中共濟南市委黨校 孫本良

作為中華民族的母親河，黃河占據(jù)全國2%的徑流量，灌溉全國15%的耕地，與社會經(jīng)濟的發(fā)展有著密切關(guān)聯(lián)。黃河流域是國土生態(tài)安全的主要區(qū)域，保護黃河是千秋萬代的大事與大計[1]。在2019年9月份，習近平總書記于鄭州召開座談會，會議中提出推進黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略目標，該項戰(zhàn)略目標的提出具有里程碑意義，能夠?qū)崿F(xiàn)黃河的生態(tài)治理，推動其高質(zhì)量發(fā)展，成為我國經(jīng)濟創(chuàng)新變革的驅(qū)動力。另外，中國山東省委、山東人民政府已經(jīng)印發(fā)了《山東省黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃》，對山東省黃河流域的發(fā)展起到了推動作用。

一、黃河流域治理的發(fā)展歷程

“黃河寧，天下平”，黃河與民族復興、國家發(fā)展有著一定聯(lián)系，時代不同，對于黃河流域的治理存在差異，自中華人民共和國成立以來，黃河流域治理的發(fā)展歷程涉及了三個階段。

（一）洪澇災(zāi)害治理階段

中華人民共和國成立以來，洪澇災(zāi)害的治理是重點，作為復雜難治的河流之一，黃河自古以來便存在水患，且黃河經(jīng)過了多次改造，黃河流域逐漸成了重大水患頻發(fā)的高發(fā)區(qū)[2]。中華人民共和國成立后先后建設(shè)了三門峽、小浪底等，完善了黃河流域防洪減災(zāi)體系，同時也完善了治理方案，明確了“八七”分水，實現(xiàn)了標準化建設(shè)。

（二）點源污染與水土流失治理階段

自20世紀末到十八大召開之前，黃河流域治理進入了點源污染與水土流失治理階段，其中在1994年，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略逐漸發(fā)展為國家重點戰(zhàn)略。與此同時，我國工業(yè)化發(fā)展迅速，粗放式經(jīng)濟得到了發(fā)展，生態(tài)退化與環(huán)境污染現(xiàn)象出現(xiàn)，“保護黃河健康生命”的口號提出，黃河流域也被納入國家規(guī)劃之中。在該階段治理主要從集中治理與規(guī)模治理轉(zhuǎn)變?yōu)樗帘３諿3]。

（三）文明建設(shè)階段

現(xiàn)階段，“綠水青山就是金山銀山”口號提出后，黃河流域治理逐漸進入了文明建設(shè)的階段，其中明確了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治理思路。在近幾年，習近平總書記先后赴內(nèi)蒙古、甘肅、寧夏等地展開調(diào)研，并將生態(tài)優(yōu)先與綠色發(fā)展作為基本理念，提出要協(xié)同推進黃河流域治理，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，打造為人民造福的母親河。

二、現(xiàn)階段黃河流域生態(tài)環(huán)境保護與高質(zhì)量發(fā)展所面臨的重大問題

在黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展過程當中，需要遵循辯證統(tǒng)一的基本原則，從現(xiàn)實出發(fā)，清晰地認清生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展對社會所帶來的影響。

（一）生態(tài)環(huán)境問題嚴峻

從宏觀角度分析，在黃河流域的發(fā)展過程中，生態(tài)環(huán)境脆弱是最為明顯的問題，而這與地勢、氣候等有著一定的關(guān)聯(lián)性。在與其他領(lǐng)域，如淮河流域、海河流域的對比中，黃河流域生態(tài)環(huán)境是最為脆弱的，在干旱與半干旱地區(qū)的草原系統(tǒng)中，生態(tài)環(huán)境脆弱最為明顯，極易引發(fā)一系列的生態(tài)環(huán)境問題。與此同時，黃河資源環(huán)境出現(xiàn)高負載現(xiàn)象是當前的重要問題。黃河流域推動了沿途農(nóng)業(yè)的發(fā)展，也對工業(yè)化發(fā)展帶來了支撐，然而自20世紀以來，黃河流域經(jīng)過了高強度的開發(fā)，其資源環(huán)境目前處于高負載狀態(tài)[4]。黃河流域約占全國2%的徑流量，但是卻承擔了9%的人口，比如山東地區(qū)人口稠密，產(chǎn)業(yè)規(guī)模比較大，其資源環(huán)境高負載現(xiàn)象存在加重趨勢，需進行分析與研究，從生態(tài)環(huán)境與高質(zhì)量發(fā)展為基本出發(fā)點，從不同的角度入手，制定完善的戰(zhàn)略與目標。

（二）水環(huán)境問題突出

①洪水風險明顯：自中華人民共和國成立以來洪澇災(zāi)害得到了有效治理，但是，現(xiàn)如今洪水風險依舊對黃河流域產(chǎn)生威脅，特別是下游地帶。目前全球生態(tài)環(huán)境處于逐漸惡化狀態(tài)，在全球氣候的變化中，黃河流域容易發(fā)生極端天氣與氣候事件，導致風險難度不斷加大。②水資源短缺：黃河水資源的總量不足長江的7%，但是黃河水資源的開發(fā)利用率卻高達80%以上，導致水資源短缺越來越明顯[5]。在水資源利用方面，因方式過于粗放，會引發(fā)用水效率過低的現(xiàn)象，山東半島以及寧夏沿黃地區(qū)在近幾年城鎮(zhèn)化得到了快速發(fā)展，與此同時，用水量與日俱增，水資源短缺也變得越來越嚴重。③水環(huán)境問題過于明顯：作為重化工業(yè)集聚的主要區(qū)域，黃河流域的環(huán)境問題比較明顯，具有代表性的是城鎮(zhèn)化所引發(fā)的污染現(xiàn)象，在新時期做好水環(huán)境風險的防范，保障水質(zhì)的穩(wěn)定成了目前的重中之重。換言之，對于部分地區(qū)而言，會存在著嚴重的水土流失現(xiàn)象，面對這一系列的生態(tài)環(huán)境問題要加以改進，不斷創(chuàng)新。

（三）發(fā)展與保護存在矛盾

經(jīng)過人們不懈的努力，黃河流域得到了有效的治理，形成了相對良好的格局。但是在發(fā)展與保護方面卻存在著矛盾，比如城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展下，重點區(qū)域資源壓力與日俱增，發(fā)展規(guī)模與承載能力并不匹配，與生態(tài)環(huán)境的要求不協(xié)調(diào)。再者黃河流域是貧困區(qū)域過于集中的區(qū)域，該區(qū)域發(fā)展與保護同樣存在矛盾，面對這一系列的矛盾，要從重點難點入手，構(gòu)建新時代黃河流域生態(tài)經(jīng)濟帶，并積極探索人與自然的和諧發(fā)展和平衡發(fā)展，從深層次角度出發(fā)，制定完善的生態(tài)文明建設(shè)新模式[6]。

三、新時期黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展的體系建設(shè)

在實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展以及推動區(qū)域經(jīng)濟調(diào)整的目標下，要構(gòu)建完善的黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展體系，通過體系實現(xiàn)黃河流域的長效發(fā)展。

（一）完善跨區(qū)域協(xié)調(diào)體系

眾所周知，黃河流域內(nèi)部經(jīng)濟不均衡，其發(fā)展差異較為明顯，特別在生態(tài)環(huán)境保護防治污染方面，更是存在著一定的困難，面對這些困難，需制定完善的跨區(qū)域協(xié)調(diào)體系，以合作機制的方式統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。比如可以構(gòu)建通報制度或者會議制度，針對上下游之間的關(guān)聯(lián)性以及區(qū)域內(nèi)外的關(guān)系做好環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的協(xié)調(diào)，實現(xiàn)環(huán)境的保護，并且還可以對重大資源加以開發(fā)，改善黃河流域區(qū)域統(tǒng)籌的框架。其中，對于山東而言，作為黃河流域唯一的河海交匯點，是下游生態(tài)保護與防洪減災(zāi)的主要戰(zhàn)場，且在動能轉(zhuǎn)換與對外開放等方面具有一定的優(yōu)勢，其生態(tài)保護個高質(zhì)量發(fā)展?jié)摿薮?，完善跨區(qū)域協(xié)調(diào)體系，不僅能夠針對性地做好環(huán)境保護，而且也能為后續(xù)各項工作的開展奠定基礎(chǔ)。

（二）完善責權(quán)分明的責任體系

在黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展過程中，要明確各項職責與義務(wù)。企業(yè)雖然帶來了經(jīng)濟的增長，但是也會導致環(huán)境污染與破壞，因此需要對企業(yè)加強重視，給予監(jiān)督與管理，將環(huán)境保護意識傳輸給企業(yè)的領(lǐng)導者與管理者，地方政府還要依據(jù)現(xiàn)狀，制定適合區(qū)域發(fā)展的措施，根據(jù)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境完善經(jīng)濟，保證經(jīng)濟發(fā)展的同時做好區(qū)域的治理。還要從長遠角度出發(fā)，明晰經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)聯(lián)性，依據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的水平，明確生態(tài)環(huán)境保護的意義，制定政策，并與時俱進，不斷調(diào)整與改進，真正地發(fā)揮責任體系，實現(xiàn)利益的最大化。

（三）完善生態(tài)補償體系

積極強化環(huán)境管理法規(guī)體系的建設(shè)，能夠基于資源與環(huán)境解決經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境矛盾所存在的關(guān)聯(lián)性，并且還能在此基礎(chǔ)上打造生態(tài)補償機制，采取科學且合理的手段，對生態(tài)保護外部性加以內(nèi)部化，并完善規(guī)章制度，保證生態(tài)投資者能夠得到回報。其中政府部門可以選擇財政扶持的方式，做好黃河流域的生態(tài)建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護，通過財政補貼的方式為生態(tài)環(huán)境保護奠定基礎(chǔ)。在生態(tài)補償體系構(gòu)建過程當中，要遵循“誰開發(fā)，誰保護，誰利用，誰補償”的基本原則，還要對區(qū)域環(huán)境容量與環(huán)境承載能力展開分析，落實生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線、生態(tài)環(huán)境準入清單，以此有效實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的科學保護。

（四）完善考核體系

在實現(xiàn)黃河流域可持續(xù)發(fā)展的過程當中，要樹立正確的發(fā)展觀，領(lǐng)導干部要尊重自然，了解自然規(guī)律，對經(jīng)濟發(fā)展的需求加以認知，考慮自然的支撐力與生態(tài)環(huán)境的承載力，將節(jié)能減排逐漸納入考核體系之中，并完善考核制度，創(chuàng)新考核標準，保證黃河流域生態(tài)考核的完善性。除此之外，還要將考核與政績相互掛鉤，讓節(jié)能減排的理念深入人心。通過這種方式能夠從根本上改變政府部門的政績觀，減少投資行為，也能夠改善投資結(jié)構(gòu)，逐漸從高污染轉(zhuǎn)變?yōu)榈臀廴?，為高質(zhì)量保護與發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

（五）完善產(chǎn)業(yè)置換體系

在生態(tài)建設(shè)之前，需要遵循以人為本的基本原則，有效解決人們的經(jīng)濟問題，如果這些問題沒有從根本上解決，就無法取得良好的生態(tài)效應(yīng)。在黃河流域生態(tài)建設(shè)過程當中，要完善產(chǎn)業(yè)置換體系，嚴格按照黃河流域的自然特征、民俗特征、人文特征，選擇能夠推動生態(tài)環(huán)境建設(shè)與高質(zhì)量發(fā)展的生態(tài)型產(chǎn)業(yè)，逐步置換污染嚴重的工業(yè)，并形成產(chǎn)業(yè)鏈。

四、黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展的策略

黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展所涉及的學科部門眾多，要發(fā)揮各自的作用與價值，在統(tǒng)一管理與協(xié)調(diào)中實現(xiàn)其發(fā)展與進步。

（一）編制干流保護水利規(guī)劃

從屬性上分析，黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展具有復雜性與系統(tǒng)性，而水利便是主要的支撐載體。在新時期需要做好黃河干流保護水利總規(guī)劃，比如《黃河干流山東段保護水利總規(guī)劃》，將其作為黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展的基本載體。除此之外，還要嚴格按照區(qū)段黃河流域的條件、環(huán)境承載力，對其問題加以分析，統(tǒng)籌兼顧，合理分配，做好水土治理，綜合防治水旱災(zāi)害，防御水資源節(jié)約利用等相關(guān)內(nèi)容，完善黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展的布局，通過規(guī)劃推動布局發(fā)展。

（二）做好水資源節(jié)約集約的利用

就目前而言，水資源短缺是值得考慮的問題之一，在受到人類活動以及氣候等因素的影響下，水資源短缺現(xiàn)象更為嚴峻，“八七”分水已經(jīng)經(jīng)過了30余年，伴隨著時代的不斷發(fā)展，該項舉措逐漸與目前的用水格局不相匹配，在此背景下需要從生態(tài)保護、經(jīng)濟發(fā)展等多個角度出發(fā)，實現(xiàn)水資源節(jié)約集約的有效利用，做好水資源的保護，實現(xiàn)水資源的開發(fā)利用。①要研究黃河流域水資源保護開發(fā)的相關(guān)規(guī)章制度，對部門的權(quán)力進行明確，從責任等多個角度出發(fā)，針對性地做好水資源的保護。②需要做到以水定產(chǎn)，并加強現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的發(fā)展，對種植結(jié)構(gòu)進行調(diào)整。③要與高校與科研所進行合作，發(fā)揮其作用與優(yōu)勢，做好創(chuàng)新，在推動經(jīng)濟增長的同時也能實現(xiàn)綠色化發(fā)展。④做好產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，要對新興產(chǎn)業(yè)、非資源型產(chǎn)業(yè)加以培育與重視，不斷提高合作水平，進一步增強核心競爭力，可以借助絲綢之路經(jīng)濟帶發(fā)展加工貿(mào)易、數(shù)字經(jīng)濟等等。⑤做好優(yōu)勢資源的引進與吸收。⑥要做到以水定域，優(yōu)化發(fā)展格局，還要讓每一位公民都要認清水資源保護的現(xiàn)實意義。⑦加強對現(xiàn)代信息管理技術(shù)的有效應(yīng)用，實現(xiàn)對水資源的監(jiān)測計量，構(gòu)建水資源承載能力預(yù)警。其中，山東地區(qū)系統(tǒng)地優(yōu)化了水資源的節(jié)約與配置，比如完善干支水網(wǎng)體系，將東平湖作為水資源的調(diào)配中樞，并推進引黃涵閘的改造與提升，完善引黃供水體系。同時，充分發(fā)揮峽山水庫水源地戰(zhàn)略的調(diào)蓄作用，提升水庫水質(zhì)，有效打造水系脈絡(luò)。

（三）推動區(qū)域之間的聯(lián)系

加強對引力模型的應(yīng)用，實現(xiàn)對黃河流域諸多城市經(jīng)濟聯(lián)系的測算，根據(jù)相關(guān)實踐證明，黃河流域城市之間經(jīng)濟聯(lián)系過于薄弱，在省域之間體系更為薄弱，其中下游河南與山東區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)系占據(jù)了黃河流域的50%左右。作為一個整體，在未來的發(fā)展中需要從黃河流域的整體角度出發(fā)，尤其要打破有形與無形的障礙，將要素流動壁壘及時消除，在聯(lián)動發(fā)展的過程當中，推動黃河流域的創(chuàng)新變革。另外還要從三點入手，①要積極強化東西基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；②要打破省區(qū)之間的行政壁壘；③要將市場作用充分發(fā)揮出來，促使要素能夠得到自由流動，實現(xiàn)合理聚集，在交通基礎(chǔ)設(shè)施與市場化不斷提高的發(fā)展背景下真正打造東西貫通的經(jīng)濟帶。

（四）完善流域生態(tài)保護與治理

在黃河生態(tài)建設(shè)過程當中，需要遵循保護為主、治理為輔的原則，采取因地制宜的方式。對于農(nóng)村地區(qū)而言，更要加強生態(tài)保護，要將水土保持作為主要的載體，實現(xiàn)統(tǒng)一發(fā)展與協(xié)調(diào)發(fā)展，并做到四點。①要嚴格按照年降水量制定修復方案，對于干支流與濕地涵養(yǎng)區(qū)要加以重視；②要實現(xiàn)源頭治理與系統(tǒng)治理的相互整合，面對沿岸農(nóng)業(yè)面源污染要從源頭進行控制，保證治理透明化；③采取專項行動計劃，設(shè)定時間限制，明確治理目標；④要深化河長制工作，完善管理方法與管理模式，完善治理制度，發(fā)展綠色金融。另外，以山東為例，要做好重點區(qū)域的生態(tài)治理，其中要實施泰沂山區(qū)生態(tài)保護修改工程，加大泰沂山區(qū)水土保護與水源涵養(yǎng)力度，采取封山育林與人工造林的方式，完善生態(tài)功能，構(gòu)建生物多樣性的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。同時，還要實施大汶河—東平湖生態(tài)區(qū)保護修復工程，主要選擇“治用保”的方式，采取生態(tài)補水，并實施人工濕地水質(zhì)凈化，以此推進大汶河、柴汶河、牟汶河、雪野水庫的生態(tài)修復，打造大汶河綠色發(fā)展生態(tài)長廊。

（五）做好重點生態(tài)功能區(qū)的保護

眾所周知，黃河流域不僅自然風光秀美，而且擁有眾多生態(tài)功能區(qū)，在此背景下，要遵循基本的發(fā)展原則，積極落實黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展的基本要求，做好重點生態(tài)功能區(qū)的保護，并且為生態(tài)產(chǎn)品奠定基礎(chǔ)。與此同時，需要接觸現(xiàn)代流域發(fā)展思想，對國土空間格局進行考慮分析，劃定生態(tài)環(huán)境保護分區(qū)，中下游的差異以及空間分布，在確定分區(qū)保護目標的同時明確黃河生態(tài)治理的目標，積極研發(fā)生態(tài)環(huán)境保護技術(shù)。比如上游需要將水源涵養(yǎng)區(qū)作為重點進行建設(shè)工程，進一步提高水源涵養(yǎng)的能力；中游需要從水土保持與污染治理角度入手，尤其要減少人為干預(yù)；下游都要做好保護工作，進一步增強生物多樣性。

（六）做好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作

在黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展過程當中，需要重視防洪減災(zāi)，對黃河水害加以重視，不可放松警惕，嚴格按照實際的發(fā)展情況，做好防災(zāi)減災(zāi)體系的構(gòu)建，而且還要緊緊抓住水沙之間的關(guān)系，完善河道治理，緩解下游水災(zāi)，做好各類防護工程。還要有效地做好城市排水基礎(chǔ)設(shè)施工作，實現(xiàn)水資源的節(jié)約與集約利用，真正將水資源作為主要的剛性約束，將不合理的用水需求加以控制。完善農(nóng)業(yè)節(jié)水，可以在全社會開展節(jié)水行動，這樣能夠?qū)崿F(xiàn)其轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新。對于中上游地區(qū)而言，需要做好礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的建設(shè)與修復，完善區(qū)域生態(tài)防線，及時處理與解決水資源不足的問題，要加快工業(yè)園區(qū)污水處理工程建設(shè)，做好農(nóng)業(yè)面源污染控制，推動其發(fā)展與進步。

五、結(jié)語

總之，生態(tài)興則文明興，黃河流域是主要的生態(tài)屏障，關(guān)系到了社會的發(fā)展與進步，做好黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展是國家的重要戰(zhàn)略，在新時期需要全方位的探究其發(fā)展格局，基于特色以及國家要求，探索黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展的途徑。