苗垠，夏一凡，楊鉞

1.國家林業(yè)和草原局發(fā)展研究中心；2.江西鄱陽湖南磯濕地國家級自然保護區(qū)管理局

“地球之腎”即“濕地”，與海洋、森林并稱之為三大生態(tài)系統(tǒng)。我國對于濕地保護工作開展極為重視，但是從實際情況來看，其實際保護成效還有很大的提升空間。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計來看，最近十年，我國濕地面積大約縮減了10%，具體減少339.63萬公頃左右。由此可見，濕地保護還需要進一步加強，不僅要保護、利用、開發(fā)好濕地資源，更要保障濕地生態(tài)系統(tǒng)能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。因此，對我國濕地保護監(jiān)管體制的一體化路徑進行深入研究，將具有一定的現(xiàn)實意義，有利于解決濕地保護工作力度不足以及碎片化等問題。

一、現(xiàn)階段我國濕地保護監(jiān)管體制存在的問題

從我國濕地保護監(jiān)管模式來看，最突出的問題是“碎片化”，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）濕地行政區(qū)域分割存在碎片化的問題

從自然屬性的角度來講，濕地生態(tài)系統(tǒng)的特點體現(xiàn)在跨流域性、跨行政區(qū)域性以及完整性。通常來講，濕地會橫跨多個區(qū)域以及小支流，但是從自然地理上來講，濕地是一個生態(tài)系統(tǒng)，所以，應(yīng)當(dāng)將濕地視為一個整體，然后實施綜合統(tǒng)一的管理。但是從實際情況來看，濕地會被人為劃分成為若干個自然保護區(qū)域，不同保護區(qū)域由不同的市縣（區(qū)）進行管轄，甚至可能多達(dá)幾十個管轄主體，這樣就會出現(xiàn)濕地條塊分割保護的格局?！皸l款分割”必須引起我們的高度重視，因為這種模式意味著保護將會形成以地方行政區(qū)域管理為中心的保護狀態(tài)，甚至可能出現(xiàn)地方保護主義盛行的不良局面。

在社會經(jīng)濟高速發(fā)展的背景下，地方政府側(cè)重考慮地方利益，會想方設(shè)法對自身所管轄區(qū)域的濕地自然資源進行大力開發(fā)以及利用，從而推動地方經(jīng)濟發(fā)展。這種情況的存在，跨行政區(qū)域、跨流域的濕地保護監(jiān)管就會形成碎片化管理情況，將不利于濕地生態(tài)系統(tǒng)保護。

（二）濕地部門職能設(shè)置存在碎片化問題

從現(xiàn)階段的濕地保護管理體制來看，對主管部門職能進行劃分的依據(jù)是濕地生態(tài)系統(tǒng)的不同資源要素。從相關(guān)統(tǒng)計來看，我國涉及到濕地保護、利用以及開發(fā)的管理職能部門至少有7個，這就形成了“多龍治水”的狀態(tài)。在這種狀態(tài)下，不同部門因為職能上的定位，可能會引發(fā)“責(zé)任相互推諉”“各自為政”等問題，這也是導(dǎo)致分割管理的根本原因。從實際情況來看，目前濕地保護監(jiān)管活動中普遍存在的局面是“有利大家爭，無利則互相推諉”，這個情況就印證了“多龍治水”的濕地保護監(jiān)管問題。

此外，基于行政級別以及職能范圍這個角度來看，林業(yè)主管部門屬于濕地保護監(jiān)管的牽頭部門，但是從目前來看并沒有具備統(tǒng)一管理、綜合協(xié)調(diào)的具體權(quán)限與能力。從職能范圍來看，林業(yè)資源的保護、利用以及開發(fā)才是其主要職責(zé)，如果該部門還要兼顧濕地保護有關(guān)的監(jiān)督、協(xié)調(diào)、組織等工作，就可能存在“越權(quán)”的情況。從行政級別這個角度來看，其實林業(yè)部門與水利、農(nóng)業(yè)、環(huán)保等行政部門是平級，所以，由其牽頭開展?jié)竦乇Ｗo監(jiān)管工作，那又顯得比較牽強。

（三）濕地管理理念與手段存在碎片化問題

目前，行政命令式管理手段是濕地保護監(jiān)管的主要手段，由政府通過行政方式管理濕地生態(tài)形態(tài)。這種管理手段屬于自上而下的單向性管理手段，這之中政府部門職能被放大。當(dāng)然，利用政府制定約束措施，具有一定的行政合理性，能夠解決濕地保護監(jiān)管過程中的一些障礙，但是社會組織、民眾等社會力量會被忽視。隨著市場經(jīng)濟理念“市場在資源配置中起著決定性作用”提出之后，這種行政命令式管理手段與理念并不符合，也難以形成“多元治理”體系。對于“多元治理”而言，強調(diào)濕地保護監(jiān)管要納入民主決策、集體決策，進而推進濕地經(jīng)濟管理、資源管理以及社會管理的協(xié)調(diào)發(fā)展。但是濕地屬于水生態(tài)系統(tǒng)與陸地生態(tài)系統(tǒng)之間的一個過渡性自然綜合體，跨流域性特征非常明顯，這就意味著涉及到的主體會比較多與復(fù)雜，因此，濕地保護監(jiān)管一體化還應(yīng)當(dāng)重視“社會與公眾參與”。讓社會與公眾參與到與濕地保護監(jiān)管有關(guān)的立法、濕地編制規(guī)劃、濕地分配標(biāo)準(zhǔn)等制定之中，不僅是民主決策的體現(xiàn)，而且將是解決跨區(qū)域、跨部門濕地利益沖突的一個有效手段。

二、我國濕地保護監(jiān)督管理體制的一體化基本思路以及立法建議

（一）基本思路

第一，建議能夠成立濕地委員會，明確其管理權(quán)力以及自治性權(quán)力。該委員會屬于一種管理機構(gòu)，其職責(zé)主要是負(fù)責(zé)濕地保護監(jiān)管一體化的議事、決策、協(xié)調(diào)，比如說，與濕地生態(tài)系統(tǒng)的開發(fā)、利用、保護等工作都可以由委員會進行負(fù)責(zé)。從行政設(shè)置這個角度來看，本文建議為了能夠真正發(fā)揮濕地委員會的作用，那么應(yīng)當(dāng)將其設(shè)在中央層級，隸屬國務(wù)院，超越各個部委行政層級。由濕地委員會對濕地所占區(qū)域的地方政府環(huán)保部門的水利、航運、環(huán)保等各項工作進行指導(dǎo)與監(jiān)督，通過綜合統(tǒng)一管理保障綜合效益能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。具體來講，濕地委員會由國務(wù)院副總理牽頭，并由衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、國土資源部、環(huán)境保護部、水利部等部門以及大型濕地區(qū)域的代表組合而成，將能夠明確委員會在濕地保護監(jiān)管一體化中的主體地位。

最近十年，我國濕地資源縮減10%，意味著濕地保護力度不足，在這里提出建立濕地委員會的建議，同時建議借鑒外國濕地管理體制建設(shè)的相關(guān)經(jīng)驗，建立委員會應(yīng)當(dāng)將民主協(xié)商作為基礎(chǔ)，構(gòu)建議事協(xié)調(diào)機制以及參與機制，目的是對行政命令式的強制方式進行改善。基于民主協(xié)商原則，濕地委員會在做決策之后，要由各個濕地區(qū)域人民政府、行政部門等代表共同參與、共同議事、共同決定。因為委員會成員的分布會比較分散，所以，他們所提出的建議往往能夠從多區(qū)域、多角度去衡量相關(guān)利益，對決策制定以及執(zhí)行提供有價值的參考依據(jù)；同時，以民主協(xié)商原則為基礎(chǔ)的議事與決策，將能夠激發(fā)參與主體的積極性，而且最終做出的決策，也能夠得到大家的理解、支持以及執(zhí)行。

此外，中央集權(quán)是濕地管理委員會的主要特征，而自治性權(quán)力的設(shè)定與我國當(dāng)前所實施的法律法規(guī)等內(nèi)容之間存在矛盾與沖突，無論是從《憲法》來看，還是從相關(guān)組織部門來講，目前還沒有相關(guān)法律法規(guī)對濕地管理委員會的自治性權(quán)力作出明確規(guī)定，因此，賦予委員會一定的自治權(quán)力，還需要法律法規(guī)方面的支持，需要相關(guān)內(nèi)容進行調(diào)整

第二，建立濕地管理局，賦予其濕地監(jiān)管職能。對于濕地管理委員會而言，管理局的作用是負(fù)責(zé)決策執(zhí)行以及日常監(jiān)督管理工作，同時，委員會進行指導(dǎo)以及監(jiān)督，但是不受地方政府以及國務(wù)院行政部門進行領(lǐng)導(dǎo)，讓其職權(quán)能夠真正實現(xiàn)“單向獨立。”此外，考慮到目前經(jīng)濟社會發(fā)展以及濕地管理存在問題等各種因素，可以成立基于國務(wù)院的濕地管理派出機構(gòu)，其作用在于：（1）利用派出機構(gòu)職能，對組織法存在的不協(xié)調(diào)問題進行克服；（2）能夠?qū)竦毓芾砭值姆蓹?quán)威性進行維護，避免由于管理主體較多而導(dǎo)致利益爭奪等問題。本文認(rèn)為，如果要讓濕地管理局能夠?qū)β氊?zé)權(quán)限進行有效執(zhí)行，重點還需要結(jié)合濕地分布的實際情況以及具體工作任務(wù)，然后對濕地管理分局以及派出機構(gòu)進行設(shè)置，分局以及派出機構(gòu)由管理總局進行領(lǐng)導(dǎo)，結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)的內(nèi)容，聽從濕地委員會以及管理局的安排落實監(jiān)管工作；管理分局或者是派出機構(gòu)均有濕地管理局負(fù)責(zé)。這樣就能夠形成以權(quán)力決策機關(guān)（濕地委員會）+具體事務(wù)總負(fù)責(zé)行政機關(guān)（濕地管理局）+具體執(zhí)行機關(guān)（各地濕地管理分局或者是派出機構(gòu)）的濕地保護監(jiān)管一體化體系，能夠做到垂直領(lǐng)導(dǎo)以及統(tǒng)一管理，確保上級決策能夠在各個濕地區(qū)域有效執(zhí)行，而決策是由各個地方的代表共商制定的，所以，各個分局的理解與支持力度將會大幅度提升。

第三，濕地區(qū)域管理要明確地方政府所應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任。我國濕度保護監(jiān)管碎片化問題比較突出，特別是跨行政區(qū)域的監(jiān)管容易引發(fā)利益沖突、權(quán)責(zé)不清晰等各種問題。如果忽略行政區(qū)域管理體制，完全采用濕地管理新形式，這種也不具有可行性?？陀^來講，在濕地保護、開發(fā)、利用等各個方面，地方政府以及相關(guān)行政部門發(fā)揮著一定的作用。但是濕地分布廣、面積大，所以，涉及到的行政區(qū)域會比較多，如果要推進濕地保護監(jiān)管一體化，那么依然需要發(fā)揮地方政府的作用，激發(fā)其主動性和積極性，將行政區(qū)域管理與濕地管理進行結(jié)合，能夠充分提升濕地資源保護力度。基于此，本文認(rèn)為在《濕地保護管理條例》之中，作出這樣的規(guī)定，嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)所規(guī)定的權(quán)限，濕地區(qū)域縣級以上地方人民政府行政主管部門對管轄區(qū)域的濕地資源進行統(tǒng)一監(jiān)督管理，對管轄區(qū)域的濕地污染防治工作進行統(tǒng)一監(jiān)管；同時，與漁業(yè)、衛(wèi)生、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、建設(shè)、交通、國土資源、環(huán)境保護、水利等部門，嚴(yán)格按照各自的職責(zé)，做好管轄區(qū)域內(nèi)涉水事項的監(jiān)管工作。

（二）立法建議

在推動濕地保護監(jiān)管體制一體化的過程中，重點針對濕地管理體制進行改革，解決管理碎片化問題，因此，要將各個行政部門的管理權(quán)力以及職責(zé)明確并理順。此外，政府之間、部門之間，需要構(gòu)建協(xié)調(diào)機制，將能夠強化綜合協(xié)調(diào)能力。為此，針對濕地保護監(jiān)管體制一體化，還需要完善立法，本文建議從以下幾個方面入手。

第一，在濕地保護監(jiān)管體制一體化機制中，需要明確林業(yè)部門的核心主體地位。由林業(yè)部門結(jié)合地方實際情況就濕地進行監(jiān)督、管理以及協(xié)調(diào)，因此，立法中需要對林業(yè)部門所有工作的開展給予法律依據(jù)與支持，確保法律部門能夠站在通盤考慮的角度，對濕地生態(tài)功能實現(xiàn)等各種問題進行審視，然后制定執(zhí)行計劃，確保相關(guān)部門能夠統(tǒng)一執(zhí)行，對于濕地環(huán)境比較惡劣的區(qū)域，要有針對性地提出保護措施。此外，基于綜合管理的考慮，應(yīng)當(dāng)視全國濕地生態(tài)系統(tǒng)為一個整體，對于不同部門在綜合管理中的具體職責(zé)權(quán)限予以明確，一定程度上能夠提升綜合管理的成效。基于此，本文提出這樣的一個觀點，依托法律構(gòu)建“協(xié)調(diào)權(quán)”制度，明確賦予綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)的權(quán)力，考慮到濕地保護監(jiān)管具有跨流域、跨地域的特點，但是要將其視為一個一個整體，所以，管理不能局限于一個行政主管部門，還需要與之有關(guān)的行政部門形成合作體系。最后，結(jié)合信息技術(shù)，構(gòu)建能夠及時共享與濕地有關(guān)的信息數(shù)據(jù)平臺，為不同區(qū)域不同部門了解、開發(fā)、利用、保護、管理濕地及時提供相關(guān)信息。

第二，在濕地保護管理過程中，還需要進一步明確以及強化地方政府的地位以及作用。從《環(huán)境保護法》相關(guān)內(nèi)容來看，“濕地”是作為單獨的自然要素被列出來，這就意味著該“保護法”之中的環(huán)境公益訴訟、環(huán)境違法責(zé)任、生態(tài)補償制度、生態(tài)保護紅線等規(guī)定能夠適用于濕地保護監(jiān)管之中，有利于保障生態(tài)保護工作有序開展。同時，“保護法”明確了政府是濕地保護監(jiān)管的重要責(zé)任主體，因此，未來濕地管理體制立法過程中，依然要對政府的地位、行政職責(zé)進行明確，也就是要將濕地保護實際成效納入考核內(nèi)容之中，確保政府能夠明確濕地保護的目標(biāo)，從而有針對性加大投資力度。此外，構(gòu)建并完善許可證制度。從當(dāng)前許可證制度的內(nèi)容來看，主要有狩獵證、采礦許可證、林木采伐許可證等，并且有對應(yīng)的行政部門獨自完成審批許可證的審批，因為是獨自審批，所以，審核主體通常都是基于自身管理情況以及利益程度對許可證進行考量以及核發(fā)，這種情況下就容易忽視與之聯(lián)系緊密的自然濕地以及生態(tài)功能保護。基于此，建議能夠?qū)竦乇Ｗo考慮進去，然后再審批以及核發(fā)相關(guān)許可證；同時，相關(guān)行政部門在對決策進行審核時，應(yīng)當(dāng)與濕地管理綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)進行交涉，經(jīng)其審核同意之后才核發(fā)許可證。需要注意的是，以“重大行政許可”的范圍為例，在法律中以列舉形式進行規(guī)定，這樣能夠讓重大行政許可共同審核權(quán)制度具備可行性，確保與濕地保護有關(guān)的許可能夠融入一體化管理模式之中，促使?jié)竦乩?、開發(fā)能夠綜合考慮生態(tài)利益與經(jīng)濟利益。

第三，構(gòu)建濕地綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)。我國部分地區(qū)已經(jīng)構(gòu)建濕地保護監(jiān)管的協(xié)調(diào)機構(gòu)，通常是將其設(shè)置在林業(yè)部門或者是人民政府之下，其權(quán)力必然會受到一定的制約。本文建議構(gòu)建獨立于地方政府以及林業(yè)部門的濕地保護綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，將有利于避免在濕地保護監(jiān)管過程中出現(xiàn)不同主體利益沖突、各自為政、互相推諉等各種問題。需要注意的是，協(xié)調(diào)機構(gòu)具體是在省級政府部門之下，還是在中央部門之下，目前學(xué)界并沒達(dá)成共識。無論最終結(jié)果是什么，上下級之間的關(guān)系必須要解決以及理清。具體而言，如果將其設(shè)置中央部門，那么不僅要協(xié)調(diào)中央與省級之間的關(guān)系，而且還要協(xié)調(diào)中央與濕地管理部門之間的關(guān)系。對于中央與省級之間，雖然并無領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，但是兩者在濕地保護監(jiān)管中的權(quán)利分配關(guān)系需要著力解決。如果將其設(shè)置在地方政府之下，不僅需要協(xié)調(diào)下級人民政府之間的關(guān)系進行協(xié)調(diào)，而且還要協(xié)調(diào)本級政府濕地管理部門之間的關(guān)系。林業(yè)部門負(fù)責(zé)野生動植物的管理，考慮到林業(yè)部門現(xiàn)有管理措施與機制具有便捷的特點，所以，本文認(rèn)為將其設(shè)置在林業(yè)部門之下更加合理。

三、結(jié)語

綜上所述，完善、順暢的管理體制將助力濕地保護工作有序開展?，F(xiàn)階段，我國濕地保護監(jiān)管體制存在碎片化的問題，體現(xiàn)在條塊分割、各自為政、多頭管理，改革濕地管理體制以及運行機制將是解決這些問題的關(guān)鍵所在?，F(xiàn)階段，迫切需要改變濕地管理體制立法內(nèi)容交叉與沖突、立法體系碎片化的現(xiàn)狀，針對濕地保護有針對性立法，才能為監(jiān)管體制一體化以及后續(xù)執(zhí)行提供堅實的法律保障。對于未來立法而言，濕地保護監(jiān)管體制一體化的核心權(quán)力機關(guān)應(yīng)當(dāng)是濕地管理委員會，執(zhí)法機關(guān)應(yīng)該是濕地管理局（濕地管理分局或者是派出機構(gòu)）。同時，構(gòu)建從中央到地方、跨部門、跨區(qū)域、自上而下的綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，主要作用是對濕地管理局與其他部門之間的行政關(guān)系進行處理，明確其地位；從生態(tài)系統(tǒng)綜合管理角度入手，對相關(guān)部門的職責(zé)進行明確，有利于對當(dāng)前管理手段碎片化等問題進行有效解決，推進濕地保護監(jiān)管體制一體化的實施打下堅實的基礎(chǔ)。