朱紅艷 劉家鑫 劉星宇 邰圖雅

一、問題提出與文獻回顧

基于少子老齡化、勞動力流動流失情況，在2012 年修訂的《中華人民共和國老年人權益保障法》中提出:“提倡發(fā)揚鄰里互助的傳統(tǒng)，提倡鄰里關心、幫助有困難的老年人，鼓勵慈善組織、志愿者為老年人服務，倡導老年人互助服務”①民政部.http://xxgk.mca.gov.cn/n164/n230/n238/c14594/part/5779.pdf。2016年國務院辦公廳出臺《關于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質量的若干意見》明確提出“倡導‘互助養(yǎng)老’模式”。2021年《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和 2035年遠景目標綱要》中提出：“實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略，將積極發(fā)展農(nóng)村互助幸福院等互助性養(yǎng)老作為完善農(nóng)村養(yǎng)老服務體系②中華人民共和國中央人民政府.http://www.gov.cn/xinwen/2021-03/05/content_5590355.htm?！彼?，伴隨著互助養(yǎng)老服務成為中國社會養(yǎng)老服務體系的組成部分，探尋構建穩(wěn)定、普適的西北民族地區(qū)③本文中的西北民族地區(qū)指的是內(nèi)蒙古自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)、甘肅省、青海省?；ブB(yǎng)老模式路徑研究具有一定的意義。

二、西北民族地區(qū)人口老齡化現(xiàn)狀

“十三五”時期，西北民族地區(qū)人口結構發(fā)生了變化，少子老齡化進程加劇，人口流動與人戶分離現(xiàn)象常態(tài)化，家庭結構小型化，在短短的幾十年內(nèi)從輕度老齡化過渡到中度老齡化。

（一）西北民族地區(qū)老齡化進程加快

據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，截至2020年底，西北民族地區(qū)中內(nèi)蒙古、寧夏、甘肅、青海的60歲及以上老年人口比例分別為：19.8%、13.5%、12.2%、17%。其中內(nèi)蒙古和甘肅老齡化程度已超過全國平均水平。65歲及以上人口比例分別為：內(nèi)蒙古13.5%、寧夏為9.62%、甘肅為12.58%、青海為8.68%，均超過國際7%的標準（如圖）。隨著老齡化程度的不斷加劇，凸顯高齡和獨居以及空巢化現(xiàn)象嚴重特征，進而呈現(xiàn)出“未富先老”和“未備先老”特征。

圖 2020年西北民族地區(qū)60歲以上老年人口比重數(shù)據(jù)來源：根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)整理匯總。

（二）失能失智、慢性病老人增多，照料服務需求增長

從西北民族地區(qū)情況看，青海省失能老人規(guī)模為97.59萬人、失能率（各等級失能老人占失能老年人比重）為26.02%；內(nèi)蒙古失能老人規(guī)模為63.45萬人，失能率為20.59%④張娟,周建芳.中國老年人口失能地區(qū)分布[J].中國老年學雜志,2019(03):39，均屬于較高水平狀態(tài)。這表明隨著人口老齡化、高齡化進程加快，失能（失智）老年人口規(guī)模將持續(xù)增多。為此，國務院頒布的《國家積極應對人口老齡化中長期規(guī)劃》中提出，“2022年養(yǎng)老機構護理型床位占比50%、2035年80%的目標?！雹僦腥A人民共和國中央人民政府國務院辦公廳http://www.gov.cn/xinwen/2019-11/21/content_5454347.htm

（三）人口老齡化進程呈現(xiàn)空間上非均衡性

由于自然條件和經(jīng)濟社會發(fā)展水平以及人口基數(shù)等方面異質性，西北民族地區(qū)人口老齡化進程呈現(xiàn)出空間上的非均衡性。據(jù)2010年第六次全國人口普查數(shù)據(jù)，內(nèi)蒙古和甘肅65 歲及以上老年人口比重，在全國排名為第26和20，然而2020年內(nèi)蒙古和甘肅的65 歲及以上老年人口比重均高于全國平均水平。其中內(nèi)蒙古（13.58%）、甘肅（12.58%），均屬于低起點—高增長模式；2020年寧夏（9.62%）、青海（8.68%）均處于較低水平上，均屬于低起點—低增長模式。

（四）預期壽命延長，呈現(xiàn)“頂部老齡化”現(xiàn)狀

改革開放以來，西北民族地區(qū)社會領域的發(fā)展，提升醫(yī)療服務可得性與可及性，改善群眾生活環(huán)境與生活質量，使個體全生命周期健康水平提升，進而提高了出生人口預期壽命。據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，2022年西北民族地區(qū)平均預期壽命分別為：內(nèi)蒙古（77.8歲）、寧夏（76.3歲）、甘肅（75.64歲）、青海（73.12歲）。

（五）老年人撫養(yǎng)比提升

由于東部地區(qū)豐富資源與機會吸引了大量西北民族地區(qū)青壯勞動力流入遷徙東部發(fā)達地區(qū)，導致西北民族地區(qū)老年人口撫養(yǎng)比提高。截至2020年底，老年人口撫養(yǎng)系數(shù)分別為：內(nèi)蒙古17.9%、寧夏13.7%、甘肅18.5%、青海12.3%，比2010年提高的百分比分別為內(nèi)蒙古8.2個百分點、寧夏4.6個比分點、甘肅7.3個百分點、青海3.6個百分點。內(nèi)蒙古與甘肅老年人撫養(yǎng)比高于寧夏、青海。

（六）人口老齡化超前與經(jīng)濟社會發(fā)展

西北民族地區(qū)人口老齡化是在經(jīng)濟發(fā)展水平不高、綜合勢力不強、人民生活水平比較低的水平下進入老齡化社會，是典型的人口老齡化超前于社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)象。因此，未富先老、未備先老，超越了社會經(jīng)濟的承受能力，加大積極應對人口老齡化的難度。

三、西北民族地區(qū)互助養(yǎng)老模式的困境

（一）養(yǎng)老服務規(guī)章制度法律級次較低

按效力等級將養(yǎng)老服務政策劃分為法律、行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，其效力逐漸遞減。自2012年以來頒布的養(yǎng)老服務政策看，多數(shù)政策屬于廳（局）級層面的制度，而地方性法律和行政法規(guī)級次的制度較少，并多數(shù)政策以“通知”“意見”“決定”等文件形式發(fā)布。這些文件法律效力相對來說較低，進而導致規(guī)章制度難以貫徹落實施，無法達到預期目標。

（二）養(yǎng)老服務資金籌資渠道單一

資金困境是制約西北民族地區(qū)互助養(yǎng)老模式發(fā)展的重要因素。從西北民族地區(qū)看，如表1所示，2019—2020年，各項社會事業(yè)費逐年增長，占一般公共預算支出的比重逐年上升，但增速緩慢。這表明，與東部地區(qū)相比西北民族地區(qū)財政投入較少，市場活躍程度低。

表1 2019—2020年西北民族地區(qū)社會服務事業(yè)費支出情況 單位：億元、%

（三）養(yǎng)老服務供需矛盾凸出

隨著西北民族地區(qū)農(nóng)村牧區(qū)老齡化日益加劇，老年人日益增長的養(yǎng)老服務需求與農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、養(yǎng)老服務有效供給及人力資源匱乏現(xiàn)狀之間的矛盾不斷激化。如表2所示，養(yǎng)老服務體系建設不健全，各項指標仍處在較低水平上，無法有效滿足不同地域、年齡的老年人的多層次養(yǎng)老照料需求。

表2 西北民族地區(qū)養(yǎng)老機構、床位、工作人員情況

（四）從業(yè)人員專業(yè)化水平低，職業(yè)發(fā)展定位模糊

西北民族地區(qū)老年照護領域專業(yè)人才儲備量非常有限。截至2020年底，甘肅省養(yǎng)老機構從業(yè)人員僅有5300多人，其中養(yǎng)老專業(yè)護理員2400多人，只能滿足實際需求的60%，人均1:6養(yǎng)護比①每日甘肅網(wǎng),http://yuqing.gansudaily.com.cn/index.shtml.。寧夏機構內(nèi)養(yǎng)老護理員共1174名；青海省養(yǎng)老機構內(nèi)工作人員和護理員共1907名。三個地區(qū)養(yǎng)護比遠低于人均1：4的全國平均水平。②內(nèi)蒙古的機構內(nèi)工作人員和護理人員數(shù)據(jù)缺失。同時，由于從業(yè)人員社會地位和收入福利待遇低下、養(yǎng)老機構服務人員資格職稱評定體系尚未建立，養(yǎng)老服務人員職業(yè)發(fā)展定位依舊存在模糊，難以保障基本權益。

（五）傳統(tǒng)孝道影響深，老年人缺乏共識

西北民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展滯后，民族眾多，區(qū)位偏遠，傳統(tǒng)意義上的養(yǎng)老觀念影響深遠。因此，受儒家孝文化影響，家庭養(yǎng)老仍被認為是老年人最為理想的養(yǎng)老方式。同時，在城市化進程中，社會由“熟人社會”向“半熟人社會”轉變過程中，多數(shù)老年人對互助養(yǎng)老模式缺乏足夠的共識，認為互助養(yǎng)老模式就是政府承辦的幸福院的這種認知誤區(qū)。

四、健全西北民族地區(qū)互助養(yǎng)老模式的路徑

（一）健全法律法規(guī)，完善互助養(yǎng)老模式

1.地方政府堅持“立法先行”原則，積極有效地制定相關法律法規(guī)，為互助養(yǎng)老模式的規(guī)范化管理運行提供法律依據(jù)。同時，健全互助養(yǎng)老模式保障體系，明確界定互助養(yǎng)老模式性質、內(nèi)容、地位和管理方式，使政府、社區(qū)、家庭、社會組織之間逐步形成清晰的關系網(wǎng)絡，健全責任分擔機制和互助養(yǎng)老服務體系。

2.進一步完善發(fā)展互助養(yǎng)老的配套政策。立足各地實際情況，在建立健全互助養(yǎng)老模式進程中，完善惠農(nóng)惠牧，支農(nóng)（支牧）政策，振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟，為發(fā)展互助養(yǎng)老模式奠定經(jīng)濟基礎。同時，對互助組織在稅收和土地等方面提供優(yōu)惠政策，引導吸引非政府組織廣泛參與互助養(yǎng)老模式建設。

（二）多渠道籌措資金，建立專項基金

1.長效穩(wěn)定的資金支持是互助養(yǎng)老模式持續(xù)運行發(fā)展的經(jīng)濟基礎。在西北民族地區(qū)發(fā)展互助養(yǎng)老模式時，僅靠地方政府財政資金無法解決人口老齡化問題。為此，拓寬資金籌措渠道，將互助養(yǎng)老納入省自治區(qū)級財政預算，充分發(fā)揮財政資金作用，推動西北民族地區(qū)互助養(yǎng)老模式的健康發(fā)展。同時，積極爭取福利彩票基金、慈善公益金、社會捐贈等資金。

2.為維持互助養(yǎng)老模式的良性運轉及持續(xù)健康發(fā)展，應建立互助養(yǎng)老的專項基金，并出臺相應的基金運營管理規(guī)則，確保?？顚Ｓ?，并由專業(yè)機構進行運營管理，保證基金保值增值，以確保西北民族地區(qū)互助養(yǎng)老模式的持續(xù)健康發(fā)展。

（三）建立多元化養(yǎng)老服務主體

1.農(nóng)村牧區(qū)互助養(yǎng)老不是老人之間簡單的關照，而應是家庭養(yǎng)老、機構和社區(qū)養(yǎng)老模式相融合的養(yǎng)老服務模式。因此，在西北民族地區(qū)建立健全互助養(yǎng)老模式時，應充分調動社會組織積極性，構建服務主體多元化的互助養(yǎng)老發(fā)展模式。

2.西北地區(qū)民族眾多、文化多樣性、受教育程度較低，在社會組織結構中呈現(xiàn)政治、社區(qū)、宗教三股力量治理的特點。因此，建立健全互助養(yǎng)老模式中，充分發(fā)揮政府的引導作用，鼓勵和引導多方社會組織積極參與互助式養(yǎng)老，以滿足西北民族地區(qū)不同地域民族習俗、文化、不同年齡階段的老年人養(yǎng)老服務需求。

（四）構建需求導向機制

解決西北民族地區(qū)養(yǎng)老問題，要以老年人的需求為導向，構建互助養(yǎng)老的需求導向機制，對老年人的生活、照料、康養(yǎng)需求進行綜合評估分級管理，整合優(yōu)化配置養(yǎng)老服務資源，構建適合西北民族地區(qū)特色的互助養(yǎng)老模式，才能有效地滿足老年人的多層次養(yǎng)老需求。

（五）加大宣傳力度，增強社會認同

1.政策施行效果很大程度上取決于群眾認同程度。因此，建立健全西北民族地區(qū)互助養(yǎng)老模式時，通過利用大數(shù)據(jù)平臺和各種傳媒方式加大宣傳力度，轉變居民傳統(tǒng)觀念，為西北民族地區(qū)互助養(yǎng)老模式的發(fā)展營造良好的社會思想氛圍。

2.培育居民互助理念。建立健全互助養(yǎng)老模式，其核心問題在于互助二字?；ブ且环N理念和文化，更是一種精神。挖掘互助傳統(tǒng)，弘揚互助精神，培育互助理念，促進互助文化與互助養(yǎng)老模式相結合，是建立健全西北民族地區(qū)互助養(yǎng)老模式的思想動力。