文/周清貴（珠海市金灣區(qū)財(cái)政國庫支付中心）

全員參與、全方位管理及全流程控制是全面預(yù)算管理的主要特征，在實(shí)施全面預(yù)算管理的過程中，行政事業(yè)單位通過協(xié)調(diào)各部門關(guān)系、匯總各環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，充分把握實(shí)際預(yù)算情況，并以國庫集中支付制度為指引，合理分配財(cái)政預(yù)算資金，并確保其及時(shí)下達(dá)，有利于實(shí)施集中化管控。此外，行政事業(yè)單位根據(jù)《預(yù)算法》《政府新會計(jì)制度》等構(gòu)建全面預(yù)算管理體系，即順應(yīng)政府對加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的新要求，對完善單位管理制度有積極作用。而且，行政事業(yè)單位作為國家治理體系的基本組成部分，實(shí)施全面預(yù)算管理也有助于國家治理現(xiàn)代化發(fā)展。但從宏觀角度來看，不少單位尚未建成完善的全面預(yù)算管理體系，其實(shí)踐成效不明顯。如何有效提升全面預(yù)算管理水平，已成為行政事業(yè)單位當(dāng)前要深入研究與探索的關(guān)鍵問題之一。

一、行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理中的實(shí)踐問題

（一）缺乏對全面預(yù)算管理體系建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃，造成中長期預(yù)算缺位

全面預(yù)算管理是對單位當(dāng)前及未來一段時(shí)間各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動與運(yùn)營管理活動的計(jì)劃安排，具有規(guī)劃、協(xié)調(diào)與控制等作用，影響單位長遠(yuǎn)發(fā)展。然而，不少行政事業(yè)單位缺乏對全面預(yù)算管理體系建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃，未能系統(tǒng)安排組織架構(gòu)重塑、管理流程調(diào)整、財(cái)政預(yù)算分配、管理制度優(yōu)化、人員權(quán)責(zé)細(xì)化等建設(shè)內(nèi)容，也沒有根據(jù)內(nèi)外環(huán)境變化明確單位的未來發(fā)展方向，造成中長期預(yù)算缺位，存在明顯的重復(fù)建設(shè)與投入問題，難以最大限度使財(cái)政資金得到有效利用[1]。

（二）預(yù)算編制缺乏科學(xué)性，未能對預(yù)算管理工作提供有力指導(dǎo)

預(yù)算編制是行政事業(yè)單位實(shí)施全面預(yù)算管理的起點(diǎn)，其是否具有科學(xué)性，關(guān)系到后續(xù)預(yù)算管理工作的有序開展?？偟膩砜矗簧傩姓聵I(yè)單位的預(yù)算編制缺乏科學(xué)性，未能對后續(xù)預(yù)算管理工作提供有力指導(dǎo)。具體問題如下：第一，編制方法不科學(xué)。受編制時(shí)間的限制，一些單位以不超過財(cái)政總量控制為標(biāo)準(zhǔn)，通過對上年度預(yù)算數(shù)據(jù)的增減量來進(jìn)行預(yù)算編制[2]。第二，編制程序較為簡單。多數(shù)單位被動接受上級單位所下達(dá)的預(yù)算目標(biāo)，以此為基礎(chǔ)編制預(yù)算，并未充分考慮內(nèi)外環(huán)境變化對預(yù)算支出的影響，沒有作出必要的預(yù)算調(diào)整。第三，編制內(nèi)容粗放。例如，三明市審計(jì)局組建專業(yè)審計(jì)組，重點(diǎn)對住建局、教育局、市場監(jiān)管局、林業(yè)局等行政事業(yè)單位2021年的預(yù)算情況進(jìn)行現(xiàn)場審計(jì)。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，住建局下屬單位市房屋交易中心將26.25萬元的項(xiàng)目資金編入其他公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算中；市林業(yè)局對于年初預(yù)算安排的總計(jì)170萬元的國有林場建設(shè)支出，沒有明確其具體項(xiàng)目及資金分配方式。

（三）預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督有待加強(qiáng)，影響管理效果

預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督是否嚴(yán)格、到位，關(guān)系到國家財(cái)政資金的有效運(yùn)用，直接影響全面預(yù)算管理效果。預(yù)算執(zhí)行方向，從目前地方政府公告來看，盡管行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行情況總體向好，但仍有一些需進(jìn)一步規(guī)范的問題，從而對全面預(yù)算管理效果產(chǎn)生不良影響。例如，惠州市人民政府關(guān)于2021年度市本級預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告顯示，市財(cái)政局并未按照規(guī)定比例提前下達(dá)轉(zhuǎn)移支付預(yù)計(jì)數(shù)到各縣區(qū)，一般性轉(zhuǎn)移支付預(yù)計(jì)數(shù)實(shí)際下達(dá)比例為46.89%，遠(yuǎn)低于規(guī)定的90%，涉及少下達(dá)金額19.29億元；大亞灣開發(fā)區(qū)財(cái)政局并沒有將市人大批準(zhǔn)的2021年“三公經(jīng)費(fèi)預(yù)算”及上級專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金完整批復(fù)至相關(guān)部門，與市人大批準(zhǔn)的預(yù)算數(shù)相比少了1.46億元，也沒有對財(cái)政專戶中連續(xù)轉(zhuǎn)結(jié)超過2年的財(cái)政資金如免費(fèi)教育義務(wù)教育補(bǔ)助費(fèi)、學(xué)前教育發(fā)展資金等進(jìn)行及時(shí)清理收回；市文化廣電旅游體育局、市市場監(jiān)督管理局等22家單位共46個(gè)項(xiàng)目的資金預(yù)算執(zhí)行率為0。

預(yù)算監(jiān)督方面，不少行政事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制并不健全。具體表現(xiàn)為：將監(jiān)督工作交給財(cái)務(wù)部門，由于財(cái)務(wù)部門既要負(fù)責(zé)預(yù)算編制與考核，又要承擔(dān)預(yù)算監(jiān)督職能，并不符合“不相容崗位責(zé)任相分離”的原則，也難以形成管理制衡。而且，外部監(jiān)督方面，政府機(jī)構(gòu)對行政事業(yè)單位的監(jiān)督依據(jù)，主要來源于網(wǎng)絡(luò)及單位所呈遞的預(yù)算資料，傾向于事后監(jiān)督，事前、事中動態(tài)監(jiān)督略有不足，不利于內(nèi)外聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制的形成。

（四）預(yù)算績效考核指標(biāo)體系不健全，難以滿足預(yù)算績效管理需要

預(yù)算績效考核的實(shí)施能夠幫助單位及時(shí)發(fā)現(xiàn)、糾正預(yù)算執(zhí)行問題，有利于提高預(yù)算管理成效。從目前各行政事業(yè)單位預(yù)算績效考核情況來看，不少單位的相關(guān)考核指標(biāo)體系并不健全，難以滿足預(yù)算績效管理需要。具體有如下問題：一是考核指標(biāo)設(shè)計(jì)“一刀切”，沒有考慮到各部門的工作目標(biāo)與崗位性質(zhì)差異，忽略了對工作質(zhì)量、群眾滿意度及社會效益等方面的考核，而是聚焦于經(jīng)濟(jì)效益上，從而和實(shí)際相脫離；二是過分注重財(cái)務(wù)指標(biāo)，對其他指標(biāo)的關(guān)注程度不夠，導(dǎo)致各個(gè)指標(biāo)占比不協(xié)調(diào)；三是沒有根據(jù)內(nèi)外環(huán)境變化對已有指標(biāo)內(nèi)容進(jìn)行修正，由于指標(biāo)過于陳舊，單位難以通過考核指標(biāo)的達(dá)成情況來獲得客觀、真實(shí)的預(yù)算管理信息[3]。

二、行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理問題的應(yīng)對策略

（一）明確全面預(yù)算管理體系建設(shè)目標(biāo)，構(gòu)建中長期預(yù)算管理機(jī)制

全面預(yù)算管理涉及單位管理的各個(gè)方面，為了使全面預(yù)算管理得到切實(shí)落實(shí)，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)明確全面預(yù)算管理體系的建設(shè)目標(biāo)，以構(gòu)建中長期的預(yù)算管理機(jī)制。

比如，單位實(shí)際預(yù)算執(zhí)行率并不高，往年幾乎都有不少下達(dá)預(yù)算數(shù)據(jù)的情況，通過對其原因的分析，發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行受制度不完善、溝通不到位等因素的影響。對此，單位構(gòu)建全面預(yù)算管理體系，應(yīng)當(dāng)圍繞如何完善預(yù)算制度、加強(qiáng)信息溝通以提高預(yù)算執(zhí)行效率來進(jìn)行，著重強(qiáng)調(diào)制度落地以及長效信息溝通。

（二）細(xì)化預(yù)算編制責(zé)任，改善編制方法、程序，提高編制質(zhì)量

預(yù)算編制責(zé)任是否得到充分落實(shí)、編制方法是否科學(xué)、編制程序是否符合全面預(yù)算要求、編制內(nèi)容是否合規(guī)等，對預(yù)算編制質(zhì)量有重大影響。事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)從責(zé)任劃分、編制方法及程序調(diào)整、編制內(nèi)容優(yōu)化等多方面入手，進(jìn)一步改善預(yù)算編制現(xiàn)狀，從而提高預(yù)算編制質(zhì)量。責(zé)任劃分方面，根據(jù)全員參與要求細(xì)化預(yù)算編制責(zé)任。比如，由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)匯總、審核部門預(yù)算草案，并從財(cái)務(wù)角度提出預(yù)算修改意見或建議；由業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)核實(shí)非稅項(xiàng)目、審核征收成本；由項(xiàng)目部門負(fù)責(zé)圍繞重點(diǎn)項(xiàng)目編制預(yù)算計(jì)劃；由采購部門負(fù)責(zé)編制政府采購預(yù)算。編制方法方面，基于對零基預(yù)算、固定預(yù)算、彈性預(yù)算、項(xiàng)目全生命周期預(yù)算等編制方法優(yōu)劣特點(diǎn)的充分把握，對其進(jìn)行科學(xué)選擇與靈活運(yùn)用。比如，對新開拓的業(yè)務(wù)采用零基預(yù)算法，對重點(diǎn)項(xiàng)目采取項(xiàng)目全生命周期預(yù)算法。預(yù)算程序方面，充分考慮內(nèi)外環(huán)境對預(yù)算支出的影響，著重強(qiáng)調(diào)預(yù)算目標(biāo)的制定、預(yù)算方案的審核與修改，以及預(yù)算外事項(xiàng)的嚴(yán)格審批，確保已形成的預(yù)算方案與單位經(jīng)營管理及發(fā)展相適應(yīng)。預(yù)算內(nèi)容方面，以政府新會計(jì)制度為指導(dǎo)優(yōu)化預(yù)算科目，防止將專項(xiàng)資金預(yù)算編入其他預(yù)算科目中。

（三）加大預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督力度，提升管理效率

為提高預(yù)算執(zhí)行率，實(shí)現(xiàn)對預(yù)算執(zhí)行過程及結(jié)果的有效監(jiān)督，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)持續(xù)優(yōu)化現(xiàn)行預(yù)算執(zhí)行措施與監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)一步加大預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督力度，從而將全面預(yù)算管理向縱深推進(jìn)。

預(yù)算執(zhí)行方面，一要堅(jiān)持政府“過緊日子”的要求，對“三?！鳖A(yù)算支出進(jìn)行優(yōu)先安排，最大限度減少非必要?jiǎng)傂灾С?，全程跟蹤涉及“三?！?、影響地方?jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的重大項(xiàng)目支出，加快民生支出進(jìn)度，確保預(yù)算資金及時(shí)到位。二要對預(yù)算執(zhí)行分析進(jìn)一步強(qiáng)化，著重關(guān)注對涉及大額資金的重點(diǎn)項(xiàng)目的分析與指導(dǎo)，充分利用預(yù)算信息系統(tǒng)優(yōu)勢及時(shí)把握預(yù)算執(zhí)行動態(tài)，并做好追蹤分析工作，以提高預(yù)算支出的及時(shí)性與均衡性。同時(shí)，完善現(xiàn)行溝通機(jī)制，促進(jìn)單位各部門的溝通與協(xié)調(diào)，要求各部門實(shí)時(shí)關(guān)注后續(xù)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)展，加快項(xiàng)目審核與資金支付，避免財(cái)政資金滯留。三要統(tǒng)籌盤活存量資金，對于結(jié)余資金及連續(xù)轉(zhuǎn)結(jié)超過2年的資金，嚴(yán)格按照規(guī)定收回財(cái)政統(tǒng)籌使用，從而實(shí)現(xiàn)對二次資金沉淀的有效規(guī)避，進(jìn)一步緩解單位預(yù)算壓力。

預(yù)算監(jiān)督方面，做好內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合。為強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，行政事業(yè)單位有必要按照監(jiān)督職能需要，遵循“不相容崗位責(zé)任相分離”的原則，設(shè)置專人專崗配合預(yù)算管理辦公室落實(shí)內(nèi)部監(jiān)督工作，與財(cái)務(wù)部門、內(nèi)部審計(jì)部門等形成管理制衡。一般情況下，地方人民政府、人大、審計(jì)局等通過預(yù)算審計(jì)督查對行政事業(yè)單位進(jìn)行外部監(jiān)督。面對預(yù)算審計(jì)督查中發(fā)現(xiàn)的預(yù)算執(zhí)行及財(cái)政支出問題，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)在其督促下予以及時(shí)整改，并對整改過程及結(jié)果進(jìn)行及時(shí)公示。此外，行政事業(yè)單位也有必要利用官網(wǎng)、微信公眾號平臺等定期公開當(dāng)前預(yù)算執(zhí)行情況，接受社會、媒體監(jiān)督[4]。

（四）健全預(yù)算績效考核指標(biāo)體系，充分體現(xiàn)預(yù)算管理全面性

為充分發(fā)揮預(yù)算績效管理的作用，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)健全預(yù)算績效考核指標(biāo)體系，充分體現(xiàn)出預(yù)算管理的全面性。第一，考慮到各部門工作目標(biāo)、崗位職能上的差異，結(jié)合單位財(cái)政支付方式、公共服務(wù)方向、業(yè)務(wù)類型等情況，立足實(shí)際進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計(jì)，確保考核指標(biāo)能夠?qū)Ω鞑块T預(yù)算情況進(jìn)行科學(xué)、客觀評價(jià)。第二，堅(jiān)持財(cái)務(wù)指標(biāo)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)并舉，增加指標(biāo)的多樣性，如將預(yù)算編制效率、總體預(yù)算執(zhí)行率、預(yù)算下達(dá)率、預(yù)算下達(dá)及時(shí)率、少下達(dá)額度、連續(xù)結(jié)轉(zhuǎn)超兩年資金額度等納入考核范圍。第三，根據(jù)內(nèi)外環(huán)境及全面預(yù)算管理需求的變化，及時(shí)修正已有指標(biāo)內(nèi)容，針對新業(yè)務(wù)、新情況設(shè)計(jì)新的指標(biāo)。

三、行政事業(yè)單位提升全面預(yù)算管理水平的保障措施

（一）深化全員思想認(rèn)識，形成全員參與局面

全面預(yù)算管理不僅需要單位領(lǐng)導(dǎo)的高度重視與大力支持，也需要各部門的廣泛參與。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)深化全員的思想認(rèn)識，逐漸形成全員參與的管理局面[5]。單位領(lǐng)導(dǎo)要具備前瞻性眼光，認(rèn)識到全面預(yù)算管理體系建設(shè)與單位長遠(yuǎn)發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系，明確其價(jià)值與作用，并轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理觀念，打破對全面預(yù)算管理的認(rèn)知誤區(qū)，同時(shí)將樹立、鞏固全面預(yù)算管理意識放在其體系建設(shè)的首要位置，多場合反復(fù)強(qiáng)調(diào)其重要性。各部門人員要明確自身在全面預(yù)算管理中的工作責(zé)任，主動學(xué)習(xí)、了解單位相關(guān)制度內(nèi)容，積極配合領(lǐng)導(dǎo)完成各項(xiàng)預(yù)算工作。

（二）優(yōu)化組織架構(gòu)，提供有力組織保障

完善的預(yù)算管理組織體系能夠?yàn)槿骖A(yù)算在單位內(nèi)部的深入推進(jìn)提供強(qiáng)有力的組織保障，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)有組織架構(gòu)做進(jìn)一步的優(yōu)化，使之滿足全面預(yù)算的職能需要。

比如，設(shè)立預(yù)算管理委員會，負(fù)責(zé)對全面預(yù)算管理進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，包括各項(xiàng)預(yù)算執(zhí)行的制定、預(yù)算方案的審核及預(yù)算資金的審批等；設(shè)立預(yù)算管理辦公室，承擔(dān)預(yù)算控制數(shù)的下達(dá)、預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督、各部門關(guān)系的協(xié)調(diào)等任務(wù)；設(shè)立全面預(yù)算管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組織召開動員會議、人員培訓(xùn)會等[6]。

（三）加強(qiáng)預(yù)算管理人才培養(yǎng)，提升整體人員素質(zhì)

全面預(yù)算管理對預(yù)算人員的綜合素質(zhì)提出了新的要求。預(yù)算人員除了掌握預(yù)算專業(yè)知識外，也要明確單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)的運(yùn)作機(jī)理，了解實(shí)際業(yè)務(wù)情況，還要具備大局意識，能夠?yàn)閱挝活I(lǐng)導(dǎo)制定經(jīng)營戰(zhàn)略規(guī)劃、預(yù)算管理規(guī)劃提出可行性意見或建議。事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)預(yù)算管理人才培訓(xùn)，通過實(shí)施針對性的培訓(xùn)計(jì)劃，提升整體人員素質(zhì)。

（四）深入推進(jìn)信息化建設(shè)，創(chuàng)新預(yù)算管理手段

數(shù)智化的發(fā)展背景下，多種信息技術(shù)及軟件平臺被廣泛運(yùn)用到了單位預(yù)算管理當(dāng)中，在一定程度上轉(zhuǎn)變了傳統(tǒng)預(yù)算工作模式，但從實(shí)際預(yù)算信息化建設(shè)情況來看，全面預(yù)算管理需求仍然得不到滿足。

對此，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)緊抓數(shù)智化發(fā)展機(jī)遇，深入推進(jìn)預(yù)算信息化建設(shè)，利用信息技術(shù)優(yōu)勢創(chuàng)新預(yù)算管理手段，從而將全面預(yù)算管理向縱深推進(jìn)。其一，注重?cái)?shù)據(jù)共享，通過搭建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)資源庫匯總各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動及運(yùn)營管理活動所產(chǎn)生的預(yù)算數(shù)據(jù)，并統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與口徑，為預(yù)算編制、分析等工作的有序開展奠定堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。其二，注重線上審批和線下管理控制的有機(jī)結(jié)合，一方面將審批流程設(shè)置于線上，實(shí)現(xiàn)預(yù)算審批的快速上傳下達(dá)，提高審批效率，另一方面以線下的有效管控驗(yàn)證數(shù)據(jù)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性。其三，加強(qiáng)預(yù)算管理系統(tǒng)與單位其他系統(tǒng)的對接，拓展預(yù)算功能模塊，充分運(yùn)用系統(tǒng)的自動檢查與分析功能做到事中的動態(tài)管控，便于單位及時(shí)發(fā)現(xiàn)、處理與實(shí)際不一致的問題。

四、結(jié)束語

綜上所述，當(dāng)前行政事業(yè)單位實(shí)施全面預(yù)算管理中存在缺少統(tǒng)籌規(guī)劃、預(yù)算編制科學(xué)性欠缺、預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督不足、預(yù)算績效考核指標(biāo)體系不健全等問題。對此，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)明確全面預(yù)算管理體系的建設(shè)目標(biāo)，構(gòu)建中長期預(yù)算管理機(jī)制，通過細(xì)化預(yù)算編制責(zé)任、改善編制方法程序、調(diào)整編制內(nèi)容等提高編制的科學(xué)性，持續(xù)加大預(yù)算執(zhí)行力度，加強(qiáng)內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，同時(shí)從實(shí)際出發(fā)健全預(yù)算績效考核指標(biāo)體系。此外，事業(yè)單位也應(yīng)當(dāng)從思想認(rèn)識、組織架構(gòu)、人員素質(zhì)及信息化建設(shè)等方面入手做好保障措施，從而實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算管理水平的有效提升。