摘 要 伴隨長三角一體化的推進，社會保障法律體系下社會救助、社會保險、社會福利和社會優(yōu)撫四項制度在區(qū)域融合度逐步加深的同時也分別面臨著法制沖突、險種差異、公共服務(wù)與優(yōu)撫水平參差等難題。為掃除障礙，需要對其各自遭遇的主要制度困境進行類型化分析，設(shè)計整體和局部兩個層面的改良措施，探索一條兼具可推廣性與地方特色的長三角社會保障法治一體化建設(shè)路徑。

關(guān)鍵詞 長三角；社會保障法治；一體化

社會保障法治發(fā)達程度與民眾的生活幸福感密切相關(guān)。黨的二十大報告提出“推進長三角一體化發(fā)展”“建設(shè)法治中國”及“增進民生福祉”的目標，《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》則把“民生共享”確立為一項基本原則，足見社會保障法作為關(guān)乎人民福祉的核心制度安排，其區(qū)域協(xié)同度對衡量長三角法治一體化發(fā)展水平具有重要的指標意義。2022年9月，三省一市共同發(fā)布了《長三角區(qū)域社會保障卡居民服務(wù)一卡通規(guī)定》，標志著長三角社會保障法治一體化建設(shè)實現(xiàn)了階段性突破。然而，在其推行中也暴露出一些不容忽視的現(xiàn)實問題，亟待社會保障體系給出回應(yīng)，從而為長三角社會保障法治一體化的深層次推進提供支持。

一、長三角社會保障法治一體化的現(xiàn)實難題及成因

從根源上說，長三角社會保障法治一體化面臨的核心問題可歸結(jié)為社會保障法治的地區(qū)差異，但“地區(qū)法治差異”的描述過于寬泛，理解其現(xiàn)實表現(xiàn)首先需要對社會保障法律體系進行解構(gòu)。在我國，以“廣覆蓋”為共同價值取向的社會救助法、社會保險法和社會福利法保障層次由低到高，彼此的立法目標與社會功效各有側(cè)重，配合針對特定群體的社會優(yōu)撫法共同支撐起社會保障法律體系，這也意味著社會救助、社會保險、社會福利與社會優(yōu)撫面臨的實際困境既有特異性又有交錯性。為突出重點，本文擬列舉其各自面臨的最具代表性的障礙進行討論，但并不意味著此障礙為某項制度專屬。

（一）社會救助法一體化的障礙：地方法制齟齬

依據(jù)社會救助圈層理論，對不同困難等級和致困成因的受救助群體應(yīng)當適用差異化的救助策略。其中，內(nèi)圈人員所受保障最為全面，通常覆蓋全部救助類型；中圈低保邊緣家庭和支出型貧困家庭次之，救助內(nèi)容主要為醫(yī)療、教育等專項救助；外圈偶發(fā)困難群體的致困因素則多為突發(fā)性事件，故應(yīng)予之臨時救助?！渡鐣戎鷷盒修k法》正是以此為基礎(chǔ)建立起我國的社會救助法律體系。隨著三省一市聯(lián)通程度的加深，長三角社會救助制度開始經(jīng)歷一體化轉(zhuǎn)型，體現(xiàn)為兩方面特征：一是全面脫貧歷史目標的實現(xiàn)令內(nèi)圈群體發(fā)生內(nèi)涵嬗變，最低生活保障與特困人員供養(yǎng)制度的目標取向由“低標準、廣覆蓋”往“高標準、貼需求”傾斜；二是社會組織力量的壯大和公共物品充沛度的提升豐富了救助形式，使之從單一物質(zhì)幫助發(fā)展為“物質(zhì)+服務(wù)”的二元模式。然而，盡管以概括性條款為主的《社會救助暫行辦法》為地方立法留出了調(diào)整空間，但各地對上述轉(zhuǎn)型變化的回應(yīng)并不同步，地區(qū)差異由此產(chǎn)生。

首先是法律效力的層級差異。例如，《浙江省社會救助條例》和《上海市社會救助條例》屬地方性法規(guī)，《江蘇省社會救助辦法》為地方政府規(guī)章，安徽省《關(guān)于貫徹落實lt;社會救助暫行辦法gt;的實施意見》僅是地方規(guī)范性文件。當各自僅在省內(nèi)適用時，得益于競爭性法律規(guī)則的匱乏，彼此間的位階矛盾尚不凸顯，但一旦涉及跨省域法律統(tǒng)籌，效力層級的沖突勢必導(dǎo)致法律解釋權(quán)和修訂權(quán)的錯位。其次是法條規(guī)定的內(nèi)容差異。三省一市中，滬浙兩地均注重對中圈群體的保護，前者將扣除醫(yī)療和教育支出后符合低保標準，后者將收入水平處于低保標準“1.5倍以下”的貧困邊緣家庭納入救助范圍；浙江的“城鄉(xiāng)待遇差距70％硬性指標”與上海的“待遇與居民消費價格指數(shù)聯(lián)動機制”有鮮明的地域特征，而江蘇和安徽則缺乏類似規(guī)定，從而導(dǎo)致社會救助法的區(qū)域協(xié)同受阻。

（二）社會保險法一體化的障礙：諸險種困境多樣

社會保險是社會保障體系的核心部分，在長三角社會保險一體化建設(shè)歷程中，五大險種各自取得的進展和面臨的障礙不盡相同。其中，醫(yī)療險和生育險的一體化已漸趨完善。2019年，長三角政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”系統(tǒng)的開通大幅提高了三省一市戶籍人口辦理基本醫(yī)療保險轉(zhuǎn)移接續(xù)業(yè)務(wù)的便利程度，隨著同年生育險與醫(yī)療險合并建賬管理，生育險的參保、繳費和待遇支付等手續(xù)進一步簡化，居民逐漸享受到醫(yī)療險一體化的利好。對比之下，養(yǎng)老險、工傷險、失業(yè)險的一體化程度尚處于較低水平，三項險種中，養(yǎng)老險和失業(yè)險地區(qū)銜接的難點來自待遇支付標準和計算方式的省際差異；工傷險遭遇的困難則主要歸咎于工傷認定的地方分歧。

養(yǎng)老險方面，國務(wù)院《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》規(guī)定了對老中新三代人適用不同的養(yǎng)老保險待遇支付辦法。如今，彼時的“中人”已構(gòu)成長三角地區(qū)領(lǐng)取養(yǎng)老金的核心群體，其養(yǎng)老金賬戶一般由基礎(chǔ)養(yǎng)老金、過渡性養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金三部分組成。然而，三省一市設(shè)計的養(yǎng)老金計算規(guī)則并不一致。以過渡性養(yǎng)老金為例，浙皖兩省的時長計算依據(jù)分別為“從參保之日起至個人賬戶建立”和“從個人開始繳費至退休”，蘇滬則不設(shè)過渡性養(yǎng)老金，轉(zhuǎn)而以建立虛擬賬戶、放大個人賬戶養(yǎng)老金的方式予以填補。失業(yè)險方面，雖然長三角地區(qū)在確定失業(yè)保險金數(shù)額時均采用固定金額制，但各地規(guī)定的待遇構(gòu)成及核算方式并不統(tǒng)一，浙皖兩省采取的是全國主流做法，即按照本省各設(shè)區(qū)市最低工資標準的一定比例計算失業(yè)保險金數(shù)額，具體比例分別為70％—80％與60％；蘇滬兩地采取的是綜合確定制，前者依據(jù)失業(yè)前12個月的平均繳費額和繳費年限，后者依據(jù)失業(yè)者年齡和繳費年限共同確定失業(yè)保險待遇。對社保行政部門和法院而言，計算規(guī)則復(fù)雜化令養(yǎng)老險和失業(yè)險的跨省結(jié)算難度陡增，待遇申請的核查以及工作調(diào)動時間證明文件的審閱等會大幅延長行政審批和案件審理的周期；對勞動者而言，養(yǎng)老險和失業(yè)險待遇高的地區(qū)具備更強的吸引力，而勞動力的單一流動趨向勢必會損及長三角社會保險法治協(xié)同的前景。

工傷險面臨的問題則集中在工傷行政認定和后續(xù)的司法裁判環(huán)節(jié)。由于《工傷保險條例》的規(guī)制不甚全面，故除去職業(yè)病目錄中明確列舉的類型，長三角各地社會保險行政部門對工傷案件中核心爭點“勞動者受害是否因從事職業(yè)活動之原因”的考量標準不一。此外，依據(jù)Wolters Kluwer法律數(shù)據(jù)庫中2017至2022年的案例信息，蘇皖兩地與滬浙兩地法院在裁判尺度的寬嚴把握上存在著不小差距，四地勞動者工傷認定案件的勝訴率依序為64.6％、66.8％、54.9％、55.8％，“同案異判”的現(xiàn)象并不鮮見。

（三）社會福利法和社會優(yōu)撫法一體化的障礙：公共服務(wù)和優(yōu)撫水平參差不齊

從法律屬性來看，公共服務(wù)屬于廣義社會福利范疇，長三角社會福利法治一體化以公共服務(wù)的區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動為重要表征。《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》強調(diào)，提升基本公共服務(wù)均等化，實現(xiàn)普惠性非基本公共服務(wù)提質(zhì)擴容。因此，對長三角區(qū)域而言，公共服務(wù)的區(qū)域一體化需以高自由度和高質(zhì)量為共同導(dǎo)向，即在清除行政藩籬以推動服務(wù)資源要素省際自由流動的同時應(yīng)當兼顧公共服務(wù)的供給質(zhì)量與可選擇性。誠然，長三角很早便開始進行社會福利方面的立法聯(lián)動嘗試，如三省一市人社廳（局）早在2009年便訂立了《長三角地區(qū)工傷康復(fù)資源共享協(xié)議》，但時至今日，長三角區(qū)域離實現(xiàn)“雙高”的目標仍有一定差距。當前，三省一市的公共服務(wù)一體化水平與其經(jīng)濟發(fā)展水平順位相一致，地區(qū)間呈現(xiàn)梯度落差。并且，不同公共服務(wù)項目的均等化程度也存在明顯區(qū)別。數(shù)據(jù)顯示，2006至2020年，長三角的各類基本公共服務(wù)項目中，教育服務(wù)的均等化程度遠低于養(yǎng)老、醫(yī)療和生態(tài)服務(wù)。究其原因：其一在于立法環(huán)節(jié)。囿于廣義社會福利的內(nèi)涵，迄今為止，無論國家層面還是長三角層面均未形成統(tǒng)一的社會福利規(guī)范，代之以分散、效力低下的專項公共福利和特殊群體福利法規(guī)。其二在于執(zhí)法環(huán)節(jié)。地方政府在采購公共服務(wù)及作出相關(guān)行政行為的過程中往往帶有一定地方利益色彩，表現(xiàn)為對本地企業(yè)的偏好，因為后者能通過上繳稅收、提供就業(yè)等方式對本行政區(qū)域貢獻正向經(jīng)濟增益，而公共服務(wù)的區(qū)域一體化卻打破了這種直接反饋機制，導(dǎo)致利益外溢，難以激發(fā)地方政府的主觀能動性。

社會優(yōu)撫層面，三省一市在優(yōu)待、撫恤的給付項目上分歧明顯。2019年，隨著《軍人撫恤優(yōu)待條例》和《烈士褒揚條例》的相繼修訂，烈士、因公犧牲或病故軍人的撫恤金標準實現(xiàn)了全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一。然而，關(guān)于精神褒揚和額外物質(zhì)優(yōu)待項目的規(guī)定卻與社會福利項目一樣，繼續(xù)以零碎化、差異化的形態(tài)散見于地方規(guī)范之中。如在現(xiàn)役義務(wù)兵的優(yōu)待金標準問題上，《浙江省軍人撫恤優(yōu)待辦法》和《安徽省實施lt;軍人撫恤優(yōu)待條例gt;辦法》均限定為“不低于當?shù)仄骄钏健?；《江蘇省實施lt;軍人撫恤優(yōu)待條例gt;辦法》設(shè)置為“不低于當?shù)厣夏甓瘸擎?zhèn)居民人均可支配收入的45％”；《上海市優(yōu)撫對象優(yōu)待辦法》則采用城鄉(xiāng)二元做法，其中農(nóng)村戶口義務(wù)兵的優(yōu)待金“不低于本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）鄉(xiāng)辦企業(yè)職工年均工資和獎金（含各種補貼）之和的60％”。綜合來看，社會優(yōu)撫法一體化遭遇的困境與社會福利法具有一定相似性，二者均受困于社會保障給付均等化程度的不足。

二、長三角社會保障法治一體化的實現(xiàn)路徑思考

鑒于長三角社會保障法治一體化發(fā)展過程中暴露的諸般問題兼具普遍性和特殊性，在選擇對策時需要提煉出社會救助法、社會保險法、社會福利法和社會優(yōu)撫法的制度共性與個別特征，以前者為綱領(lǐng)式指導(dǎo)，后者為針對性舉措?yún)f(xié)同推進法治一體化之建設(shè)。

（一）整體統(tǒng)籌措施

整體統(tǒng)籌措施對社會保障制度普遍適用，重點解決地方法治內(nèi)容、形式和信息化程度方面的問題。首先一項是針對地方立法的“去舊迎新”和“化繁為簡”。目前，長三角地方法制體系中充斥著大量失效法規(guī)和政策性文件，亟需開展清理：一是及時更迭法律文件版本并以高位階的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章取代低位階的地方規(guī)范性文件；二是刪減重復(fù)條款，對多部規(guī)范性法律文件中存在的相近表述進行匯總歸納，保留其中效力層級最高者。

其次是重視發(fā)揮“軟法”在立法、執(zhí)法和司法過程中的積極功效。“軟法”以較少的命令性和禁止性規(guī)范為特征，強調(diào)公私主體間的協(xié)商與對話，易于催生地方政府尋求自我進步的內(nèi)生動力。如21世紀初，歐盟在推進成員國社會保障條例的對接工作中便大量適用“軟法”，通過引入“同行壓力”和“排名競爭”的績效評估模式成功敦促各成員國維持相對均衡的保障水平。同理，在長三角社會保障法治一體化的推進過程中，若采取倡導(dǎo)、優(yōu)惠而非剛性指標的發(fā)展方式，往往能夠帶來正向的社會激勵作用，從而凸顯其區(qū)別于“硬法”的獨特價值。據(jù)此，在長三角地區(qū)探索構(gòu)建以“軟法”為重要工具，協(xié)調(diào)社會保障各方主體的開放式機制，無疑將促進長三角社會保障法治一體化目標以溫和式方式實現(xiàn)。

最后是提升長三角社會保障法治的信息化程度，加大三省一市在跨行政區(qū)執(zhí)法、司法、普法等方面的合作力度。在執(zhí)法階段，需確立長三角跨區(qū)域行政服務(wù)、執(zhí)法和監(jiān)督的數(shù)字化機制，提高社保經(jīng)辦機構(gòu)的業(yè)務(wù)效率，促進民眾與政府意見的雙向交流，強化地方社會保障責任主體的聯(lián)動治理能力；在司法階段，可搭建長三角司法大數(shù)據(jù)處理平臺，全面覆蓋案例數(shù)據(jù)的收集、檢索、分析和實時共享等各項功能，于暢通救濟渠道之際加強法院間的交流學(xué)習(xí)，避免出現(xiàn)區(qū)域間裁量結(jié)果差異過大的情形。在普法階段，宜開放地方法令與政策文件的公眾查閱系統(tǒng)，保持法律內(nèi)容的動態(tài)更新并同步開展線上普法教育。

（二）局部協(xié)調(diào)措施

局部協(xié)調(diào)措施聚焦各項社會保障制度的專屬特征，覆蓋立法、執(zhí)法、司法等各個階段。依序來看，當前階段推進社會救助法協(xié)調(diào)的核心任務(wù)是統(tǒng)一三省一市的地方規(guī)則，立法上可采取“兩步走”的方式，先實現(xiàn)社會救助申請規(guī)則、審批流程、給付類型等的省內(nèi)統(tǒng)一，再尋求將統(tǒng)一范圍擴大至長三角區(qū)域。在避免省內(nèi)發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)間社會救助標準差異過大的問題上，江蘇省的實踐經(jīng)驗值得借鑒。如2020年出臺的《江蘇省居民最低生活保障工作規(guī)程》要求，省內(nèi)各地的低保標準應(yīng)限定在上年度全體居民人均生活消費支出30％至40％的區(qū)間內(nèi)，不合規(guī)的地區(qū)需在三年內(nèi)過渡調(diào)整到位。明確的標準區(qū)間與調(diào)整時限有利于保證各地政策的同步性。此外，為強化立法效果，法律實施過程中的輔助措施也不可或缺。一要創(chuàng)新法定救助形式，增加服務(wù)型救助項目如心理疏導(dǎo)、就業(yè)促進等的占比，淡化物質(zhì)型救助項目的短期濟困而關(guān)注受救助群體的長期發(fā)展；二要發(fā)揮社會救助法規(guī)、政策的主動性，由等待受困人“被動申請”變?yōu)椤爸鲃邮┚取保缤ㄟ^建立居民家庭經(jīng)濟狀況大數(shù)據(jù)預(yù)警系統(tǒng)，更好防范邊緣貧困家庭的突發(fā)性收支失衡；三要授權(quán)基層群眾自治組織開展社會救助，配合“放管服”改革，將救助的審批、發(fā)放等權(quán)限從目前的街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）下沉至居委（村委），由后者履行網(wǎng)格化管理和普法教育職責，便利受困群體獲得實際幫助。

社會保險中各險種在長三角一體化推進中的具體困境有所不同。首先，為應(yīng)對養(yǎng)老險和失業(yè)險面臨的待遇支付標準差異問題，相關(guān)對策需涵蓋兩部分：一是統(tǒng)一待遇計算方式；二是縮小待遇金額差距。這要求先行比較各地現(xiàn)有社會保險待遇模式和制度完善程度，繼而在兼顧各地財政收入水平的前提下找出長三角社會保險通行規(guī)則的最優(yōu)解并予以推廣。當前，三省一市的社會保險待遇標準由各地人社廳（局）與民政廳（局）負責，可推動其向?qū)ＴO(shè)的長三角民生數(shù)據(jù)統(tǒng)籌機構(gòu)讓渡一部分標準制定權(quán)，由后者在綜合考慮區(qū)域內(nèi)上一年度通脹率、居民消費價格指數(shù)、政府財政收支情況等因素的基礎(chǔ)上制定長三角社會保險待遇的年度指導(dǎo)方案。同時，地方人大、法院、檢察院需謹慎履行法律監(jiān)督職責，保證地方政府在“確有調(diào)整必要”而進行二次調(diào)整時嚴格遵循比例原則之限制，盡量限縮調(diào)整幅度。其次，為解決工傷險中的工傷認定問題，需要確立區(qū)域統(tǒng)一的行政執(zhí)法規(guī)范與司法裁判規(guī)則，如通過常設(shè)開展長三角工傷認定案件執(zhí)法和司法問題聯(lián)席討論會議的方式及時消解各地對工傷爭議情形（如探親返崗工傷、實習(xí)生或退休返聘人員工傷等工傷類型）的認識分歧。

實現(xiàn)長三角社會福利法治一體化和社會優(yōu)撫法治一體化的關(guān)鍵在供給側(cè)，即公共服務(wù)和優(yōu)撫資源的合理開發(fā)與公平分配問題。由于長三角內(nèi)部各設(shè)區(qū)市間和城鄉(xiāng)間的經(jīng)濟發(fā)展狀況不均是福利與優(yōu)撫項目供給失衡的根源，照此邏輯，可從兩個方面來解決：一是深化戶籍制度改革，讓福利和優(yōu)撫待遇的享受條件同戶籍脫鉤；二是通過立法完善區(qū)域間的利益補償機制，改變地方財政“各自為政”的現(xiàn)狀，在地方自有賬戶之外增設(shè)長三角社會福利和優(yōu)撫公共基金賬戶用于進行轉(zhuǎn)移支付，變地方利益為長三角區(qū)域共同利益。

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本文系教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目“勞動法規(guī)范的跨法人適用之研究”（20YJC820067）的階段性成果。

（饒志靜系華東政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院副教授；朱天陽 華東政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院）

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