余依凡，馬 青

（寧夏教育科學(xué)研究所，寧夏銀川 750001；寧夏葡萄酒與防沙治沙職業(yè)技術(shù)學(xué)院，寧夏銀川 750001）

義務(wù)教育教師承擔(dān)著教書育人、鑄魂培根的神圣歷史使命，對學(xué)生成長與發(fā)展具有極為重要的影響。正因如此，這支隊伍建設(shè)問題備受學(xué)者的關(guān)注，并在多方面有著眾多精深研究與合理建議。由于義務(wù)教育顯著的公益性，近年來學(xué)者特別關(guān)注義務(wù)教育教師隊伍的均衡配置問題。如有研究者提出，由于義務(wù)教育教師是推動教育事業(yè)發(fā)展提高的第一資源，因而在義務(wù)教育均衡發(fā)展中具有不可或缺的地位與作用［1］，并強調(diào)了均衡配置教師資源對促進義務(wù)教育均衡發(fā)展具有的基礎(chǔ)性作用。也有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前義務(wù)教育階段教師在均衡配置上表現(xiàn)出明顯失衡的狀況，導(dǎo)致人民群眾日益增長的對優(yōu)質(zhì)教育的需求同優(yōu)質(zhì)教育資源相對不足之間的矛盾。在教師資源配置失衡前提下，要推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化均衡發(fā)展的關(guān)鍵就在于加強義務(wù)教育教師隊伍建設(shè)［2］。在學(xué)術(shù)研究與政策探索共同推動下，推動與實現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展關(guān)鍵就在于促進義務(wù)教育教師均衡發(fā)展，現(xiàn)已成為教育研究者與政策制定者的共識［3］。在推動義務(wù)教育教師均衡配置中，推動與實現(xiàn)教師隊伍管理制度創(chuàng)新就顯得極為重要。義務(wù)教育教師“縣管校聘”改革試點就是現(xiàn)階段為推動城鄉(xiāng)教師合理流動、激發(fā)教師教書育人積極性而推行的管理體制改革，改革的最終目標(biāo)是為了推動義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展［4］。正是基于國家與各地對義務(wù)教育教師“縣管校聘”管理體制改革的探索實施，對這一政策的認(rèn)識與實踐隨之也就成為學(xué)者關(guān)注研究的重要問題。不少學(xué)者聚焦““縣管校聘””改革實施中的困境與改進措施，如方征認(rèn)為在“縣管校聘”實施中存在著“各行政部門之間協(xié)調(diào)難”“‘?！笝?quán)小責(zé)大”、教師參與積極性不高等問題，因此要根據(jù)實際來提高教育行政部門財權(quán)和事權(quán)，加強學(xué)校樞紐功能，切實保障教師權(quán)益［5］。也有一些學(xué)者關(guān)注到““縣管校聘””管理制度改革的具體實施情況，如李江源對成都市“縣管校聘”改革實踐成效進行了研究［6］，吳春對邛崍市“縣管校聘”改革試點情況進行了案例分析［7］，李茂森則對浙、皖、粵、魯、閩 5 省“縣管校聘”具體實施方案進行了對比分析［8］。還有學(xué)者關(guān)注“縣管校聘”管理制度改革中教師權(quán)益保護等問題，其中李國強研究了“縣管校聘”改革下跨校交流教師的歸屬感問題［9］，劉昕鵬探索了“縣管校聘”背景下教師身份認(rèn)同的困境［10］。綜合來看，已有研究在“縣管校聘”政策實施重要性、實際效果等方面都有著深入分析與具體總結(jié)，對提高對這一改革的必要性認(rèn)識水平與總結(jié)實踐經(jīng)驗等都有著積極意義。同時要指出，鑒于義務(wù)教育現(xiàn)行管理體制是以縣級人民政府為主管理的體制，對教師“縣管校聘”管理制度改革就需要特別關(guān)注縣域?qū)用娴膶嶋H改革情況。這就需要對不同“縣管校聘”改革的具體政策文本（實施方案）進行必要對比分析?；谶@一研究目的，本文將通過對寧夏5 個試點縣在“縣管校聘”管理制度改革中的教師編制管理、崗位管理、聘用制度、考核管理、退出機制以及績效工資與合法權(quán)益保障6 個方面的相同點與不同點予以比較分析，為推進義務(wù)教育教師““縣管校聘””改革進一步實施提供必要的經(jīng)驗依據(jù)與政策支持。

一 剛性約束、適時調(diào)整及分類核定：義務(wù)教育教師編制管理改革政策分析

實施義務(wù)教育教師“縣管校聘”管理體制改革的根本目的就在于要打破各地城鄉(xiāng)教師在交流輪崗中長期而廣泛存在著的“輪而不動”，即要改變在交流輪崗中只有部分教師（且大多為能力一般的教師）在不同學(xué)校之間進行短期交流任教而人事關(guān)系、職務(wù)職稱等依然在原學(xué)校保持不變，而未能在縣域內(nèi)真正實行教師均衡配置的政策困境。顯然，教師“縣管校聘”管理制度改革的主要目標(biāo)就在于要促進和優(yōu)化城鄉(xiāng)、校際之間教師資源均衡配置，進而推動義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。更為明確地說，義務(wù)教育教師“縣管校聘”管理體制改革的政策目標(biāo)就是要打破數(shù)量有限的優(yōu)質(zhì)學(xué)校對數(shù)量有限的優(yōu)秀教師的“學(xué)校壟斷”，促使縣域內(nèi)義務(wù)教育教師由“學(xué)校人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋到y(tǒng)人”，以教師的均衡配置來達(dá)到優(yōu)質(zhì)教育資源的均衡配置。如從教育公共政策演變源流來看，義務(wù)教育教師“縣管校聘”管理制度改革實是原有城鄉(xiāng)教師交流輪崗政策的“升級版”，并賦予了要解決實施時間已久且聲勢浩大但實際政策效果并不十分明顯的城鄉(xiāng)教師交流輪崗管理制度全面落實的重要任務(wù)。正是為了推動與完成這一重要改革任務(wù)，在教育公共政策頂層上隨之就有了這一明顯變化與改進：以前城鄉(xiāng)教師交流輪崗管理制度改革主要由縣級教育行政部門獨自統(tǒng)籌推動，“縣管校聘”則變?yōu)橛煽h級編制管理部門、教育部門等多部門的協(xié)作推動。正是為了從編制管理這一更具剛性約束的政策規(guī)定、制度要求上來推動“縣管校聘”邁出實質(zhì)性步伐，寧夏5個試點縣在編制管理上就有著一些新的政策規(guī)定與制度設(shè)計，體現(xiàn)出對義務(wù)教育教師管理的剛性約束，這些具體制度變化情況見表1。

表1 “縣管校聘”試點縣政策文本中關(guān)于教職工編制管理的規(guī)定

從表1 中可看出，由于義務(wù)教育教職工編制管理是“縣管校聘”管理體制改革關(guān)鍵之所在，因而就成為5 個試點縣改革實施方案中的首要改革內(nèi)容，并有如下改革特征。

第一，強化總量控制。5 個試點縣在“縣管校聘”改革實施文本中，都強調(diào)中小學(xué)教職工編制管理要遵循總量控制原則，既要嚴(yán)格按照自治區(qū)制定的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的中小學(xué)教師編制標(biāo)準(zhǔn)來配置教師，也嚴(yán)禁中小學(xué)長期空編與有編不補，體現(xiàn)出編制管理對教師數(shù)量配置上的剛性約束。

第二，適時調(diào)整。從表1 中可看出，動態(tài)調(diào)整中小學(xué)教師編制是這次“縣管校聘”管理改革中的重要政策規(guī)定內(nèi)容之一：P、L、Y、3 縣在編制核算調(diào)整時都明確由編制管理部門負(fù)主責(zé)，并要求“適時進行動態(tài)調(diào)整”；Z 縣明確教師編制管理在由編制管理部門予以“適時進行動態(tài)調(diào)整”時，也明確要求教育部門在“每年9 月底前”進行核算與動態(tài)調(diào)整，強化了編制管理與教育行政部門之間的協(xié)作；X 縣則把編制調(diào)整任務(wù)規(guī)定為由教育部門“每年自主調(diào)整”，給予了教育部門在教師編制管理中更多的自主權(quán)。相比較而言，5 個試點縣中Z 縣在教師編制管理改革中的制度設(shè)計可能更為科學(xué)與合理，因為這一規(guī)定可以調(diào)動編制管理部門與教育部門的積極性并形成改革合力，推動改革政策的落地落實。

第三，分類核算。從表1 可看出，除Z 縣外，P縣等4 縣都明確規(guī)定教師編制要堅持分類核算：縣城學(xué)校，均按“師生比”來核定教師編制；農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校均按“師生比”和“班師比”相結(jié)合標(biāo)準(zhǔn)來核定教師編制，并堅持向農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校與寄宿制學(xué)校傾斜。應(yīng)該說，由于城鎮(zhèn)化持續(xù)拉動與農(nóng)村教育發(fā)展基礎(chǔ)薄弱等因素共同影響，農(nóng)村學(xué)?，F(xiàn)多為小規(guī)模學(xué)校并具有年級多、班數(shù)多、課時多但學(xué)生少、教師少、班額小等特征，致使如只按“師生比”這一單一標(biāo)準(zhǔn)來配置教師就會造成教師數(shù)量明顯不足的問題。而以“師生比”與“班師比”相結(jié)合方式來配置農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校教師，既符合農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展實際，也符合國務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面加強鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學(xué)校建設(shè)的指導(dǎo)意見》政策精神，體現(xiàn)出以適當(dāng)與恰當(dāng)方式向寄宿制、農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校在教師編制數(shù)量管理上的傾斜。從農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展實際看，通過編制剛性約束來確保農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校、寄宿制學(xué)校正常教育教學(xué)開展所需的教師數(shù)量，對縮小城鄉(xiāng)教育差距與推動教育公平奠定了良好的師資保障基礎(chǔ)。

第四，挖潛增效。為有效配置教師資源并調(diào)動教師教書育人積極性，P 縣等5 個試點縣均明確規(guī)定在教師編制管理中要挖潛創(chuàng)新、盤活存量，逐步壓縮使用事業(yè)編制的非教學(xué)人員比例。同時，明確規(guī)定對義務(wù)教育學(xué)校發(fā)展確需的教學(xué)輔助與后勤崗位等不再納入編制管理范圍而以政府購買服務(wù)方式來解決，實現(xiàn)控制編制總量、促進教師合理流動等目的。

如前所述，義務(wù)教育教師“縣管校聘”管理改革的重要目的是為了促進城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展，而城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵是師資配置的均衡［11］。由此看來，寧夏“縣管校聘”5 個試點縣為真正推動城鄉(xiāng)教師均衡配置，都注重運用編制管理這一剛性約束來撬動和推動工作，同時各試點縣也以實事求是為原則，對城鄉(xiāng)不同學(xué)校予以不同編制標(biāo)準(zhǔn)來核編。當(dāng)然，由于義務(wù)教育教師校管校聘管理模式由來已久、慣性強大，且這一管理模式有助于增強教師的歸屬感與榮譽感，因而要切實推動“縣管校聘”管理改革特別是編制管理改革任務(wù)的全面落實，還必須因地制宜、各方協(xié)力、共同推進，才能切實推動義務(wù)教育教師由“學(xué)校人”變?yōu)椤跋到y(tǒng)人”，并進而使得這支隊伍的編制管理向更加有利于促進教師均衡配置、更加有利于推動城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展的方向前進。

二 集中管理、統(tǒng)籌使用及激發(fā)活力：義務(wù)教育教師崗位管理改革政策分析

在科學(xué)合理的編制管理基礎(chǔ)上，依據(jù)義務(wù)教育改革發(fā)展實際，建立健全義務(wù)教育教師崗位管理制度并明確崗位類別與崗位等級，是多年來人社部門、教育部門共同努力與積極推進的一項重要工作，也是破解長期存在著的事業(yè)單位人員能進不能出、能上不能下頑瘴痼疾的關(guān)鍵之舉。正因如此，在義務(wù)教育教師“縣管校聘”管理制度試點改革中，對教師進行科學(xué)合理、注重實效的崗位管理，隨之就成為各試點縣在編制管理改革之后的另一個需要政策重點關(guān)注的重要問題。

從義務(wù)教育教師隊伍管理政策與實踐來看，崗位管理改革涉及崗位設(shè)置、工作職責(zé)、人崗匹配與職稱評定、績效考核、等級聘任等多項任務(wù)，是“縣管校聘”管理改革中“去學(xué)?；薄叭ス潭ɑ钡年P(guān)鍵舉措，也是促進教師交流輪崗常態(tài)化、制度化的關(guān)鍵所在?；谶@一認(rèn)識，這次“縣管校聘”管理改革各試點縣在政策文本中都明確了以集中管理與統(tǒng)籌使用為基本政策工具，以激發(fā)教師隊伍教書育人活力、促進教師流動特別是促進優(yōu)秀教師向農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校流動為政策目標(biāo)的主要改革方向。5 個試點縣教師崗位管理改革主要情況如表2 所示。

表2 “縣管校聘”試點縣政策文本中關(guān)于教職工崗位管理的規(guī)定

依據(jù)表2 中5 個試點“縣管校聘”管理改革實施方案文本來看，在義務(wù)教育教師崗位管理中，各縣首先強化了人社部門對教師崗位設(shè)置的集中管理。表2 顯示：5 縣都強調(diào)由縣人社部門統(tǒng)一核定各縣義務(wù)教育教師崗位設(shè)置總量和專業(yè)技術(shù)系列（中小學(xué)教師職稱系列）高級、中級、初級崗位設(shè)置數(shù)量與結(jié)構(gòu)比例，并實行集中管理。在P 縣等5 縣“縣管校聘”教師管理改革中，主要依據(jù)教師編制數(shù)量、教師年齡學(xué)歷等基本結(jié)構(gòu)、教育教學(xué)改革實際需要等來統(tǒng)籌分配各個學(xué)校崗位總量與比例結(jié)構(gòu)，突顯了崗位管理對教師資源配置的強制力。從推動教師資源合理配置特別是推動優(yōu)秀教師向薄弱學(xué)校、農(nóng)村學(xué)?！澳嫦蛄鲃印眮砜矗褝徫辉O(shè)置作為管理改革“突破點”是有著重要現(xiàn)實意義的。

合理而統(tǒng)一的崗位設(shè)置，會使得優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育學(xué)校的崗位數(shù)量在配置上顯得有限而薄弱學(xué)校、農(nóng)村學(xué)校的崗位設(shè)置在配置上就顯得寬裕，從而促進優(yōu)秀教師加快流動，較好解決城鄉(xiāng)教師在以往輪崗交流時單向流動與“流而不動”的現(xiàn)象與問題。

其次，強調(diào)縣教育部門對教師崗位設(shè)置的統(tǒng)籌使用。表2 顯示：在實施教師崗位管理中，5 個試點縣都明確賦予了縣教育部門對其統(tǒng)籌使用與動態(tài)調(diào)整的權(quán)力?？陀^看，雖然各試點縣在政策文本中表述的崗位管理政策依據(jù)上有多有少，但明確縣教育部門統(tǒng)籌分配中小學(xué)教師編制總量與同類別學(xué)校崗位總量（專業(yè)技術(shù)職務(wù)評聘計劃總量）的管理調(diào)配權(quán)利卻是一致的。對此要看到，強調(diào)縣級教育部門依據(jù)學(xué)校辦學(xué)規(guī)模、教師基本結(jié)構(gòu)、承擔(dān)教育教學(xué)任務(wù)等實際情況，制定出統(tǒng)一而明確的崗位設(shè)置與專業(yè)技術(shù)等次結(jié)構(gòu)比例，對促進教師合理流動、優(yōu)化教師職業(yè)配置具有積極作用。

再次，體現(xiàn)對薄弱學(xué)校、農(nóng)村學(xué)校在崗位設(shè)置的必要傾斜。在專業(yè)技術(shù)崗位設(shè)置與結(jié)構(gòu)比例中，L 縣、Y 縣都規(guī)定“應(yīng)向農(nóng)村、偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)校和薄弱學(xué)校傾斜”。這自然是著眼于這些學(xué)校多為“弱師弱校”，要推動這些學(xué)校的改革發(fā)展必然就需要一定的政策傾斜。由此看來，崗位設(shè)置與專業(yè)技術(shù)等次結(jié)構(gòu)比例向農(nóng)村、偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)校和薄弱學(xué)校傾斜，應(yīng)成為一個普遍的政策工具。

最后，推動教師崗位設(shè)置信息公開是值得推廣的先進改革經(jīng)驗。在本次崗位管理改革中，L 縣規(guī)定在縣域內(nèi)“建立中小學(xué)教師崗位分布和職數(shù)使用臺賬，實現(xiàn)縣域內(nèi)各類中小學(xué)教師職稱評審與崗位聘任的有機結(jié)合”，對推動教師資源合理配置具有積極意義，值得推廣。這是因為，實施區(qū)域內(nèi)教師崗位設(shè)置與專業(yè)技術(shù)結(jié)構(gòu)比例信息公開，既保障了廣大教師對這一涉及自身權(quán)益義務(wù)的必要知情權(quán)，也推動教師自覺自愿流動。概括來看，5 個試點縣在“縣管校聘”教師崗位管理改革中有著較多的共有制度設(shè)計與一致的政策措施：都由縣人社部門負(fù)責(zé)統(tǒng)一核定崗位總量和專業(yè)技術(shù)等次結(jié)構(gòu)比例并實行集中管理，都由縣教育部門負(fù)責(zé)對各個學(xué)校的教師崗位總量與專業(yè)技術(shù)等次比例結(jié)構(gòu)進行統(tǒng)籌使用與動態(tài)調(diào)整。當(dāng)然，對5 個試點縣“縣管校聘”崗位管理改革措施予以比較，可看出L 縣的各項政策規(guī)定更為具體，也更具實踐操作性。

三 全員參與與合同管理及多種形式實施：義務(wù)教育教師崗位聘任改革政策分析

要看到，“縣管校聘”教師管理制度改革既有利于強化義務(wù)教育“以縣為主”管理體制的落實，也有利于進一步擴大學(xué)校自主用人權(quán)：5 個試點縣在政策文本中都明確規(guī)定由各中小學(xué)校按改革政策與制度規(guī)定自主開展教師聘用考核、評優(yōu)表彰、獎勵性績效工資分配等管理工作，并要求各中小學(xué)全面推行教師聘用合同管理制度的落地落實，進而推動競爭擇優(yōu)、能上能下用人機制的真正建立與穩(wěn)步實施。

從表3 中可看出，5 個“縣管校聘”試點縣在義務(wù)教育教師聘任制度改革中在政策規(guī)定上有著較多的共性，并在一定程度上體現(xiàn)出義務(wù)教育教師聘任管理改革的現(xiàn)實方向。

表3 “縣管校聘”試點縣政策文本中關(guān)于教職工聘任制度改革的規(guī)定

第一，各試點縣在教師崗位競聘中多以校內(nèi)直接聘用為主要形式。在競聘上崗形式上，各試點縣普遍采取校內(nèi)直聘（直接聘用）、校內(nèi)競聘、跨校競聘三種形式，但基本以校內(nèi)直聘與校內(nèi)競聘為主要形式。各試點縣“縣管校聘”管理改革文本顯示：為保持教師隊伍相對穩(wěn)定與推動改革穩(wěn)步推進，各縣都對校內(nèi)直聘和校內(nèi)競聘人數(shù)比例作出了明確規(guī)定：L 縣規(guī)定校內(nèi)直聘與校內(nèi)競聘人數(shù)原則上為學(xué)校教職工總數(shù)的95%，Y 縣則規(guī)定以上兩類人數(shù)要達(dá)到學(xué)校教職工總數(shù)的95%，Z 縣則規(guī)定二者人數(shù)比例一般不超過聘用崗位的95%。這表明，有些試點縣雖然規(guī)定教師競聘人數(shù)比例上限而有些縣卻規(guī)定教師競聘人數(shù)比例下限，但以保持教師隊伍相對穩(wěn)定的政策取向卻是相同的。此外，也有試點縣提出要加大教師交流直聘的數(shù)量比例，即教育部門按學(xué)年確定流出學(xué)校交流輪崗教師數(shù)量，這些教師到崗后由流入學(xué)校直聘聘用，但卻沒有明確數(shù)量比例規(guī)定。這說明各試點縣在“縣管校聘”管理制度改革中崗位管理主要是以校內(nèi)直聘為主要形式，反映出保持教師隊伍相對穩(wěn)定的政策取向。

第二，各試點縣在教師崗位競聘時注重多種形式的組合?！翱h管校聘”管理改革政策文本表明，為推動教師崗位競聘穩(wěn)步有序推進，各試點縣都注意到運用競爭上崗和組織統(tǒng)籌調(diào)劑相結(jié)合方式來優(yōu)化教師資源配置。其中L 縣、Y 縣、Z 縣對于落聘教師進行組織統(tǒng)籌調(diào)劑或待崗培訓(xùn)的地點、時間、工資待遇與懲戒措施以及參加培訓(xùn)后的考核措施等都有具體與明確的規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，L 縣還明確提出“競聘可采取分類、分級逐層或分類分級逐層聘用相結(jié)合等多種方式”，以推動崗位競聘取得實效。Z 縣則提出“崗位競聘要向教學(xué)一線、班主任和骨干教師傾斜”，反映出普遍性要求與學(xué)校實際工作的密切結(jié)合。

第三，各試點縣在推行崗位聘任時都有著明確的流程規(guī)定。概括來看，5 個試點縣在推行教師崗位競聘時，一般都把競聘類型分為校內(nèi)直聘與跨校競聘（即對校內(nèi)競聘未成功的教師組織跨校競聘）兩種形式，在校內(nèi)競聘基礎(chǔ)上對落聘教師進行跨校競聘，對跨校競聘未成功教師統(tǒng)一進行待崗培訓(xùn)，并對其停發(fā)獎勵性績效工資、不允許參加高一級專業(yè)技術(shù)職務(wù)評聘和評優(yōu)。就改革實踐來看，教師在競聘上崗時以校內(nèi)競聘與先進行校內(nèi)競聘的做法，在很大程度上都會使大部分教師把校內(nèi)競聘視為第一選擇，而將跨校競聘視為備選項。這一制度設(shè)計，雖可有利于保持教師隊伍的穩(wěn)定，但卻不利于促進教師的跨校競聘與交流輪崗及均衡配置。出于本位主義，學(xué)校都愿意把優(yōu)秀教師留下來，而把不優(yōu)秀教師調(diào)劑出去。如此看來，如何在縣域內(nèi)通過崗位設(shè)置來推動教師合理有序流動，在政策實踐中依然面臨著艱巨的任務(wù)：學(xué)校管理者常常不愿意優(yōu)秀教師流出，而政策指向卻要推動教師資源特別是優(yōu)質(zhì)教師資源的均衡配置，這就會造成學(xué)校與教育部門在政策認(rèn)識與執(zhí)行時的不一致性。

第四，各試點縣在教師崗位競聘時關(guān)注對各類矛盾與問題的解決。在5 個試點縣的政策文本中都注重對落聘教師的合理安置。在5 個試點縣管理改革政策文本中，都有“調(diào)劑教師”與“落聘教師”概念的出現(xiàn)與對其予以安置的規(guī)定。其中“調(diào)劑教師”是指校內(nèi)直聘、校內(nèi)競聘以及跨校競聘未成功而被教育部門予以統(tǒng)籌調(diào)劑的教師，“落聘教師”則是指未得到聘用且不服從組織調(diào)劑的教師。在政策規(guī)定中，各試點縣對“調(diào)劑教師”，一般要求將其調(diào)劑到缺編學(xué)校，并給予一年時間提升教育教學(xué)能力和水平，并允許在下一年參加校內(nèi)競聘與跨校競聘，且不停發(fā)獎勵性績效工資。而對“落聘教師”，由教育部門安排待崗培訓(xùn)，對培訓(xùn)時間、地點及考核辦法都有明確的規(guī)定，且停發(fā)獎勵性績效工資。就“縣管校聘”管理制度改革根本目的來看，對少數(shù)落聘教師實施組織調(diào)劑或待崗培訓(xùn)都是政策規(guī)定的應(yīng)有之義，也是需要在政策實踐中穩(wěn)步推動與妥善解決的關(guān)鍵問題。

四 多元參與、結(jié)果運用及激發(fā)活力：義務(wù)教育教師崗位考核聘任政策分析

教師工作具有時間上的廣泛性與實際收效的滯后性、隱蔽性等特征，因而實施有效的崗位管理與績效評價有著自身的內(nèi)在特征。但從事業(yè)單位改革發(fā)展方向來看，必要與必須的崗位管理與績效評價又是應(yīng)該大力推動的。由此看來，探索建立既注重崗位績效評價管理又遵循教師工作內(nèi)在特征的考核評價機制就成為“縣管校聘”管理制度改革的重要問題之一。綜合5 個試點縣制定出的教師聘期考核管理制度規(guī)定，可看出建立多元評價體系、強化考核結(jié)果激勵作用并以之來激發(fā)辦學(xué)活力以及調(diào)動教師教書育人積極性，是基本政策導(dǎo)向，這具體反映在表4 之中。

表4 “縣管校聘”試點縣政策文本中關(guān)于教師考核聘任的規(guī)定

表4 相關(guān)內(nèi)容表明：各試點縣在推動教師聘期考核管理制度改革中有著如下的一些基本特征。

第一，各試點縣都重視多元化考核評價機制的建立與完善。表4 顯示：以學(xué)校為單元對全體教師建立分類考核評價指標(biāo)與辦法，探索建立和完善學(xué)校、教師、學(xué)生和社會各界多方參與的教師考核評價機制并把師德師風(fēng)“一票否決權(quán)”作為考核評價的關(guān)鍵性指標(biāo)，成為5 個試點縣的共同政策規(guī)定。其中P 縣、L 縣、X 縣都明確提出要建立不同工作崗位的分類考核辦法，反映出因校制宜、因崗制宜的政策導(dǎo)向。

第二，各試點縣都重視考核評價結(jié)果的充分運用。表4 顯示：5 個試點縣都明確了對崗位績效考核結(jié)果的充分運用，即將考核結(jié)果作為教師評先評優(yōu)、職稱評審、崗位聘任、工資分配等的重要依據(jù)。同時，為發(fā)揮考核評價結(jié)果的正面激勵作用，L 縣、Y 縣、X 縣都規(guī)定對在績效考核中工作表現(xiàn)和業(yè)績優(yōu)秀教師可允許越級競聘專業(yè)技術(shù)崗位。相反，為體現(xiàn)考核評價的警戒價值，P 縣、L 縣、X 縣也規(guī)定對考核不合格教師學(xué)?？勺灾髡{(diào)整其工作崗位，或由教育部門安排其離崗接受必要的培訓(xùn)后調(diào)整崗位，或調(diào)離原學(xué)校。

第三，各試點縣都明確規(guī)定考核評價要分類對待與分類實施。在試點“縣管校聘”管理改革文本中，X 縣明確規(guī)定要建立學(xué)校不同崗位（管理崗位、教師崗位、教輔崗位、工勤崗位）的分類績效評價和考評辦法，并重點向教學(xué)一線教師傾斜。Z 縣則要求績效工資分配要堅持向教學(xué)一線、班主任和骨干教師傾斜，反映出對教學(xué)一線與科任教師、優(yōu)秀教師的重視。其他各試點縣對學(xué)校管理人員任教與對優(yōu)秀教師傾斜等也都有著大致相同的制度規(guī)定與政策要求。

第四，各試點縣都強調(diào)合同管理的必要性與重要性。在推動教職工“縣管校聘”管理制度改革中，各試點縣都提出要建立與形成學(xué)校按崗位用人、教職工依合同履職、雙方靠合同約束的崗位管理與績效評價新機制，反映出義務(wù)教育教師隊伍校內(nèi)管理的新動向。

從5 個試點縣關(guān)于教師崗位考核評價改革來看，重在多元參與和重視考核結(jié)果運用以及激發(fā)教師隊伍教書育人活力等是共同的目標(biāo)要求。但由于教師工作的內(nèi)隱性與復(fù)雜性等特征，教師崗位考核聘任改革在實踐推動中還要注意如下問題。

首先，要重視考核評價體系內(nèi)容的全面性。要看到，考核評價制度的建立與實施是教師“縣管校聘”管理改革的必然要求，也是打破“干多干少一個樣、干好干壞一個樣”的應(yīng)有舉措。因此這一考核評價體系在項目、內(nèi)容與權(quán)重等方面都要盡可能地涵蓋全體教職員工的實際工作與實際表現(xiàn)，從而使考核評價真正成為調(diào)動教師積極性、提高教師素質(zhì)的重要改革舉措。

其次，要重視考核評價實施的公平性。在教師崗位考核評價改革實施過程中，要嚴(yán)格考核程序，力求做到公平公正公開，防止校長一人說了算情況的出現(xiàn)，給予教師對考核評價應(yīng)有的表達(dá)權(quán)與監(jiān)督權(quán)，使考核評價全過程受到全體教師和社會的監(jiān)督。

最后，要重視考核評價指標(biāo)的多樣性。如前所述，學(xué)校工作與教師職業(yè)具有自身的內(nèi)在特征，要使考核評價公正公平，就要探索建立定性評價與定量評價、靜態(tài)評價與動態(tài)評價、過程評價與結(jié)果評價相結(jié)合的教師考核評價機制，進而才能達(dá)到有利于保障教師合理競爭、持續(xù)成長的目的［12］。

五 能進能出、優(yōu)勝劣汰及促進流動：義務(wù)教育教師退出機制政策分析

推動義務(wù)教育教師合理有序流動并通過建立和實施退出機制來優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)，是多年來教育公共政策制定與優(yōu)化時關(guān)注與解決的一個重要現(xiàn)實問題，如早在2010 年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》中就明確提出要加強教師管理，完善教師退出機制。2018 年，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》中，又再次要求要建立完善教師退出機制，提升教師隊伍整體活力。正是由于使不合格教師有序退出教師隊伍有著明確政策要求，因而在這次“縣管校聘”管理改革中教師退出機制的建立與實施就成為5 個試點縣政策文本關(guān)注與解決的重要問題之一，這可從表5 中看出。

表5 “縣管校聘”試點縣政策文本中關(guān)于教師退出機制的規(guī)定

表5 顯示：在5 個“縣管校聘”管理體制改革試點縣的政策文本中，教師退出機制的途徑主要有轉(zhuǎn)崗、待崗培訓(xùn)與解聘三種形式。

第一，轉(zhuǎn)崗。在5 個試點縣政策文本中，都明確規(guī)定對不能勝任教學(xué)崗位工作、教師資格證注冊不合格或逾期不注冊人員，要調(diào)整其工作崗位，不得從事教育教學(xué)工作。在此基礎(chǔ)上，為防止“小病大養(yǎng)”等現(xiàn)象的出現(xiàn)，各試點縣還特別規(guī)定對調(diào)整出教學(xué)崗位的人員，將不得參加教師系列高一級專業(yè)技術(shù)職務(wù)評聘和崗位等級晉升。例如P 縣、X 縣規(guī)定對年度考核或聘期考核不合格教師，學(xué)?？烧{(diào)整其崗位，或安排其離崗接受必要的培訓(xùn)后調(diào)整崗位。L 縣和Z 縣提出年度考核不合格的教師，學(xué)?？梢哉{(diào)整其工作崗位。

第二，待崗培訓(xùn)。5 個試點縣在“縣管校聘”管理制度改革中，對競聘不上崗、不服從組織調(diào)劑等人員，都給予待崗培訓(xùn)。各試點縣在待崗培訓(xùn)時間上雖規(guī)定不一，但一般最多為一年。

第三，解聘。從試點縣政策文本規(guī)定看，教師解聘有兩種情況。一是考核不合格且不愿意調(diào)整工作崗位而解聘，如P 縣、L 縣、Z 縣都規(guī)定對考核不合格且“不同意學(xué)校調(diào)整其工作崗位”教師，學(xué)?？砂聪嚓P(guān)規(guī)定程序解除聘用合同。二是對在待崗培訓(xùn)后仍不服從組織調(diào)配或到新崗位后考核仍不合格的教師，學(xué)?？砂凑找?guī)定程序解除聘用合同。如X 縣規(guī)定對雖同意調(diào)整到新工作崗位，但到新崗位后考核仍不合格的教師，學(xué)?？砂匆?guī)定程序解除聘用合同。此外，為強化崗位管理與增強紀(jì)律意識，Y 縣和Z 縣都規(guī)定連續(xù)曠工超過15 個工作日，或者1 年內(nèi)累計曠工超過30 個工作日的教師與連續(xù)2 年年度考核不合格的教師，學(xué)?？梢耘c其解除聘用合同。

綜合來看，5 個“縣管校聘”管理制度改革試點縣在教師退出機制的建立與實施中都以頗為謹(jǐn)慎的態(tài)度來推動，即把教師退出（高職低聘、崗位調(diào)整與合同解聘）細(xì)化為轉(zhuǎn)崗、待崗培訓(xùn)與解除聘用合同三個步驟來分步實施。應(yīng)該說，在事業(yè)單位人員能上能下、能進能出機制還沒有全面建立與實行的社會環(huán)境下，要全面建立與實施教師退出機制也是具有相當(dāng)難度的。因此，試點縣基本都沿著先對競聘不上崗、不服從組織調(diào)劑以及違反有關(guān)規(guī)定的教師進行必要的待崗培訓(xùn)，再進而對在待崗培訓(xùn)考核中的不合格者予以解聘這樣“分步走”的方式來推進。由此看來，在義務(wù)教育教師“縣管校聘”管理制度改革中，要真正實現(xiàn)人員能進能出、能上能下，仍然面臨著極為艱巨的任務(wù)與巨大的挑戰(zhàn)：只有在科學(xué)性、公平性都極強的考核評價體系基礎(chǔ)上，才能做到對教師的公正合理的考核評價；也只有在公正合理的考核評價基礎(chǔ)上，才能真正做到教師自覺自愿地能進能出與能上能下。顯然，公正合理考核評價體系的建立與公正合理評價機制的運行，都不是輕輕松松、隨隨便便就能做到的，而是需要科學(xué)設(shè)計、周密論證與審慎實施的。

六 完善機制、權(quán)益保障及增加收入：義務(wù)教育教師合法權(quán)益保障政策分析

義務(wù)教育教師“縣管校聘”管理制度改革的根本目的是為了優(yōu)化教師資源配置、建立健全教師激勵機制、激發(fā)教師教書育人活力，進而推動教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化?；谶@一改革目的，在“縣管校聘”管理制度改革中完善教師合法權(quán)益保障機制對于增強教師職業(yè)吸引力、調(diào)動教師教書育人積極性都有著重要現(xiàn)實意義，5 個試點縣也是這樣看待與保障教師合法權(quán)益的，其具體情況如表6 所示。

表6 “縣管校聘”試點縣政策文本中教師績效工資與合法權(quán)益保障等的規(guī)定

表6 顯示：完善教師合法權(quán)益保障機制，主要集中在教師績效工資核定與分配、教師聘任與考核程序、教師合理維權(quán)通道、校長管理行為監(jiān)督等幾個方面。

第一，在教師績效工資核定與分配方面，體現(xiàn)出分類核算與績效評價及向一線教師傾斜等特征。其中 P 縣、L 縣、Y 縣、X 縣都明確規(guī)定要分學(xué)段（分學(xué)校）來統(tǒng)一核定縣域內(nèi)義務(wù)教育教師績效工資總量，并強調(diào)績效工資重點向一線教師、骨干教師和作出突出貢獻的其他工作人員傾斜。同時，為確保義務(wù)教育教師工資不低于或高于公務(wù)員工資水平，5 個試點縣均提出了要確保中小學(xué)教師平均工資收入水平不低于（或高于）當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資水平這一政策改革目標(biāo)。此外要指出的是，P 縣在此基礎(chǔ)上，還提出要“建立學(xué)校不同崗位（管理崗位、教師崗位、教輔崗位、工勤崗位）的分類績效評價和考評辦法”，現(xiàn)雖難窺全貌，但改革基本方向卻是值得肯定的。

第二，堅持走群眾路線，重視保障教師在考核評價、職務(wù)評級等方面的知情權(quán)與參與權(quán)。表6 顯示，5 個試點縣都要求各學(xué)校崗位設(shè)置方案、競聘方案、考核方案等的制定執(zhí)行，需要經(jīng)全體教職工會議（或教職工代表會議）審議通過。與之同時，P縣、L 縣、Y 縣還要求應(yīng)將教師聘任和考核結(jié)果公示5 個工作日、Z 縣要求公示7 個工作日以上，體現(xiàn)出對競聘程序公平、結(jié)果公平的保障與維護。

第三，完善人事勞動爭議制度，維護教師合法權(quán)益。L 縣、Y 縣、Z 縣、X 縣要求在“縣管校聘”管理制度改革中要不斷完善人事爭議仲裁制度和教職工維權(quán)服務(wù)機制，充分保障教師合法權(quán)利。同時，L縣、Y 縣、Z 縣還要求對學(xué)校違背政策和程序的聘任行為，要堅決予以糾正和查處，確保競聘上崗等管理行為陽光運行。

第四，績效工資向一線教師傾斜，有效增加教師收入。要確?！翱h管校聘”管理制度改革順利推進，全面落實城鄉(xiāng)、校際之間教師的交流輪崗的制度化、常態(tài)化，就需要進一步建立健全激勵機制，保障教師經(jīng)濟待遇和合法權(quán)益，解決教師生活和工作方面的實際困難。特別是跨校競聘到新學(xué)校的教師難免會增加生活成本、交通成本等，這就需要建立與完善教師收入補償機制。對此，Y 縣、Z 縣、X 縣對教師交流輪崗后的績效工資考核發(fā)放有著明確規(guī)定，并堅持向農(nóng)村學(xué)校、偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)校教師傾斜，體現(xiàn)出政策應(yīng)有的補償性與公平性。

概括以上5 個試點縣在“縣管校聘”管理制度改革中的政策規(guī)定與制度設(shè)計，可看出在編制管理、崗位管理、考核聘用、退出機制、權(quán)益保障等多個方面都有著新的變化，有利于促進縣域內(nèi)義務(wù)教育教師資源的均衡配置。當(dāng)然，由于“縣管校聘”管理制度改革正處于試點探索階段，如下一些深層次矛盾與問題還需要教育管理者與教育研究者全面分析、深入探討。

首先，關(guān)于“縣管校聘”管理制度的真正與全面落實的問題。在“縣管校聘”管理制度改革中，推動義務(wù)教育教師由“校管”走向“縣管”，雖只是一字之差，但體現(xiàn)出的卻是教師管理體制與配置機制的重大變革：教師要從“學(xué)校人”變?yōu)椤跋到y(tǒng)人”。在這一重大變革中，優(yōu)質(zhì)學(xué)校對優(yōu)質(zhì)教師資源的已有壟斷就成為改革必然遇到的巨大障礙。就是說，如何打破優(yōu)質(zhì)學(xué)校不愿優(yōu)秀教師流出與優(yōu)秀教師自身也不愿流出，就成為“縣管校聘”管理制度改革推進的最大障礙?；蛘哒f，現(xiàn)有的以校內(nèi)直聘或競聘為主要形式的改革措施對破解這一障礙力度不足。

其次，關(guān)于教師競聘上崗時必然出現(xiàn)競爭的問題。沒有競爭，隊伍就缺乏活力。相反，過于激烈的競爭，有可能導(dǎo)致新的問題的出現(xiàn)與存在。這就是生態(tài)位原則：生態(tài)位是生物之間生存競爭的結(jié)果，如果沒有競爭，群體就不會發(fā)展，但競爭過于激烈也會導(dǎo)致群體的崩潰［13］。由此看來，在“縣管校聘”管理制度改革中，如何密切結(jié)合本縣本校教育教學(xué)實際，推動編制管理、競聘上崗、績效工資發(fā)放等多項改革穩(wěn)步推進，就要控制好競爭的尺度，實現(xiàn)以競爭促發(fā)展、以發(fā)展促競爭的良好結(jié)果。

再次，關(guān)于教師合法權(quán)益保障的問題。教師在縣域內(nèi)不同學(xué)校之間的定期交流輪崗，必然會導(dǎo)致他們生活、交通成本等的增加。因此，借鑒公務(wù)員發(fā)放交通補貼與部分地區(qū)對跨區(qū)域、跨學(xué)校流動教師給予必要補貼的做法，在“縣管校聘”公共制度改革中，就可根據(jù)教師流入學(xué)校與原住址距離的遠(yuǎn)近來給予不同的交通補貼、住宿補貼，促使廣大教師從“讓我交流”逐漸發(fā)展為“我要交流”。

最后，關(guān)于提高教師職業(yè)吸引力的問題。要看到，在教育改革發(fā)展各項任務(wù)中，“提高教師職業(yè)吸引力是加強教師隊伍建設(shè)的基礎(chǔ)和首要任務(wù)”［14］。因此，在“縣管校聘”管理制度改革中繼續(xù)有效提高教師職業(yè)吸引力也是這一政策關(guān)注與解決的應(yīng)有之義，即如何在這一管理制度改革中不斷激勵在職在崗教師不斷提高教育教學(xué)水平與切實提升教育質(zhì)量［15］，這是必須要予以深刻思考與積極解決的重要現(xiàn)實問題。