閆振虎，呂敏蓉

（1.中交一公局第六工程有限公司，天津 300000；2.湖南女子學(xué)院，長沙 410013）

在我國城市建設(shè)體系日益完善的時代背景下，城市經(jīng)營與管理模式不斷創(chuàng)新，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目越來越多，為了能夠滿足城市發(fā)展需要，創(chuàng)新性的城市項目建設(shè)模式呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢，PPP項目得到了快速發(fā)展，絕大多數(shù)城市都采取這種模式實施公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不僅在解決政府投資不足方面發(fā)揮了作用，而且也在激發(fā)民間資本方面取得了一定成效。但也要看到，在實施PPP項目的過程中會存在一系列風(fēng)險，只有抓好PPP項目風(fēng)險管理工作，才能真正使PPP項目取得良好的效益。從當(dāng)前PPP項目風(fēng)險管理的整體運行情況來看，盡管絕大多數(shù)城市在這方面都給予了一定的重視，而且在防范PPP項目風(fēng)險方面也取得了一定的成效，但仍然存在諸多不足之處，特別是在綜合運用科學(xué)的風(fēng)險管理理論方面還沒有進(jìn)行深入研究，全生命周期理論的應(yīng)用相對較少，直接導(dǎo)致PPP項目風(fēng)險管理的全面性、系統(tǒng)性、綜合性比較薄弱，在防范PPP項目風(fēng)險方面仍然面臨諸多困境。對此，在開展PPP項目風(fēng)險管理的過程中，應(yīng)深刻理解和認(rèn)識應(yīng)用全生命周期理論的重要性和積極作用，在此基礎(chǔ)上深入分析基于全生命周期理論PPP項目風(fēng)險管理存在的問題，制定更具有解決性的解決方案，促進(jìn)PPP項目風(fēng)險管理實現(xiàn)更大突破。

一、全生命周期理論在PPP項目風(fēng)險管理中的應(yīng)用價值

全生命周期理論的突出特點就是全面性和全程性，通過構(gòu)建“閉環(huán)”系統(tǒng)，進(jìn)一步強化各項管理工作的質(zhì)量和水平，進(jìn)而促進(jìn)管理工作可持續(xù)發(fā)展。PPP項目需要經(jīng)過決策、融資、建設(shè)、運營等多個階段，盡管絕大多數(shù)城市在風(fēng)險管理方面都給予了重視，而且也具有一定的規(guī)范化水平，但普遍沒有將全生命周期理論應(yīng)用于全生命周期理論風(fēng)險管理當(dāng)中，這些城市需要對其重要價值有清醒的理解和認(rèn)識，并在開展PPP項目風(fēng)險管理的過程中進(jìn)行融合和創(chuàng)新。

（一）有利于強化PPP項目風(fēng)險管理的全程性

PPP項目涉及方方面面，而且各個環(huán)節(jié)都緊密相連，只有進(jìn)一步加強PPP項目風(fēng)險管理全程性，才能更好地防范PPP項目在任何環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的任何風(fēng)險。全生命周期理論在PPP項目風(fēng)險管理中的應(yīng)用價值，首先就體現(xiàn)為能夠進(jìn)一步強化PPP項目風(fēng)險管理的全程性，切實抓好決策風(fēng)險、融資風(fēng)險、建設(shè)風(fēng)險、運營風(fēng)險的綜合管理，進(jìn)而使PPP項目風(fēng)險管理的整體水平更高。當(dāng)前，一些大型城市在實施PPP項目的過程中已經(jīng)認(rèn)識到這一點，建立了相對比較完善的PPP項目全程性風(fēng)險管理機制，而且在組織實施的過程中也不斷進(jìn)行優(yōu)化和完善，使很多PPP項目風(fēng)險管理水平較高，發(fā)揮了PPP項目的應(yīng)有作用。但也要看到，由于對PPP項目進(jìn)行全程性風(fēng)險管理投入較大，也有一些城市在這方面比較薄弱，需要認(rèn)真改進(jìn)[1]。

（二）有利于強化PPP項目風(fēng)險管理的全面性

對PPP項目風(fēng)險進(jìn)行全面管理，不僅能夠進(jìn)一步強化PPP項目風(fēng)險管理工作的系統(tǒng)性，而且也能夠發(fā)揮方方面面的作用，進(jìn)一步提升PPP項目風(fēng)險管理的整體水平。全面性是全生命周期理論的突出特點，將其融入PPP項目風(fēng)險管理當(dāng)中，對于強化PPP項目風(fēng)險管理全面性具有十分重要的基礎(chǔ)性和支撐性作用。例如，在開展PPP項目決策風(fēng)險管理的過程中，通過對決策的各個環(huán)節(jié)、各個領(lǐng)域進(jìn)行風(fēng)險管理，不斷優(yōu)化和完善決策風(fēng)險管理體系，大力加強決策風(fēng)險管理機制建設(shè)。將全生命周期理論應(yīng)用于PPP項目風(fēng)險管理當(dāng)中，還能夠促進(jìn)風(fēng)險管理工作的全方位建設(shè)，通過對PPP項目風(fēng)險管理進(jìn)行系統(tǒng)性設(shè)計，制定全面性的風(fēng)險管理方案和工作預(yù)案，可以使PPP項目風(fēng)險管理取得更好成效。

（三）有利于強化PPP項目風(fēng)險管理的全員性

全生命周期管理需要全員參與，只有這樣，才能使全生命周期管理實現(xiàn)更大突破。將全生命周期理論應(yīng)用于PPP項目風(fēng)險管理當(dāng)中，能夠使各領(lǐng)域、各層面人員參與到PPP項目風(fēng)險管理當(dāng)中，進(jìn)而最大限度提升PPP項目風(fēng)險管理質(zhì)量和水平。PPP項目面臨一定的環(huán)境風(fēng)險，為了能夠有效防范和控制環(huán)境風(fēng)險，通過運用全生命周期理論，可以將“事前預(yù)防”與“事后控制”進(jìn)行有效結(jié)合，城市政府可以根據(jù)自身的財力對PPP項目進(jìn)行科學(xué)設(shè)計，在組織實施的過程中加強對社會資本持續(xù)投資能力、有效運營能力進(jìn)行分析和判斷，進(jìn)而做出更加科學(xué)的決策。在PPP項目實施的過程中，可以發(fā)揮政府、社會、企業(yè)以及廣大工作人員的共同作用組織實施，進(jìn)而使PPP項目風(fēng)險管理形成強大的合力，對于防范和控制PPP項目風(fēng)險具有很強的支撐作用[2]。

二、全生命周期理論視角下PPP項目風(fēng)險管理存在的問題

通過以上分析可以發(fā)現(xiàn)，將全生命周期理論應(yīng)用于PPP項目風(fēng)險管理當(dāng)中，能夠使PPP項目風(fēng)險管理的全程性、全面性和全員性更強，對于有效防范和控制PPP項目風(fēng)險具有很強的理論支撐作用。盡管絕大多數(shù)城市對PPP項目風(fēng)險管理都比較重視，而且也在不斷優(yōu)化和完善運行，但按照全生命周期管理的要求來看，PPP項目風(fēng)險管理仍然面臨一些問題，需要采取有效措施認(rèn)真解決。深入分析全生命周期理論視角下PPP項目風(fēng)險管理存在的問題，主要有四個方面。

（一）PPP項目風(fēng)險管理理念缺乏創(chuàng)新

從全生命周期理論的角度分析PPP項目風(fēng)險管理存在的問題，比較突出的就是一些城市在PPP項目風(fēng)險管理理念方面缺乏創(chuàng)新，還沒有將全生命周期理論融入PPP項目風(fēng)險管理當(dāng)中，特別是在PPP項目風(fēng)險管理的全程性、全面性、全員性風(fēng)險管理方面缺乏科學(xué)設(shè)計，有的比較重視決策風(fēng)險管理，有的比較重視融資風(fēng)險管理，并沒有從全面管理和全程管理的角度進(jìn)行系統(tǒng)安排，導(dǎo)致出現(xiàn)了很多風(fēng)險因素，甚至出現(xiàn)了重大決策風(fēng)險，個別PPP項目無法順利實施，造成了較大的經(jīng)濟(jì)損失，而且也在社會上造成了一些不良的反響。

（二）PPP項目風(fēng)險管理思路缺乏創(chuàng)新

深入分析全生命周期視角下PPP項目風(fēng)險管理存在的問題，也包括PPP項目風(fēng)險管理思路缺乏創(chuàng)新，最主要的就是防范和控制投融資風(fēng)險方面缺乏針對性，盡管對PPP項目投融資風(fēng)險有一定的認(rèn)識，而且也納入PPP項目建設(shè)、運營、管理工作當(dāng)中，但投融資風(fēng)險管理意識不強的問題相對比較突出，特別是沒有建立科學(xué)的管理制度，PPP項目投融資風(fēng)險管理的規(guī)范化水平相對比較薄弱[3]。有的城市盡管也將全生命周期理論應(yīng)用于PPP項目風(fēng)險管理當(dāng)中，但在組織實施的過程中還沒有強化風(fēng)險管理的針對性，沒有明確政府、民間投資機構(gòu)在風(fēng)險管理方面主體責(zé)任，全員性風(fēng)險管理不足。

（三）PPP項目風(fēng)險管理機制缺乏創(chuàng)新

通過對全生命周期視角下PPP項目風(fēng)險管理存在的問題進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)一些城市對PPP項目風(fēng)險管理機制缺乏創(chuàng)新的問題，盡管普遍都制定了風(fēng)險管理制度，而且也將其納入各個環(huán)節(jié)，但在組織實施的過程中仍然缺乏協(xié)同性、協(xié)調(diào)性和協(xié)作性，各個方面的合力不強，整體性和持續(xù)性薄弱，已經(jīng)成為制約PPP項目風(fēng)險管理深入開展的主要瓶頸之一。有的城市在防范和控制PPP項目風(fēng)險時，主要是以政府為主，制定了很多規(guī)則，但社會資本以及企業(yè)幾乎不參與風(fēng)險管理，甚至很多城市政府把風(fēng)險都轉(zhuǎn)嫁給社會資本和企業(yè)，直接導(dǎo)致社會資本和企業(yè)參與PPP項目的積極性不強。

（四）PPP項目風(fēng)險管理模式缺乏創(chuàng)新

對于開展PPP項目風(fēng)險管理來說，只有做好PPP項目決策、投資、建設(shè)、運營“四位一體”風(fēng)險管理工作，才能使其更具有實效性，但一些城市在實施PPP項目的過程中不注重運用全生命周期理論推動PPP項目風(fēng)險管理模式創(chuàng)新。信息技術(shù)在PPP項目風(fēng)險管理方面的應(yīng)用相對較少，一些城市還沒有將BIM技術(shù)科學(xué)、系統(tǒng)地應(yīng)用于PPP項目風(fēng)險管理當(dāng)中，PPP項目風(fēng)險管理存在“各自為戰(zhàn)”的現(xiàn)象，各類數(shù)據(jù)的集聚性不強，綜合分析與管理PPP項目風(fēng)險的管理體系還沒有形成。有的不注重將大數(shù)據(jù)技術(shù)、人工智能技術(shù)等應(yīng)用于PPP項目風(fēng)險管理當(dāng)中，在內(nèi)部控制方面缺乏科學(xué)的數(shù)據(jù)支撐，PPP項目審計工作的科學(xué)化水平不高[4]。

三、全生命周期理論視角下PPP項目風(fēng)險管理的優(yōu)化對策

（一）創(chuàng)新PPP項目風(fēng)險管理理念

理論是行動的先導(dǎo)。對于開展PPP項目風(fēng)險管理來說，有什么樣的理論，就會使PPP項目風(fēng)險管理有什么樣的結(jié)果。對此，要把全生命周期理論融入PPP項目風(fēng)險管理的各個領(lǐng)域和各個環(huán)節(jié)，并對各個方面和各項工作進(jìn)行綜合設(shè)計和系統(tǒng)安排，努力使PPP項目風(fēng)險管理的全程性、全面性、全員性更強。要把PPP項目風(fēng)險管理納入決策、投資、建設(shè)、運營當(dāng)中，既要針對具體的PPP項目制定總體風(fēng)險管理方案，也要根據(jù)對PPP項目總體風(fēng)險管理方案進(jìn)行細(xì)化分解，形成PPP項目決策風(fēng)險管理子方案、投資風(fēng)險管理子方案、建設(shè)風(fēng)險管理子方案、運營風(fēng)險管理子方案，強化各個環(huán)節(jié)風(fēng)險管理的有效對接和融合，并將風(fēng)險管理責(zé)任落實到具體部門、具體企業(yè)、具體單位和具體人員，打造PPP項目投資風(fēng)險管理強大合力。

（二）創(chuàng)新PPP項目風(fēng)險管理思路

思路決定出路。要想將全生命周期理論有效應(yīng)用于PPP項目風(fēng)險管理當(dāng)中，還要在創(chuàng)新PPP項目風(fēng)險管理思路方面狠下功夫，重中之重的就是要正確處理好促進(jìn)PPP項目可持續(xù)發(fā)展與強化PPP項目風(fēng)險管理的關(guān)系，將風(fēng)險管理納入具體項目和具體業(yè)務(wù)工作當(dāng)中，進(jìn)一步健全和完善PPP項目實施方法，大力推動移交、營運、租賃、建造等投融資模式的綜合應(yīng)用，以更有效地分解PPP項目風(fēng)險[5]。要形成利益共享機制，充分調(diào)動社會資本的積極作用，并構(gòu)建“風(fēng)險共擔(dān)”模式，在合資合作、股權(quán)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等諸多方面進(jìn)行研究和探索，如政府與民間資本共同組建合資公司等。創(chuàng)新PPP項目風(fēng)險管理思路，也需要進(jìn)一步強化風(fēng)險管理的戰(zhàn)略性，只有這樣，才能真正實現(xiàn)全生命周期風(fēng)險管理目標(biāo)。

（三）創(chuàng)新PPP項目風(fēng)險管理機制

健全和完善的PPP項目風(fēng)險管理機制，對于提高PPP項目風(fēng)險管理水平具有很強的支撐作用。對此，在開展PPP項目風(fēng)險管理的過程中，要著眼于推動全生命周期管理向縱深開展，大力推動PPP項目風(fēng)險管理機制創(chuàng)新，努力使其實現(xiàn)更大突破。投融資風(fēng)險是PPP項目面臨的最突出的風(fēng)險，而PPP項目投融資需要包括三個要素：一是PPP項目投融資方式，二是PPP項目投融資渠道，三是PPP項目投融資主體。在運用全生命周期理論方面，構(gòu)建方式、渠道、主體“三位一體”的風(fēng)險管理機制，為了能夠使民間資本在防范和控制PPP項目投融資風(fēng)險方面真正發(fā)揮作用，應(yīng)允許民間資本參與到PPP項目確認(rèn)、設(shè)計和可行性研究中來，民間投資公司參與到前期工作中，對于構(gòu)建“利益共享，風(fēng)險共擔(dān)”機制至關(guān)重要。

（四）創(chuàng)新PPP項目風(fēng)險管理模式

PPP項目風(fēng)險因素相對較多，如果哪個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，極易導(dǎo)致PPP項目出現(xiàn)重大損失，嚴(yán)重的還會導(dǎo)致PPP項目中止甚至被叫停。對此，應(yīng)當(dāng)運用全生命周期理論創(chuàng)新PPP項目風(fēng)險管理模式，特別是要將網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)應(yīng)用于PPP項目風(fēng)險管理當(dāng)中，切實加大對BIM技術(shù)的投入力度，加強風(fēng)險管理各類數(shù)據(jù)、信息、資源的收集、整理與分析，使參與PPP項目的各個領(lǐng)域都能夠在風(fēng)險管理、防范、控制方面發(fā)揮作用。將大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用于PPP項目風(fēng)險管理當(dāng)中，建立專門的大數(shù)據(jù)管理與服務(wù)中心[6]。加強PPP項目各個環(huán)節(jié)的審計工作，特別是要將“防病”與“治病”進(jìn)行有效結(jié)合，既要對存在的風(fēng)險提出有針對性的整改措施，也要從防范風(fēng)險的角度對PPP項目進(jìn)行“經(jīng)濟(jì)體檢”。大力推動“線上”與“線下”相結(jié)合的PPP項目風(fēng)險管理模式，利用“線上”“線下”各自的優(yōu)勢組織實施，加強對PPP項目“風(fēng)險點”的監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)問題及時解決。

結(jié)語

綜上所述，PPP項目風(fēng)險具有一定的客觀性，但運用科學(xué)的理論、采取有效的措施，可以使PPP項目風(fēng)險降低到最小程度，進(jìn)而促進(jìn)PPP項目的可持續(xù)發(fā)展并取得實實在在的成效。從當(dāng)前PPP項目風(fēng)險管理的整體運行情況來看，盡管絕大多數(shù)城市對此都比較重視，而且也在不斷完善運行體系，但按照全生命周期管理進(jìn)行分析，一些城市PPP項目風(fēng)險管理仍存在諸多不足之處。對此，應(yīng)在深刻理解和認(rèn)識其在PPP項目風(fēng)險管理中的應(yīng)用價值基礎(chǔ)上，采取切實有效措施進(jìn)行優(yōu)化和完善，創(chuàng)新PPP項目風(fēng)險管理理念、創(chuàng)新PPP項目風(fēng)險管理思路、創(chuàng)新PPP項目風(fēng)險管理機制、創(chuàng)新PPP項目風(fēng)險管理模式等諸多方面加大力度，促進(jìn)PPP項目風(fēng)險管理取得更好成效，最大限度提升PPP項目效益。