趙澤宇

數(shù)字平臺的跨國經(jīng)營使得市場競爭呈現(xiàn)國際化態(tài)勢。大型的數(shù)字平臺，例如Facebook、谷歌和亞馬遜等，為了維持壟斷地位，可以利用其算法和大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢，在多個司法轄區(qū)內(nèi)的市場中采用不正當(dāng)手段擠占市場以及剝削消費(fèi)者剩余。這遭到了多個司法轄區(qū)的反壟斷調(diào)查與執(zhí)法。①例如，在著名的歐盟谷歌安卓案中，谷歌公司采取的與該案相同的在安卓手機(jī)中預(yù)安裝谷歌自身app的行為受到了包括俄羅斯、土耳其與印度等多個國家的反壟斷調(diào)查和執(zhí)法。See Case AT 40099—Google Android C(2018)4761.See also Jurgita Malinauskaite&Fatih B.Erdem,Digital Antitrust:The Google(Android)Decisions in Russia,Turkey and India,42 Business Law Review 183(2021).例如，在蘋果稅案中，蘋果應(yīng)用商店的用戶購買應(yīng)用時遭到限制，只能通過“蘋果支付”（apple pay）進(jìn)行支付，而且蘋果公司對于支付的費(fèi)用抽成30%，該行為雖然由美國的蘋果總公司作出，但影響到了中國市場，法院裁定該行為受我國法院管轄。①參見〔2021〕滬73知民初220號民事裁定書、〔2021〕最高法知民轄終303號民事裁定書。同時，蘋果公司的行為并未區(qū)分不同國家和地區(qū)而作出，該行為引發(fā)了包括美國和歐盟在內(nèi)的多個司法轄區(qū)的競爭關(guān)注。②See Epic Games,Inc.v.Apple Inc.Case Number:4:20-cv-05640-YGR from USDistrict Court for the Northern District of California(2021).See also European Parliament,Official Complaint by Spotify against Apple for Discrimination and Apple Music’s Unfair Advantage over Spotify:The Power of Digital Platforms,https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-9-2019-002996_EN.html,visited on 6 October 2021.不僅是蘋果公司，我國自身的數(shù)字平臺，例如騰訊和阿里巴巴等，在“走出去”的過程中，由于各種原因也可能會遭受其他司法轄區(qū)的反壟斷調(diào)查。③我國企業(yè)．包括數(shù)字平臺企業(yè)有可能被無理地遭到反壟斷執(zhí)法，此處可以參見維生素C案。實(shí)際上，美國最高法院對于該案的判決背后包藏了采用“反傾銷”措施的禍心，以在中美經(jīng)貿(mào)摩擦中取得優(yōu)勢，減小對于中國進(jìn)口的維生素C藥物的依賴，意圖限制外國主權(quán)參與的出口卡特爾的實(shí)施以達(dá)到認(rèn)定“低價傾銷”的效果。See Angela Huyue Zhang,Chinese Antitrust Exceptionalism:How the Rise of China Challenges Global Regulation 168-169(Oxford University Press 2021).

雖然各國都意識到需要對平臺企業(yè)加強(qiáng)反壟斷監(jiān)管，但是各國分別采取了不同的路徑進(jìn)行監(jiān)管；而且就平臺本身所在的國家而言，其是否真的有強(qiáng)力規(guī)制平臺巨頭的態(tài)度仍然存疑。而發(fā)展中國家缺乏執(zhí)法資源，且其市場對于平臺巨頭來說可能欠缺重要性，即使其大力對平臺巨頭進(jìn)行反壟斷規(guī)制，該規(guī)制效果也存在疑問。另外，如果大多數(shù)國家都采取較為激進(jìn)的規(guī)制模式而且采取基于“效果”的管轄規(guī)則，那么由于平臺企業(yè)跨境經(jīng)營的特性，必然會產(chǎn)生管轄權(quán)沖突。為了解決此類問題，形成數(shù)字平臺的國際反壟斷協(xié)調(diào)與合作就顯得尤為重要。

現(xiàn)有的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定（regional trade agreement,RTA）試圖就各國的競爭立法和執(zhí)法達(dá)成一定的協(xié)調(diào)，創(chuàng)造雙邊或多邊之間的協(xié)調(diào)方式，消除對于同一反競爭行為在不同國家的規(guī)制差異，并就管轄權(quán)沖突問題提出解決方案，為企業(yè)的跨國經(jīng)營創(chuàng)造公平和自由的市場環(huán)境。但是，從總體來看，各國僅在相對較淺的層面上就競爭政策的協(xié)調(diào)達(dá)成一致。而且，數(shù)字平臺利用算法和大數(shù)據(jù)進(jìn)行經(jīng)營，與數(shù)據(jù)流動、個人信息保護(hù)和數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)等議題無法割裂；同時，許多平臺具有跨境網(wǎng)絡(luò)外部性，④網(wǎng)絡(luò)外部性指的是企業(yè)對于新用戶的吸引度取決于同一種類或者不同種類舊用戶的數(shù)量，同一種類的情況被稱為直接網(wǎng)絡(luò)外部性，不同種類的情況被稱為間接網(wǎng)絡(luò)外部性。跨境網(wǎng)絡(luò)外部性則指的是一國用戶是否被吸引取決于另一國的舊用戶數(shù)量。這種外部性如果反映在平臺上，即是平臺一邊的某國消費(fèi)者購買意愿取決于另一國商家數(shù)量或同類消費(fèi)者數(shù)量。See Maximilian Stallkamp&Andreas P.J.Schotter,Platforms without Borders?The International Strategies of Digital Platform Firms,11 Global Strategy Journal 65-66(2021).例如，愛彼迎(Airbnb)平臺上某一熱門目的地的民宿越多，其平臺上的國際消費(fèi)者也越多，這樣，Airbnb（無論是否設(shè)立營業(yè)實(shí)體）即可以通過互聯(lián)網(wǎng)與不同國家國內(nèi)的同類旅游服務(wù)企業(yè)展開競爭，作出的行為也可能在多個國家產(chǎn)生競爭損害。因此，現(xiàn)有簡單的國際競爭規(guī)則可能難以解決數(shù)字平臺帶來的跨境反競爭問題與法律適用沖突。①See Oliver Budzinski&Annika St?hr,Competition Policy Reform in Europe and Germany Institutional Change in the Light of Digitization,15 European Competition Journal 15-17(2019)See also Robert D.Anderson,et al.,Competition Policy,Trade and the Global Economy:An Overview of Existing WTO Elements,Commitments in Regional Trade Agreements,Some Current Challenges and Issues for Reflection,OECD DAF/COMP/GF(2019)11,5 November 2019,paras.71-73.本文以RTA為研究對象，探討這些協(xié)定中的競爭政策條款在面對數(shù)字市場的沖擊下引發(fā)的問題。本文認(rèn)為，首先，這些競爭規(guī)則本身浮于表面，缺乏深入的立法和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)，這可能會促使企業(yè)客觀或主觀地逃避規(guī)制；其次，這些規(guī)則并未考慮到數(shù)字市場的特殊性，而個人信息保護(hù)、數(shù)字行業(yè)監(jiān)管與新型執(zhí)法工具的應(yīng)用卻是數(shù)字市場反壟斷必然涉足的方面。本文認(rèn)為，在某一區(qū)域內(nèi)的深化合作能夠形成較為深入的競爭實(shí)體規(guī)則和較緊密的執(zhí)法合作，而通過數(shù)字貿(mào)易協(xié)定（digital trade agreement,DTA）的方式則能夠規(guī)定與數(shù)字平臺特性有關(guān)的競爭政策條款或數(shù)字行業(yè)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，使得上述困境得到緩解。

一、各國對數(shù)字平臺反壟斷規(guī)制的沖突與不足

（一）各國數(shù)字平臺反壟斷規(guī)制態(tài)度與路徑的沖突

盡管各國意識到了數(shù)字平臺跨境競爭與行為跨境反壟斷影響的趨勢，紛紛呼吁加強(qiáng)競爭法律制度的實(shí)施，但各國的實(shí)施態(tài)度與方法并不一致。在歐洲，對于數(shù)字巨頭企業(yè)的反壟斷規(guī)制模式也主要分為三個流派：一種是以歐盟《數(shù)字市場法》草案為代表的數(shù)字行業(yè)規(guī)制模式；一種是以英國數(shù)字市場部（DMU）為代表的設(shè)立專門機(jī)構(gòu)的數(shù)字行業(yè)規(guī)制模式；第三種是以德國《反限制競爭法》第十次修正案為代表的、設(shè)立專門的壟斷標(biāo)準(zhǔn)的反壟斷法規(guī)制模式。②See Marco Botta,Sector Regulation of Digital Platforms in Europe,12 Journal of European Competition Law&Practice 501(2021).而就大西洋另一邊的美國而言，盡管總體上美國執(zhí)法機(jī)關(guān)采取了主動的市場調(diào)查，也出臺了一些針對數(shù)字平臺巨頭的反壟斷法，③這些反壟斷法分別為《終止平臺壟斷法》（Ending Platform Monopolies Act）、《美國選擇與創(chuàng)新在線法》（American Choice and Innovation Online Act）、《平臺競爭和機(jī)會法》（Platform Competition and Opportunity Act）、《通過啟用服務(wù)交換法》[Augmenting Compatibility and Competition by Enabling Service Switching(ACCESS)Act]、《合并申報(bào)費(fèi)現(xiàn)代化法》（Merger Filing Fee Modernization Act）、《州反壟斷執(zhí)法場所法》（State Antitrust Enforcement Venue Act）。See Lauren Feiner,Democrats and Republicans form Odd Alliances During Tech Antitrust Debate,CNBC,https://www.cnbc.com/2021/06/24/-big-tech-antitrust-debate-odd-alliances-form-and-party-fractures-show.html,visited on 3 November 2021.但相較于歐盟而言，其對于數(shù)字平臺巨頭的反壟斷態(tài)度更為保守。例如，有學(xué)者認(rèn)為，如果將歐盟谷歌搜索案放到美國，谷歌很有可能不會構(gòu)成違反《謝爾曼法》第2條的反競爭濫用行為，因?yàn)楸M管谷歌的廣告前置策略對于消費(fèi)者產(chǎn)生了一定的損害，但與競爭最關(guān)切的價格、質(zhì)量等要素并沒有顯著變化，而且谷歌有充足的理由，例如，其提出縱向搜索是一般搜索的替代品等理由，以反駁執(zhí)法機(jī)關(guān)對于一般搜索市場這一相關(guān)市場的認(rèn)定以及市場支配地位的認(rèn)定。這些美國法院在反壟斷案件審理中的關(guān)注點(diǎn)在美國運(yùn)通案中有所體現(xiàn)，美國最高法院在運(yùn)通案中對于雙邊平臺的壟斷力量濫用仍然秉持保守態(tài)度，其對于美國運(yùn)通公司雙邊市場的較為開放的市場界定分析導(dǎo)致壟斷力量的認(rèn)定和壟斷行為的認(rèn)定難以實(shí)現(xiàn)。①See Eleanor M.Fox,Platforms,Power,and the Antitrust Challenge:A Modest Proposal to Narrow the U.S.-Europe Divide,98 Nebraska Law Review 308-309(2019).因此，盡管美國有如此多的對于數(shù)字平臺加強(qiáng)反壟斷的呼吁，但付諸實(shí)踐者卻寥寥無幾，這不僅是因?yàn)槊绹恰皵?shù)字巨頭”的輸出國，這些巨頭是其數(shù)字霸權(quán)、文化霸權(quán)輸出的重要途徑之一，②這些數(shù)字巨頭自身也有能力進(jìn)行政治游說，或者以脫離美國向其他國家轉(zhuǎn)移相威脅，進(jìn)而使執(zhí)法機(jī)構(gòu)放棄強(qiáng)硬的反壟斷執(zhí)法。See Jeffrey Bone,Antitrust Reform:Implications of Prospective Threats by Digital Platforms to Relocate Abroad,8 Belmont Law Review 170-171(2020).同時也與其根深蒂固的反壟斷芝加哥學(xué)派的傳統(tǒng)不無關(guān)系。③芝加哥學(xué)派的反壟斷理念長期被美國反壟斷實(shí)踐所接納，其倡導(dǎo)的是以消費(fèi)者福利與經(jīng)濟(jì)效益分析為中心的反壟斷規(guī)制模式，崇尚自由放任與減少干預(yù)，傾向放任反壟斷執(zhí)法產(chǎn)生的“假陰性”成本。然而按照其觀點(diǎn)，平臺巨頭的許多行為有可能因?yàn)槠浣Y(jié)果能夠增進(jìn)消費(fèi)者福利和社會總剩余而逃脫反壟斷監(jiān)管，但在此期間卻忽視了該行為對于整體市場競爭結(jié)構(gòu)造成了破壞。參見吳漢洪、王申：《數(shù)字經(jīng)濟(jì)的反壟斷:近期美國反壟斷領(lǐng)域爭論的啟示》，《教學(xué)與研究》2020年第2期，第48頁。See also William E.Kovacic,The Chicago Obsession in the Interpretation of USAntitrust History,87 The University of Chicago Law Review 487-489(2020).

（二）發(fā)展中國家數(shù)字平臺反壟斷規(guī)制效果不足

對于發(fā)展中國家而言，其數(shù)字市場反壟斷規(guī)制的問題集中在執(zhí)法資源和執(zhí)法效力之上。根據(jù)UNCTAD的調(diào)查顯示，發(fā)展中國家的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對于如何利用一般的反壟斷工具應(yīng)對數(shù)字市場帶來的挑戰(zhàn)表達(dá)了擔(dān)憂，這包括了識別數(shù)字市場的特殊性、界定相關(guān)市場、認(rèn)定市場力量等的要素。④See UNCTAD,Competition Law,Policy and Regulation in the Digital Era:Note by the UNCTAD Secretariat,TD/B/C.I/CLP/57,28 April 2021,https://unctad.org/system/files/official-document/ciclpd57_en.pdf,visited on 11 October 2021.另外，發(fā)展中國家的反壟斷執(zhí)法部門在缺乏有效的與美歐反壟斷執(zhí)法部門的信息溝通機(jī)制的前提下，也很難獲取跨國數(shù)字平臺巨頭濫用市場支配地位行為的相關(guān)信息以及美歐國家對于這些案件較為成熟的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)。這使得發(fā)展中國家難以對跨國數(shù)字平臺巨頭進(jìn)行合適的反壟斷處置。⑤See UNCTAD,Report on the Implementation of the Guiding Policies and Procedures under Section F of the Set of Multilaterally Agreed Equitable Principles and Rules for the Control of Restrictive Business Practices for the Nineteenth Session of the Intergovernmental Group of Experts on Competition Law and Policy:Noteby the UNCTAD Secretariat,https://unctad.org/system/files/information-document/ccpb_IGE COMP2021_Implementation_GPP_final_en.pdf,visited on 11 October 2021.另外，就發(fā)展中國家的競爭執(zhí)法部門而言，無論是法律法規(guī)的完善程度、人員配備、財(cái)力資源和根植的競爭文化，都有可能難以制止數(shù)字平臺巨頭的壟斷行為，特別是在執(zhí)法和司法調(diào)查中涉及復(fù)雜的數(shù)字市場競爭損害分析與開展全面的市場競爭狀況調(diào)查時。①See International Competition Network Vice-Chair for Young Agencies and Regional Diversity,Lessons to Be Learnt from the Experience of Young Competition Agencies:An Update to the 2006 Report,46-48, https://www.internationalcompetitionnetwork.org/wp-content/uploads/2019/06/SGVC_YoungerAgenciesReport2019.pdf,visited on 11 October 2021.例如，有學(xué)者就對俄羅斯、土耳其和印度這三個國家對于谷歌案的處理展開了批評，認(rèn)為它們對于“反事實(shí)”（counterfactual）的分析欠缺，且對于谷歌收集個人信息的剝削性效果判斷不足等。當(dāng)然，各個國家也需要基于自身的產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求與國家政策需要對于一個案件作出不同的處理。②See Jurgita Malinauskaite&Fatih B.Erdem,Digital Antitrust:The Google(Android)Decisions in Russia,Turkey and India,42 Business Law Review 193-194(2021).同樣，發(fā)展中國家的市場對于數(shù)字平臺巨頭來說似乎過于弱小，如果處罰力度過大，數(shù)字平臺巨頭，特別是對于不在這些國家設(shè)立實(shí)體的巨頭企業(yè)而言，退出該市場也輕而易舉，但本國的數(shù)字產(chǎn)業(yè)卻可能會面臨巨大災(zāi)難。③See Thembalethu Buthelezi&James Hodge,Competition Policy in the Digital Economy:A Developing Country Perspective,15 Competition Law International 202(2019).因此，發(fā)展中國家在處理數(shù)字平臺巨頭反壟斷的案件時仍然與發(fā)達(dá)國家合作或者參照發(fā)達(dá)國家的執(zhí)法實(shí)踐，化解執(zhí)法和司法上的沖突，起到真正的威懾作用。

（三）數(shù)字平臺反壟斷規(guī)制的管轄權(quán)沖突

與傳統(tǒng)市場一樣，確定反壟斷管轄權(quán)與處理反壟斷管轄權(quán)的沖突仍然是國際社會面對數(shù)字平臺帶來的反壟斷挑戰(zhàn)的重要一環(huán)。

美國鋁業(yè)案與《外國貿(mào)易反壟斷促進(jìn)法案》采取的反壟斷法域外適用的“效果原則”代表著一定程度的“長臂管轄”，一直以來被許多國家所反對與批判。④參見劉寧元：《反壟斷法域外管轄沖突及國際協(xié)調(diào)機(jī)制研究》，北京大學(xué)出版社2013年版，第17-18頁。See also USv.Aluminium Co.of America 148 F.2d 416(2d Cir.1945)(“Alcoa”).Foreign Trade Antitrust Improvements Act(“FTAIA”),15 U.S.C.§6a.而歐盟則保持較為拘謹(jǐn)?shù)挠蛲膺m用原則，除了在并購控制這一領(lǐng)域采用的是“效果原則”之外（因?yàn)樵撔袨槭怯蓺W盟委員會處置，歐盟委員會的立場與美國一致，都主張積極的域外管轄），在卡特爾與濫用行為中都是采用嚴(yán)格的行為發(fā)生地原則。在英特爾案中，歐盟法院一再堅(jiān)持反壟斷法的域內(nèi)適用，反對過度擴(kuò)張。⑤See Case C-413/14 P Intel Corp.v.European Commission[2017]ECR I-632,para.42.See also OECD Working Party No.3 on Co-operation and Enforcement,Roundtable on the Extraterritorial Reach of Competition Remedies-Note by the European Union,(DAF/COMP/WP3/WD(2017)35,December 2017,paras.3-7.在我國，《中華人民共和國反壟斷法》（以下稱《反壟斷法》）第2條也主張適用“效果原則”實(shí)行域外管轄。然而，在數(shù)據(jù)流動和算法應(yīng)用如此廣泛的數(shù)字市場中，對數(shù)字平臺企業(yè)的某些行為如何界定行為地，特別是大型科技公司采用算法共謀的形式形成國際卡特爾時，如何界定行為地尚須考量。①例如，在算法默示共謀的場景中，由于算法和人工智能技術(shù)的高度自動化和隱蔽性，很難對默示共謀的意思聯(lián)絡(luò)進(jìn)行識別，而在缺乏意思聯(lián)絡(luò)的情況下，默式共謀在許多國家的競爭執(zhí)法中有可能被認(rèn)定為正當(dāng)?shù)膯芜厓r格調(diào)整，但在有些國家有可能被認(rèn)定為卡特爾協(xié)議。另外，發(fā)展中國家缺乏強(qiáng)有力的數(shù)字化執(zhí)法工具也會成為識別該種類型的共謀行為與搜集相應(yīng)證據(jù)的一大障礙，這導(dǎo)致和加劇了各國之間的執(zhí)法沖突。See Philippe Brusick,Competition Concerns in Cross-border E-Commerce:Implications for Developing Countries 36(CUTSInternational 2018).然而，正如上述的谷歌安卓案一樣，這些行為對于各國數(shù)字市場競爭的影響卻是普遍存在的，那么各國都會對這些案件適用反壟斷管轄。同時，鑒于該案將谷歌應(yīng)用商店相關(guān)地域市場界定為全球市場，那么在調(diào)查執(zhí)法的過程中，必然要對平臺在轄區(qū)外的市場力量和行為進(jìn)行評估，在調(diào)查取證甚至計(jì)算處罰數(shù)額的過程中也許會在一定程度上損害其他轄區(qū)執(zhí)法機(jī)關(guān)的管轄權(quán)。②See Case 40099—Google Android C(2018)4761,para.402.作為協(xié)調(diào)各國反壟斷規(guī)則與形成執(zhí)法合作與交流機(jī)制，尊重他國司法或行政執(zhí)法的效力或者他國的數(shù)字行業(yè)政策（如何國際禮讓規(guī)則等）③事實(shí)上，許多國家目前的數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展還不完全，亟須數(shù)字企業(yè)的發(fā)展壯大來發(fā)展自身的數(shù)字行業(yè)，我國也需要數(shù)字企業(yè)走出國門，在國際市場競爭中占據(jù)一席之地。國家也需要出臺相關(guān)政策措施推動數(shù)字平臺“走出去”。不過，與河北維爾康藥業(yè)的維生素C案一樣，我國數(shù)字企業(yè)也會遭遇各種各樣的反壟斷調(diào)查，如何避免這種反壟斷執(zhí)法與司法損害我國數(shù)字企業(yè)發(fā)展的正當(dāng)利益成為了一個需要重視的議題。參見金美蓉：《中國企業(yè)在美國反壟斷訴訟中的挑戰(zhàn)與應(yīng)對：基于對相關(guān)判決的質(zhì)疑》，《法學(xué)家》2020年第2期，第162頁。的重要機(jī)制之一，RTA似乎能夠緩解以上沖突與不足，但其在數(shù)字平臺跨境經(jīng)營的大潮中也有自身的問題。

二、區(qū)域貿(mào)易協(xié)定競爭政策條款的路徑闡釋與評價

近年來，涵蓋競爭政策的RTA的數(shù)量呈上升趨勢，因而RTA逐漸成為了解決各國反壟斷規(guī)制沖突的重要路徑。④截至2021年10月，WTO已經(jīng)收到568份RTA的通報(bào)，相對應(yīng)已經(jīng)生效的RTA有350個（包括其他國家正式加入現(xiàn)有RTA的通報(bào)）。在這350個已經(jīng)生效的RTA中，涉及226個FTA（不含EIA和CU）中具有競爭政策條款或者章節(jié)，占已生效RTA總數(shù)的64.57%，其中包含競爭實(shí)體規(guī)則的RTA有124個，占到具有競爭政策條款或章節(jié)的RTA的54.87%。與2018年相比，包含競爭政策條款的貿(mào)易協(xié)定的數(shù)量有所增加。參見聞韜：《區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中的競爭章節(jié)研究》，《法學(xué)論壇》2018年第4期，第46頁。數(shù)據(jù)來源于WTO Regional Trade Agreement Database,http://rtais.wto.org/UI/PublicMaintainRTAHome.aspx,visited on 12 October 2021。各國在RTA中就競爭實(shí)體規(guī)則、執(zhí)法程序和如何進(jìn)行合作上達(dá)成一致意見，以共同應(yīng)對跨境反競爭行為帶來的挑戰(zhàn)。RTA中的競爭政策條款可以分為兩類：一類體現(xiàn)在其競爭政策條款只要求成員建立國內(nèi)競爭法律制度或者簡略地規(guī)定了某些反競爭行為；另一類體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)一體化水平較高區(qū)域（包括某些關(guān)稅同盟、共同市場等）簽訂的要求成員國競爭法完全遵守協(xié)定內(nèi)容，并且建立區(qū)域性競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)的“區(qū)域競爭協(xié)定”（regional competition agreement,RCA）。①See G.Deniz Both,Drivers of International Cooperation in Competition Law Enforcement,38 World Competition 305(2015).See also Fran?ois-Charles Laprévote,Competition Policy within the Context of Free Trade Agreements,OECD Global Forum on Competition DAF/COMP/GF(2019)5,para.6.盡管合作形式還包括了國際組織（OECD和UNCTAD）與非正式制度安排（ICN）制定的多邊非約束性的競爭規(guī)則、司法互助協(xié)定（MLATs）與各國執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間互相簽訂的執(zhí)法合作協(xié)議與備忘錄，但RTA始終是各國尋求經(jīng)濟(jì)合作的重要途徑之一。

（一）一般性區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中競爭政策條款的三種模式

就上述的第一類競爭政策條款而言，有學(xué)者將其又分為了三種模式，分別是歐盟模式、美國模式和大洋洲模式。

1.歐盟模式

歐盟模式以《歐盟運(yùn)行條約》第101、102、106、107條為范本，傾向于較為細(xì)化的實(shí)體性規(guī)定，將壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位和經(jīng)營者集中三大行為一覽無余地呈現(xiàn)，同時也包括限制政府補(bǔ)貼條款。但各歐盟模式協(xié)定對于執(zhí)法合作機(jī)制的規(guī)定實(shí)則參差不齊，盡管總體上歐盟也希望其執(zhí)法合作能夠遵循一定的原則，但缺乏在文本上對執(zhí)法合作機(jī)制的進(jìn)一步細(xì)化。②See Fran?ois-Charles Laprévote,Competition Policy within the Context of Free Trade Agreements,OECD Global Forum on Competition DAF/COMP/GF(2019)5,paras.58-60.例如，在歐盟—加拿大CETA中，其在實(shí)體上定義了反競爭行為，包括要求雙方禁止壟斷協(xié)議、協(xié)同行為以及濫用市場支配地位行為等的內(nèi)容，但在執(zhí)法上，僅僅明確雙方對于國內(nèi)的反競爭行為有執(zhí)法權(quán)，開展合作以及雙方執(zhí)法措施應(yīng)當(dāng)遵循透明、非歧視以及正當(dāng)程序原則，并沒有其他的執(zhí)法合作條款。③See CETA,Articles 17.1 and 17.2.歐盟—英國貿(mào)易與合作協(xié)定也體現(xiàn)出上述特點(diǎn)，該協(xié)定徑直將《歐盟運(yùn)行條約》第101條和第102條、《歐盟合并條例》（139/2004 EC）以及2002年英國企業(yè)法第三章中對于壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、經(jīng)營者集中（英國稱并購）的定義進(jìn)行了復(fù)述，并且允許雙方明確基于公共政策豁免適用競爭政策的情況。然而在執(zhí)法合作上，該協(xié)定僅簡要地要求在上述三大原則下雙方應(yīng)當(dāng)致力于競爭執(zhí)法合作，并僅列出了信息交換這一種合作機(jī)制。④See The EU-UK Trade and Cooperation Agreement,Articles 359-361.

2.美國模式

美國模式下的競爭政策條款幾乎不涉及任何規(guī)定反競爭行為的實(shí)體法內(nèi)容，對各國國內(nèi)競爭法中反競爭行為的規(guī)定給予尊重，但其執(zhí)法合作機(jī)制的規(guī)定則比歐盟模式更加豐富和細(xì)化。例如，美墨加協(xié)定（USMCA）中對執(zhí)法中的正當(dāng)程序原則進(jìn)行了規(guī)定，但是與歐盟模式不同的是，其對于何為“正當(dāng)程序”進(jìn)行了詳細(xì)的闡釋，該原則包括立法與執(zhí)法透明度、調(diào)查執(zhí)法期限要求、當(dāng)事人有權(quán)聘請法律顧問等的規(guī)定，而前述歐盟模式的兩個協(xié)定只單純列舉了“正當(dāng)程序”原則。但是，USMCA并未列舉規(guī)定反競爭行為，其只要求各國制定明確的禁止性條款以及將經(jīng)濟(jì)效益與保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益作為目標(biāo)。①See USMCA,Articles 21.1 and 21.2.同樣，《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）以及之后的《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP），也與USMCA的規(guī)定較為接近，要求各成員執(zhí)法機(jī)構(gòu)在調(diào)查和執(zhí)法時遵守一定的原則和程序，其中包括了較為細(xì)化的“正當(dāng)程序”原則（例如，當(dāng)事人有權(quán)獲取案件信息、聘請法律顧問與在辯護(hù)時提出證據(jù)的權(quán)利）以及當(dāng)事人私人提請執(zhí)行的訴權(quán)等。在各國執(zhí)法機(jī)關(guān)的合作上并非如同歐盟模式一般僅簡要規(guī)定各國執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)致力于加強(qiáng)互相合作，而是規(guī)定了立法和執(zhí)法的信息交換、通報(bào)、磋商、技術(shù)合作等方面的合作機(jī)制。②See TPP,Cha.16.2.1,16.3-16.5;CPTPP,Cha.16.2.1,16.3-16.5.由此可見，與美國模式下的競爭政策條款而言，歐盟模式著重于競爭法實(shí)體規(guī)定的契合，而對于具體執(zhí)行機(jī)制則并無許多規(guī)定，因而該模式被稱為“實(shí)體法協(xié)調(diào)模式”，而美國模式則正與之相反，被稱為“軟機(jī)制合作模式”。③參見駱旭旭：《區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的競爭條款研究》，《華僑大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2011年第3期，第82-83頁。

3.大洋洲模式

大洋洲模式指的主要是澳大利亞和新西蘭簽訂的《澳新緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系貿(mào)易協(xié)定》（ANZCERTA）實(shí)行的模式。在該協(xié)定中，由于澳大利亞和新西蘭之間意欲達(dá)成“無條件自由貿(mào)易”的目標(biāo)，雙方之間取消了“兩反一?！钡馁Q(mào)易救濟(jì)措施，要求雙方之間的競爭實(shí)體法律包括反競爭標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范、效果測試程序等的趨同。在執(zhí)法合作上，大洋洲模式也向美國模式看齊，要求各執(zhí)法機(jī)關(guān)在作出決定前和作出決定后及時通報(bào)對方執(zhí)法機(jī)關(guān)等。④See ANZCERTA,Article 12(1);Cooperation Agreement between the Australian Competition and Consumer Commission and the New Zealand Commerce Commission;Protocol to the Australia New Zealand Closer Economic Relations-Trade Agreement on Acceleration of Free Trade in Goods,1988,Article 4(4).然而，到目前為止，大洋洲模式的競爭規(guī)則只見于ANZCERTA這一協(xié)定中，而且還是因?yàn)榘男轮g緊密的合作關(guān)系而促成的。但該種模式和競爭合作一般只能在經(jīng)濟(jì)交往較為深入的國家之間達(dá)成，其適用范圍有限，而且并未就數(shù)字平臺企業(yè)的競爭法作出協(xié)調(diào)深入規(guī)定。因此這種競爭立法與執(zhí)法合作模式并非主流，下文不再進(jìn)行深入分析。

（二）對歐盟模式與美國模式的競爭政策條款的評價

歐盟模式和美國模式對于競爭政策條款的處理方式各有優(yōu)劣。美國模式的做法在尊重各國反壟斷立法與執(zhí)法主權(quán)的前提下，避免了各國實(shí)體法上對于不同行為認(rèn)定合法性的沖突，能夠最大程度地促進(jìn)對跨境反競爭行為的反壟斷執(zhí)法效率。不過，由于各成員的實(shí)體法不一樣，而執(zhí)法必須要有法律依據(jù)，因此缺乏實(shí)體規(guī)則的協(xié)調(diào)很可能導(dǎo)致執(zhí)法漏洞的出現(xiàn)。①參見鐘立國：《自由貿(mào)易協(xié)定競爭政策條款研究》，《武大國際法評論》2020年第6期，第46頁。歐盟模式的優(yōu)劣則正與美國模式相反，盡管協(xié)定各方能夠就規(guī)制何種行為達(dá)成共識，但由于約束性執(zhí)法程序與合作機(jī)制的缺乏（盡管歐盟委員會與許多國家競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)都簽訂了大量的執(zhí)法合作協(xié)定及備忘錄，但如下文所述其效力仍然飽受質(zhì)疑），各國的執(zhí)法隨意性并不能受到約束。在僅規(guī)定“三大支柱”行為應(yīng)當(dāng)受到規(guī)制的情況下（即解釋了“三大支柱”行為的含義），如果成員方的國內(nèi)競爭法規(guī)定的不一樣，那么對于具體案件而言，在雙方之間缺乏執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的情況下，該國可能會怠于執(zhí)法或者造成成員之間的執(zhí)法差異。實(shí)際上，歐盟模式和美國模式的差異也代表著兩地多邊貿(mào)易態(tài)度的差異。歐盟模式對于反競爭行為的列舉反映了其重視協(xié)定各方的“市場準(zhǔn)入”（代表了歐盟出口方利益），而不是保護(hù)自身市場免受國際反競爭行為的沖擊（代表了進(jìn)口方和國內(nèi)消費(fèi)者利益）。同時其代表著歐盟為了維護(hù)統(tǒng)一市場的需要，想要確保與其開展貿(mào)易的國家都適用與歐盟相同或相似的競爭政策準(zhǔn)則。這類似于歐盟在跨境數(shù)據(jù)傳輸方面的實(shí)踐，即其將個人信息保護(hù)的高標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)到與其他國家的數(shù)字貿(mào)易之中。②參見許多奇：《個人數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制的國際格局及中國應(yīng)對》，《法學(xué)論壇》2018年第3期，第130-131頁。

而美國則并非如此，受到芝加哥學(xué)派自由貿(mào)易理念的影響，美式競爭政策條款更突出經(jīng)濟(jì)效率與消費(fèi)者福利的重要性，但美國并不認(rèn)為貿(mào)易協(xié)定能夠解決國際反競爭行為的問題，其更傾向于執(zhí)法機(jī)構(gòu)在執(zhí)法過程中的合作，且認(rèn)為這樣的做法更有效率，更有利于保護(hù)國內(nèi)消費(fèi)者的利益。如果與其他國家競爭執(zhí)法機(jī)關(guān)難以達(dá)成合作或者該國競爭法并不完善，美國更愿意采用單邊行為，通過其反壟斷法的“長臂管轄”解決問題。③See Anu Bradford,et al.,The Global Dominance of European Competition Law Over American Antitrust Law,16 Journal of Empirical Legal Studies 738-739(2019).此外，歐盟的競爭法實(shí)施模式中，大部分反壟斷執(zhí)法由歐盟委員會進(jìn)行，其強(qiáng)調(diào)制定一系列的明線規(guī)則（bright-line rules），為執(zhí)法提供可靠的制度遵循，使得行政權(quán)力更為有效地實(shí)施。④See A.Douglas Melamed,Antitrust Law is Not that Complicated,130 Harvard Law Review Forum 169(2017).而美國則充斥著反壟斷私人訴訟和司法裁判，重視訴訟程序的正當(dāng)性與當(dāng)事人的表達(dá)自由，法院似乎才是終局的反壟斷實(shí)施部門，其具備相當(dāng)?shù)淖杂刹昧繖?quán)。⑤See Anu Bradford,et al.,The Global Dominance of European Competition Law Over American Antitrust Law,16 Journal of Empirical Legal Studies 738-739(2019).

總而言之，大多數(shù)貿(mào)易協(xié)定中的競爭政策條款要么“重實(shí)體、輕程序”要么“輕實(shí)體、重程序”，即便是實(shí)體和程序都重視的RTA，但其數(shù)量也較少，這一切都與各國在貿(mào)易與競爭政策議題上的核心利益息息相關(guān)。但是，無論是執(zhí)法合作機(jī)制的缺乏還是實(shí)體規(guī)范的缺乏，都會降低合作規(guī)制跨國反競爭行為的有效性。

（三）區(qū)域競爭協(xié)定

經(jīng)濟(jì)一體化更高的區(qū)域競爭立法和執(zhí)法情形又如何呢？許多經(jīng)濟(jì)一體化程度較高的區(qū)域在其本身的RTA中設(shè)計(jì)了專門針對競爭政策的區(qū)域競爭協(xié)定，在區(qū)域內(nèi)設(shè)立統(tǒng)一競爭法實(shí)體規(guī)則（要求各國國內(nèi)競爭法予以遵循），同時還設(shè)立統(tǒng)一的競爭執(zhí)法機(jī)關(guān)。①See OECD,Regional Competition Agreements:Benefits and Challenges,Note by the Secretariat,Global Forum on Competition,DAF/COMP/GF(2018)5,29 September 2018,para.6.目前為止，OECD歸納了11個能夠達(dá)到以上統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的RCA，分別是安第斯共同體（CAN）、加勒比共同體（CARICOM）、中非經(jīng)貿(mào)共同體（CEMAC）、東南非共同市場（COMESA）、東非共同體（EAC）、歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟（EAEU）、西非國家經(jīng)濟(jì)共同體（ECOWAS）、歐洲自由貿(mào)易區(qū)（EFTA）、歐盟（EU）、南方共同市場（MERCOSUR）以及西非經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟（WAEMU）中的RCA。②See OECD Global Forum on Competition,Regional Competition Agreements-Inventory of Provisions in Regional Competition Agreements,Annex to the Background Note by the Secretariat,DAF/COMP/GF(2018)12,29 November 2018,Table 1.有學(xué)者指出，雖然東盟（ASEAN）采取的是軟協(xié)定模式，也即出臺了東盟區(qū)域競爭政策指南等的相關(guān)文件來形成統(tǒng)一的競爭立法和競爭執(zhí)法框架，但是東盟在2025年遠(yuǎn)景規(guī)劃中指出：東盟各國要確保各國所簽訂的FTA中的所有競爭章節(jié)相結(jié)合（alignment），以實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)競爭政策和法律的協(xié)調(diào)。③See ASEAN Economic Community Blueprint 2025,para.27(iv).另外，隨著近年來東盟愈發(fā)強(qiáng)調(diào)建立統(tǒng)一市場的目標(biāo)，東盟競爭執(zhí)行計(jì)劃（2016—2025）要求包括建立競爭執(zhí)法的共同合作原則，在2019年之前建立與歐盟競爭網(wǎng)絡(luò)（ECN）相類似的東盟競爭執(zhí)法者網(wǎng)絡(luò)（ASEAN competition enforcers’network）等的區(qū)域競爭統(tǒng)一計(jì)劃。④See An ASEAN Competition Action Plan(2016-2025),Strategic Goal 3.所以，盡管沒有確定的RCA，東盟也能算是積極促進(jìn)區(qū)域競爭統(tǒng)一化的地區(qū)之一，其在一定程度上達(dá)到了RCA的標(biāo)準(zhǔn)。⑤See Huong Ly LUU,Regional Harmonization of Competition Law and Policy:An ASEAN Approach,2 Asian Journal of International Law 309-310(2012).然而，下文也會指出，盡管一些RCA在表面上規(guī)定得較為全面和深入，但其實(shí)施效果與實(shí)體規(guī)定卻大相徑庭，這也是區(qū)域貿(mào)易協(xié)定競爭政策條款困境的一個方面。

三、區(qū)域貿(mào)易協(xié)定競爭政策條款困境的具體表現(xiàn)

盡管有如上的路徑選擇，但RTA中的競爭政策條款在實(shí)體文本和執(zhí)法合作上并不深入，這可能會導(dǎo)致監(jiān)管逃避和套利現(xiàn)象。另外，將這些規(guī)定的機(jī)制放在需要新的損害判定、監(jiān)管模式與監(jiān)管方法的背景下，其會表現(xiàn)出明顯的“水土不服”，難以形成對數(shù)字平臺競爭監(jiān)管的有效協(xié)調(diào)與合作。

（一）簡略的實(shí)體規(guī)范與合作機(jī)制誘發(fā)監(jiān)管逃逸

1.規(guī)制反競爭行為的實(shí)體規(guī)范不夠完善

在RTA框架內(nèi)，盡管各國都開始重視競爭政策的協(xié)調(diào)與合作，但這種合作形式和程度各有不同；同時，總體上這些規(guī)范仍然較為粗淺。首先是關(guān)于反競爭行為規(guī)制的實(shí)體規(guī)范，有研究指出，在138個具有規(guī)制反競爭行為的實(shí)體規(guī)定的特惠貿(mào)易協(xié)定（preferential trade agreement，PTA）中，有113個協(xié)定涵蓋了壟斷協(xié)議行為和濫用市場支配地位行為，但只有28個協(xié)定只涵蓋了經(jīng)營者集中行為，三者都包括在內(nèi)的協(xié)定只有24個。①根據(jù)文獻(xiàn)來源，其所稱特惠貿(mào)易協(xié)定應(yīng)當(dāng)也包括了基于GATT第24條的FTA和CU，因?yàn)樵谠撐恼赂戒浿胁粌H列舉了CETA（歐盟—加拿大）和中國—智利FTA，甚至包含了南部非洲關(guān)稅同盟這樣的CU，因此一定程度上該文獻(xiàn)中特惠貿(mào)易協(xié)定的特性也能反映RTA的特點(diǎn)。See Martha Licetti,et al.,Competition Policy,in Aaditya Mattoo,et al.(eds.),Handbook of Deep Trade Agreements 524-525(World Bank Publication 2020).具體而言，關(guān)于反壟斷法這三大支柱行為的具體規(guī)定中，除了某些貿(mào)易協(xié)定對壟斷協(xié)議行為采取了“目的或效果違法”的評價標(biāo)準(zhǔn)，或者對于濫用市場支配地位行為采取了基于行為效果的評價方法或?yàn)E用行為類型化的規(guī)制范式以外，大多數(shù)的雙邊和多邊協(xié)定都未能在對三大支柱行為列舉的基礎(chǔ)上更進(jìn)一步。歐盟似乎樂見于將其較為完善的《歐盟運(yùn)行條約》中的競爭法實(shí)體規(guī)定通過協(xié)定向發(fā)展中國家輸出，但僅僅實(shí)現(xiàn)了對于《歐盟運(yùn)行條約》中反競爭行為定義的轉(zhuǎn)述。②See Martha Licetti,et al.,Competition Policy,in Aaditya Mattoo,et al.(eds.),Handbook of Deep Trade Agreements 524-525(World Bank Publication 2020).歐盟外的RTA僅注重各國競爭法實(shí)體規(guī)則以及執(zhí)法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，連規(guī)制何種行為以及如何劃定競爭執(zhí)法的范圍都未達(dá)成一致，僅規(guī)定了反壟斷例外適用的透明度要求、無歧視原則、合理抗辯、程序正當(dāng)性等的要求。③例如，RCEP未對具體規(guī)制何種行為加以規(guī)定，而是在具體執(zhí)法合作與程序規(guī)則上有許多規(guī)定。再如，USMCA雖然著重強(qiáng)調(diào)程序正當(dāng)性與透明度要求，但其并不禁止本國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對于發(fā)生在國外的商業(yè)行為的調(diào)查和規(guī)制，無法彌合管轄權(quán)的沖突。See RCEP,Article 13.2-13.7;USMCA,Article 21.1(2).此外，RCA中規(guī)定的競爭實(shí)體規(guī)則較為全面，在以上提到的所有RCA中都包含了具體的壟斷協(xié)議和濫用市場支配地位條款，但是，當(dāng)前RCA的數(shù)量并不多，有許多RCA都不包含經(jīng)營者集中審查的統(tǒng)一規(guī)則；④以上提到的RCA中，不含經(jīng)營者集中審查統(tǒng)一規(guī)則的RCA有CAN,CARICOM,EAEU與MERCOSUR，WAEMU，它們采用的是非強(qiáng)制性的統(tǒng)一審查規(guī)則。See OECD Global Forum on Competition,Regional Competition Agreements-Inventory of Provisions in Regional Competition Agreements,Annex to the Background Note by the Secretariat,DAF/COMP/GF(2018)12,29 November 2018,Table 4.其次，達(dá)成RCA的國家一般都形成了較為深入的經(jīng)貿(mào)合作，這一點(diǎn)難以具有復(fù)制性。因此，除了少數(shù)RCA外，大多數(shù)的RTA中規(guī)定的反壟斷實(shí)體規(guī)則都較為簡單。

2.競爭執(zhí)法合作機(jī)制效果不佳

就競爭執(zhí)法合作而言，RTA中的規(guī)定較為松散，這使得執(zhí)法合作機(jī)制的效力存疑。首先，有研究指出，就FTA和PTA中形成的競爭執(zhí)法合作模式來看，大致能夠分為四種合作機(jī)制：執(zhí)法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)；信息交換；通報(bào)；技術(shù)協(xié)作。當(dāng)然，并不是每個協(xié)定中都包含這四種合作機(jī)制，甚至某一國與其他國家簽訂的協(xié)定中包含的合作機(jī)制條款也不盡相同，例如，中國—韓國FTA規(guī)定了較為詳細(xì)的通報(bào)、磋商、信息交換、技術(shù)合作的具體要求；中國—格魯吉亞FTA中也提到了上述四點(diǎn)合作形式，但通過列舉的形式闡釋了前三種機(jī)制，沒有規(guī)定具體的程序和要求；而在中國—瑞士FTA和中國—冰島FTA中則僅僅提到了雙方可以協(xié)商和信息交換的形式展開合作。當(dāng)然，其他國家的FTA也是如此，盡管某些協(xié)定中還規(guī)定了更深入的執(zhí)法合作機(jī)制，例如對于發(fā)生在某一締約方的反競爭行為由多個締約方展開共同調(diào)查的合作機(jī)制，①See Turkey-Montenegro FTA,Article 24.5;Turkey-Serbia FTA,Article 25.5.但能夠達(dá)到如此高度合作機(jī)制的FTA較為少見。因此，大部分的FTA或PTA都體現(xiàn)出較為簡單的競爭執(zhí)法合作，這既是因?yàn)楦鲊赡茉诤芏嗉?xì)節(jié)性問題上難以達(dá)成一致，也可能是因?yàn)樵S多國家尚未有成熟的競爭執(zhí)法體系和經(jīng)驗(yàn)所造成的。

就RCA中的執(zhí)法機(jī)制而言，雖然某些協(xié)定設(shè)立了統(tǒng)一的競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)，但這些機(jī)構(gòu)的執(zhí)法效果卻受到廣泛質(zhì)疑。例如，加勒比共同體競爭委員會只有6位委員和5位職員，每年的預(yù)算也極少，這導(dǎo)致了其成立以來沒有發(fā)起過一起競爭執(zhí)法案件；南方共同市場也是如此，其競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)自成立以來也沒有發(fā)起過任何一項(xiàng)跨境反競爭行為調(diào)查。②See Mario A.Uma?a,Regional Competition Arrangements:The Case of Latin American and the Caribbean,OECD Global Forum on Competition,DAF/COMP/GF(2018)6,paras.14,15,22.到目前為止，僅有歐盟的統(tǒng)一執(zhí)法機(jī)構(gòu)與歐盟法院這一競爭執(zhí)法與司法合作模式取得了一定的成效，但歐盟的統(tǒng)一模式也并未排除各成員國自身對于本國反競爭行為的管轄權(quán)。在《歐盟運(yùn)行條約》以外的RCA中，由于各成員國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和法律制度的差異，各國執(zhí)法機(jī)構(gòu)為了本國利益不愿意遵從區(qū)域執(zhí)法機(jī)構(gòu)的決定與要求，各國政府阻撓區(qū)域競爭立法和執(zhí)法在本國的轉(zhuǎn)化和實(shí)施等原因，③See OECD Global Forum on Competition,Regional Competition Agreements:Benefits and Challenges-Background Note by the Secretariat,Global Forum on Competition,DAF/COMP/GF(2018)5,29 September 2018,Cha.4.2.區(qū)域內(nèi)的統(tǒng)一執(zhí)法名存實(shí)亡，各國仍然各自為政。

即便許多國家的競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間簽訂了能夠補(bǔ)充RTA的競爭執(zhí)法合作協(xié)議或備忘錄，但大多數(shù)國家皆選擇備忘錄的形式，缺乏法律約束力，④根據(jù)OECD在2016年的統(tǒng)計(jì)顯示，在OECD成員國簽訂的執(zhí)法合作協(xié)議中，僅有15份協(xié)議屬于政府間合作協(xié)議，而超過140份協(xié)議屬于執(zhí)法機(jī)關(guān)間簽署的備忘錄。See OECD Working Party No.3 on Co-operation and Enforcement,Inventory of Provisions in Inter-Agency Co-Operation Agreements(MoUs)-Note by the Secretariat and Inventory,DAF/COMP/WP3(2016)1/REV2,July 2016,paras.3,5.無法確定各執(zhí)法機(jī)關(guān)之間是否能依照備忘錄執(zhí)行。此外，能夠達(dá)成共識的具體執(zhí)法合作也較少，例如，第二代協(xié)議/備忘錄（second-generation agreement）較少①第一代協(xié)議是指禁止涉密信息交換或者對于涉密信息交換采取非常嚴(yán)格限制的國際競爭合作協(xié)議；而第二代協(xié)議指的是能夠進(jìn)行涉密信息交換的競爭合作協(xié)議。See Patrik Ducrey,The Agreement between Switzerland and the EU Concerning Cooperation in the Application of Their Competition Laws,4 Journal of European Competition Law&Practice 441-442(2013).See also Valerie Demedts,The Future of International Competition Law Enforcement:An Assessment of the EU’s Cooperation Efforts 163-164(Koninklijke Brill NV 2019).，而這種協(xié)議或備忘錄下執(zhí)法機(jī)關(guān)可以進(jìn)行涉密信息交換。但是，如果執(zhí)法涉及數(shù)字平臺巨頭的數(shù)據(jù)、算法等因素，不可避免會涉及信息保密的問題，這樣使得他國競爭執(zhí)法更加困難。

3.實(shí)體規(guī)范與執(zhí)法合作的低效引發(fā)監(jiān)管困局

上述問題會為各國之間協(xié)調(diào)規(guī)制數(shù)字平臺巨頭的反競爭行為帶來難題。由于跨境網(wǎng)絡(luò)外部性的影響，數(shù)字平臺巨頭在本國一系列的反競爭行為同樣也會對他國的消費(fèi)者以及市場競爭環(huán)境產(chǎn)生影響。在該國缺乏反壟斷執(zhí)法的情況下，他國很難獲取充分的證據(jù)，例如，如果需要準(zhǔn)確識別競爭損害，實(shí)際上不僅需要考慮消費(fèi)者與競爭者遭受了多少損害，行為的正當(dāng)性與因果關(guān)系仍然是需要界定的要件。在經(jīng)營者集中控制的場景中，這顯得尤其重要，因?yàn)榻?jīng)營者集中體現(xiàn)的是對反競爭行為的預(yù)防，在分析單邊競爭損害效應(yīng)時，往往會分析經(jīng)營者在集中后是否會作出該行為，同時要比較集中后作出行為與反事實(shí)分析情況下的競爭損害差異，②所謂反事實(shí)分析，即是對現(xiàn)有事實(shí)的某一因素進(jìn)行改變的因果關(guān)系分析方式，在假定這一因素發(fā)生變化時對于其產(chǎn)生的效果進(jìn)行分析。在經(jīng)營者集中的場景下，其體現(xiàn)為合并后的競爭狀態(tài)與同時期不發(fā)生合并時競爭狀態(tài)的對比。See Cento Veljanovski,Credit Cards,Counterfactuals and Antitrust Damages:The UK Master Card Litigations,9 Journal of European Competition Law&Practice148(2018).如果不對企業(yè)行為的動機(jī)與可能性進(jìn)行研究，則難以準(zhǔn)確判斷集中后市場競爭的影響。在無法對平臺巨頭特別是實(shí)體在他國的數(shù)字平臺巨頭進(jìn)行調(diào)查的情況下，難以從行為的角度對于競爭損害的程度進(jìn)行量度。即使在沒有對行為進(jìn)行分析的情況下徑直執(zhí)法，也可能會導(dǎo)致管轄權(quán)沖突的情況。因?yàn)樾袨榈卦诹硪粐?，該國僅發(fā)生了競爭損害效果。對于那些沒有在該國設(shè)立實(shí)體的企業(yè)來說，這樣的處罰不僅難以實(shí)施，即使實(shí)施，也難以對其造成實(shí)質(zhì)懲戒。這樣，該巨頭企業(yè)的反競爭行為實(shí)質(zhì)上并未得到真正的處罰，即造成了監(jiān)管逃逸。再者，由于數(shù)據(jù)跨境流動的便利化，平臺可以隨時轉(zhuǎn)換利用數(shù)據(jù)作出反競爭行為的地點(diǎn)，即使某一國進(jìn)行高度嚴(yán)格的反壟斷執(zhí)法，數(shù)字平臺也會如許多金融機(jī)構(gòu)一般作出跨國性監(jiān)管套利（regulatory arbitrage）的選擇，將行為發(fā)生地放在弱監(jiān)管的區(qū)域以達(dá)到規(guī)避執(zhí)法的效果。③參見王蘭：《全球數(shù)字金融監(jiān)管異化的軟法治理歸正》，《現(xiàn)代法學(xué)》2021年第3期，第111-112頁。實(shí)際上，這種規(guī)避監(jiān)管的方式屢見不鮮，例如，許多數(shù)字平臺巨頭采用VIE股權(quán)架構(gòu)以規(guī)避境外上市限制以及將注冊地設(shè)在免稅天堂地區(qū)以規(guī)避稅收監(jiān)管，在一定程度上就體現(xiàn)了監(jiān)管套利。由此，并不能排除其為了逃避國內(nèi)反壟斷監(jiān)管而采取的監(jiān)管套利措施。然而，無論如何，缺乏實(shí)體與程序上的協(xié)調(diào)不僅不利于遭受損害國家對于其市場運(yùn)行機(jī)制的救濟(jì)，同時還會對雙邊貿(mào)易的公平性與自由度造成負(fù)面影響。

本文并非認(rèn)為粗略的實(shí)體規(guī)則和低效的合作機(jī)制本身不應(yīng)該出現(xiàn)，它們是因?yàn)楦鲊鲇谧陨砝娴男枰纬傻摹２贿^，如果以這種程度的競爭立法與執(zhí)法合作應(yīng)對數(shù)字平臺跨境的反競爭行為，不僅會忽視這些行為帶來的許多方面的損害，也難以真正制止數(shù)字平臺廣泛在各國實(shí)施的反競爭行為。

（二）與數(shù)字平臺規(guī)制的新特點(diǎn)結(jié)合不足

1.疏于考量個人信息保護(hù)規(guī)則與競爭政策的結(jié)合

隨著數(shù)據(jù)的跨境流動，平臺經(jīng)營者跨境收集消費(fèi)者和競爭敏感數(shù)據(jù)（例如價格、產(chǎn)量等），通過算法實(shí)現(xiàn)商業(yè)決策的制定愈發(fā)成為不可忽視的現(xiàn)象。平臺經(jīng)營者可能會濫用其市場力量，在各國消費(fèi)者不知情的狀態(tài)下收集其個人信息，或者在掌控?cái)?shù)據(jù)的基礎(chǔ)上采用例如自我優(yōu)待、降低數(shù)據(jù)互操作性與可攜帶性等方式排除本土的中小型競爭對手。①See OECD Global Forum on Competition,Competition Provisions in Trade Agreements,Contribution from TUAC,DAF/COMP/GF/WD(2019)18,December 2019,para.30.德國Facebook案與法國GDFSuez案反映了執(zhí)法機(jī)關(guān)開始采用反壟斷法的方式保護(hù)個人信息免受數(shù)字平臺巨頭不合理收集和使用，進(jìn)而防止以上反競爭行為的發(fā)生。②在GDF Suez（現(xiàn)為ENGIE）案中，法國競爭執(zhí)法局將“賦予競爭對手接入壟斷者數(shù)據(jù)的權(quán)限”僅作為一項(xiàng)臨時性措施，而最終競爭執(zhí)法局將隱私保護(hù)救濟(jì)措施的制定轉(zhuǎn)引至法國數(shù)據(jù)保護(hù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)（CNIL），由該機(jī)構(gòu)制定具體的針對該數(shù)據(jù)保護(hù)方案隱私保護(hù)方案，與競爭執(zhí)法局的數(shù)據(jù)開放方案共同實(shí)施。See L’Autoritéde la concurrence,Decision 17-D-06 of 21 March 2017 Regarding Practices Implemented in the Gas,Electricity and Electricity Services,paras.289-294(Direct Energie/ENGIE).See also Bundeskartellamt(German Federal Cartel Office),Decision in the Administrative Proceedings under Section 32(1)German Competition Act(GWB)on Facebook Inc.et al.B6-22-16,6 February 2019,paras.522-523.學(xué)界也在熱議個人信息是否或者如何成為反壟斷法的保護(hù)對象，假如其成為反壟斷法的保護(hù)對象，由于監(jiān)管積極溢出（positive spill-over）與消極溢出（negative spill-over）的影響，某國對于平臺經(jīng)營者收集和利用個人信息的競爭法處理都會正面或負(fù)面地影響到另一國家的市場競爭狀況與競爭法的實(shí)施。③消極溢出是指某一國的執(zhí)法對于他國的企業(yè)和市場競爭產(chǎn)生負(fù)面影響，而積極溢出指的是該國的競爭執(zhí)法對于他國的競爭狀況與消費(fèi)者保護(hù)有正面影響。See Robert D.Anderson,et al.,Competition Policy,Trade and the Global Economy:An Overview of Existing WTO Elements,Commitments in Regional Trade Agreements,Some Current Challenges and Issues for Reflection,OECD DAF/COMP/GF(2019)11,5 November 2019,para.73.因此，這需要各國競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)與個人信息保護(hù)機(jī)構(gòu)的緊密合作，也需要數(shù)據(jù)跨境傳輸中的個人信息保護(hù)規(guī)則與上述協(xié)定競爭規(guī)則的協(xié)調(diào)。但是，過度地保護(hù)個人信息，對于跨國數(shù)字平臺企業(yè)的數(shù)據(jù)收集行為進(jìn)行嚴(yán)格限制，雖然能夠在一定程度上避免跨境的競爭損害后果，但其卻阻礙了平臺經(jīng)營者的跨國經(jīng)營，反過來可能對國外平臺經(jīng)營者造成不合理的差別待遇，違反了在許多RTA中已經(jīng)確立的非歧視性原則。盡管許多RTA中包含了數(shù)據(jù)跨境流動中對于個人信息保護(hù)的規(guī)則，但其并未與競爭政策規(guī)則相結(jié)合，而兩者在目前的環(huán)境下恰恰難以分離。①例如，數(shù)據(jù)可攜帶權(quán)有著雙重含義：一是其在個人信息自決上的獨(dú)立性，屬于個人信息權(quán)利的范疇；二是其是維護(hù)市場競爭的一種方式。See Erika M.Douglas,The New Antitrust/Data Privacy Law Interface,130 The Yale Law Journal 656-657(2021).大多數(shù)RTA也未提到各國競爭執(zhí)法機(jī)關(guān)是否能在他國競爭執(zhí)法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)下與他國個人信息保護(hù)機(jī)關(guān)合作，這可能是由于各國數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則差異過大，也可能是因?yàn)楸緡偁巿?zhí)法機(jī)構(gòu)與數(shù)據(jù)規(guī)制機(jī)構(gòu)的合作也尚未建立。

2.未能囊括數(shù)字行業(yè)監(jiān)管層面的競爭促進(jìn)機(jī)制

不過，光靠競爭規(guī)則上的合作并不能解決上述問題，還需要數(shù)字行業(yè)監(jiān)管框架下的進(jìn)一步協(xié)調(diào)。越來越多的國家開始采取數(shù)字行業(yè)規(guī)制的框架，為數(shù)字平臺巨頭施加不得自我優(yōu)待、平臺互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)互操作等義務(wù)。然而這些義務(wù)或責(zé)任是基于每個國家不同的市場環(huán)境與監(jiān)管措施所產(chǎn)生的，因此跨國數(shù)字平臺巨頭也許在不同國家要承擔(dān)不同甚至沖突的競爭性義務(wù)。由于數(shù)字行業(yè)監(jiān)管并沒有國際化的標(biāo)準(zhǔn)，因此通過雙邊和多邊合作解決這方面的沖突以及設(shè)立國際化的平臺合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)至關(guān)重要。就多邊合作而言，《七國集團(tuán)數(shù)字與技術(shù)部長宣言》（G7 Digital and Technology-Ministerial Declaration）表示，要共同努力，通過現(xiàn)有雙邊和多邊合作機(jī)制，以協(xié)調(diào)與互補(bǔ)的方式促進(jìn)數(shù)字市場的競爭和創(chuàng)新。②See Ministerial Declaration G7 Digital and Technology Ministers’Meeting,28 April 2021,4-5.歐盟和美國甚至還計(jì)劃設(shè)立貿(mào)易與技術(shù)委員會，設(shè)立相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在數(shù)字行業(yè)的監(jiān)管上展開合作。③See European Commission,EU-USTrade and Technology Council Inaugural Joint Statement,https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/STATEMENT_21_4951,visited on 30 October 2021.行業(yè)監(jiān)管上維持市場競爭的協(xié)調(diào)并不少見，例如，CPTPP就在金融服務(wù)、電信與政府采購行業(yè)設(shè)置了一些共識性義務(wù)，通過降低市場進(jìn)入壁壘、防止壟斷協(xié)議的形成等方式促進(jìn)區(qū)域內(nèi)的市場競爭。④實(shí)質(zhì)上，在TPP中行業(yè)規(guī)制內(nèi)的競爭政策已經(jīng)體現(xiàn)，CPTPP并未對這些條款進(jìn)行修正。See CPTPP,Articles 11.5,13.8,15.10,15.12,15.17 etc.See also Martha Martinez Licetti,et al.,Deep versus Shallow PTAs:Rules Affecting Competition Dynamics Antitrust,Competitive Neutrality and Pro-Competition Economic Regulation,World Bank Group Report,17-18,2020.但是，在電子商務(wù)領(lǐng)域或者USMCA所提出的數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域，盡管新近的RTA中在電子商務(wù)（數(shù)字貿(mào)易）專章中都設(shè)置了一定的線上消費(fèi)者保護(hù)與個人信息保護(hù)規(guī)則，但對于平臺接入、數(shù)據(jù)互操作的標(biāo)準(zhǔn)等問題則并未涉及。同樣，對于行業(yè)監(jiān)管機(jī)關(guān)與競爭執(zhí)法機(jī)關(guān)的合作形式與程序也未能涉及，這一點(diǎn)仍有待進(jìn)一步深化合作。

3.未能融入反壟斷監(jiān)管科技的合作路徑

此外，就競爭執(zhí)法合作而言，由于大數(shù)據(jù)、算法等的科技不斷運(yùn)用于數(shù)字平臺的商業(yè)決策，各國執(zhí)法機(jī)關(guān)也開始創(chuàng)新執(zhí)法工具，或者通過進(jìn)行市場調(diào)查的方式識別并處理競爭損害。英國競爭與市場管理局（CMA）借鑒了其金融行為管理局（FCA）的經(jīng)驗(yàn)，在其新設(shè)的數(shù)字市場部的反壟斷監(jiān)管中部署“監(jiān)管沙盒”工具，測試新的算法行為對市場競爭產(chǎn)生的各種影響。①See Competition and Market Authority,Algorithms:How They Can Reduce Competition and Harm Consumers,January 2021,para.4.25.有學(xué)者也指出，應(yīng)用程序接口與機(jī)器學(xué)習(xí)等技術(shù)能夠成為監(jiān)測算法引發(fā)的轉(zhuǎn)售價格維持行為的“監(jiān)管科技”。②See Rob Nicholls,Regtech as an Antitrust Enforcement Tool,9 Journal of Antitrust Enforcement 146(2021).同時，許多國家都對整體的數(shù)字市場或者某一方面的市場展開市場調(diào)查，對于本國或本區(qū)域的市場競爭狀況進(jìn)行評估，并預(yù)測與采取措施降低反競爭風(fēng)險(xiǎn)。③See e.g.,Competition and Markets Authority,Online Platforms and Digital Advertising Market Study:Final Report,July 2020;Australian Competition&Consumer Commission,Digital Advertising Services Inquiry-Final Report,September 2021;Competition and Consumer Commission of Singapore,E-commerce Platforms Market Study:Findings and Recommendations,September 2020;Japan Fair Trade Commission,Final Report Regarding Digital Advertising,February 2021.在目前的競爭執(zhí)法合作模式下，就信息交換、通報(bào)等事宜而言，由于新的執(zhí)法工具更多地采取了數(shù)字化的模式，較一般而言更加難以區(qū)分一般信息與商業(yè)秘密信息，因此為了保密的需要，執(zhí)法機(jī)關(guān)可能會選擇不進(jìn)行信息交換和通報(bào)，而執(zhí)法機(jī)關(guān)的“監(jiān)管科技”的運(yùn)作本身也可能是技術(shù)秘密，出于國家安全的需要也不能與其他國家共享。另外，這些數(shù)字化信息如何在執(zhí)法機(jī)關(guān)之間傳輸也尚未可知，這同樣需要遵守?cái)?shù)據(jù)跨境流動的相關(guān)規(guī)范。大部分RTA在競爭執(zhí)法合作機(jī)制方面規(guī)定過于簡單且缺少約束力，難以有效應(yīng)對競爭執(zhí)法科技與頻繁的市場調(diào)查帶來的挑戰(zhàn)。另外，僅就市場調(diào)查而言，除了少數(shù)RTA中的競爭條款有涉及之外，其他RTA均無此規(guī)定。盡管在某些執(zhí)法合作協(xié)議的補(bǔ)充下，雙方可以互相提供調(diào)查援助，但這僅是針對個案的調(diào)查，并非整體的事前性市場調(diào)查，即便是這種個案調(diào)查，其也沒有規(guī)定具體調(diào)查援助的程序和準(zhǔn)則。④See OECD Working Party No.3 on Co-operation and Enforcement,Inventory of Provisions in Inter-Agency Co-Operation Agreements(MoUs)-Note by the Secretariat and Inventory,DAF/COMP/WP3(2016)1/REV2,July 2016,para.26.

一國市場中的數(shù)字平臺巨頭的商業(yè)行為往往也會在另一國市場中出現(xiàn)，其競爭損害效果往往也具有相似性，市場調(diào)查方面的合作不僅有利于協(xié)定雙方的相互借鑒，也有利于降低各國的反競爭風(fēng)險(xiǎn)。

四、可能出路：區(qū)域內(nèi)的深化合作與數(shù)字貿(mào)易協(xié)定

（一）區(qū)域內(nèi)競爭政策實(shí)體規(guī)則與執(zhí)法合作機(jī)制的強(qiáng)化

有研究表明，數(shù)字貿(mào)易協(xié)定或競爭政策條款簽訂除了與地緣位置、經(jīng)貿(mào)往來密切相關(guān)之外，還與商業(yè)文化與競爭文化認(rèn)識的趨近性有關(guān)。①參見韓劍、蔡繼偉、許亞云：《數(shù)字貿(mào)易談判與規(guī)則競爭——基于區(qū)域貿(mào)易協(xié)定文本量化的研究》，《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2019年第11期，第133頁。See Thomas K.Cheng,Convergence and Its Discontents:A Reconsideration of the Merits of Convergence of Global Competition Law,12 Chicago Journal of International Law 484-485(2012).因此，在某一區(qū)域內(nèi)國家或者鄰國之間的RTA中，更容易就數(shù)字市場競爭條款的細(xì)化達(dá)成共識。此外，雖然上文中提到的區(qū)域內(nèi)國家達(dá)成的RCA的效果有限，但是相較于一般的RTA而言，其都展現(xiàn)出更細(xì)致的實(shí)體規(guī)則與更深入的執(zhí)法合作機(jī)制。就我國而言，也可以積極采取區(qū)域戰(zhàn)略，先行與鄰近國家在RTA中或與“一帶一路”為代表的區(qū)域經(jīng)濟(jì)體深化數(shù)字市場的競爭政策。

1.“趨近”區(qū)域內(nèi)競爭政策實(shí)體規(guī)則

例如，就實(shí)體規(guī)則的趨近而言，同為東亞國家，中韓可以就數(shù)字市場的反壟斷規(guī)則進(jìn)一步的協(xié)商。因?yàn)槲覈斗磯艛喾ā泛晚n國《壟斷規(guī)制與公平交易法》都在一定程度上對德國《反限制競爭法》或《歐盟運(yùn)行條約》的體例進(jìn)行了借鑒，例如，不僅采用了“濫用市場支配地位”的行為方式，并且在經(jīng)營者集中審查中都參考了歐盟的嚴(yán)重阻礙實(shí)質(zhì)競爭測試（SIEC測試）的標(biāo)準(zhǔn)。②相反，美國《謝爾曼法》第2條并非采用“濫用市場支配地位”的方式規(guī)制具有市場力量的單邊反競爭行為，而是將其規(guī)定為“壟斷行為”，而在《克萊頓法》項(xiàng)下對于經(jīng)營者集中的審查而言，美國采用的是“實(shí)質(zhì)減少競爭”（significant lessening of competition,SLC）的標(biāo)準(zhǔn)。這在我國《反壟斷法》上體現(xiàn)為“具有或可能具有排除限制競爭效果”，而在韓國《壟斷規(guī)制與公平交易法》中體現(xiàn)為“實(shí)際抑制了競爭”。③參見《中華人民共和國反壟斷法》第17、28條。See South Korean Monopoly Regulation and Fair-Trade Act,Article 7.5(4).See also Yo Sop Choi&Andreas Heinemann,Competition and Trade:The Rise of Competition Law in Trade Agreements and Its Implications for the World Trading System,43 World Competition 532-533(2020).日本《反壟斷法》雖然有著強(qiáng)烈的美國色彩，但在評價“市場支配地位”的時候，其也采用德國《反限制競爭法》的“市場份額”或“集中比例”（concentration ratio）測試，通過設(shè)定一定的市場份額標(biāo)準(zhǔn)推定“市場支配地位”；同樣，中韓的國內(nèi)競爭法也都采用此種基于市場份額的推定方式。④See Yo Sop Choi,The Choice of Competition Law and the Development of Enforcement in Asia:A Road Map towards Convergence,22 Asian Pacific Law Review 142(2014).因此，隨著東北亞經(jīng)貿(mào)合作的不斷深化，中日韓自貿(mào)區(qū)框架談判的不斷推進(jìn)，最起碼在濫用市場支配地位這一項(xiàng)行為上，未來中日韓自貿(mào)協(xié)定競爭政策條款可以將其闡述得更為深入，而這一行為也在數(shù)字市場的背景下較為常見。實(shí)際上，競爭實(shí)體規(guī)則已經(jīng)在中國—韓國FTA中的競爭政策條款中有所體現(xiàn)，其不僅涵蓋了單獨(dú)或共同濫用市場支配地位行為，也在經(jīng)營者集中的條款中加入了“顯著妨礙有效競爭，特別是形成或加強(qiáng)市場支配地位”這一中國、韓國國內(nèi)法所共同認(rèn)可的判斷標(biāo)準(zhǔn)。中國—韓國FTA也是我國簽訂的FTA中競爭條款最為完善的協(xié)定。

2.強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)競爭執(zhí)法合作機(jī)制

另外，即使有國內(nèi)法文本差異形成的阻礙，導(dǎo)致實(shí)體條款上的合作難以實(shí)現(xiàn)，區(qū)域內(nèi)國家的競爭執(zhí)法合作也可以深化。實(shí)現(xiàn)執(zhí)法合作的深化無疑較實(shí)體規(guī)定而言更為容易。有學(xué)者認(rèn)為，即便“一帶一路”國家對于許多反競爭行為的實(shí)體規(guī)定和法律適用標(biāo)準(zhǔn)完全不一致，“一帶一路”框架也可以建立起訴與證據(jù)分享機(jī)制，這不僅更有利于執(zhí)法機(jī)關(guān)調(diào)查取證，而且還有利于增強(qiáng)各國競爭執(zhí)法的互信，這一點(diǎn)還可以通過建立共同的執(zhí)法程序規(guī)則加以體現(xiàn)。①See Kelvin Hiu Fai Kwok,The Belt and Road Initiative:Cooperation in Trade Liberalisation and Antitrust Enforcement,in Yun Zhao(ed.),International Governance and the Rule of Law in China under the Belt and Road Initiative 125-126(Cambridge University Press 2018).而且大多數(shù)“一帶一路”國家都有國內(nèi)的競爭立法，為此提供了充足的制度準(zhǔn)備，有利于區(qū)域內(nèi)競爭執(zhí)法合作的形成。這種深化的合作實(shí)際上也不僅限于“行政執(zhí)法合作”，還包括人員培訓(xùn)、資金支持以及通過互聯(lián)網(wǎng)等手段開設(shè)競爭執(zhí)法國際論壇，以便各國的學(xué)者與執(zhí)法機(jī)關(guān)在論壇上互相交流，這一點(diǎn)在中國與歐盟或者金磚國家的競爭執(zhí)法合作機(jī)制上有所體現(xiàn)。②See J?rg Philipp Terhechte,International Competition Enforcement Law between Cooperation and Convergence 67-68(Springer 2011).這些合作措施也許在平臺經(jīng)濟(jì)的反壟斷上更為重要，因?yàn)槠渖婕霸S多新型的反競爭行為，只有少數(shù)大國擁有調(diào)查和執(zhí)法資源和經(jīng)驗(yàn)，那么為了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，為區(qū)域內(nèi)較為弱小的國家提供執(zhí)法協(xié)助，貫徹統(tǒng)一的執(zhí)法理念無疑較為重要。

（二）數(shù)字貿(mào)易協(xié)定下競爭政策與數(shù)字平臺特性的結(jié)合

為了應(yīng)對數(shù)字貿(mào)易帶來的革新，包括新加坡在內(nèi)的一些國家開始在數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域?qū)で蠛炗喓献鲄f(xié)定，例如，新加坡《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA）、《美日數(shù)字貿(mào)易協(xié)定》（USJTA）、《新加坡—澳大利亞數(shù)字經(jīng)濟(jì)協(xié)定》（SADEA）、《韓國—新加坡數(shù)字伙伴關(guān)系協(xié)定》（KSDPA）以及《英國—新加坡數(shù)字經(jīng)濟(jì)協(xié)定》（UKSDEA）等。這些協(xié)定旨在就許多數(shù)字貿(mào)易的技術(shù)性問題達(dá)成一致，例如，新加坡《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》中規(guī)定了從無紙化貿(mào)易、電子化貨物的傳輸與物流、電子支付到個人信息保護(hù)、線上消費(fèi)者保護(hù)、數(shù)字身份，再到金融科技與人工智能領(lǐng)域中各國需要遵循的義務(wù)。③See Marta Soprana,The Digital Economy Partnership Agreement(DEPA):Assessing the Significance of the New Trade Agreement on the Block,13 Trade,Law and Development 153-161(2021).See also Mira Burri,Towards a New Treaty on Digital Trade,55 Journal of World Trade 92-93(2021).不過，許多的DTA中也開始納入競爭政策條款，意圖通過更為專業(yè)化的方式解決數(shù)字平臺競爭政策的國際合作問題。

1.參照數(shù)字貿(mào)易協(xié)定的個人信息保護(hù)規(guī)則

實(shí)際上，就上文提出的三點(diǎn)RTA中尚未涵蓋的、與數(shù)字平臺特性有關(guān)的議題而言，采用DTA競爭政策條款的方式加以規(guī)定似乎更佳。當(dāng)然，如果無法達(dá)成專門的DTA，在新近具備豐富數(shù)字貿(mào)易關(guān)聯(lián)條款的RTA（例如USMCA）中處理也可行。就數(shù)字市場競爭維護(hù)與個人信息保護(hù)的聯(lián)系以及個人信息保護(hù)機(jī)關(guān)與競爭執(zhí)法機(jī)關(guān)的合作機(jī)制問題而言，依照德國Facebook案和法國Suez案來看，識別競爭損害同時需要對個人信息損害進(jìn)行界定。而許多DTA對于在跨境數(shù)據(jù)流動中的個人信息保護(hù)措施進(jìn)行了列舉，要求數(shù)字企業(yè)在一定程度上采取這些措施并增加成員國之間個人信息保護(hù)機(jī)制的互操作性。①See DEPA,Article 4.2(3),(4),(5)and(6).在識別個人信息損害時，新加坡《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》為各國執(zhí)法機(jī)關(guān)提供了一定程度的指引，例如，沒有采取新加坡《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》所列的保護(hù)措施，則構(gòu)成個人信息的損害，進(jìn)而也會構(gòu)成競爭損害。

2.融合數(shù)字貿(mào)易協(xié)定的數(shù)字行業(yè)監(jiān)管規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)

在數(shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)以及數(shù)字行業(yè)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的議題上，DTA也可成為較好的實(shí)現(xiàn)路徑。例如，澳大利亞與新加坡在簽訂《新加坡—澳大利亞數(shù)字經(jīng)濟(jì)協(xié)定》前委托機(jī)構(gòu)對于這些標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了研究，其涵蓋了金融信息和支付標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)用程序接口（API）開放標(biāo)準(zhǔn)、二維碼標(biāo)準(zhǔn)、跨境物流平臺標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)可攜帶標(biāo)準(zhǔn)等項(xiàng)目，同時還涉及物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈和金融科技等的標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)為平臺反壟斷中的競爭損害認(rèn)定和救濟(jì)措施設(shè)計(jì)方面提供了良好的參照。②《新加坡—澳大利亞數(shù)字經(jīng)濟(jì)協(xié)定》一定程度上將協(xié)定簽訂前關(guān)于數(shù)字貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)的研究成果轉(zhuǎn)化為了實(shí)體規(guī)定。See TRPC Pte Ltd,Australia-Singapore Digital Economy Cooperation on Standards-Research Report,September 2020,34-41.《新加坡—澳大利亞數(shù)字經(jīng)濟(jì)協(xié)定》中還含有競爭政策條款，在該協(xié)定中，成員國被要求分享數(shù)字市場的競爭執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)以及發(fā)展數(shù)字市場的競爭執(zhí)法工具和政策，其中包括了信息交換與技術(shù)性的合作措施等的機(jī)制。③See SADEA,Article 16.那么根據(jù)協(xié)定內(nèi)部體系的理解，這些信息和技術(shù)性措施當(dāng)然也包括了這些數(shù)字行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的取用，自然可以包括該DTA中所共同商議確定的標(biāo)準(zhǔn)。

3.通過數(shù)字貿(mào)易協(xié)定展開反壟斷監(jiān)管科技的合作

就監(jiān)管科技而言，在金融領(lǐng)域，《新加坡—澳大利亞數(shù)字經(jīng)濟(jì)協(xié)定》也提到了各國在金融科技與監(jiān)管科技領(lǐng)域的合作，例如，各國通過監(jiān)管沙盒等的機(jī)制發(fā)現(xiàn)并監(jiān)管新的數(shù)字跨境金融科技形式，以及在開放銀行領(lǐng)域的合作。④See SADEA,Article 32(c).當(dāng)然，監(jiān)管科技目前在金融行業(yè)較多適用，尚未廣泛延伸到其他領(lǐng)域，但采用科技手段實(shí)行反壟斷監(jiān)管已然成為趨勢，我國市場監(jiān)管總局不久前也建立了競爭政策與大數(shù)據(jù)中心。⑤參見國家市場監(jiān)管總局：《市場監(jiān)管總局競爭政策與大數(shù)據(jù)中心組建成立》，https://www.samr.gov.cn/xw/zj/202112/t20211217_338179.html，2022年1月19日訪問。因此，在可以預(yù)見的將來，數(shù)字貿(mào)易中監(jiān)管科技將成為一項(xiàng)重要議題，無論是對于反壟斷監(jiān)管還是其他行業(yè)的監(jiān)管而言，皆是如此。

不過，不同的DTA中的標(biāo)準(zhǔn)和競爭政策條款也有差異，新加坡《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》中競爭政策條款被置于“新興趨勢和技術(shù)”（emerging trends and technologies）模塊中與金融科技、人工智能和政府采購的合作并列，并未獨(dú)立成為一個模塊。①See DEPA,Article 8.4.這似乎反映了新加坡《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》將數(shù)字經(jīng)濟(jì)中的競爭問題僅作為技術(shù)性問題加以考量，并未從全局加以把控，有著獨(dú)立競爭政策條款的《新加坡—澳大利亞數(shù)字經(jīng)濟(jì)協(xié)定》則與此不同。這體現(xiàn)了不同的DTA對于競爭政策的設(shè)計(jì)方式和重視程度不一樣，較為疏淺的DTA也許在競爭政策的趨同與合作上仍有不足，使得條款效力有所缺乏。不過，總而言之，無論DTA中的競爭條款深化的程度如何，DTA都是能夠建立并深化平臺競爭規(guī)制合作與協(xié)調(diào)的機(jī)制之一。我國在提出加入新加坡《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》的基礎(chǔ)之上，也可以順勢為進(jìn)一步深化新加坡《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》中的競爭條款提供我國的方案，站在整個數(shù)字貿(mào)易全局的基礎(chǔ)上創(chuàng)設(shè)更加公平與開放的數(shù)字市場環(huán)境，為巨頭企業(yè)設(shè)立更細(xì)致的競爭性義務(wù)，更為我國數(shù)字企業(yè)“走出去”創(chuàng)造良好市場環(huán)境。

結(jié) 語

數(shù)字平臺反壟斷已經(jīng)成為了許多國家國內(nèi)競爭規(guī)制議題的重點(diǎn)之一，其預(yù)示著傳統(tǒng)反壟斷法行為判斷與救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)的變革，這在我國也不例外。然而需要注意的是，隨著數(shù)據(jù)跨境流動、跨境網(wǎng)絡(luò)外部性等因素的影響，數(shù)字平臺巨頭的跨國經(jīng)營已經(jīng)不再是阻礙。事實(shí)上，以GAFA為首的美國數(shù)字平臺巨頭們已經(jīng)在許多國家的市場上獲得了巨大的市場力量，不僅相互之間進(jìn)行排除，更會排斥本土中小型數(shù)字市場經(jīng)營者，美國本身卻疏于對這些巨頭進(jìn)行強(qiáng)力的反壟斷規(guī)制。然而，無論是FTA還是RCA中的競爭條款，即使有機(jī)構(gòu)間的執(zhí)法合作協(xié)議的補(bǔ)充，還是難以形成較為統(tǒng)一的數(shù)字平臺反壟斷規(guī)制譜系，大多數(shù)的貿(mào)易協(xié)定文本仍然浮于表面，缺乏對于數(shù)字市場規(guī)制模式的深入理解，各國在數(shù)字市場競爭規(guī)制方面的利益沖突也難以協(xié)調(diào)。因此，先行探索具有趨近性競爭政策目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)一體化目標(biāo)的區(qū)域內(nèi)的深化競爭規(guī)則，同時通過DTA的途徑探索數(shù)字競爭規(guī)則較為可行。