趙華，李競前，黃萌萌，薛澤冰，劉婷婷

（全國畜牧總站，北京 100125）

我國少數(shù)民族地區(qū)自古就有小作坊生產(chǎn)乳制品的傳統(tǒng)，如藏族的酥油茶、奶渣，蒙古族的奶豆腐，維吾爾族的酸奶，白族的乳扇等[1]。目前這些民族乳制品多數(shù)仍采用小作坊手工制作，沒有形成規(guī)?；?、工業(yè)化生產(chǎn)。近幾年，隨著奶業(yè)發(fā)展方式不斷創(chuàng)新，部分養(yǎng)殖戶、合作社在城市市區(qū)開辦“奶吧”“奶店”等，銷售現(xiàn)場制作的巴氏殺菌奶、酸奶等乳制品[2]。這種新業(yè)態(tài)延長了產(chǎn)業(yè)鏈條，分享了加工增值收益，增強(qiáng)了奶農(nóng)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。同時(shí)向消費(fèi)者提供即時(shí)制作的乳制品，滿足了大眾對(duì)新鮮、營養(yǎng)、優(yōu)質(zhì)乳制品的需要。但是奶吧作為一種新興業(yè)態(tài)，其成長時(shí)間短，成熟度不高，還存在許多問題。2015年4月，國家食藥監(jiān)總局出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)現(xiàn)制現(xiàn)售生鮮乳飲品監(jiān)管的通知》[3]，對(duì)現(xiàn)場制售生鮮乳飲品提出了明確的監(jiān)管要求。2018年6月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)奶業(yè)振興保障乳品質(zhì)量安全的意見》后[4]，各部委、各省區(qū)先后出臺(tái)奶業(yè)振興政策，明確支持奶農(nóng)發(fā)展乳制品加工。本文從食品生產(chǎn)加工小作坊管理辦法、奶吧管理辦法、各省奶業(yè)振興意見三方面梳理了奶農(nóng)發(fā)展乳制品加工相關(guān)政策的基本情況，以期為進(jìn)一步制定奶農(nóng)發(fā)展乳制品加工相關(guān)政策提供參考。

1 我國奶農(nóng)發(fā)展乳制品加工相關(guān)政策基本情況

1.1 食品生產(chǎn)加工小作坊有關(guān)政策

《食品安全法》第三十六條規(guī)定食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等的具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定[5]。乳制品作為高風(fēng)險(xiǎn)食品，許多省在出臺(tái)的管理辦法中對(duì)食品小作坊生產(chǎn)加工乳制品作了禁止或限制性規(guī)定[6]。其中，北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、上海、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南、湖北、湖南、廣東、廣西、海南、重慶、四川、貴州、陜西25個(gè)?。▍^(qū)、市）明確規(guī)定禁止食品小作坊生產(chǎn)加工乳制品；具有制作民族乳制品傳統(tǒng)的內(nèi)蒙古、甘肅、青海、新疆4省（區(qū)），將部分乳制品納入禁止生產(chǎn)目錄，可以加工特定乳制品[6]，如內(nèi)蒙古可以生產(chǎn)加工發(fā)酵乳、干酪，甘肅可以生產(chǎn)加工發(fā)酵乳，青?？梢陨a(chǎn)加工采用傳統(tǒng)工藝的乳制品，新疆可以生產(chǎn)加工發(fā)酵乳、奶酪，云南、寧夏2?。▍^(qū)）對(duì)小作坊生產(chǎn)加工乳制品并無限制性規(guī)定。

1.2 奶吧有關(guān)政策

奶吧剛興起時(shí)，各地對(duì)奶吧的管理處于摸索階段，許多方面需要規(guī)范，因此一些省市出臺(tái)了相關(guān)管理辦法，為奶吧的發(fā)展提供了一定依據(jù)。如2014年1月，北京市出臺(tái)了《北京市食品現(xiàn)場制售許可管理辦法（試行）》，規(guī)定現(xiàn)場制售食品項(xiàng)目品種標(biāo)注參考目錄中只有現(xiàn)制酸奶[7]；2015年3月，河北省出臺(tái)了《河北省“奶吧”食品安全管理辦法》，明確奶吧按飲品店進(jìn)行餐飲服務(wù)許可管理，許可類別為“飲品店（奶吧）”，并對(duì)奶吧開辦者應(yīng)具備的條件、開辦程序、經(jīng)營要求等作了具體規(guī)定[2]，但此辦法有效期5年，現(xiàn)已過期。

2015年4月，國家食藥監(jiān)總局出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)現(xiàn)制現(xiàn)售生鮮乳飲品監(jiān)管的通知》，明確要求現(xiàn)制現(xiàn)售生鮮乳飲品的經(jīng)營者要依法取得《餐飲服務(wù)許可證》（許可類別為“飲品店”）后方可從事經(jīng)營活動(dòng)，經(jīng)營的產(chǎn)品品種僅限于巴氏殺菌乳和發(fā)酵乳[3]；并要求要嚴(yán)格過程控制，強(qiáng)化各環(huán)節(jié)記錄管理，加強(qiáng)抽檢監(jiān)測(cè)[8]。通知同時(shí)要求各地出臺(tái)相應(yīng)的地方性管理辦法，這為全國各地奶吧監(jiān)督管理提供了政策依據(jù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，遼寧、山東、河南、湖北4省隨后出臺(tái)了現(xiàn)制現(xiàn)售生鮮乳飲品（奶吧）許可管理辦法、指導(dǎo)意見，對(duì)現(xiàn)制現(xiàn)售生鮮乳飲品經(jīng)營許可、安全監(jiān)管、過程管理、抽檢監(jiān)測(cè)等作了具體規(guī)定。

2017年8月，國家食藥監(jiān)總局辦公廳再次印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)自產(chǎn)自銷和現(xiàn)制現(xiàn)售乳品質(zhì)量安全監(jiān)管的通知》。山東、遼寧、寧夏、上海、青海、四川、河南、湖南、新疆九省（區(qū)、市）相繼轉(zhuǎn)發(fā)通知，奶吧監(jiān)管得到更多省份的重視。

1.3 國辦意見出臺(tái)及各省奶業(yè)振興有關(guān)政策

2018年6月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)奶業(yè)振興保障乳品質(zhì)量安全的意見》，提出培育壯大奶農(nóng)專業(yè)合作組織，推進(jìn)奶牛養(yǎng)殖存量整合，支持有條件的養(yǎng)殖場（戶）建設(shè)加工廠，提高抵御市場風(fēng)險(xiǎn)能力[4]。2018年12月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等九部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)奶業(yè)振興的若干意見》，進(jìn)一步提出支持奶農(nóng)發(fā)展乳制品加工，鼓勵(lì)奶農(nóng)、合作社將奶牛養(yǎng)殖與乳制品加工、增值服務(wù)等結(jié)合起來，推行生產(chǎn)加工銷售一體化，發(fā)展居民小區(qū)和周邊酒店、飯店、商店乳制品供應(yīng)，重點(diǎn)生產(chǎn)巴氏殺菌乳、發(fā)酵乳、奶酪等乳制品，通過直營、電商等服務(wù)當(dāng)?shù)睾椭苓吶罕姡e極培育鮮奶消費(fèi)市場，滿足高品質(zhì)、差異化、個(gè)性化需求[9]。兩個(gè)意見的出臺(tái)為保障中小養(yǎng)殖戶收益、探索發(fā)展奶農(nóng)辦乳制品加工的新模式提供了政策保障。

兩意見出臺(tái)后，各地積極落實(shí)，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，各省區(qū)出臺(tái)的奶業(yè)振興相關(guān)政策中，河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、江西、山東、河南、湖北、云南、陜西14個(gè)?。▍^(qū)）明確提出支持具備有條件的奶牛養(yǎng)殖場、合作社建設(shè)乳品加工廠。其中，河北提出要形成一批區(qū)域特色小型乳品加工企業(yè)[10]；山西提出放寬對(duì)加工布局半徑和日處理能力等的限制，鼓勵(lì)支持奶畜規(guī)模養(yǎng)殖場開辦生鮮乳現(xiàn)制現(xiàn)售飲品店；遼寧明確要支持加工企業(yè)反哺奶農(nóng)，鼓勵(lì)加工企業(yè)通過保底收購、二次分工等方式，與奶農(nóng)建立緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，引導(dǎo)養(yǎng)殖向?qū)＞l(fā)展[11]；山東提出發(fā)展周邊地區(qū)預(yù)包裝乳制品供應(yīng)；河南提出支持奶畜規(guī)模養(yǎng)殖場開辦生鮮乳現(xiàn)制現(xiàn)售飲品店。這些扶持政策為各省進(jìn)一步推進(jìn)奶農(nóng)發(fā)展乳制品加工提供了更加明確且適合本地的政策支持。

2 存在的問題

2.1 缺少具體落地政策

2018年國辦意見出臺(tái)后，相關(guān)部委、部分省區(qū)相繼出臺(tái)奶業(yè)振興政策支持奶農(nóng)發(fā)展乳制品加工，但是沒有出臺(tái)相應(yīng)的落地政策及實(shí)施細(xì)則。除個(gè)別省份在制定奶業(yè)振興意見時(shí)有所突破外，多數(shù)省份沿用了國辦意見的表述，缺少具有可操作性的具體實(shí)施政策，對(duì)新業(yè)態(tài)尚未起到有力的帶動(dòng)引領(lǐng)作用。各地對(duì)這種新業(yè)態(tài)的管理基本還在延續(xù)之前的政策文件，按現(xiàn)行的《乳制品工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策（2009年修訂）》規(guī)定，東北、內(nèi)蒙古、華北、西北、大城市周邊產(chǎn)業(yè)區(qū)新建液態(tài)乳項(xiàng)目日處理生鮮乳能力（兩班）須達(dá)到500t及以上，改（擴(kuò)）建液態(tài)乳項(xiàng)目日處理生鮮乳能力（兩班）須達(dá)到300t及以上；與周圍已有乳制品加工企業(yè)距離，北方地區(qū)在100km以上[12]。這些對(duì)于中小養(yǎng)殖戶來說，準(zhǔn)入門檻仍然過高、資金壓力仍然過大，把奶農(nóng)發(fā)展乳制品加工直接擋在了門外。

2.2 存在產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)

各地出臺(tái)的小作坊、奶吧管理辦法沒有明確要求配備檢測(cè)實(shí)驗(yàn)室，因受資金、規(guī)模等限制，大部分小作坊、奶吧沒有建立檢測(cè)實(shí)驗(yàn)室，不具備檢測(cè)生鮮乳及所產(chǎn)乳制品的能力[6]。監(jiān)督部門一般對(duì)其乳制品進(jìn)行抽查檢驗(yàn)，且次數(shù)不確定，日常監(jiān)管存在盲區(qū)，產(chǎn)品質(zhì)量安全依賴于企業(yè)本身的責(zé)任心。

2.3 缺乏生產(chǎn)加工管理經(jīng)驗(yàn)

奶農(nóng)發(fā)展乳制品加工，對(duì)于奶農(nóng)來說是一個(gè)全新領(lǐng)域，不僅僅是養(yǎng)好牛就行，還涉及乳品加工、市場營銷、客戶服務(wù)等諸多方面，而這些對(duì)奶農(nóng)來說需要專業(yè)人員或技術(shù)培訓(xùn)補(bǔ)齊短板。此外，在當(dāng)前大型乳企大舉進(jìn)軍巴氏殺菌乳和發(fā)酵乳市場的大環(huán)境下，奶農(nóng)發(fā)展乳制品加工也面臨產(chǎn)品銷路的問題。

3 建議

3.1 降低準(zhǔn)入門檻，推動(dòng)政策落地

盡快推動(dòng)修訂乳制品工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策，放寬乳制品加工準(zhǔn)入政策，降低乳制品加工布局半徑和日處理能力等準(zhǔn)入門檻[13]。政府相關(guān)部門應(yīng)從奶農(nóng)發(fā)展乳制品加工的特點(diǎn)出發(fā)，加快推動(dòng)出臺(tái)實(shí)施方案、管理辦法，規(guī)范準(zhǔn)入條件、經(jīng)營許可條件和程序、人員和設(shè)備、工藝流程、質(zhì)量安全、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等[14]，同時(shí)明確屬地部門監(jiān)管責(zé)任分工，讓奶農(nóng)發(fā)展乳制品加工有具體辦法可依，有操作規(guī)范可循。

3.2 強(qiáng)化食品安全監(jiān)管，確保乳品質(zhì)量安全

保證乳制品質(zhì)量安全是奶農(nóng)發(fā)展乳制品加工的關(guān)鍵。一方面，各級(jí)監(jiān)管部門要加大監(jiān)管力度，科學(xué)制定乳制品安全監(jiān)測(cè)計(jì)劃，定期和不定期進(jìn)行抽檢[15]，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題、不合格產(chǎn)品實(shí)行社會(huì)公告，使其接受社會(huì)輿論監(jiān)督。另一方面，支持有條件的養(yǎng)殖場（戶）自建乳品檢驗(yàn)檢測(cè)體系或委托第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)、探索利用現(xiàn)有農(nóng)產(chǎn)品檢測(cè)力量，為奶農(nóng)發(fā)展乳制品加工提供檢測(cè)技術(shù)服務(wù)，降低檢測(cè)成本投入，確保乳制品質(zhì)量安全[16]。

3.3 加強(qiáng)奶農(nóng)培訓(xùn)，推動(dòng)“牛奶本地化”

對(duì)奶農(nóng)、技術(shù)人員定期開展乳品生產(chǎn)技術(shù)操作規(guī)范、市場營銷、經(jīng)營管理和食品安全標(biāo)準(zhǔn)、法律法規(guī)等方面培訓(xùn)，提升從業(yè)者的專業(yè)水平、管理水平，增強(qiáng)食品安全意識(shí)。通過乳制品現(xiàn)場制作、品嘗體驗(yàn)、舉辦民族乳制品文化節(jié)、奶業(yè)知識(shí)科普等活動(dòng)，突出奶農(nóng)發(fā)展乳制品加工“安全新鮮、質(zhì)優(yōu)價(jià)廉、本土品牌”的特點(diǎn)，增強(qiáng)當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)奶農(nóng)加工乳制品的認(rèn)可。鼓勵(lì)當(dāng)?shù)卣?、學(xué)校、酒店、超市等公共部門優(yōu)先考慮采購本地奶及乳制品，擴(kuò)寬奶農(nóng)發(fā)展乳制品加工的銷售渠道[17]。