常 烴 任 祝

北方地區(qū)冬季清潔取暖項(xiàng)目是我國持續(xù)大力推進(jìn)的民生工程，也是減少冬季霧霾污染、提高空氣環(huán)境質(zhì)量、推動實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要舉措。從2017年開始，國家多部門聯(lián)合開啟中央財(cái)政支持北方地區(qū)冬季清潔取暖試點(diǎn)工作，政策實(shí)施5年來，中央財(cái)政累計(jì)投入600多億元用于獎(jiǎng)補(bǔ)資金，各地政府配套資金約為中央補(bǔ)貼的三倍，已取得一定成效。

一、北方地區(qū)冬季清潔取暖項(xiàng)目概述

2016年習(xí)近平總書記做出關(guān)于“推進(jìn)北方地區(qū)冬季清潔取暖”重要講話，2017年政府工作報(bào)告提出“堅(jiān)決打好藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”，同年5月財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、原環(huán)境保護(hù)部和國家能源局等四部委聯(lián)合頒布《關(guān)于開展中央財(cái)政支持北方地區(qū)冬季清潔取暖試點(diǎn)工作的通知》，北方地區(qū)冬季清潔取暖獲得中央財(cái)政支持試點(diǎn)工作自此開啟。此后，在2018、2019、2021和2022年上述四部委又聯(lián)合頒布四次通知，共5批次總計(jì)88個(gè)城市入圍冬季清潔取暖試點(diǎn)，資金用于支持清潔取暖改造，包括“熱源側(cè)”和“用戶側(cè)”，支持改造內(nèi)容包括雙替代，以及多種方式清潔取暖改造，其中重點(diǎn)在散煤治理。

（一）財(cái)政補(bǔ)貼涉及城市

2017年獲得第一批冬季清潔取暖試點(diǎn)的城市為天津、石家莊、唐山、保定、廊坊、衡水、太原、濟(jì)南、鄭州、開封、鶴壁、新鄉(xiāng)等12個(gè)城市。2018年新增23個(gè)試點(diǎn)城市，包括安陽、邢臺、聊城、淄博、濟(jì)寧、邯鄲、長治、德州、滄州、晉城、焦作、菏澤、濱州、陽泉、濮陽共15個(gè)京津冀大氣污染傳輸通道城市（“2+26”城市），西安、臨汾、運(yùn)城、晉中、呂梁、洛陽、咸陽等7個(gè)汾渭平原城市以及張家口。當(dāng)年雄安新區(qū)也納入財(cái)政支持范圍，但不占用試點(diǎn)城市名額。2019年又新增8個(gè)城市，包括定州、辛集、三門峽、濟(jì)源、銅川、渭南、寶雞、楊凌示范區(qū)。2021年確定20個(gè)城市進(jìn)入第四批名單，包括重點(diǎn)區(qū)域和其他區(qū)域。其中重點(diǎn)區(qū)域包括北京市，山東3個(gè)，山西3個(gè)，河北2個(gè)，陜西2個(gè)，以及河南1個(gè)；其他區(qū)域包括遼寧、黑龍江、內(nèi)蒙古、青海、新疆、吉林、甘肅、寧夏等省、自治區(qū)各入圍一市。2022年4月新公布的北方冬季清潔取暖擬支持名單包含25個(gè)項(xiàng)目城市，至此共88個(gè)城市獲得或?qū)@得中央財(cái)政支持。

中央財(cái)政對于試點(diǎn)城市暫定連續(xù)給予3年定額補(bǔ)助。每年獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)為直轄市（如北京和天津）10億元，省會城市（如石家莊、太原等）7億元，地級城市（如淄博、洛陽等）5億元，汾渭平原城市（如晉中、三門峽等）3億元，縣級市、區(qū)（如定州、辛集等）1億元，連續(xù)支持3年。中央獎(jiǎng)補(bǔ)資金采取“先預(yù)撥,后清算”的下?lián)芊绞?，根?jù)2017至2022年各年公布的年度大氣污染防治資金預(yù)算，獎(jiǎng)補(bǔ)資金每年按80%預(yù)撥，待3年通過績效考核后再將總金額剩下的20%撥付到位。2017-2019年中央財(cái)政累計(jì)投入資金約351.2億元，僅2019年就撥付152億元用于清潔取暖，2021年中央財(cái)政撥付73.4億元，且提前下達(dá)2022年大氣污染防治資金共207億元（其中用于清潔取暖部分未對外界公布）。

（二）清潔取暖運(yùn)行補(bǔ)貼政策

除了中央財(cái)政提供部分資金，地方財(cái)政再配套一部分資金支持，各省市結(jié)合自身實(shí)際情況制定了包括設(shè)備購置安裝、戶內(nèi)線路改造補(bǔ)貼，采暖期用氣/電運(yùn)行補(bǔ)貼和階梯氣/電價(jià)等各項(xiàng)政策。運(yùn)行補(bǔ)貼有多種方式，第一種為后補(bǔ)貼形式，如陜西渭南采暖季結(jié)束后持有效發(fā)票申報(bào)運(yùn)行費(fèi)補(bǔ)助；第二種為補(bǔ)貼運(yùn)行企業(yè)，如河南三門峽采取用戶在供暖期前申請，申請成功后在整個(gè)供暖期執(zhí)行優(yōu)惠價(jià)格；第三種為創(chuàng)新補(bǔ)貼形式，如河南安陽采取發(fā)放消費(fèi)券的形式。2022年第五批公布的試點(diǎn)城市尚未公布補(bǔ)貼情況，本文通過各省市政策文件的總結(jié)和梳理，對前四批次共63個(gè)試點(diǎn)城市為例對各項(xiàng)政策進(jìn)行了總結(jié)。

1.煤改氣政策中，各地均制定了初裝補(bǔ)貼和用氣政策。其中天津戶內(nèi)設(shè)施補(bǔ)貼6200元/戶，戶外設(shè)施補(bǔ)貼2800元/戶、供氣企業(yè)承擔(dān)剩余部分；采暖期取消階梯氣價(jià)，補(bǔ)貼1.2元/立方米、不超過1000立方米/戶。河北省級按設(shè)備的70%、最高1350元補(bǔ)貼，最高為邯鄲市7400元/戶；采暖用氣給予0.8元/立方米、1200立方米/戶補(bǔ)貼，即960元/戶。山西由市、縣兩級政府按8000元/戶直補(bǔ)燃?xì)夤?，采暖期取消階梯氣價(jià)，給予2400元/戶補(bǔ)貼；太原市為最高1.41 元/m3，每年最高補(bǔ)貼2865元/戶。山東給予設(shè)備補(bǔ)貼6000元/戶，管網(wǎng)補(bǔ)貼3000元/戶；采暖用氣補(bǔ) 貼1元 /m3， 共1200元 /戶。河南最高補(bǔ)貼4500元/戶，采暖用氣補(bǔ)貼 1元/m3、900元/戶。陜西最高補(bǔ)貼6000元/戶，采暖用氣補(bǔ)貼 1元/m3、1000元/戶。北京最高補(bǔ)貼15000元/戶，市財(cái)政補(bǔ)貼 0.38元/m3，820立方米/戶，最高311.6元，區(qū)財(cái)政最高補(bǔ)貼 2100元/戶。

2.煤改電政策也同樣分為初裝補(bǔ)貼和用電政策。天津蓄能式、直熱式電暖器補(bǔ)貼4400元/戶，空氣源熱泵25000元/戶；采暖期用電每日20點(diǎn)—次日8點(diǎn)執(zhí)行谷電，補(bǔ)貼0.2元/千瓦時(shí)、8000千瓦時(shí)/戶，即1600元/戶。河北省級補(bǔ)貼最高3700元/戶，市級最高為辛集市最高10000 元/戶；采暖期用電給予0.2元/千瓦時(shí)、10000千瓦時(shí)/戶補(bǔ)貼，即2000元。山西設(shè)備補(bǔ)貼最高2.4萬元，不足部分由用戶承擔(dān)，外部電網(wǎng)由市、縣、電網(wǎng)公司三方籌資改造；采暖期用電給予0.2元/千瓦時(shí)、10000千瓦時(shí)/戶補(bǔ)貼，即 2400元/戶。山東蓄熱式電采暖按造價(jià)的85%補(bǔ)貼，不超過 5700元/戶，空氣源熱泵不超過6500元/戶；采暖期用電給予0.2元/千瓦時(shí)最高6000千瓦時(shí)/戶補(bǔ)貼，即1200 元/戶。河南最高4500 元 /戶，采暖期用電給予0.3元/千瓦時(shí)、900元/戶補(bǔ)貼。采暖期每日20時(shí)至次日8時(shí)執(zhí)行谷電，用戶自行選擇峰谷電價(jià)或自由電價(jià)。陜西設(shè)備補(bǔ)貼按中標(biāo)價(jià)的80%；采暖期執(zhí)行階梯第一檔電價(jià)，給予0.25 元 /千瓦時(shí)、1000 元 /戶補(bǔ)貼。北京市財(cái)政補(bǔ)貼最高1.2萬元戶，熱泵補(bǔ)貼24000元/戶；谷時(shí)按0.3元/千瓦時(shí)收費(fèi)，同時(shí)市、區(qū)再各補(bǔ)貼0.1元/千瓦時(shí)，最高10000千瓦時(shí)/戶。遼寧用電低谷時(shí)段為10小時(shí)，0.279元/千瓦時(shí)。

通過梳理可以看出，各地補(bǔ)貼水平各不相同，另有較多城市特別是第四批和第五批未查詢到運(yùn)行補(bǔ)貼政策。大部分城市制定了峰谷電價(jià)和階梯氣/電價(jià)政策，有些地方仍采取階梯氣價(jià)，但提高第一檔用氣量；各省均制定了采暖電價(jià)和峰谷電價(jià)供用戶自由選擇。大部分第三批試點(diǎn)城市以及第四批重點(diǎn)區(qū)域的清潔取暖工作已在2017或2018年與省內(nèi)先行試點(diǎn)城市一同開展，因此延續(xù)了省內(nèi)其他城市的政策。

二、清潔取暖取得的成效、問題分析

（一）取得的成效

自2017年以來北方地區(qū)冬季清潔取暖試點(diǎn)工作取得積極進(jìn)展。第一，清潔取暖率大幅度提高。截至2020年底，北方地區(qū)清潔取暖率達(dá)到約65%，農(nóng)村地區(qū)清潔取暖率約31%，分別比政策實(shí)施前提高31%和21.6%，京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原清潔取暖率達(dá)80%以上。第二，清潔取暖改造面積大幅增加。到2021年4月，共39.10億平方米、3526萬戶獲得清潔取暖改造。其中，城區(qū)改造9.58億平方米、869萬戶，城鄉(xiāng)接合部、所轄縣及農(nóng)村地區(qū)改造29.51億平方米、2657萬戶。第三，散煤替代工作穩(wěn)步推進(jìn)。截至2019年底北方農(nóng)村地區(qū)共改造散煤燃燒約2300萬戶。

（二）存在問題分析

雖然清潔取暖工作取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，但其中也暴露出一些問題。

1.紙面數(shù)據(jù)清潔取暖率高，返煤現(xiàn)象頻發(fā)。某些地方為追求清潔取暖率而采取“一刀切”措施，禁止燒柴、封炕封灶。表面看起來清潔取暖率大大提高，然而一部分群眾卻因難以承受清潔取暖費(fèi)用，只能暗地里燒煤（柴）取暖。政策存續(xù)期間群眾尚能獲取一定補(bǔ)貼，若補(bǔ)貼政策終止，清潔取暖費(fèi)用上漲，可能導(dǎo)致更大規(guī)模返煤現(xiàn)象發(fā)生。

2.取暖效果打折，部分用戶不滿意。清潔取暖的物理原理決定了同等花費(fèi)情況下必然達(dá)不到燃煤取暖的效果，加之部分地區(qū)忽視用戶側(cè)節(jié)能改造也使清潔取暖效果大打折扣，且存在墻體單薄提高了供暖系統(tǒng)的熱負(fù)荷，增加取暖能耗等問題，從而增加了運(yùn)行費(fèi)用，引起部分用戶不滿。

3.出現(xiàn)“氣荒”“停電”現(xiàn)象。一些地區(qū)一哄而上“煤改氣”，但天然氣供應(yīng)跟不上需求增加，導(dǎo)致季節(jié)性的“氣荒”現(xiàn)象發(fā)生?！懊焊碾姟币泊嬖陬愃频那闆r，用電高峰發(fā)生斷電現(xiàn)象。

4.地方財(cái)政持續(xù)支出壓力較大。中央財(cái)政補(bǔ)貼僅減輕了省一級的財(cái)政壓力，而市、縣兩級補(bǔ)貼支出壓力依然存在。截至目前，第三、四批城市仍在3年補(bǔ)貼的政策執(zhí)行期中。而在第一、二批清潔取暖試點(diǎn)城市中，天津、石家莊、濟(jì)南、晉中、運(yùn)城、臨汾、淄博、濟(jì)寧、德州、安陽、濮陽等城市已公布清潔補(bǔ)貼政策再執(zhí)行3年，唐山、廊坊、衡水、鄭州、鶴壁、新鄉(xiāng)、菏澤等城市采取不同形式的退坡政策逐步退出清潔取暖補(bǔ)貼，剩下的17個(gè)城市沒有明確今后的清潔補(bǔ)貼政策。

（三）原因分析

1.清潔取暖成本較高，用戶接受度不一。清潔取暖本質(zhì)上屬于一種環(huán)境保護(hù)工具，而居民的支付意愿受各種因素尤其是收入水平的影響，不同收入水平的居民可接受取暖成本各不相等。清潔取暖較燃煤取暖一定程度上會提高使用成本，占用居民生活費(fèi)用，導(dǎo)致居民不愿使用。

2.技術(shù)選擇缺乏論證。清潔取暖的技術(shù)選擇存在一哄而上、別人怎么干就怎么干、怎么方便怎么干等現(xiàn)象。政策運(yùn)行初期，一些地區(qū)在缺乏實(shí)際論證的情況下推行“煤改氣”，后期天然氣“氣荒”問題暴露出雙替代工作技術(shù)選擇缺少論證與天然氣管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的前期建設(shè)缺乏等問題。

3. 財(cái)政補(bǔ)貼政策有待改進(jìn)。各地需要改造的工作量不同，以試點(diǎn)城市行政級別而不是用戶數(shù)量發(fā)放清潔取暖補(bǔ)貼并不合理。

三、優(yōu)化北方清潔取暖項(xiàng)目建設(shè)的對策建議

（一）統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)、環(huán)境與氣候協(xié)同治理

在頂層設(shè)計(jì)上統(tǒng)籌環(huán)境與氣侯協(xié)同治理，在具體政策措施上兼顧經(jīng)濟(jì)性、環(huán)境和氣候目標(biāo)。兼顧近期目標(biāo)與遠(yuǎn)期戰(zhàn)略考量，局部達(dá)標(biāo)與整體發(fā)展，將清潔取暖設(shè)計(jì)融入?yún)^(qū)域發(fā)展與整體能源系統(tǒng)。特別是農(nóng)村清潔取暖，其能耗占農(nóng)村居民能耗總量的47%，碳排放占農(nóng)村碳排放總量的45%。清潔取暖政策已經(jīng)成為雙碳目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要一環(huán)，需要將單項(xiàng)政策與整體環(huán)境治理、共同富裕、雙循環(huán)發(fā)展等國家大的戰(zhàn)略方針結(jié)合起來統(tǒng)籌推進(jìn)。

（二）結(jié)合各地實(shí)際情況，分區(qū)域制定政策

總體上遵循“宜電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜熱則熱”的原則，避免不顧民生“一刀切”。根據(jù)各地實(shí)際情況，分區(qū)域提出清潔取暖率目標(biāo)，擇優(yōu)選擇空氣源熱泵、“太陽能＋熱泵”“太陽能＋生物質(zhì)爐具”和地?zé)崛∨裙?jié)能技術(shù)，同時(shí)不能忽視取暖建筑能效的提升?，F(xiàn)階段不可急功冒進(jìn)，財(cái)政緊張地區(qū)可先行普及潔凈煤和生物質(zhì)配套清潔爐具。

（三）進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化補(bǔ)貼政策

探索以改造任務(wù)量作為補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，在地方開展補(bǔ)貼效果評估，并據(jù)此完善地方運(yùn)行補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)各地財(cái)政情況確定退坡速度和退出時(shí)間。為緩解財(cái)政壓力，地方政府應(yīng)加快引入社會資金，促進(jìn)中央補(bǔ)貼資金更好發(fā)揮帶動地方和社會資本投入的作用。

（四）技術(shù)、融資和運(yùn)行模式創(chuàng)新清潔取暖模式

穩(wěn)定、可靠、高效地解決取暖技術(shù)的核心技術(shù)問題，降低成本。進(jìn)行綠色金融創(chuàng)新，提供多元化綠色金融產(chǎn)品，拓寬融資渠道，降低融資成本，從而降低清潔取暖成本。鼓勵(lì)運(yùn)行模式創(chuàng)新，充分調(diào)動地方政府、企業(yè)和取暖用戶的積極性，降低取暖成本，減輕中央和地方的財(cái)政壓力，實(shí)現(xiàn)清潔取暖成本的合理分?jǐn)?。利用大?shù)據(jù)智慧監(jiān)管平臺提早布局售后運(yùn)維體系，為提高今后用戶使用滿意度打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。