文/趙倩 劉文文（中央民族大學(xué)）

一、財(cái)政能力評價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建與測量方法

（一）縣級(jí)財(cái)政能力評價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建

國外學(xué)者于1962年首次提出政府財(cái)政能力概念，并逐漸達(dá)成政府財(cái)政能力就是在政府治理的區(qū)域內(nèi)通過稅收汲取財(cái)政收入和財(cái)政支出的能力這一共識(shí)。國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，財(cái)政能力包括財(cái)政收入能力和財(cái)政配置能力兩個(gè)方面（龍竹，2002；羅艷、蔣團(tuán)標(biāo)等，2012；徐盈之、趙永平，2015）。但目前對于財(cái)政能力的測量并未有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，指標(biāo)總是具有一定的局限性。國內(nèi)外都存在研究內(nèi)容不夠集中、研究范圍不具體的問題，尤其沒有對縣級(jí)層次的政府財(cái)政能力展開研究，大規(guī)模實(shí)證檢驗(yàn)更為少見。這也是本文研究的價(jià)值所在。

本文在借鑒國內(nèi)外地方財(cái)政能力評價(jià)的相應(yīng)研究，又基于數(shù)據(jù)的可得性，從縣級(jí)政府財(cái)政汲取能力和財(cái)政配置能力兩個(gè)維度用來構(gòu)建評價(jià)河南省縣級(jí)財(cái)政能力的具體指標(biāo)（見表1）。

表1 縣級(jí)政府財(cái)政能力指標(biāo)體系

（二）縣級(jí)財(cái)政能力的測評方法

1.數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化處理

因?yàn)橹笜?biāo)的單位不一致，有百分制的變量也有數(shù)值的變量，為了消除變量間的量綱關(guān)系，只有通過數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化才具有可比性，且標(biāo)準(zhǔn)化后的數(shù)據(jù)方差仍然保留各原始指標(biāo)的實(shí)際差異程度。這里標(biāo)準(zhǔn)化采用的是Z-score法，即均值（）為0，標(biāo)準(zhǔn)差（σ）為1，轉(zhuǎn)化公式為：

2.指標(biāo)效度檢驗(yàn)與權(quán)重確定

數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化后運(yùn)用SPSS工具對不同層次的能力進(jìn)行因子分析降維，通過檢驗(yàn)KMO為0.60，接近于1，sig值為0.000,適合做因子分析,因子與測量項(xiàng)之間有著良好的對應(yīng)關(guān)系，聚合效度較好，并且根據(jù)方差貢獻(xiàn)率確定綜合因子得分，通過對各變量產(chǎn)生影響的公共因子來濃縮數(shù)據(jù)并進(jìn)行加權(quán)計(jì)算。設(shè)1到9個(gè)指標(biāo)觀測值為e1到e9，e1為一般財(cái)政預(yù)算收入與GDP的比值，e2為稅收收入與一般預(yù)算收入的比，e3為人均財(cái)政收入，e4為人均GDP，e5為第二產(chǎn)業(yè)與GDP的比值，e6為財(cái)政預(yù)算收入和財(cái)政預(yù)算支出之比（自給率），e7為一般財(cái)政預(yù)算支出與GDP的比值，e8為教育支出與一般預(yù)算支出之比，e9為農(nóng)林水事務(wù)支出與一般預(yù)算支出之比。C為縣級(jí)政府財(cái)政綜合能力，其中，C1為財(cái)政汲取能力，C2為經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力，C3財(cái)政調(diào)控能力，C4為公共產(chǎn)品的財(cái)力保障能力。財(cái)政能力得分公式為：

其中：

表2顯示了河南省2019年排名前20的縣（市）的財(cái)政能力具體得分情況，其中新鄭市、滎陽市、義馬市、長葛市、新密市等縣（市）的經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量在《2019年河南省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量評價(jià)報(bào)告》中均排名前10，側(cè)面反映出得分結(jié)果的合理性。

表2 2019年河南省排名前20縣（市）財(cái)政能力得分情況表

二、河南省2015年-2019年縣級(jí)政府財(cái)政能力評估結(jié)果分析

（一）部分基本財(cái)政能力指標(biāo)的意義與數(shù)據(jù)分析

1.一般財(cái)政預(yù)算收入占GDP的比重

該指標(biāo)是一個(gè)衡量政府對其經(jīng)濟(jì)控制能力的非常重要的指標(biāo)，比重越高表明該地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)越優(yōu)良、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量越好，這一指標(biāo)一般在4%-8%之間比較合理。雖然高于8%、低于4%的不合理的比重?cái)?shù)目有所減少，但連續(xù)5年來該指標(biāo)大多數(shù)為3%左右，不足50%的數(shù)據(jù)比重在4%-8%之間，縣級(jí)政府集中財(cái)力的能力有限，影響政府各項(xiàng)職能的正常履行。

2.稅收收入占一般公共預(yù)算收入的比重

河南省2015年-2019年大部分縣域該指標(biāo)在60%以上，河南省2015年-2019年縣級(jí)稅收收入數(shù)額總體保持在合理范圍，可用財(cái)力有一定的空間。但是在2015年到2018年這四年之中60%以下的個(gè)數(shù)有所上升，連續(xù)五年內(nèi)比重達(dá)到80%以上的數(shù)據(jù)僅僅為28個(gè)，表明縣級(jí)財(cái)政收入質(zhì)量還有可提升的空間。

3.財(cái)政預(yù)算收入占財(cái)政預(yù)算支出的比重

河南省2015年-2019年100多個(gè)縣財(cái)政自給率在一半以上的僅有30%左右，連續(xù)五年平均財(cái)政自給率僅為33.22%，近60%的縣級(jí)政府財(cái)政自給率數(shù)據(jù)未達(dá)到平均水平，比重為20%以下的數(shù)量較多，總體來說縣級(jí)政府財(cái)政自給率普遍偏低，收入來源較少，較高程度上依賴于中央轉(zhuǎn)移支付。這表明在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化過程中，平衡地區(qū)財(cái)力差距的轉(zhuǎn)移支付制度有重要意義。

4.一般財(cái)政預(yù)算支出占GDP的比重

河 南 省2015年-2018年529個(gè)縣域數(shù)據(jù)中，有111個(gè)數(shù)據(jù)一般公共預(yù)算支出占地區(qū)總產(chǎn)值的比重高于20%，表明這五年內(nèi)仍有418個(gè)縣級(jí)數(shù)據(jù)的一般公共預(yù)算支出占GDP的比重低于20%，隨著縣級(jí)GDP的健康持續(xù)增長，財(cái)政支出占GDP的比重也理應(yīng)會(huì)增加，財(cái)政支出的規(guī)模還有增大的空間，同時(shí)縣域中也存在著城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間的收入差距加大的現(xiàn)象。

5.教育支出占一般預(yù)算支出比重

教育支出占一般公共預(yù)算支出的比重低于15%的縣域占絕大多數(shù)，小部分高于25%，其中占比最低的縣級(jí)政府比重為11.50%，占比最高的縣域可到達(dá)33.06%。

總體來說教育支出占一般公共預(yù)算支出比例偏低，財(cái)政投入總量不足；財(cái)政教育投入結(jié)構(gòu)不平衡，各區(qū)縣比重存在較大差異。

通過對河南省2015年-2019年縣級(jí)政府財(cái)政能力相關(guān)的基本指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行初步分析，可以幫助我們更好理解這些指標(biāo)的作用，同時(shí)發(fā)現(xiàn)河南省縣級(jí)財(cái)政總體上存在財(cái)政收入增長乏力、“造血不足”，比較依賴上級(jí)轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)助、財(cái)政質(zhì)量不高、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理等問題。

（二）縣級(jí)政府財(cái)政能力得分結(jié)果分析

根據(jù)選擇的9個(gè)指標(biāo)，綜合分析結(jié)果，我們得到了河南省縣級(jí)政府財(cái)政能力的整體得分情況，其結(jié)果顯示，縣級(jí)政府財(cái)政能力情況得分大致有4種特殊趨勢。

第一種是連續(xù)五年整體得分情況都排名靠前縣（市）主要位于鄭州市與洛陽市，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好，經(jīng)濟(jì)總量(或人均GDP)在全省領(lǐng)先；其區(qū)位優(yōu)勢會(huì)得到資金與政策的支持；主要以二、三產(chǎn)業(yè)為主的較合理產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為其提供穩(wěn)定收入來源；這些縣域教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)等基本公共品供給能力較強(qiáng)，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)穩(wěn)定提供了良好的環(huán)境。

第二種是連續(xù)五年整體得分情況排名落后的縣，其中有多數(shù)縣位于駐馬店和周口這種經(jīng)濟(jì)較落后的城市。人口眾多加重公共品供給的負(fù)擔(dān)，降低了其中大部分縣的人均財(cái)力水平；優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)缺乏，企業(yè)數(shù)量少，主要以農(nóng)業(yè)為主，財(cái)政來源少；注重傳統(tǒng)公共物品供給，農(nóng)林水事務(wù)支出為主要支出項(xiàng)目，忽視了教育科技等發(fā)展性公共物品的供給，不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

第三種是五年內(nèi)財(cái)政能力得分排名上升比較明顯的縣級(jí)政府，這些縣主要依靠產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和政策支持來推動(dòng)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如屬于開封市的通許縣、蘭考縣，兩縣近年來經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化：蘭考縣的桐木加工業(yè)、機(jī)械制造業(yè)、造紙業(yè)，通許縣釀酒、棉紡業(yè)轉(zhuǎn)變成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)；嵩縣以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，不斷培育壯大新材料和文化旅游兩大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、生物醫(yī)藥和新能源兩大新興產(chǎn)業(yè)。

第四種是五年內(nèi)財(cái)政能力得分排名下滑比較明顯的縣級(jí)政府，其中寶豐縣、郟縣、葉縣都是平頂山市有名的縣城，平頂山是一個(gè)典型的煤炭資源型城市，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力不足，縣域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展配合不到位，縣域經(jīng)濟(jì)薄弱。淅川、桐柏、方城均屬南陽市較落后的貧困縣，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)化水平、環(huán)境建設(shè)等方面較為不足，同時(shí)南陽市發(fā)展趨勢以及財(cái)政補(bǔ)助也向社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件比較好的縣域傾斜，落后縣域則難以改善，造成惡性循環(huán)。

（三）縣級(jí)政府財(cái)政能力問題所在

通過前文對2015年-2019年河南省縣級(jí)政府財(cái)政能力的分析與評估，可以發(fā)現(xiàn)縣級(jí)財(cái)政收不抵支現(xiàn)象更加突出，財(cái)政困境也越來越凸顯，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

一是縣級(jí)財(cái)政收入增長乏力，削弱了財(cái)政對宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和資源優(yōu)化配置的調(diào)控能力，政府各項(xiàng)支出質(zhì)量和水平難以保障。

二是政府財(cái)政自給能力不足，明顯表現(xiàn)出縣級(jí)政府財(cái)力不均衡、財(cái)政自給能力有限，這極大制約政府職能的有效履行。

三是縣級(jí)政府公共產(chǎn)品供給不足，供給結(jié)構(gòu)不合理，公共服務(wù)缺失。對傳統(tǒng)公共產(chǎn)品供給中，如防洪抗旱、水利消防、公路橋梁等項(xiàng)目投資較大，而對教育文化與職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)等公共產(chǎn)品供給出現(xiàn)缺失。

四是公共財(cái)政收入質(zhì)量不高，收入結(jié)構(gòu)不優(yōu)良。稅收收入與一般公共預(yù)算之比不足70%的縣域仍然很多，公共財(cái)政收入質(zhì)量不是很高，公共財(cái)政收入結(jié)構(gòu)仍需完善。

五是區(qū)域間財(cái)政能力不平衡，財(cái)政能力得分情況存在明顯的區(qū)域化情況，即富裕市區(qū)的縣級(jí)財(cái)政能力得分相對較高，落后市區(qū)的縣級(jí)財(cái)政能力得分相對偏低。

三、政策建議

基于前文提出以下建議：一是促進(jìn)體制改革，完善縣級(jí)財(cái)政管理體制。一方面加大對縣域的財(cái)政支持力度，提高共享稅中的分享比例，減輕各類專項(xiàng)配套支出壓力；另一方面確定科學(xué)的事權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)，系統(tǒng)設(shè)計(jì)需考慮區(qū)域異質(zhì)性。二是健全縣級(jí)財(cái)政監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)監(jiān)督地方財(cái)政預(yù)算制度、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整和決算等活動(dòng)的合法性和有效性，同時(shí)重點(diǎn)加強(qiáng)政府債務(wù)監(jiān)管，將政府債務(wù)納入動(dòng)態(tài)監(jiān)測，有效預(yù)防、控制和化解債務(wù)，有效防范和化解財(cái)政支付風(fēng)險(xiǎn)。三是縣級(jí)政府樹立正確的服務(wù)理念，加快轉(zhuǎn)變縣級(jí)政府公共服務(wù)職能，努力提供基礎(chǔ)公共服務(wù)，縣級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立公共服務(wù)的多元化供給體系。