摘要：近年來，面對需求收縮、供給沖擊、預期轉(zhuǎn)弱三重壓力，地方政府專項債成為穩(wěn)投資、促基建、補短板的重要抓手，銀行貸款在專項債領(lǐng)域的參與度有所提升。在加快構(gòu)建新發(fā)展格局的背景下，債貸組合模式有進一步應用的空間和需要。商業(yè)銀行應結(jié)合宏觀形勢和政策導向，明確投資范圍、嚴選合格項目，加強貸前、貸中、貸后全流程風險管控，充分發(fā)揮債貸資金合力，穩(wěn)投資與防風險并重，促進實體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：專項債 銀行貸款 債貸組合 穩(wěn)投資

黨的二十大報告提出加快構(gòu)建新發(fā)展格局，全面推進鄉(xiāng)村振興、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等戰(zhàn)略部署。在新形勢下，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系成為高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。受限于地方財力緊平衡等因素，地方政府專項債（以下簡稱“專項債”）、銀行貸款等重要基建資金需進一步形成合力，更好地促基建、穩(wěn)增長。同時，為守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線，應加強貸款投放的全流程風險管控，避免風險傳導。

債貸組合的發(fā)展背景

2019年，面對國內(nèi)經(jīng)濟下行壓力和中美貿(mào)易摩擦帶來的外部不確定性，《政府工作報告》提出有效發(fā)揮地方政府債券作用。6月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》，允許專項債作為重大項目資本金，突破了此前債務性資金不得用于項目資本金的限制，同時明確了金融支持標準，對于收益兼有政府性基金收入和其他經(jīng)營性專項收入且償還專項債本息后仍有剩余專項收入的重大項目，可向金融機構(gòu)市場化融資。自此，專項債項目的融資由“財政資本金+專項債配套融資”向“財政資本金+專項債資本金+專項債配套融資+市場化配套融資”的混合模式轉(zhuǎn)變。

2022年，國內(nèi)疫情反復，俄烏沖突令國際環(huán)境的不確定性增加，我國經(jīng)濟運行持續(xù)面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉(zhuǎn)弱三重壓力。中央多次強調(diào)全面加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，用好用足專項債、基礎(chǔ)設(shè)施基金等工具，并鼓勵金融機構(gòu)主動對接重點領(lǐng)域重大項目。二季度以來，多項政策密集出臺，不斷強調(diào)加大金融機構(gòu)支持力度，包括調(diào)增政策性開發(fā)性銀行8000億元信貸額度，以及新增兩批基礎(chǔ)設(shè)施基金，以引導商業(yè)銀行主動對接重大項目等。以專項債搭配銀行貸款的債貸組合模式逐步發(fā)揮重要作用，重點領(lǐng)域的債貸組合規(guī)模逐步擴容。

總體而言，債貸組合作為創(chuàng)新融資模式，是基建項目投融資機制的重大突破。對地方政府而言，專項債逐漸成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要資金來源，但仍需社會資本的配套支持，以發(fā)揮專項債“四兩撥千斤”的引導作用。銀行貸款成本通常低于市場化融資成本，還本付息壓力較輕，適宜作為政府項目的配套資金。對商業(yè)銀行而言，專項債項目由政府投資，風險較其他貸款主體要低，符合風險防控要求。這為以債貸組合模式擴大有效投資提供了空間。

債貸組合項目的特點及趨勢

（一）銀行貸款對專項債項目的支持力度有所上升

專項債作為積極財政政策的主要著力點，持續(xù)大幅擴容，2022年上半年完成3.4萬億元的新增額度發(fā)行，規(guī)模創(chuàng)歷史同期新高。從專項債資金使用情況來看，仍以項目配套融資為主。專項債項目的市場化配套融資尤其是金融機構(gòu)貸款的支持力度整體較小，但融資規(guī)模占比呈現(xiàn)一定的上升趨勢。據(jù)中誠信國際統(tǒng)計1，2022年1—9月，申請市場化配套融資的專項債項目數(shù)量占專項債項目總數(shù)的5.7%，其中明確標識為銀行貸款參與的專項債項目（以下簡稱“債貸組合項目”）數(shù)量占比為3.0%，均較2021年有所提升（見圖1）。從資金規(guī)模來看，貸款占專項債項目總投資及配套融資的比例均有所增加，但參與程度仍有較大提升空間（見圖2）。

（二）銀行貸款主要投向交通及市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域

能源、交通、水利等重點領(lǐng)域建設(shè)資金需求較大，對銀行貸款的依賴度較高，貸款規(guī)模占債貸組合項目配套融資的比例均超過50%。從項目數(shù)量來看，債貸組合項目在交通基礎(chǔ)設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的占比分別為27%、24%，較2021年進一步上升；在棚改、民生服務領(lǐng)域的占比均超過10%，為惠民生、補短板提供了一定的金融支持；在信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)領(lǐng)域的占比不足5%，參與度較低，或與該類項目投資周期長、資金投入多、回報不確定性較高有關(guān)（見圖3）。

從項目建設(shè)周期來看，債貸組合項目主要是中短期項目，1—3年期、3—5年期債貸組合項目的數(shù)量占比分別為36%、43%，5年及以上期限項目的數(shù)量占比僅為20%，另有1%為1年期以內(nèi)項目。這與長期項目的收益不確定性較高有關(guān)。具體來看，期限在5年及以上的債貸組合項目更多集中于收益相對穩(wěn)定的交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域（見圖4）。

（三）項目以區(qū)縣級為主，西部項目的資金需求量較大

近年來，在持續(xù)推進的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，專項債項目層級整體下沉，區(qū)縣級項目占比上升，已接近80%（見圖5）。與此有所不同，債貸組合項目的層級逐步上移，在區(qū)縣級項目中占比不足六成，或在一定程度上表明銀行更偏好政府財力相對較強、安全邊際更高的省市級項目，也可能與區(qū)縣金融資源相對不足、省市級項目建設(shè)資金需求更大等因素有關(guān)。

從區(qū)域分布來看，專項債項目位于東部的數(shù)量占比接近四成，中部占比超過三成，西部占比不足三成。而債貸組合項目位于西部的數(shù)量占比高達43%。在全部債貸組合項目中，數(shù)量排在前15名的省份中有7個位于西部，且其貸款占項目配套融資的比例較高，在一定程度上表明西部省份的財政壓力相對更大，基建項目建設(shè)資金更加依賴專項債及其他配套融資，對銀行貸款的需求較高。進一步分析可發(fā)現(xiàn)，在西部地區(qū)中，經(jīng)濟財政實力相對較強的省份（如四川、陜西等）獲得的貸款支持力度明顯更大，表明銀行貸款投放仍然謹慎。

（四）項目收益能力整體不高，償債對土地出讓收入有一定的依賴

目前專項債項目收益能力整體不高，債貸組合項目也不例外，近八成項目融資的本息覆蓋倍數(shù)不足2倍。在自身償付壓力下，債貸組合項目對土地出讓收入有一定的依賴，約兩成項目的收入來源包含土地出讓收入，近10%的項目以土地出讓收入作為唯一償債來源。值得注意的是，由于部分區(qū)域地塊溢價較高，土地償還類項目整體收益能力相比其他項目更高。如棚改及交通基礎(chǔ)設(shè)施項目，都較多依賴土地出讓收入，二者在收益能力較強（本息覆蓋倍數(shù)超過5倍）的債貸組合項目中，合計占比接近八成。在目前專項債項目收益普遍不高的情況下，銀行更加偏好有絕對收益且市場表現(xiàn)相對穩(wěn)定的項目。

債貸組合的投資方向：促進高質(zhì)量發(fā)展

當前穩(wěn)增長壓力不減，為更好地發(fā)揮債貸組合的積極作用，商業(yè)銀行提供貸款支持時需精準投向，要明確“投什么”。擴大有效投資不能“大水漫灌”，而要“精準滴灌”，需結(jié)合宏觀形勢和政策導向，確定投資范圍，嚴選合格項目。

（一）注重區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，合理分配信貸資源

黨的二十大報告強調(diào)促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，銀行需緊密圍繞國家重大戰(zhàn)略進一步優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)。在推動西部大開發(fā)形成新格局、推動東北全面振興取得新突破、促進中部地區(qū)加快崛起、鼓勵東部地區(qū)加快推進現(xiàn)代化的目標下，全國性銀行應合理分配各區(qū)域信貸資源及新增額度，在風險可控的前提下對財政壓力較大、基建資金需求更高的地區(qū)適當傾斜。地方性銀行同樣要積極支持當?shù)刂卮箜椖块_展，尤其是在經(jīng)濟欠發(fā)達、財力相對薄弱的地區(qū)，其政府投資項目風險相比其他企業(yè)更低，更能滿足風控要求，值得本地銀行機構(gòu)重點關(guān)注。

（二）聚焦國家規(guī)劃及發(fā)展短板，助力惠民生、增后勁、穩(wěn)增長

結(jié)合黨的二十大報告及“十四五”規(guī)劃，商業(yè)銀行可基于政策重點，優(yōu)化貸款投放結(jié)構(gòu)。具體來看，“兩新一重”是重點支持領(lǐng)域，既促消費、惠民生，又調(diào)結(jié)構(gòu)、增后勁。

一是交通、水利、能源等重大項目，其投資拉動效應明顯，建設(shè)資金需求大，可合理增加貸款供給。尤其應關(guān)注新納入專項債支持領(lǐng)域的新能源項目，在當前強調(diào)推動綠色發(fā)展、完善財稅金融支持的背景下，商業(yè)銀行可主動加強對接。

二是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。黨的二十大報告提出實施城市更新行動、加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可重點支持如老舊小區(qū)改造、綜合管廊建設(shè)等項目。同時，在鄉(xiāng)村振興全面推進、縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)全面鋪開的過程中，可進一步下沉貸款投放，提供更大范圍的金融支持。

三是新基建領(lǐng)域。黨的二十大報告強調(diào)加快建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強國、數(shù)字中國，以及構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系。可仔細篩選回報率高、建設(shè)風險可控的項目，圍繞新一代信息技術(shù)、人工智能等領(lǐng)域助力傳統(tǒng)基建升級，探索形成新的經(jīng)濟增長點。

四是在疫情擾動下暴露出醫(yī)療衛(wèi)生、應急救治領(lǐng)域的短板，基于“健康中國”的目標，公共衛(wèi)生服務、應急醫(yī)療建設(shè)等惠民生項目均可適當提高貸款的參與度。

（三）項目收益需與還本付息相匹配，提升投資有效性

一是合理投向?qū)ｍ梻鳛橘Y本金的項目（以下簡稱“專項債資本金項目”）。目前在債貸組合項目中，專項債資本金項目的本息覆蓋倍數(shù)整體上高于其他項目，且基本屬于重點領(lǐng)域，進行過收益論證，可為商業(yè)銀行貸款審核節(jié)省一定的評估成本及時間，建議優(yōu)先考慮。

二是審慎挖掘非專項債資本金項目中符合條件的項目。商業(yè)銀行可結(jié)合重大項目清單，在仔細挖掘、嚴格論證收益情況后，對償還完專項債本息之后仍有剩余專項收入的項目提供支持，或可優(yōu)先投向收益更為穩(wěn)定的交通基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域。

三是謹慎投向以土地出讓收入作為還款來源的項目。黨的二十大繼續(xù)強調(diào)“房住不炒”，房地產(chǎn)調(diào)控或?qū)⒀永m(xù)，房地產(chǎn)市場信心尚未完全恢復，需警惕土地償還類項目收益下滑的風險，關(guān)注在土地出讓收入實現(xiàn)之前的項目付息壓力。

債貸組合的具體操作：穩(wěn)投資與防風險并重

債貸組合項目涉及多方利益，商業(yè)銀行需明確“怎么投”，加強貸前、貸中、貸后全流程風險管控，嚴格遵循資金跟著項目走、不新增隱性債務兩大原則，在積極提供貸款支持的同時，切實做好風險防范，避免潛在風險在各參與方之間傳染蔓延，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線。

（一）審慎進行項目評估，遵循穩(wěn)投資與防風險原則

一是合理制定債貸組合的參與標準，嚴格評估銀行自身放貸能力，尤其是部分信貸資金緊張、資金來源渠道單一的地方銀行需更加謹慎，避免銀行自身信用風險向地方政府傳導。

二是嚴格篩選符合條件的專項債項目，審慎做好項目合規(guī)性和融資風險審核，充分論證項目預期收益情況與還本付息安排的匹配度，原則上應滿足本息覆蓋倍數(shù)不低于1.2倍的要求，避免收益不及預期可能導致的信貸資產(chǎn)質(zhì)量惡化。

三是商業(yè)銀行應與地方政府保持及時、有效的溝通，力求掌握專項債項目全面、真實的情況，避免信息不對稱帶來的潛在風險。

（二）合理增加信貸供給，結(jié)合實際情況制定差異化貸款方案

一是結(jié)合投向領(lǐng)域，設(shè)定貸款投放順序及比例，提升貸款精細化定價水平。對重點領(lǐng)域優(yōu)先加大支持力度，并鼓勵實行更優(yōu)惠的利率。審慎投向風險較高、投資拉動效果不明顯的領(lǐng)域。

二是結(jié)合銀行自身情況，根據(jù)當?shù)馗黝愘J款需求優(yōu)化貸款投放結(jié)構(gòu)，設(shè)立一定比例的專項債支持項目。全國性銀行可向風險較低但信貸規(guī)模增長緩慢、專項債資金需求較大的地區(qū)傾斜，地方法人銀行可向重點領(lǐng)域收益較高的項目傾斜。根據(jù)專項債項目整體分布及區(qū)域風險相應調(diào)整貸款比例，在中西部地區(qū)可向省市級項目集中，在東部地區(qū)可逐級下沉。

三是可進一步完善績效考核機制，將專項債項目支持情況、債貸組合規(guī)模等納入銀行分支機構(gòu)的考核因素。

（三）可適當延長貸款期限并加強監(jiān)測，避免項目斷貸及壞賬風險

一是隨著基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域建設(shè)資金需求的日益增加，商業(yè)銀行在增加信貸投放的同時可結(jié)合專項債項目情況，優(yōu)化并延長貸款期限，減輕基建資金長期不足的壓力。

二是隨著持續(xù)推進新型城鎮(zhèn)化，基建下沉信號更加明顯，商業(yè)銀行應合理、審慎對待區(qū)縣項目。第一，可通過大數(shù)據(jù)分析、多維度監(jiān)測等手段，有效識別項目建設(shè)中的潛在風險，對突發(fā)情況做好應急預案，避免在建項目斷貸；第二，在每批次貸款投放前均審慎評估，避免收益不及預期等因素造成壞賬；第三，商業(yè)銀行可研究適當提高對政府項目不良情況的容忍度，對可能形成的不良貸款優(yōu)先安排核銷計劃，以騰挪債貸組合項目額度。

（四）嚴格落實償還責任，防范資金混同風險

根據(jù)相關(guān)政策，專項債項目的實施單位（以下簡稱“項目單位”）依法對市場化融資承擔全部償還責任。為保障市場化融資到期足額償付，避免損害社會資本方利益，需嚴格落實項目單位到期償還責任。

一是商業(yè)銀行在參與專項債項目前需對項目單位嚴格進行背景調(diào)查。一方面，需要規(guī)避市場化轉(zhuǎn)型尚未完成、存量隱性債務尚未化解完畢的融資平臺，避免與地方政府信用捆綁帶來的責任混淆和政府兜底預期；另一方面，應綜合考量企業(yè)信用狀況、財務情況，以防企業(yè)風險“外溢”。

二是嚴格落實收入分賬管理。項目單位需將市場化融資資金和用于償還本息的專項收入及時歸集至銀行監(jiān)管賬戶，避免償債資金混同導致市場化融資不能按期償付的風險。

注：

1.由于存在專項債募投項目報告披露內(nèi)容存在明顯差異等情況，此處為不完全統(tǒng)計。以下除特別說明外，統(tǒng)計數(shù)據(jù)均來自中誠信國際，統(tǒng)計期均為2022年1—9月。