馬香蓮 孟 令

(寶雞文理學院，陜西 寶雞 721013)

習近平總書記在2018年全國教育大會指出：目前我國教育最突出的問題是中小學生太苦太累，辦學中的一些做法太短視、太功利。教育功利化背離了教育本質，“架空了全面發(fā)展，異化了教育過程，催生了超負荷教育，引發(fā)了教育焦慮”[1]，使學生課業(yè)負擔不斷加重、身體和心理負擔與日俱增，身心健康難以保障，長此以往，勢必會造成“全面發(fā)展”育人目標的落空，給教育發(fā)展帶來慘痛的代價。為了更好地落實立德樹人根本任務，營造良好教育生態(tài)，切實提升學校育人水平，使學生德智體美勞全面發(fā)展、健康成長，減輕中小學生過重的課業(yè)負擔刻不容緩。2021年7月，《關于進一步減輕義務教育階段學生作業(yè)負擔和校外培訓負擔的意見》即“雙減”政策正式落地。任何一項政策頒發(fā)、實施再到預期目標實現都有一個極其復雜的過程，正如美國學者艾利森所說：“在實現政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行?！盵2]政策有效執(zhí)行對政策目標實現有著舉足輕重的作用。因此，十分有必要對造成“雙減”政策執(zhí)行失真的潛在風險進行分析，未雨綢繆，在政策執(zhí)行過程中有針對性地進行規(guī)避，促使“雙減”政策有效執(zhí)行、政策目標有效實現。

一、改革開放以來我國教育減負政策的歷史演進

20世紀80年代，改革開放政策的實施使得我國教育事業(yè)快速發(fā)展，同時課業(yè)負擔過重問題也浮出水面。高考制度的恢復使學校片面追求升學率，重點班、重點校的設立使學生和家長們都在通過各種手段努力爭取優(yōu)質教育資源，智育成為學校教育和家庭教育的重心，學生的課業(yè)負擔與升學壓力與日俱增。1988年國家教委頒布《關于減輕小學生課業(yè)負擔過重問題的若干規(guī)定》，主要是以緩解升學壓力為目標，強調不得隨意增減課程設置和教學時數，不得占用課余時間或節(jié)假日給學生集體補課，減輕學生的升學負擔。

20世紀90年代，為在全國范圍內基本普及九年義務教育，推進素質教育，1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》指出：“中小學要由應試教育轉向提高國民素質的軌道”“切實采取措施減輕學生課業(yè)負擔”。1999年《關于深化教育改革全面推進素質教育的決議》提到：“減輕中小學生課業(yè)負擔已成為推行素質教育中刻不容緩的問題”，“要健全減輕學生課業(yè)負擔的監(jiān)督檢查機制”，加強對減負成效的監(jiān)督。

21世紀以來，與減負相關的教育政策主要以基礎教育課程改革為依托，通過全方位綜合治理減輕學生負擔。2001年《基礎教育課程改革綱要》提出，要改變科目過多、死記硬背等現狀；2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》提出，要建立中小學生課業(yè)負擔檢測與報告制度。針對學校課業(yè)負擔逐漸向課外負擔轉移的現象，減負政策也隨之從課內延伸到課外。2013年《小學生減負十條規(guī)定》對作業(yè)、補課等提出了具體要求；2018年《中小學生減負措施的通知》從政府、學校、家長、校外培訓機構等層面進行要求，旨在調動社會各方共同努力，切實減輕學生負擔。

縱觀七十多年來教育減負政策的變化，我們不難發(fā)現：在不同歷史時期，教育減負的具體要求和減負政策致力于解決的教育問題雖有所不同，但黨和政府持之以恒的決心和努力從未改變，教育減負政策所取得的階段性成效也不容否認。進入新時代，面臨復雜多變的國際局勢以及實現中華民族的偉大復興夢，社會發(fā)展急需大批復合型、創(chuàng)新型的高級人才，而實際上的人才培養(yǎng)模式、評價標準與方式卻不盡如人意，高考改革和教育公平問題受到空前關注。教育發(fā)展不均衡、不充分以及民眾對優(yōu)質教育資源的迫切追求，引發(fā)了過度的教育焦慮和教育內卷，使中小學生的課業(yè)負擔和課外負擔越來越重，這與國家以立德樹人為根本任務、以發(fā)展學生核心素養(yǎng)為本的基本教育精神相違背。因此，2021年7月24日，中共中央、國務院頒布《關于進一步減輕義務教育階段學生作業(yè)負擔和校外培訓負擔的意見》。此項政策堅持以學生發(fā)展為本，著眼于全體學生的全面健康發(fā)展，旨在通過提高教育教學質量、課后服務和作業(yè)管理水平等，強化學校教育主陣地作用，健全學校教育質量服務體系，營造教育良好生態(tài)，提升人民群眾的教育滿意度。

二、“雙減”政策執(zhí)行失真的潛在風險

關于教育政策執(zhí)行失真，學者們有不同理解。孫綿濤認為，教育政策執(zhí)行失真是指在執(zhí)行過程中，沒有按照教育政策目標執(zhí)行而出現的偏離教育政策目標、影響教育政策目標實現的現象。[3]袁振國認為，教育政策失真是指“在執(zhí)行過程中，執(zhí)行活動及結果偏離政策目標的不良現象?！盵4]因此教育政策執(zhí)行失真可理解為：在執(zhí)行過程中，執(zhí)行主體或客體受各種因素影響，采取與政策內容不符的行為，導致政策目標不能圓滿實現、政策無法有效執(zhí)行的現象。若要避免“雙減”政策執(zhí)行失真，就必須找出可能導致其執(zhí)行失真的潛在風險，對其深入分析并克服不利影響，進而促進“雙減”政策的有效執(zhí)行。

1.對政策本身有限理性的審視

(1)“雙減”政策能否有效落地的可操作性有待具體考量。“雙減”政策是國家對全國義務教育階段學生減負的統(tǒng)一要求，政策本身具有堅實的理論基礎，符合廣大人民群眾的利益。然而，我國教育發(fā)展不均衡、不充分的現實，導致不同區(qū)域、不同地區(qū)的校際差異很大，這決定了“雙減”政策不能被照搬照抄或“一刀切”式執(zhí)行，政策執(zhí)行主體要在不改變政策目標的情況下，充分發(fā)揮主觀能動性和靈活性，主動尋求政策執(zhí)行的可行性方案。另外，雖然政策目標的清晰具體程度與政策能否有效執(zhí)行密切相關，但表面上看起來詳細具體的政策規(guī)定，執(zhí)行起來也有可能會出現籠統(tǒng)模糊、缺乏精準落實的可操作性，需要執(zhí)行主體帶著對政策的高度認同感和責任感去執(zhí)行。如政策對作業(yè)時長做了精準量化，“三至六年級書面作業(yè)平均完成時間不超過60 min，初中書面作業(yè)平均完成時間不超過90 min。”[5]政策中規(guī)定的是完成各科作業(yè)的總時長，但是學生的身心發(fā)展水平、知識基礎和認知水平存在個體差異，面對同樣的作業(yè)量，完成作業(yè)需要的時間不同，各科教師若要保證作業(yè)精準符合政策中的時長要求，有效執(zhí)行時會有很多困難。

(2)“雙減”政策能否有效落地與教師的賦能增效程度關系密切。為強化學校教育的主陣地作用，“雙減”政策從課后服務水平、課堂教學質量等方面對義務教育階段的學校和教師提出了新要求。政策提到“課后服務一般由本校教師承擔，也可聘請退休教師、具備資質的社會專業(yè)人員或志愿者?！盵5]政策雖允許聘請退休教師、具備資質的社會專業(yè)人員或志愿者提供課后延時服務，但這在管理落實上會有很多困難，延時服務的任務和責任依舊落在了學校教師身上。學校教師承擔課后延時服務意味著其校內工作量增加，工作時間延長，備課、教研、學習、批改作業(yè)甚至休息的時間被擠占，這對本就負擔重、壓力大的教師來說無疑是雪上加霜，同時也對教師自身不斷提高工作效率、把握好工作與生活的平衡關系提出了挑戰(zhàn)。另外，“雙減”并不是減教學質量和教學要求，反而要求更高了。沒有了題海和補課的訓練，教師要用更加靈活的教學設計來提升教學水平，不斷精進自身專業(yè)本領，確保課堂高效教學。如何通過賦能增效將教師從繁重的工作任務中解脫出來，使教師以良好的精神風貌、積極的工作態(tài)度迎接政策指引下的高質量教育工作，與“雙減”政策能否有效落地密切相關。

2.對“雙減”政策支持性執(zhí)行環(huán)境的審視

(1)民眾對美好教育的無限追求與優(yōu)質教育資源有限之間的矛盾?！半p減”政策是國家范圍內的統(tǒng)一要求，不同區(qū)域的各級各類學校都要認真貫徹落實該政策。在優(yōu)質教育資源有限的情況下，尤其是各方面處于弱勢地位的農村學校，在硬件設施、師資水平等執(zhí)行條件和資源上缺乏保障，難以滿足廣大人民群眾對美好教育的無限需求。政策提到，課后服務可以“開展豐富多彩的科普、文體、藝術、勞動、閱讀、興趣小組及社團活動”[5]，而農村薄弱學校的功能室、操場等硬件設施本就有限，一定程度上影響了課后服務質量，無法滿足學生多樣化需求。并且薄弱學校的音體美教師數量有限，各種課外活動的開展缺少專業(yè)教師的指導；還有些教師身兼多門課程的教授，分身乏術，完成常規(guī)教學工作已經精疲力竭，參與課后服務的質量難以保障。面對“雙減”政策提出的新要求，薄弱學校是否有能力給予教師相應的支持與保障、其教師結構與師資水平是否能夠完美適應政策帶來的新挑戰(zhàn)，仍然未知。

(2)新時代創(chuàng)新型、復合型人才需求與傳統(tǒng)教育觀念下重教苦學之間的矛盾。學生課業(yè)負擔過重問題有著長期而深刻的文化歷史淵源，深入人心的重教苦學的傳統(tǒng)教育觀念使減負任務變得更加艱巨。受傳統(tǒng)教育觀念的影響，如今個人的受教育水平與其收入水平及社會地位呈高度正相關，教育被越來越多的人看成是實現階層跨越或保持原有階層優(yōu)勢的工具，“教育改變命運”的認知觀念依然存在。教育的工具性價值使人們越發(fā)重視教育的作用，通過“苦學”獲得高分成為人們追求的主要目標，“唯分數論”等違背教育規(guī)律的評價方式盛行，個體難以真正得到全面發(fā)展，與新時代我國創(chuàng)新型、復合型人才的需求背道而馳。

(3)素質教育倡導的全面發(fā)展與中考后教育過早分流之間的矛盾。學生課業(yè)負擔過重問題的產生與升學壓力大、競爭激烈的教育環(huán)境密切相關。職業(yè)教育的傳統(tǒng)弱勢地位使大眾對職業(yè)教育帶有負面的刻板印象，認為職業(yè)教育低人一等、職業(yè)教育沒有前途，更愿意接受普通教育而不愿接受職業(yè)教育。因此，時下中考后的普職分流讓一些家長感到過分的恐慌和過度的教育焦慮，為使子女能夠順利升學，考上一所優(yōu)秀高中，從孩子小學甚至幼兒園階段就開始為升學做準備。義務教育階段私立學校的不正當競爭進一步加劇了教育內卷，使得學生學業(yè)負擔加重。大眾對職業(yè)教育的偏見、家長群體急功近利的教育心態(tài)、私立學校的功利教育觀都間接轉變成了學生的智育負擔，導致出現智育獨大、德體美勞四育被忽視的現象，與我國素質教育所倡導的人的全面發(fā)展格格不入。

3.對“雙減”政策執(zhí)行中各主體間利益博弈的審視

(1)中央與各級地方政府之間的利益博弈。中共中央、國務院是“雙減”政策制定的主體，始終站在戰(zhàn)略制高點上審時度勢，從宏觀層面對我國教育事業(yè)發(fā)展進行統(tǒng)籌規(guī)劃，著眼于國家教育發(fā)展的長遠整體利益，確保我國教育事業(yè)健康有序發(fā)展。“雙減”政策執(zhí)行的主體是各級地方政府及其教育行政部門，對政策起到上傳下達的作用，他們是否愿意切實采取減負措施是“雙減”政策能否落實的重要一環(huán)。在政策執(zhí)行過程中，由于自身利益或短期利益的驅使以及政策本身彈性空間的存在，執(zhí)行主體容易出現象征性或附加性的政策執(zhí)行方式。象征性的政策執(zhí)行方式表現為執(zhí)行主體通過口頭或書面形式大肆宣揚教育政策，表達自己的支持態(tài)度，在實際行動上卻大打折扣；附加性的政策執(zhí)行方式表現為執(zhí)行主體打著結合地方實際的旗號，根據自己的需要和利益在原政策的基礎上刪減或增加一些內容，使教育政策的實際作用難以發(fā)揮。

(2)學校與地方政府及其教育行政部門之間的利益博弈。學校是“雙減”政策落實的主體，學校能否有效采取減負措施，關系到國家政策能否有效實施。地方政府及其教育行政部門與學校之間屬于領導與被領導的關系，由于個體認知和所處立場不同，在落實減負政策時二者往往會出現利益沖突。對地方政府而言，要認真?zhèn)鬟_上級的指示，要求學校貫徹落實減負政策，提高政府業(yè)績。對學校來說，學生的高成績、高升學率能給學校帶來良好的社會聲譽和知名度，使學校生源優(yōu)化，收入開支得以保障。提高育人水平固然重要，但當提高育人水平與維持良好生存狀態(tài)難以兼顧或者出現沖突時，學校往往會傾向于后者。減負雖然能夠使學生更好地全面發(fā)展，但也容易影響學生的成績，使學校的名譽受損，既有的利益格局被打破，不利于學校的生存發(fā)展。在這種情況下，學校為了利益最大化，往往會選擇對自己有利的政策執(zhí)行，無視不利的方面，也就是所謂的“選擇性執(zhí)行方式”，最終使減負政策收效甚微。

(3)民辦學校、教輔機構與地方政府及教育行政部門之間的利益博弈。隨著我國經濟的發(fā)展，人們對教育質量的要求越來越高，民辦教育機構、教輔機構的數量日益增長。在民辦教育市場與教輔市場日益繁榮的發(fā)展過程中，一些原本以育人為本的辦學者變成了唯利是圖的商人，催生了“校內減負、校外增負”的現象，與減負政策的目標背道而馳，在一定程度上影響著我國減負政策的落實及成效。教育部先后出臺了一系列校外培訓機構的相關治理政策，“雙減”政策更是對其重拳一擊。地方政府及教育行政部門為了經濟發(fā)展、就業(yè)等種種原因，也加強了對民辦學校和教輔機構的監(jiān)管和引導。由于“雙減”政策對校外培訓設置的禁令直接損害了相關人員的經濟利益，難免會出現學科類培訓“改頭換面”逃避監(jiān)管等隱形變異問題。這是校外培訓機構選擇自身利益最優(yōu)化從而抵制政策的結果，會阻滯政策實施，造成不良影響。

三、“雙減”政策執(zhí)行失真的風險規(guī)避

為真正實現“雙減”政策目標，切實提升學校育人水平，規(guī)避教育政策執(zhí)行失真的潛在風險，可以從以下三個方面對“雙減”政策的執(zhí)行進行完善。

1.提高執(zhí)行主體的政策認同度與執(zhí)行水平

(1)增強執(zhí)行人員對政策的認同感和責任感。首先，加強“雙減”政策的宣傳工作，使執(zhí)行人員在對政策內容有正確認知的基礎上提升對政策的認同感。通過使用網絡、報紙、新聞等形式，引起包括專家在內的廣大人民群眾對“雙減”政策的關注和討論，使執(zhí)行人員能夠更好地把握政策精神、深刻解讀政策內容。還可以對教育行政部門或學校的政策執(zhí)行情況給予適當的指導和監(jiān)督，鼓勵大家學習經驗、吸取教訓，形成正確的輿論導向，激發(fā)執(zhí)行人員的積極性和責任感。其次，合理的政策執(zhí)行方式能夠提升執(zhí)行人員的政策認同度。地方政府要依據地方的條件和資源制定具體的實施細則，保證符合學校和學生的實際，允許多元化政策執(zhí)行方式的存在。執(zhí)行人員在具體實施時也能夠做好規(guī)劃，因地制宜，選擇合理的政策執(zhí)行方式對目標群體進行正確的減負引導。

(2)減輕教師負擔，提升教師的教育教學效能?！蛾P于減輕中小學教師負擔進一步營造教育教學良好環(huán)境的若干意見》提出，要統(tǒng)籌規(guī)范檢查評比考核、精簡報表填寫。各個省份積極響應，相繼出臺了教師減負清單，一定程度上減輕了教師負擔?！半p減”政策頒布后，尤其是課后服務的“5+2”模式，再次增大了教師的工作強度。為解決教師參與課后服務的后顧之憂，使教師持久保持對教育工作的熱情與激情，學校應以教師減負清單為契機，簡化教師的非教學性工作，“適度減少形式上的會議、留痕式的考核、作秀式的調研等，將時間留給教師，緩解其疲乏感”[6]，使教師維持身心健康并生成職業(yè)幸福感；并在教師完成常規(guī)教學工作的前提下，給予教師充分的教學自主權和專業(yè)發(fā)展自主權，使教師能夠突破慣常模式，不斷追求自我發(fā)展，提升教學效能，創(chuàng)設輕負高效的課堂。

2.優(yōu)化“雙減”政策的支持性執(zhí)行環(huán)境

(1)優(yōu)化教育資源配置，盡可能滿足民眾對美好教育的需求。首先，增加教育經費投入，擴大優(yōu)質教育資源的總量，提供更多的優(yōu)質教育資源，推進教育公平，辦人民滿意的教育，保障“雙減”政策在全國各地都能得到順利執(zhí)行。尤其要加大對薄弱學校的扶持力度，使優(yōu)質教育資源向其傾斜，改善硬件設施條件，推進信息化建設，為學生和教師創(chuàng)設安心舒適的學習與工作環(huán)境，讓不同區(qū)域、不同學校的學生都能夠平等地享受到優(yōu)質教育資源、平等地減負。其次，多渠道提升薄弱學校的師資水平，使薄弱學校的教師也能夠做到在減負的同時保證教學質量。除了通過提升待遇吸引優(yōu)秀人才到薄弱學校任教，還要鼓勵薄弱學校的教師積極參加培訓、外出學習，提升自身專業(yè)素養(yǎng)，做到為學生減負的同時也能提供具有靈活性的、個性化的教學，布置分層、彈性和個性化的作業(yè)，充分挖掘學生潛能，提升學生內驅力，提高教學質量，促進“雙減”政策目標真正實現。

(2)全面認識青少年的成長與發(fā)展，樹立正確的教育觀與人才觀?；诮逃挠吮举|，學生成長規(guī)律被視作教育實踐的基本規(guī)律，是其他教育規(guī)律的前提。學生是學習的主體，要尊重學生個體的發(fā)展規(guī)律，構建“以人為本”的教育價值觀，認識到過重負擔對學生身心健康的危害，特別是處于身心發(fā)育期的中小學生，具有較強的可塑性，不能急于求成。義務教育要發(fā)揮自身的獨立價值，幫助學生實現全面發(fā)展和健康成長，而不是篩選和競爭。習總書記說，不要都用一把尺子來衡量人才，要為各類人才搭建平臺，讓有真才實學的人才有用武之地。深入實施新時代人才強國戰(zhàn)略需要多元化的人才，一味地增加課業(yè)負擔只會扼殺學生成長為其他方面人才的可能性，要樹立正確的教育觀與人才觀，充分協調價值理性和工具理性的對立沖突，以多元的人才培養(yǎng)理念，完成由“成功”向“成才”的觀念轉變。

(3)構建多軌貫通的升學評價體系，緩解家長的群體性焦慮。我國社會存在的功利教育觀根植于中高考制度，在普職分流背景下，學校用單一分數排名錄取學生是我國學生升學壓力大、學業(yè)負擔重的重要原因。加強職業(yè)教育、自主招生等渠道在升學評價體系中的比重，是緩解中考升學所帶來的繁重課業(yè)負擔的有效途徑。2021年10月《關于推動現代職業(yè)教育高質量發(fā)展的意見》提出，“統(tǒng)籌推進職業(yè)教育與普通教育協調發(fā)展”“加快建立‘職教高考’制度”，重申職業(yè)教育不僅為就業(yè)做準備，也能滿足學生升學的愿望，具備升學和就業(yè)的雙重功能。構建多軌貫通的升學評價體系，不僅能淡化職業(yè)教育與普通教育的差別、促進職業(yè)教育的發(fā)展，而且能降低義務教育升學壓力，給中小學生的健康成長與全面發(fā)展提供更加多元靈活的途徑，緩解家長群體對孩子學業(yè)落后的擔憂以及教育焦慮。

3.合理調適“雙減”政策執(zhí)行中的利益沖突

(1)完善政策落實的監(jiān)督問責機制。健全的監(jiān)督問責機制是保障“雙減”政策有效執(zhí)行必不可少的環(huán)節(jié)。各級教育督導部門要嚴格履行教育職責督導評價，以隨機抽查、實地檢查等方式對各級政府進行督導檢查，把落實“雙減”政策的工作情況作為重要的督導檢查內容，對落實不到位的部門及相關責任人，按照2021年9月1日起施行的《教育督導問責辦法》，通過公開批評、約談、處分等方式依法嚴肅追究責任。此外還要增強“雙減”政策執(zhí)行的透明度，將“雙減”政策執(zhí)行的措施、程序和進展情況等及時向社會公開，讓社會進行監(jiān)督。鼓勵社會各方、媒體、群眾通過監(jiān)管平臺、舉報電話、官方公眾號、郵箱等多種途徑進行監(jiān)督舉報，推動“雙減”工作落到實處，讓人民群眾滿意。

(2)增強學校教育主體意識與擔當精神。“雙減”政策指出，“著眼建設高質量教育體系，強化學校教育主陣地作用”[5]，這說明必須全面提高學校教育教學質量，增強學校教育主體意識，發(fā)揮學校主體作用，也意味著學校將承擔更大的責任和使命，使學生的學習更好地回歸校園。在作業(yè)布置上學校要有更加科學合理的管理辦法，不僅要確保作業(yè)總量符合政策要求、作業(yè)難度不超國家課標，而且要將作業(yè)設計納入教研體系，合理調控作業(yè)結構。在家校社協同育人環(huán)境下，學校要主動擔當起對與學生學習成長密切相關的家長群體進行教育引導的責任，加大對科學教育理念和減負政策的宣傳解讀力度，促進社會各方形成減負共識。在政府主導下，學校發(fā)揮主體作用，家庭、社會、學校三方聯動，明確協同責任，共同構建教育良好生態(tài)，“雙減”政策才會收到實效。

(3)引導民辦學校、教輔機構回歸教育本質。為了打破“校內減負，校外增負”的怪圈，防止減負政策事倍功半，“雙減”政策對校外培訓機構的治理達到了前所未有的力度。2021年6月份，教育部專門設立校外教育培訓監(jiān)管司，全方位監(jiān)督指導校外教育培訓綜合執(zhí)法，之后又相繼印發(fā)了關于校外培訓機構從業(yè)人員管理、校外培訓收費監(jiān)管、校外培訓材料管理的文件，全面規(guī)范校外培訓，從嚴治理?！鞍褜W科教育還給學校，不是消滅校外培訓機構，而是要發(fā)揮校外教育實踐化、個性化優(yōu)勢，與學校教育形成互相支持補充的新格局?！盵7]像舞蹈、音樂、美術等藝術教育，環(huán)保、科技、緬懷先烈等社會實踐活動，由校外教育機構提供可能會收到更好的效果，并且優(yōu)質的非學科類校外培訓機構經過教育部門遴選，還有機會進入學校參與課后服務工作，成為學校教育的有益補充?！半p減”政策下，民辦學校、教輔機構要擺脫資本運作，回歸教育本質，積極尋求轉型發(fā)展。