王曉英 福建省龍巖市武平縣財政局

引言

黨的十九大報告提出“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，將全面實施預算績效管理提升到一個新的格局，明確指出各級政府要逐步建立完善的財政預算績效管理體系，不斷增強財政資金在民生領域、社會公共服務領域的重大作用，提高各級政府財政資源配置效率及財政資金的使用效益。因此，加強財政全面實施預算績效管理的若干思考，是新時期縣級財政部門和各預算單位必須深入思考的重要研究方向。

一、縣級財政全面實施預算績效管理的概念及工作思路

（一）縣級財政全面實施預算績效管理的概念

財政全面實施預算績效管理就是“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理體系，主要指為提升縣級政府部門財政資源配置效率以及財政資金的使用效益，以政府預算、部門預算和項目預算為績效管理對象，納入預算管理全過程監(jiān)督，減少各級政府和所有財政資金的浪費，推進政府財政公開透明所展開的計劃、指導、協調、約束等一系列活動。一般而言，全面預算績效管理中所產生的效益包含經濟效益、社會效益和服務對象滿意度等，且績效管理包含績效目標申報、績效運行監(jiān)督、績效評價、績效評價結果反饋以及績效結果運用。因此，為更好地提升社會公共服務水平，縣級政府應認真貫徹落實財政全面實施預算績效管理，加強財政資金使用情況監(jiān)督力度，實時追蹤每筆資金的具體流向與使用效益，嚴格控制績效評價結果低效無效的財政支出，使財政資金支出結構不斷優(yōu)化，進而充分發(fā)揮預算管理的實際效用，實現縣級財政資金的高效率管理。

（二）縣級財政全面實施預算績效管理的工作思路

縣級財政目前現有的全面實施預算績效管理的工作思路主要體現在以下幾個層面：其一，預算編制，即嚴格事前績效審查，把績效目標、事前績效評估作為預算安排和資金立項的必備要件。預算編制時要求相關工作人員綜合分析以往的年度預算執(zhí)行情況和財政支出績效評價結果。在此基礎上，按照預算目標管理與預算支出標準的相關要求，編制相應的預算方案并編制預算績效目標表隨同部門預算同步批復同步公開。其二，預算執(zhí)行監(jiān)督，即做好事中執(zhí)行監(jiān)控，促進預算執(zhí)行平穩(wěn)有序。當年預算批復后，縣級財政應做好績效運行監(jiān)控，按季度和半年度對所有預算項目進行全程實時監(jiān)控，特別是對重大政策和重點項目開展績效運行評價，實行“紅黃燈”預警，督促各預算單位盡快形成實物工作量，確保財政資金使用效率。其三，預算評估，即加強事后財政評價，強化績效結果應用。重點在于全面評價分析、審查財政資金使用情況、財政支出情況和績效管理情況，形成“以績效為指揮棒”的績效導向，績效評價結果作為改進預算管理、編制以后年度部門預算、安排財政資金的重要依據。

二、加強縣級財政全面實施預算績效管理的現實價值

（一）優(yōu)化縣級政府內部資源配置的必然要求

目前，縣級財政預算支出安排過分依賴基數和支出結構剛性化，支出結構不夠優(yōu)化，財政資金配置不分輕重緩急、不講優(yōu)先順序，導致資金閑置或沉淀，低效無效以至于浪費。通過實施財政預算績效管理，縣級財政可以通過統(tǒng)籌整合、突出重點，打破支出基數，避免各專項資金使用的碎片化，重點保障和改善民生工程項目，對扶持縣域產業(yè)升級的資金實行公平競爭和審查，確保財政資源高效配置，合理控制各項成本支出，從而優(yōu)化縣級政府內部資源配置。

（二）提高縣級財政資金使用效益的重要途徑

當前各地縣級普遍存在績效意識不強，存在“重支出、輕績效”的情況，錯誤認為財政資金只需保證內部資金使用的合法合規(guī)即可，認為錢沒有進自己口袋就不是問題，缺乏對財政資金使用效益與使用成果的關注。全面實施預算績效管理要求各級政府強化預算約束和績效管理力度，切實做到花錢問效，無效問責，低效需壓減，有效多安排。將績效評價結果與預算編制掛鉤起來，注重花錢問效、挖潛增效，運用績效管理手段強化激勵和約束，努力提高財政資金使用效益，每一筆財政資金都需用出實效，花在明處。因此，縣級財政全面實施預算績效管理是提高縣級財政資金使用效益的重要途徑。

（三）促進縣級政府服務水平全面提升的關鍵所在

在縣級政府部門系統(tǒng)化經濟管理中，財政全面實施預算績效管理是其中最為關鍵的核心構成要素，對提高縣級政府服務水平有著不可替代的重要作用，尤其像X縣財政財源基礎較為薄弱的地區(qū)，通過貫徹落實財政全面實施預算績效管理工作，以績效為導向，落實績效責任，覆蓋所有政府預算資金，全過程嚴格監(jiān)控各項財政資金的具體流向。一定程度上有效改善縣級政府的預算管理水平，不斷強化財政預算精細化管理力度，提高各項資金的使用效率，進而增強各預算單位人員的責任意識，從而實現縣級政府公共服務水平和治理能力的全面提升。

三、縣級財政全面實施預算績效管理存在的主要問題

（一）預算績效管理意識較為薄弱

X縣全面實施預算績效管理工作時間不長，受傳統(tǒng)財政預算管理體制的影響，無論是縣級財政部門還是各行政事業(yè)預算單位對預算績效管理意識都較為薄弱。在預算管理環(huán)節(jié)中，沒有充分領悟全面實施預算績效管理相關政策，而是一味按照以往的管理條例開展工作，缺乏與其他職能部門的協調配合，只管預算和花錢，不關注項目實際情況和資金使用效率，因此無法充分體現財政全面實施預算績效管理的實際效用。例如，大部分縣級行政事業(yè)單位依舊存在“重支出、輕績效”的情況，錯誤認為財政預算管理只需保證財政資金使用的合法性與合規(guī)性即可，缺乏對財政資金使用效益與使用成果的關注，加之對相關法律政策的認知存在偏差，不利于全面實施預算績效管理。

（二）預算績效評價指標體系不完善

就目前X縣實際情況來看，其財政支出范圍較為廣泛，主要涉及單位運行基本支出以及公共基礎設施建設、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、科技、文化以及其他民生項目支出。在這種情況下，想要保證財政預算績效管理質量與效率，必須以完善的績效評價標準體系為基礎，以科學、合理的量化績效指標為依據。但是受財政資源、地域條件等因素的限制，縣級財政未形成指標庫，各預算單位也未結合本單位實際情況或者對應項目構建完善的預算管理評價指標體系與績效評價方法，而是直接照搬上級財政部門所制定的指導體系，使得績效評價結果不具備針對性和可操作性，不能全面、客觀地反映縣級政府部門財政預算資金的使用情況與使用效益。

（三）預算績效考評結果利用不充分

目前，X縣的財政預算績效評價指標體系尚不夠具體完整，現有的預算安排、相關政策調整掛鉤的績效評價機制及責任追究機制實施效果不佳。在進行預算編制的過程中，多數預算單位過分依賴基數和支出結構剛性化，財政部門審核預算編制時對績效考評結果未充分利用，績效不高的項目資金沒有削減；另外一方面，對于X縣這樣財源緊俏的縣級財政，財力大部分依靠上級轉移支付補助，往往上級轉移支付帶有專用性、明確項目，且需專款專用，地方難以整合統(tǒng)籌使用，各個專項實行績效評價，造成整體績效不高，評價結果不好，且財政預算績效管理工作多以事后評價為主，忽視了對管理效率、運行成本、社會效益、履職能力、服務對象滿意度等方面的考評，致使財政預算績效評價無法達到預期效果。

（四）預算績效專業(yè)人才建設不足

相較于中央和省市級政府部門而言，各預算單位在編在崗的人數較少，特別是從事預算管理的在崗人員，往往存在專業(yè)素養(yǎng)良莠不齊，缺乏財務預算管理實踐經驗的情況，加之對上級財政預算管理的政策性文件了解不夠全面，這些都會在一定程度上影響縣級政府的財政預算編制質量和預算執(zhí)行率，對于后續(xù)全面預算績效管理工作的開展產生不利影響。例如，X縣的各預算單位均未設置專門的績效管理部門和崗位，由財務人員或聘請編外人員兼職做預算績效工作，往往這些人又身兼多職，所以對待預算績效工作就應付了事，會造成為做表而做表，績效目標設置不合理，評價無法得到佐證材料等局面，更不會深入研究相關的政策，這就使得財政預算編制結果不具備客觀性與獨立性，進而嚴重阻礙了縣級財政全面實施預算績效管理工作的落實成效。

四、加強縣級財政全面實施預算績效管理的具體措施

（一）強化預算績效管理意識

財政部門和各預算單位應該提高政治站位，嚴格根據《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》文件精神，深入績效理念，加大各項法律政策的學習力度，及時糾正不符合新時期工作要求的績效管理理念，切實做好頂層設計。首先，各行政事業(yè)單位主要領導應主動轉變傳統(tǒng)、滯后的思想觀念，正確審視本單位財政預算績效管理工作中的細節(jié)問題與疏漏之處，適當加強現代化績效管理理念的宣傳、推廣力度?；蛘?，通過開展專家知識講座、外出進修等系統(tǒng)化培訓活動，幫助各部門、各崗位人員充分認識到財政全面實施預算績效管理的重要性，使其主動積極參與到績效管理工作中。其次，縣級財政部門應積極響應上級財政部門的政策號召，認真落實財政支出管理模式改革。結合本縣的實際情況，創(chuàng)新預算績效管理模式，重點關注對各項預算績效文件政策精神的宣傳解讀工作，并優(yōu)化設計預算績效管理工作流程。最后，縣級政府部門還應建立科學的預算目標績效管理機制，制定規(guī)范的全面實施預算績效管理工作細則，明確崗位職責與具體任務，加強各職能部門的協調合作力度，以便在實現預算管理與績效管理有機結合的同時，逐漸在單位內部營造良好的全面實施預算績效管理氛圍，從而為后續(xù)財政實施預算績效管理工作有序開展奠定基礎。

（二）完善預算績效評價指標體系

完善的財政績效評價指標體系，是開展縣級財政全面預算績效評價工作的重要支撐。第一，縣級財政部門要做好項目庫建設，也就是做好事前評估，對所有列入預算的項目進行全面審核，評級指標設置需要定性和定量相結合，可以充分借助社會力量，通過引入第三方中介機構的方式，對各個項目進行實地調查及研究工作，作出可行性分析。第二，創(chuàng)新評估方法，即做好事后評價，對同一個項目可依托大數據，多角度，多方法，多方面評價，以保證評價結果的客觀性。第三，推進信息系統(tǒng)一體化建設，目前X縣績效管理系統(tǒng)獨立于財政一體化系統(tǒng)之外，縣級財政部門應該將預算績效管理系統(tǒng)納入財政一體化系統(tǒng)子模塊，實現預算編制、預算執(zhí)行和預算績效評價同步和共享數據，方便績效全過程監(jiān)督，這樣才能不斷提高預算績效評價工作效率。

（三）加強預算績效評價結果應用

應用好績效評價反饋結果以提高財政資金使用效率是加強財政全面實施預算績效管理工作的主要目的，也是縣級財政預算績效管理中重要的環(huán)節(jié)。首先，縣級財政部門應將預算管理與績效管理相結合，根據政府部門信息公開的相關要求，通過門戶網站、微博、微信公眾號等信息平臺，向社會大眾及時公布績效評價結果與財政預算指標，并接受廣大人民群眾的監(jiān)督，不斷強化財政資金使用主體的責任意識，確?？h級財政資金使用情況的公開透明。其次，可設立專門的財政預算績效管理部門或專家小組，加強對績效評價結果的全面分析與研究，并針對其中存有異議的問題進行解讀和改進，進一步提升財政預算績效評價結果的精準性和可靠性，進而為預算編制、預算執(zhí)行、預算管理提供真實、可靠的參考依據。

（四）重視專業(yè)人才隊伍

預算績效管理是預算管理的重要環(huán)節(jié)，貫穿預算管理全過程，要求的業(yè)務知識，業(yè)務技能和信息系統(tǒng)的熟悉程度均較高，因此應重視預算編制人員專業(yè)素養(yǎng)與專業(yè)技能的培養(yǎng)，有組織、有目的、有計劃地加強高素質專業(yè)人才隊伍建設。具體來講，可從以下幾個方面入手：第一，根據自身實際情況與工作需要，設計長遠的人才培養(yǎng)規(guī)劃，積極引入、吸納兼具財務管理知識與熟練應用計算機辦公軟件的復合型人才，不斷優(yōu)化單位人才組織結構。第二，結合全面實施預算績效管理要求，通過定期開展專家講座、實操模擬、外出進修、專項培訓等多元化繼續(xù)教育活動，加強對現有在職人員的培訓力度，幫助在崗人員及時掌握最新的預算管理制度和上級財政政策以及信息系統(tǒng)實操技能和業(yè)務能力。第三，各行政事業(yè)單位可以通過建立科學的獎懲激勵機制及責任追究機制，明確從事預算績效工作人員的工作內容以及崗位職責，充分激發(fā)相關人員的主觀能動性和積極性，從根本上提高預算績效工作的質量和效率。

結語

為確保把有限的財政資金用到實處，提高財政資源分配效率和資金使用效益，提升縣級政府部門的公共服務水平，并將全面實施預算績效管理提升到一個新的格局，努力推動縣域經濟的高質量發(fā)展，財政部門和各預算單位就應該做到：強化全面實施預算績效理念，讓績效理念深入人心；完善預算績效評價指標體系，讓預算績效評價工作提質增效；加強預算績效評價結果應用，讓預算編制和執(zhí)行更加科學準確；重視專業(yè)人才隊伍，讓預算績效工作更有質量和效率。