案流程、監(jiān)察措施的使用、留置場所管理等詳細規(guī)定，并做好與內外部門的程序對接設計。各職能部門應根據工作特點，圍繞具體業(yè)務職責，將案件辦理的全過程劃分為決定、具體執(zhí)行與全過程監(jiān)督等若干個部分，實現(xiàn)以制度管人、管事、管權。比如，信訪舉報部門通過完善工作流程，在信訪舉報件的接收、登錄、報批、分流等各環(huán)節(jié)都要制定嚴密的工作規(guī)范，明確辦理時限和各崗位責任，堅決防止舉報件積壓、遺失或泄露。在主體培育上，監(jiān)察機關工作人員需要樹立尊法意識、鍛造執(zhí)法能力，還要積極主動接受批評，在內心形成接受監(jiān)督的意識?！巴椒ú蛔阋宰孕小?，權力設置以后并不會進入“自動化”狀態(tài)實現(xiàn)自主運行，組織的運行最終還是依靠人員來推動。監(jiān)察機關工作人員必須具備比一般公務人員更高的法治素養(yǎng)，才能使“良法”落地，產生“善治”成效。學習和培訓是提升執(zhí)法能力的重要途徑，要采取多種途徑對監(jiān)察機關工作人員進行培訓，使其掌握執(zhí)法權限、執(zhí)法內容、執(zhí)法目的等基本內容和執(zhí)法用語、執(zhí)法文書的運用等必備技能。另外，還要通過現(xiàn)場培訓、案例教學、以老帶新等方式進行實訓，使其切實參與、真正了解現(xiàn)場執(zhí)法全過程，進一步提升法治素養(yǎng)。

從外部來看，在權力配置上，通過對監(jiān)督權的重新配置，明確了國家監(jiān)察權的職責和活動范圍。而新的國家權力結構也決定了國家監(jiān)察機關需要受到黨組織和司法機關、行政機關（主要是行政執(zhí)法機關）等機關的制約和監(jiān)督。司法機關要扭轉“監(jiān)察中心主義”的思維，切實發(fā)揮出權能。檢察機關要對國家監(jiān)察機關移送的案件進行實質性審查，經過審查起訴可以調整事實認定，對于不符合起訴條件的案件，要堅決做出不起訴決定。同時，還要充分發(fā)揮法定的自行偵查權的制約作用。此外，審判機關要堅持中立原則，依法獨立做出公正判斷。作為權力機關的人大要深入群眾之中，通過聽取意見、暗訪走訪的方式來確定組織執(zhí)法檢查事項，并通過隨機抽查的形式組織執(zhí)法檢查，從檢查的過程中發(fā)現(xiàn)問題。以此為基礎，對國家監(jiān)察機關提出意見，督促其整改落實。在程序設計上，立法機關要及時做好法律的更新工作，打造上下貫通、左右銜接的國家監(jiān)察法律體系，并協(xié)調國家監(jiān)察法律體系和其他法律體系的關系。立法機關要通過嚴格的備案審查確保各項權力不逾越應有的界限，還要解決好監(jiān)察和司法以及行政執(zhí)法機關在程序對接方面的難題，確保職能明確、程序順暢，處理好配合和制約的平衡關系。在主體培育上，權力主體要樹立平等意識、程序意識和責任意識，加強主動監(jiān)督。要通過宣傳教育、暢通監(jiān)督渠道、營造監(jiān)督氛圍等方式使社會組織和廣大群眾樹立監(jiān)督意識。

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本文系國家社科基金青年項目“黨的十八大以來社會主義意識形態(tài)建設的制度化及其基本經驗研究”（編號20CKS047）的階段性成果。

（丁糧柯 中共北京市委黨校，博士；錢周偉 中共北京市委黨校，博士）

【責任編輯：江錦】