郝亞光，余鴻源

(華中師范大學(xué) 中國農(nóng)村研究院，湖北 武漢 430079)

習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中指出：“堅(jiān)持大抓基層的鮮明導(dǎo)向，抓黨建促鄉(xiāng)村振興。”全面推行村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”，是黨中央著眼新時(shí)代鄉(xiāng)村治理發(fā)展全局作出的重要部署，是強(qiáng)化黨對(duì)農(nóng)村事業(yè)全面領(lǐng)導(dǎo)的有力舉措，是以黨建引領(lǐng)促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的具體體現(xiàn)。村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的改革實(shí)踐，肇始于1988年湖北省谷城縣冷集鎮(zhèn)，歷經(jīng)30多年的發(fā)展，已經(jīng)由一項(xiàng)地方政策實(shí)驗(yàn)上升為黨和國家推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要制度安排。

學(xué)術(shù)界圍繞村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”工作進(jìn)行了多個(gè)面向的研究，取得了較為多元的研究成果。從研究?jī)?nèi)容上看，既有研究關(guān)注了“一肩挑”的歷史演變、基本內(nèi)涵、優(yōu)勢(shì)局限、影響因素、現(xiàn)實(shí)困境與優(yōu)化策略。所謂村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”，是指村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村委會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人[1]，其發(fā)展演變經(jīng)歷了初步嘗試、倡導(dǎo)實(shí)施到全面推行三個(gè)階段[2]。全面推行“一肩挑”，既具有加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、提升治理效能的優(yōu)勢(shì)，也面臨滋生“絕對(duì)權(quán)力”、壓縮自治空間、影響政治整合等風(fēng)險(xiǎn)[3]，既受到群眾疑慮、人才匱乏、監(jiān)督不力、干部抵觸等影響[4]，又面臨候選人難覓、操作規(guī)程不優(yōu)、權(quán)力監(jiān)督模糊等困境[5]，需要從拓寬選人渠道、嚴(yán)格選舉程序、加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督、強(qiáng)化后備干部培育等方面發(fā)力[6]。從研究方法看，相關(guān)研究主要采用了案例分析法、定量分析法、理論分析法。程同順、史猛基于P鎮(zhèn)的案例分析，探討了推進(jìn)“一肩挑”的制度條件與現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)[7]；崔寶玉、王孝璱利用2019年中國農(nóng)村家庭追蹤調(diào)查數(shù)據(jù)，對(duì)“一肩挑”的制度效應(yīng)進(jìn)行了科學(xué)的定量分析[8]；桂華基于規(guī)范的理論分析范式，探討了村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的制度優(yōu)勢(shì)、實(shí)踐短板與優(yōu)化路徑[9]。

可見，既有研究為村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的理論創(chuàng)新和實(shí)踐推進(jìn)奠定了基礎(chǔ)，但全面推行“一肩挑”工作，仍面臨不少亟待解決的實(shí)踐難題和理論爭(zhēng)議，亟待從理論上系統(tǒng)梳理關(guān)于村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的研究進(jìn)展，為全面推行“一肩挑”提供政策參考。為此，本文運(yùn)用NVivo11的質(zhì)性分析方法，系統(tǒng)把握村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的歷史演進(jìn)、現(xiàn)實(shí)困境與改革進(jìn)路，助力村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的全面推行。

一、研究方法與研究設(shè)計(jì)

(一)樣本數(shù)據(jù)的來源

樣本數(shù)據(jù)的選擇均來自中國知網(wǎng)(CNKI)中文數(shù)據(jù)庫。研究以網(wǎng)絡(luò)調(diào)研為基礎(chǔ)方法，采用主題檢索的方式，對(duì)“村級(jí)組織負(fù)責(zé)人、一肩挑、村‘兩委’”等關(guān)鍵主題詞進(jìn)行組配檢索，檢索范圍為截至2022年9月30日的全部中文文獻(xiàn)。經(jīng)檢索，初步選取186篇中文期刊文獻(xiàn)作為基本目標(biāo)文獻(xiàn)。鑒于“CSSCI來源期刊”權(quán)威性高、學(xué)術(shù)影響力大的優(yōu)點(diǎn)，研究重點(diǎn)篩選“CSSCI來源期刊”文獻(xiàn)作為本文的樣本數(shù)據(jù)，最終確定30篇與村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”相關(guān)度高的完整文獻(xiàn)。

(二)研究方法的使用

扎根理論是一種以質(zhì)性探究為手段，通過系統(tǒng)的資料收集和分析，從中衍生出理論的一種代表性的社會(huì)科學(xué)研究方法。本文依據(jù)“扎根理論”的基本原理，以選取的樣本數(shù)據(jù)作為研究素材，利用質(zhì)性分析工具挖掘提煉研究素材，通過可視化分析及呈現(xiàn)，對(duì)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”進(jìn)行“全時(shí)段”的歷時(shí)性探析和“全域式”的整體性研究。在研究取向上，本文采取中立客觀的研究立場(chǎng)，既不提出研究假設(shè)，也不摻雜情感色彩，只從研究對(duì)象中歸納提煉研究結(jié)論。

(三)研究工具的選擇

NVivo軟件是扎根理論研究中常用到的分析工具，由美國QSR國際公司(QSR International)開發(fā)研制，主要通過對(duì)文本、圖片、聲音、視頻等資料的歸納、分析、提煉和可視化過程，協(xié)助研究者完成來源不同的多種數(shù)據(jù)的分析，極大增進(jìn)質(zhì)性研究的嚴(yán)謹(jǐn)性與可信度。研究以NVivo11為分析工具，旨在對(duì)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”進(jìn)行系統(tǒng)的質(zhì)性研究。

(四)編碼方法與編碼過程

按照扎根理論的基本原理，本文采取自下而上的歸納方式對(duì)30份文獻(xiàn)進(jìn)行數(shù)據(jù)抽取，并開展了三次逐級(jí)編碼，最終形成了包括982個(gè)編碼參考點(diǎn)、28個(gè)三級(jí)節(jié)點(diǎn)、9個(gè)二級(jí)節(jié)點(diǎn)、3個(gè)一級(jí)節(jié)點(diǎn)的系統(tǒng)化節(jié)點(diǎn)體系，各級(jí)節(jié)點(diǎn)之間構(gòu)成從屬關(guān)系，成為本研究立論的基礎(chǔ)和支撐。

1.開放式編碼：探究村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的基本內(nèi)容

筆者根據(jù)扎根理論的“本土化”原則進(jìn)行開放式編碼。首先，將30份研究資料導(dǎo)入NVivo11，然后對(duì)研究資料進(jìn)行逐字逐句地閱讀、分析、標(biāo)記，整合出與村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”有關(guān)的全部?jī)?nèi)容，形成982個(gè)開放代碼，即編碼參考點(diǎn)。這些參考點(diǎn)涵蓋了字詞、句子、段落等各種文字類型，如“村民”“黨組織”“全面推行‘一肩挑’是堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村工作全面領(lǐng)導(dǎo)的重要組成部分”等，這些也稱作“原始詞句”。其次，把982個(gè)開放代碼按照一定的“類屬關(guān)系”整合成為部分基本概念，刪除“類屬關(guān)系不強(qiáng)”的概念，并對(duì)這些概念進(jìn)行“語句精煉化處理”，同時(shí)借助NVivo11的詞頻查詢功能對(duì)研究材料進(jìn)行詞頻查詢，參考和吸納頻率較高的關(guān)鍵詞(如圖1所示)。以此為參照，并按照“三級(jí)節(jié)點(diǎn)能夠涵蓋和統(tǒng)攝所屬編碼參考點(diǎn)”的原則，對(duì)這些概念進(jìn)行再完善，最終形成28個(gè)基本概念，構(gòu)成三級(jí)節(jié)點(diǎn)。這些三級(jí)節(jié)點(diǎn)是探究村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的基本內(nèi)容，也是認(rèn)識(shí)理解村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的“基本單元”。

圖1 詞頻搜索詞語云

2.關(guān)聯(lián)式編碼：觀察村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的關(guān)鍵視角

筆者在開放式編碼的基礎(chǔ)上進(jìn)行關(guān)聯(lián)式編碼。依據(jù)“存在邏輯關(guān)聯(lián)性”或者“含義相近、反復(fù)出現(xiàn)”等原則找到已經(jīng)生成的三級(jí)節(jié)點(diǎn)之間的“類屬關(guān)系”，進(jìn)行整合和初步的“類屬歸納”。同時(shí)，利用NVivo11的探索功能對(duì)28個(gè)三級(jí)節(jié)點(diǎn)進(jìn)行編碼相似性聚類分析，進(jìn)一步理清三級(jí)節(jié)點(diǎn)之間的關(guān)聯(lián)性，然后以聚類分析為參照(如圖2所示)，對(duì)三級(jí)節(jié)點(diǎn)的“類屬關(guān)系”進(jìn)行調(diào)整，構(gòu)建出更高一級(jí)的概念來統(tǒng)領(lǐng)該屬類的三級(jí)節(jié)點(diǎn)，最終將28個(gè)三級(jí)節(jié)點(diǎn)歸納為9個(gè)二級(jí)節(jié)點(diǎn)。這些二級(jí)節(jié)點(diǎn)屬于節(jié)點(diǎn)體系的中間層，發(fā)揮著研究村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”具體內(nèi)容和核心內(nèi)容的承接作用，同時(shí)它們也成為觀察村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的關(guān)鍵視角。

圖2 三級(jí)節(jié)點(diǎn)聚類分析(部分截取)

3.選擇式編碼：剖析村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的核心范疇

在質(zhì)性研究中，選擇式編碼是編碼的高級(jí)環(huán)節(jié)，其目的就是通過對(duì)已經(jīng)形成的二級(jí)節(jié)點(diǎn)體系進(jìn)行系統(tǒng)分析，從而得出統(tǒng)攝全部二級(jí)節(jié)點(diǎn)和三級(jí)節(jié)點(diǎn)的“核心類屬”，形成質(zhì)性理論模型。筆者對(duì)9個(gè)二級(jí)節(jié)點(diǎn)進(jìn)行了全面系統(tǒng)的概括歸納后，最終提煉出了具有高度概括性的三大“核心類屬”，即“歷史演進(jìn)、實(shí)施影響、發(fā)展困境”(如表1所示)。它們構(gòu)成了研究村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”比較重大且具有較強(qiáng)解釋力和概括力的抽象概念，也是解讀和剖析村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的核心范疇，并最終形成了一個(gè)系統(tǒng)完整的三級(jí)節(jié)點(diǎn)編碼體系，成為研究村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的總體框架。

表1 節(jié)點(diǎn)及參考點(diǎn)統(tǒng)計(jì)

表1(續(xù))

(五)編碼的信效度保證

信效度保證是實(shí)現(xiàn)研究結(jié)果的科學(xué)性和實(shí)效性的關(guān)鍵。研究從以下幾個(gè)方面對(duì)編碼的信效度進(jìn)行驗(yàn)證。首先，進(jìn)行了飽和度檢驗(yàn)。筆者在每一個(gè)編碼階段都預(yù)留了3至5份相關(guān)文獻(xiàn)對(duì)該階段的編碼體系進(jìn)行檢驗(yàn)。當(dāng)產(chǎn)生新編碼點(diǎn)時(shí)，筆者采取“推翻該級(jí)編碼體系進(jìn)行重新編碼”的辦法，直到用相關(guān)文獻(xiàn)檢驗(yàn)未能產(chǎn)生新的編碼點(diǎn)時(shí)才算通過，本研究的各級(jí)編碼都通過了飽和度檢驗(yàn)。其次，用觀點(diǎn)對(duì)照法進(jìn)行檢驗(yàn)。在構(gòu)建各級(jí)編碼體系之前，筆者通過互聯(lián)網(wǎng)查詢的方法，搜集到大量關(guān)于村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的相關(guān)新聞報(bào)道、權(quán)威學(xué)者觀點(diǎn)、最新研究發(fā)現(xiàn)等素材，對(duì)照后發(fā)現(xiàn)相關(guān)素材的觀點(diǎn)在編碼體系中均有涉及(只存在論述側(cè)重點(diǎn)的差異)，表明本研究的編碼體系具有科學(xué)性和可靠性。最后，用合眾對(duì)比法進(jìn)行檢驗(yàn)。筆者對(duì)研究素材進(jìn)行了分別編碼，然后對(duì)不同的結(jié)果進(jìn)行匯總對(duì)照，結(jié)果發(fā)現(xiàn)各個(gè)編碼體系的相似度很高，只存在節(jié)點(diǎn)語序、編碼順序上的細(xì)微差別。

二、村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的歷史演進(jìn)

村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”30多年的發(fā)展歷程，可以劃分為初始探索(1988—2002年)、倡導(dǎo)實(shí)施(2002—2018年)、整體推進(jìn)(2018年至今)三個(gè)階段，通過變革動(dòng)因、制度內(nèi)涵、實(shí)踐情況的分析，可以把握不同歷史階段村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的階段特點(diǎn)。

(一)初始探索階段(1988—2002年)

在初始探索階段，村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的產(chǎn)生原因主要是緩解村“兩委”矛盾。1988年6月1日頒布施行的《村民委員會(huì)組織法》是基層群眾自治制度的開端，也為實(shí)施“一肩挑”創(chuàng)造了先決條件。彼時(shí)，村黨支部和村委會(huì)的關(guān)系尚未理順，村“兩委”之間的矛盾時(shí)有發(fā)生，“個(gè)人、組織、權(quán)力”[10]之間的沖突逐步放大。基于此，部分地區(qū)開始探索實(shí)施村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”，試圖從制度設(shè)計(jì)上緩解村“兩委”之間的沖突。

此時(shí)的“一肩挑”主要是村“兩委”負(fù)責(zé)人一肩挑和村“兩委”班子交叉任職，村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”尚沒有明顯的村黨支部書記和村委會(huì)主任的“肩挑”次序，只是呈現(xiàn)出村黨組織和村民自治組織負(fù)責(zé)人最終由一人擔(dān)任的狀態(tài)，同時(shí)其他的村“兩委”班子實(shí)行交叉任職。村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的制度內(nèi)涵仍然停留在一人同擔(dān)雙重或多重職位的層面，且制度外延尚不明顯。

湖北省谷城縣冷集鎮(zhèn)在1988年底開始嘗試推行“一肩挑”，并取得了令人較為滿意的效果。1990年12月13日，中共中央發(fā)布的《關(guān)于批轉(zhuǎn)〈全國村級(jí)組織建設(shè)工作座談會(huì)紀(jì)要〉的通知》提出了村級(jí)經(jīng)濟(jì)管理人員可以和村“兩委”干部交叉任職，這進(jìn)一步激發(fā)了地方對(duì)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的探索熱情。之后，山東、廣東、海南、浙江、青海等省份開始逐步探索實(shí)施村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”，當(dāng)時(shí)全國地方實(shí)施村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的比例已經(jīng)達(dá)到17.85%。[11]但是這一階段的“一肩挑”實(shí)踐還處于初始探索的過程，實(shí)施力度、制度影響都比較有限。

(二)倡導(dǎo)實(shí)施階段(2002—2018年)

經(jīng)過前期的探索嘗試，“一肩挑”的制度實(shí)踐在緩解兩委矛盾、降低治理成本、強(qiáng)化治理效能、提升干部積極性等方面成效顯著，促使了中央層面采取進(jìn)一步鼓勵(lì)的態(tài)度，由此，“一肩挑”探索進(jìn)入倡導(dǎo)實(shí)施階段。

2002年7月14日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》既是鼓勵(lì)實(shí)施村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的標(biāo)志，同時(shí)又賦予其新的制度內(nèi)涵。文件“提倡擬推薦的村黨支部書記人選，先參加村委會(huì)的選舉，獲得群眾承認(rèn)以后，再推薦為黨支部書記人選；如果選不上村委會(huì)主任，就不再推薦為黨支部書記人選”[12]。由此表述可以看出，村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”主要呈現(xiàn)出“村委會(huì)主任一肩挑”的制度特征，即村委會(huì)主任當(dāng)選后再推薦并當(dāng)選為村黨支部書記，此時(shí)的“肩挑”次序呈現(xiàn)出由“村主任”肩挑“村支書”的鮮明特點(diǎn)，也反映了村民自治下村莊的組織運(yùn)作邏輯。

在得到中央的積極肯定后，地方開始有意識(shí)地推行村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”，全國村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”實(shí)踐出現(xiàn)了較快增長(zhǎng)，全國“一肩挑”平均水平由2002年的20%多上升到2005年的30%多。[7]但在這一階段，中央對(duì)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的態(tài)度仍僅停留在鼓勵(lì)和倡導(dǎo)層面，個(gè)別地區(qū)為防止村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來利益腐敗而取消實(shí)施“一肩挑”，致使制度探索出現(xiàn)反復(fù)。

(三)整體推進(jìn)階段(2018年至今)

黨的十八大以來，國家高度重視鄉(xiāng)村治理，特別是黨的十九大后，中央陸續(xù)出臺(tái)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》《中國共產(chǎn)黨支部工作條例(試行)》等一系列文件，都強(qiáng)調(diào)了推進(jìn)實(shí)施村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的重要性，也將村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”定位為提升村級(jí)治理能力、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的重要做法。村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”在整體實(shí)施階段可視為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的制度創(chuàng)新。

2018年12月28日，中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》規(guī)定：村黨組織書記應(yīng)當(dāng)通過法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，村“兩委”班子成員應(yīng)當(dāng)交叉任職。[13]此時(shí)的“一肩挑”已經(jīng)被明確定義為村黨組織書記“一肩挑”，此時(shí)的“肩挑”次序呈現(xiàn)出由“村黨組織書記”肩挑“村委會(huì)主任”和其他村級(jí)組織負(fù)責(zé)人的重要特點(diǎn)，這反映出村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”已經(jīng)上升為一項(xiàng)由黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理的重要制度安排。

《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》明確要求在全國范圍內(nèi)推進(jìn)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”。從這之后，全國各地的村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”實(shí)踐出現(xiàn)了“爆發(fā)式增長(zhǎng)”，“一肩挑”比例不斷攀升，這一趨勢(shì)持續(xù)至今。如表1所示，村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”歷史演進(jìn)的二級(jí)節(jié)點(diǎn)的編碼參考點(diǎn)數(shù)量對(duì)比印證了階段劃分的合理性，編碼結(jié)果呈現(xiàn)出的最明顯特征就是整體推進(jìn)階段(2018年至今)的編碼點(diǎn)數(shù)量明顯多于其他階段，這也說明此時(shí)“一肩挑”探索展現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢(shì)。

三、村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的實(shí)施影響

從實(shí)施影響的編碼結(jié)果來看，村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的實(shí)施，夯實(shí)了黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，改善了村莊治理，但也可能引發(fā)壓縮自治空間等潛在風(fēng)險(xiǎn)。

(一)夯實(shí)黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)

實(shí)施村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”，夯實(shí)了黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。一方面，有助于加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)。從分析結(jié)果看，“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)”的編碼參考點(diǎn)數(shù)量為119個(gè)，數(shù)量在“實(shí)施影響”的三級(jí)節(jié)點(diǎn)中居于第一，這表明“一肩挑”的實(shí)施有助于強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。首先，實(shí)施“一肩挑”后，村黨支部書記、村民委員會(huì)主任和村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人由一人擔(dān)任，在組織設(shè)計(jì)上保證了黨對(duì)全村事務(wù)的全面領(lǐng)導(dǎo)。其次，實(shí)施“一肩挑”后，在選舉過程中為群眾提供更多參與機(jī)會(huì)，在治理過程中更多考慮群眾利益，貫徹了黨的群眾路線，有助于農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。最后，實(shí)施“一肩挑”有助于理順村級(jí)黨組織和村民自治組織的管理關(guān)系、監(jiān)督關(guān)系、組織關(guān)系，增強(qiáng)村黨組織的權(quán)威性和合法性。

另一方面，有助于黨和國家意志的貫徹落實(shí)。首先，實(shí)施“一肩挑”后，村級(jí)黨組織既可以加強(qiáng)與上級(jí)黨組織和政府組織的聯(lián)系，及時(shí)準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)上級(jí)政策意圖，又可以密切與群眾的日常聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)組織意圖和村民意愿有機(jī)結(jié)合[14]，促進(jìn)鄉(xiāng)村政策的有效落地、落實(shí)。其次，“一肩挑”產(chǎn)生的負(fù)責(zé)人，既要接受上級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，又要經(jīng)過村民選舉等民主程序，使得基層自治與黨的領(lǐng)導(dǎo)有機(jī)結(jié)合，黨的執(zhí)政基礎(chǔ)也更加穩(wěn)固。

(二)改善村莊治理

實(shí)施村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”，不但可以優(yōu)化村莊治理結(jié)構(gòu)、完善鄉(xiāng)村治理體系，而且有助于改善村莊治理效果。主要表現(xiàn)為：一是化解了村“兩委”沖突。從分析結(jié)果看，化解村“兩委”沖突節(jié)點(diǎn)的編碼參考點(diǎn)數(shù)量在其二級(jí)節(jié)點(diǎn)中居于第二位，達(dá)68個(gè)，說明既有研究較多關(guān)注了這一影響。村黨支部書記和村委會(huì)主任“對(duì)壘”是村莊治理的突出問題，這既是管理體制的弊病，也是村莊內(nèi)部權(quán)力沖突的體現(xiàn)，更制約了村莊治理的效果。實(shí)施“一肩挑”后，一人既負(fù)責(zé)村黨支部的事務(wù)又負(fù)責(zé)村民委員會(huì)的事務(wù)，村“兩委”之間的人事沖突、職權(quán)沖突便從制度上得到化解[15]，當(dāng)選者也因職責(zé)統(tǒng)一樹牢了責(zé)任意識(shí)，增強(qiáng)了村級(jí)層面的組織團(tuán)結(jié)和工作效率。二是有助于實(shí)現(xiàn)村莊減支提效。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后，干部管理科層化、村務(wù)管理文牘化、村莊治理行政化趨勢(shì)逐漸發(fā)展[16]，這既加重了基層干部的負(fù)擔(dān)，又成為滋生形式主義的溫床。實(shí)施村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”和村委會(huì)、黨支部“兩個(gè)班子，一套人馬”相配合，建強(qiáng)了班子，壓實(shí)了擔(dān)子，有效避免了機(jī)構(gòu)冗雜、效率低下的情況，緩解了開支巨大、財(cái)政緊張的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)了村莊治理機(jī)制的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。三是完善了基層治理與自治。從編碼數(shù)量看，“完善基層治理與自治”在“改善村莊治理”節(jié)點(diǎn)中位居第一，說明這是村莊治理得以改善的重要表現(xiàn)。首先，實(shí)施“一肩挑”提升了村級(jí)治理效能，實(shí)現(xiàn)了村域發(fā)展資源的統(tǒng)籌和事務(wù)決策的高效，推動(dòng)村莊治理方向、方式、內(nèi)容的協(xié)調(diào)；其次，實(shí)施“一肩挑”擴(kuò)大了選舉面，保證了負(fù)責(zé)人當(dāng)選者的質(zhì)量，鞏固村民自治成果；最后，實(shí)施“一肩挑”完善了村務(wù)監(jiān)督。黨支部書記和村委會(huì)主任的雙重當(dāng)選，需要執(zhí)行雙重選舉程序，這提高了群眾、黨員的話語權(quán)，進(jìn)一步完善了村莊治理機(jī)制。

(三)引發(fā)潛在風(fēng)險(xiǎn)

村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的實(shí)施也面臨一些弊端，引發(fā)了潛在風(fēng)險(xiǎn)。首先，容易助長(zhǎng)絕對(duì)權(quán)力。從編碼結(jié)果看，“助長(zhǎng)絕對(duì)權(quán)力”的編碼參考點(diǎn)數(shù)量居于“引發(fā)潛在風(fēng)險(xiǎn)”節(jié)點(diǎn)的前列，節(jié)點(diǎn)數(shù)為33個(gè)，說明這一問題較為突出。伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，鄉(xiāng)村治理逐漸呈現(xiàn)“精英治村”[17]的現(xiàn)象，普通村民對(duì)權(quán)力運(yùn)行影響微弱，實(shí)施“一肩挑”之后會(huì)極大助長(zhǎng)負(fù)責(zé)人的“絕對(duì)權(quán)力”，容易導(dǎo)致在村級(jí)事務(wù)治理和決策中形成“一言堂”，為腐敗行為滋生提供了制度空間。其次，誘發(fā)基層負(fù)擔(dān)過重。從編碼結(jié)果看，“加重工作任務(wù)”節(jié)點(diǎn)的編碼參考點(diǎn)數(shù)量居于“引發(fā)潛在風(fēng)險(xiǎn)”節(jié)點(diǎn)的前列，節(jié)點(diǎn)數(shù)為24個(gè)，表明這個(gè)問題也較為突出。伴隨著資源下鄉(xiāng)、規(guī)則下鄉(xiāng)、監(jiān)督下鄉(xiāng)、任務(wù)下鄉(xiāng)，基層出現(xiàn)了“多工作任務(wù)”格局[18]，黨務(wù)工作和村民自治工作交織，上級(jí)壓力和村民期待疊加，加重村級(jí)組織負(fù)責(zé)人的工作任務(wù)，影響村級(jí)事務(wù)的落實(shí)。再次，擠壓村民自治空間。從編碼結(jié)果看，“壓縮村民自治空間”編碼參考點(diǎn)數(shù)量雖然相對(duì)較少，但這一問題同樣不容忽視。廣闊的自治空間是保障村民權(quán)利和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效的必要條件。實(shí)施村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的政策導(dǎo)向，會(huì)間接增強(qiáng)村“兩委”在村莊治理中的主導(dǎo)權(quán)，致使村民的合法權(quán)益被侵蝕，村民自發(fā)組織的活動(dòng)空間被擠壓。最后，加劇村級(jí)事務(wù)行政化。從編碼結(jié)果看，“自治組織行政化”編碼參考點(diǎn)數(shù)量為12個(gè)，應(yīng)當(dāng)引起重視。為了提升鄉(xiāng)村治理能力，承接政府公共服務(wù)落地，農(nóng)村逐漸形成“強(qiáng)行政、弱自治”的局面[19]，實(shí)施村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”會(huì)在管理體制、約束機(jī)制、日常事務(wù)等環(huán)節(jié)向上級(jí)黨和政府組織密切配合，加劇村級(jí)事務(wù)行政化。

四、村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的發(fā)展困境

在“一肩挑”的實(shí)踐中，仍然面臨不少發(fā)展困境，結(jié)合編碼結(jié)果看，主要表現(xiàn)為“制度邏輯尚未理清、人才隊(duì)伍仍較薄弱、村莊基礎(chǔ)差異較大”(如表1所示)，影響了村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的整體推進(jìn)。

(一)制度邏輯尚未理清

村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”經(jīng)過30多年的發(fā)展，具體實(shí)踐比較豐富，但其制度運(yùn)行邏輯還有待進(jìn)一步理清。村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”與法規(guī)制度、村民自治之間的張力是其凸顯的制度困境。從三級(jí)節(jié)點(diǎn)的編碼參考點(diǎn)數(shù)量來看，“與法規(guī)制度之間存在張力”的編碼參考點(diǎn)數(shù)最多，成為實(shí)施村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”面臨的首要制度障礙；“權(quán)力的集中不符合基層民主自我管理和自我監(jiān)督原則”“將黨員身份作為村委會(huì)主任的任職資格條件與村民委員會(huì)組織法的規(guī)定不符”等，則是其制度困境的具體體現(xiàn)?！吨腥A人民共和國村民委員會(huì)組織法》并沒有規(guī)定村民委員會(huì)主任的候選人必須是中共黨員，但是部分地區(qū)的“一肩挑”實(shí)踐混淆了法律的規(guī)定，片面認(rèn)為只有黨員才能成為村民自治組織負(fù)責(zé)人，甚至對(duì)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人進(jìn)行其他附加條件限制，表明村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”在選舉規(guī)則、選舉程序、候選人資格等方面存在制度邏輯矛盾，這不僅體現(xiàn)出與法律法規(guī)之間存在的巨大張力，也體現(xiàn)了與村民自治之間的巨大張力。因此，如何理順法律法規(guī)中的“一肩挑”候選資格和選舉程序是亟待解決的問題。

村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的制度效力與監(jiān)督困境并存。盡管目前已經(jīng)針對(duì)負(fù)責(zé)人的監(jiān)督問題出臺(tái)了大量措施，但是“一肩挑”實(shí)踐過程中仍面臨著監(jiān)督主體失位、監(jiān)督機(jī)制不嚴(yán)、監(jiān)督氛圍淡薄等突出問題，不僅使個(gè)別負(fù)責(zé)人在監(jiān)督乏力的狀態(tài)下走向歧途，侵蝕群眾的切身利益，更違背了村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的政策初衷。

“兩委”職責(zé)劃分困境主要出現(xiàn)在村級(jí)組織負(fù)責(zé)人所擔(dān)負(fù)的不同職責(zé)產(chǎn)生沖突之時(shí)。負(fù)責(zé)人肩挑的多重身份和職責(zé)大致一致時(shí)，制度運(yùn)行基本順暢，但是當(dāng)負(fù)責(zé)人所擔(dān)負(fù)的多重職責(zé)發(fā)生沖突時(shí)，便會(huì)置其于尷尬的境地，且不利于相關(guān)職責(zé)的履行和對(duì)應(yīng)事務(wù)的落實(shí)。如何對(duì)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”對(duì)應(yīng)的職責(zé)進(jìn)行合理劃分和界定也需要在實(shí)踐中探索。

(二)人才隊(duì)伍仍較薄弱

鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵在于人才振興。[20]村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的持續(xù)推進(jìn)當(dāng)然也必須以人才為基礎(chǔ)，但是“一肩挑”在實(shí)施過程中人才隊(duì)伍薄弱的問題也較為凸顯。從三級(jí)節(jié)點(diǎn)的編碼參考點(diǎn)數(shù)量來看，“缺乏能力強(qiáng)的候選人”的數(shù)量為43個(gè)，是最棘手的問題。一人“肩挑”兩職或多重職務(wù)對(duì)當(dāng)選人的業(yè)務(wù)能力、道德品行、聲威名望等都提出了較高要求，面對(duì)農(nóng)村日益出現(xiàn)的空心化、老齡化以及村級(jí)負(fù)責(zé)人薪酬待遇偏低等現(xiàn)實(shí)問題，“缺乏能力強(qiáng)的候選人”這一現(xiàn)象會(huì)更加明顯。

由于村級(jí)黨員隊(duì)伍質(zhì)量參差不齊，“一肩挑”實(shí)施的后備力量也極為短缺。在一些貧困偏遠(yuǎn)地區(qū)，有的村莊已經(jīng)多年沒有發(fā)展黨員，村黨支部的黨員結(jié)構(gòu)不合理，年輕黨員占比不足等使后備干部出現(xiàn)斷層。同時(shí)，受限于鄉(xiāng)村的財(cái)政、基礎(chǔ)設(shè)施等條件，村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的人才儲(chǔ)備和培養(yǎng)機(jī)制也明顯不夠，致使后備干部嚴(yán)重匱乏。

村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”還面臨干部和候選人積極性下降的問題。村干部的壓力主要來自“他人對(duì)自己工作的期望、職業(yè)前景、人際關(guān)系、能力和知識(shí)局限、角色沖突”[21]等方面，任何方面的壓力失衡都有可能打擊村干部任職的積極性。同時(shí)，村級(jí)組織負(fù)責(zé)人的薪資水平、政治晉升機(jī)會(huì)等提升空間的狹小，也使村民主動(dòng)參選成為候選人的積極性有所降低。

(三)村莊基礎(chǔ)差異較大

因地制宜是國家政策得以落實(shí)的關(guān)鍵，是中國特色的治理經(jīng)驗(yàn)。[22]村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”在實(shí)施過程中還需要考慮各個(gè)村莊的發(fā)展基礎(chǔ)。依據(jù)編碼結(jié)果，“各地發(fā)展稟賦不同”是推進(jìn)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”需要考慮的首要因素。這說明村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的做法并不一定適用于全國每一個(gè)地區(qū)，部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、村級(jí)組織負(fù)責(zé)人條件不足、民意基礎(chǔ)薄弱的地區(qū)并不適合或暫不適合實(shí)施村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”，如果強(qiáng)制刻意地實(shí)施，結(jié)果反而會(huì)適得其反。

“偏離群眾長(zhǎng)期觀念”和“利益受損者抗?fàn)帯币彩谴迩f基礎(chǔ)差異較大的具體表現(xiàn)。原有的黨支部書記和村委會(huì)主任分別由不同的人擔(dān)任的格局被打破，偏離了村民心中對(duì)“民主”的固有理解，引發(fā)對(duì)“一肩挑”的誤解。若村級(jí)組織負(fù)責(zé)人出現(xiàn)工作失誤，村民便容易對(duì)現(xiàn)任和繼任負(fù)責(zé)人產(chǎn)生信任危機(jī)。同時(shí)，“一肩挑”的實(shí)施，必然伴隨著部分原有村“兩委”干部職位的喪失，村莊利益格局、內(nèi)部秩序被打破，可能引發(fā)村莊內(nèi)部矛盾，破壞基層團(tuán)結(jié)和穩(wěn)定。

五、研究結(jié)論與對(duì)策建議

村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”伴隨著我國村民自治制度而產(chǎn)生，在30多年的實(shí)踐發(fā)展中經(jīng)歷了初步探索、倡導(dǎo)實(shí)施、整體推進(jìn)階段，總體上呈現(xiàn)不斷擴(kuò)展的態(tài)勢(shì)。在全面推進(jìn)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的當(dāng)下，我們應(yīng)看到“一肩挑”的實(shí)施解決了許多村莊治理矛盾，并為加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)、提升基層治理水平提供了制度支撐。但同時(shí)也應(yīng)關(guān)注其不利影響，重點(diǎn)解決其實(shí)施中存在的制度邏輯尚未理清、人才隊(duì)伍仍較薄弱、村莊基礎(chǔ)差異較大等問題。為此，研究提出加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、織密監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)、內(nèi)培外引并舉、改進(jìn)推廣方式四點(diǎn)建議，以期推動(dòng)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”工作取得實(shí)效。

(一)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，理順制度邏輯

中央以政策文件的形式發(fā)出了整體推進(jìn)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的號(hào)召，各級(jí)黨政部門理應(yīng)積極承擔(dān)推進(jìn)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的主體責(zé)任。從國家層面來說，要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，理順村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”與法律、法規(guī)、村民自治的關(guān)系，理清村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的制度邏輯、理論邏輯、程序邏輯，確保村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”符合基層群眾自治制度、相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。從各級(jí)黨政部門來說，要加強(qiáng)管理和指導(dǎo)，縣鄉(xiāng)兩級(jí)要落實(shí)基層黨組織建設(shè)和鄉(xiāng)村治理主體責(zé)任，加強(qiáng)宣傳和引導(dǎo)，利用相關(guān)技術(shù)開展對(duì)推進(jìn)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的宣傳工作，增強(qiáng)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的民意基礎(chǔ)和社會(huì)認(rèn)同；完善相應(yīng)配套制度，建立推進(jìn)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，積極開展政策、人才、資金、基礎(chǔ)設(shè)施、信息等方面的幫扶和支持。從村級(jí)自身看，需要積極配合，促使村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”有效落地。要完善和改進(jìn)選舉辦法，在村級(jí)組織負(fù)責(zé)人的選舉辦法上進(jìn)行創(chuàng)新，保證選出“眾望所歸、名副其實(shí)”的“一肩挑”負(fù)責(zé)人；合理劃分“兩委”職權(quán)，“一肩挑”不意味著“一把抓”，要理清村黨組織和村民自治組織的事務(wù)屬性和事務(wù)邊界，落實(shí)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的制度本意。

(二)織密監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，做好制度保障

推進(jìn)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”必須做好監(jiān)督工作。一是要完善內(nèi)部監(jiān)督體系，通過建立健全事務(wù)決策機(jī)制、公開資金收支情況，組建內(nèi)部監(jiān)督部門、制定內(nèi)部監(jiān)督規(guī)則、完善信息公開制度、定期開展全面巡視等一系列措施構(gòu)建科學(xué)、高效的內(nèi)部監(jiān)督體系；二是要強(qiáng)化外部監(jiān)督，織密由村民、上級(jí)黨政部門、社會(huì)組織、企事業(yè)單位等社會(huì)各方力量組成的外部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)；三是要構(gòu)建獎(jiǎng)懲體系，加強(qiáng)對(duì)“一肩挑”負(fù)責(zé)人的督導(dǎo)考核，建立涉及工資待遇、職位流動(dòng)、社會(huì)榮譽(yù)等內(nèi)容的獎(jiǎng)懲機(jī)制；四是要加強(qiáng)制度建設(shè)，做好監(jiān)督制度的頂層設(shè)計(jì)工作，創(chuàng)新科學(xué)適宜可行的監(jiān)督辦法；五是要營造監(jiān)督環(huán)境，著力提升村民和社會(huì)的監(jiān)督意識(shí)，完善監(jiān)督“一肩挑”負(fù)責(zé)人的配套措施，為推進(jìn)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”保駕護(hù)航。

(三)內(nèi)培外引并舉，夯實(shí)人才基礎(chǔ)

人才是推進(jìn)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的關(guān)鍵變量。要堅(jiān)持內(nèi)培外引相結(jié)合，扎實(shí)做好村級(jí)人才工作。一是要構(gòu)建選賢任能的標(biāo)準(zhǔn)體系。各地要按照發(fā)展實(shí)際情況，構(gòu)建“德才兼?zhèn)?、以德為先”等選賢任能的標(biāo)準(zhǔn)。二是要加強(qiáng)干部培訓(xùn)和培養(yǎng)。優(yōu)化本地“兩委”成員結(jié)構(gòu)，保證能夠?qū)崿F(xiàn)“新老交替”，加強(qiáng)后備黨員、干部、技術(shù)帶頭人的培養(yǎng)，構(gòu)建多層級(jí)、多種類的鄉(xiāng)村人才。三要建立相應(yīng)的補(bǔ)助激勵(lì)機(jī)制，如建立薪酬、榮譽(yù)等激勵(lì)制度，保障村“兩委”干部的積極性，解決其“后顧之憂”。四是要注重對(duì)各行各業(yè)優(yōu)秀人才的引進(jìn)，制定科學(xué)的人才回歸戰(zhàn)略，加強(qiáng)對(duì)當(dāng)?shù)赝宋檐娙?、?yōu)秀大學(xué)生、企業(yè)家等重點(diǎn)人群的回歸和開發(fā)利用。

(四)改進(jìn)推廣方式，增強(qiáng)制度認(rèn)同

改進(jìn)推廣方式是確保村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”扎實(shí)落地的應(yīng)有之義。在全國推廣過程中，要注重方法、講究原則、注重實(shí)效。一是按照“自上而下、劃定比例”的方法進(jìn)行推廣，這樣能夠增強(qiáng)推廣效率，快速提升村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”比例，更好呈現(xiàn)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的“制度效果”；二是要堅(jiān)持“因地制宜”原則，開展村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”實(shí)踐要滿足“制度需求、人才條件、認(rèn)同條件”等基本要求，針對(duì)各地的不同情況，推進(jìn)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的進(jìn)度、形式等也要有所差異；三是做好“利益受損者”的配套保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人的平穩(wěn)過渡。