王曉燕，朱梟镕

（南通大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，江蘇 南通226001）

黨的第十九屆四中全會(huì)明確指出，要完善公共服務(wù)制度，推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化、可及性?；竟残l(wèi)生服務(wù)是政策推行過(guò)程中最基礎(chǔ)但最重要的內(nèi)容之一，密切關(guān)系到廣大人民群眾利益。目前，我國(guó)仍有大量流動(dòng)人口很難享受到均等化政策帶來(lái)的福利，大數(shù)據(jù)作為科學(xué)決策、正確評(píng)估、精準(zhǔn)預(yù)測(cè)的重要資源與工具，對(duì)流動(dòng)人口基本公共衛(wèi)生服務(wù)的均等化勢(shì)必產(chǎn)生重要影響。

一、流動(dòng)人口基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化存在的問(wèn)題

（一）流動(dòng)人口享受的基本公共衛(wèi)生服務(wù)水平不均等

近年我國(guó)城市化經(jīng)濟(jì)水平顯著提高，但流動(dòng)人口接受的基本公共衛(wèi)生服務(wù)水平還是存在差距。一方面，在有限金額內(nèi)發(fā)揮最大價(jià)值、落實(shí)更多政策是政府管理部門的一貫追求。與戶籍人口相比，流動(dòng)人口具備流動(dòng)無(wú)序的特點(diǎn)，其信息難以及時(shí)準(zhǔn)確掌握，成為疾病傳染源幾率較高，無(wú)形中增加了治療、控制成本[1]，且加之地區(qū)對(duì)戶籍人口的偏袒，故本地戶籍人口更易享受到政府提供的高質(zhì)量服務(wù)。另一方面，我國(guó)基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目資金由中央和地方共同投入，中央資金會(huì)著重向偏遠(yuǎn)困難地區(qū)傾斜，在資金比例上，對(duì)西部和中部地區(qū)分別補(bǔ)助80%和60%，東部地區(qū)則會(huì)補(bǔ)助10%~50%不等[2]。《財(cái)政部 衛(wèi)生健康委關(guān)于提前下達(dá)2021年基本公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助資金預(yù)算的通知》中，西部、中部以及東部地區(qū)獲得補(bǔ)助資金分別是2 019 843萬(wàn)元、2 262 440萬(wàn)元、1 147 418萬(wàn)元[3]。資金分配有限，中、東部人口較多，這使得地區(qū)發(fā)展較為落后的城市，基本公共衛(wèi)生服務(wù)管理水平面臨巨大挑戰(zhàn)。

（二）流動(dòng)人口享有基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施程度不均等

流動(dòng)人口由于受教育程度、從事職業(yè)不同等多因素影響，對(duì)衛(wèi)生服務(wù)需求也有著不同訴求。政府及相關(guān)部門作為服務(wù)提供者，其財(cái)力和能力無(wú)法做到滿足每個(gè)人需求，因此只能在總結(jié)普遍需求基礎(chǔ)上，著重提高重點(diǎn)項(xiàng)目服務(wù)水平。流動(dòng)人口受傳統(tǒng)家庭觀念影響，對(duì)預(yù)防接種、孕產(chǎn)婦管理等涉及生命方面的服務(wù)項(xiàng)目需求較高，故政府在此方面加大投資，提高服務(wù)水平，而在居民健康檔案等其他服務(wù)項(xiàng)目上，政府投資較少、實(shí)施程度低。李煙然等（2017）在四川省流動(dòng)人口基本公共衛(wèi)生服務(wù)研究中發(fā)現(xiàn)，8 000名流動(dòng)人口中，已經(jīng)在流入地建立居民健康檔案的僅有1 984人，占24.8%[4]。劉濤（2017）在長(zhǎng)沙高新區(qū)麓谷街道流動(dòng)人口基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，從整體結(jié)果來(lái)看，建檔率不是很高，有一些人甚至沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)過(guò)，其中已建檔占27.52%，不清楚自己是否建檔的占了46.72%[5]。

二、大數(shù)據(jù)對(duì)流動(dòng)人口基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化的積極作用

（一）強(qiáng)化服務(wù)的科學(xué)性、針對(duì)性

流動(dòng)人口就業(yè)多元化和廣泛性使得他們對(duì)社會(huì)衛(wèi)生服務(wù)和科學(xué)管理提出了多元化需求。為了能提供既高質(zhì)量又精準(zhǔn)的服務(wù)，可以通過(guò)對(duì)流動(dòng)人口健康有關(guān)的海量數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)實(shí)時(shí)訪問(wèn)和交易數(shù)據(jù)進(jìn)行深度發(fā)掘與分析，具體掌握流動(dòng)人口不同群體間在實(shí)際生活中的需求，并科學(xué)合理地展開定制服務(wù)。同時(shí)，人類思維方式也經(jīng)受了大數(shù)據(jù)的洗禮，大數(shù)據(jù)思維方式從整體出發(fā)，丟棄了以往常用的分塊進(jìn)行思考的方式，從海量數(shù)據(jù)中打撈所需數(shù)據(jù)與之相結(jié)合形成一套整體性、較抽象的思維方式來(lái)分析問(wèn)題、解決問(wèn)題。政府可以運(yùn)用這種新思維方式，借助大數(shù)據(jù)平臺(tái)來(lái)獲取各式各樣全局性數(shù)據(jù)，從城市整體發(fā)展入手制定政策，在加快流動(dòng)人口公共衛(wèi)生服務(wù)均等化速度的同時(shí)還能實(shí)現(xiàn)城市資源合理配置，為群眾提供多樣化、準(zhǔn)確化的公共服務(wù)和產(chǎn)品。

（二）降低員工的懶散性、消極性

基本公共衛(wèi)生服務(wù)人員薪酬的發(fā)放、職位的調(diào)整與工作量和績(jī)效考核結(jié)果普遍存在脫鉤的現(xiàn)象[6]。目前，我國(guó)基本公共衛(wèi)生服務(wù)重建設(shè)輕考核，績(jī)效考核方式單一，流動(dòng)人口各部門工作內(nèi)容和員工屬性不同，但在進(jìn)行績(jī)效考核時(shí)采用的指標(biāo)卻是同一套，這極大降低了考核嚴(yán)謹(jǐn)性和科學(xué)性。且主持考核的管理人員秉持“老好人”態(tài)度，既不愿做出客觀評(píng)價(jià)也不愿指出員工不足，考核結(jié)果一樣會(huì)致使員工喪失工作積極性。大數(shù)據(jù)的投入使用，能夠快速掌握公共服務(wù)部門進(jìn)行服務(wù)時(shí)的數(shù)據(jù)與相關(guān)專題報(bào)告，同時(shí)對(duì)重點(diǎn)服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)領(lǐng)域的趨勢(shì)與發(fā)展變化進(jìn)行全面掌控。在此形勢(shì)下，所有崗位工作人員的服務(wù)水平、服務(wù)質(zhì)量和效率都會(huì)不斷受到大數(shù)據(jù)系統(tǒng)的監(jiān)督、核查，其強(qiáng)大而無(wú)所不在的運(yùn)算與記錄管理能力，將對(duì)公共服務(wù)部門的監(jiān)督細(xì)化到每一個(gè)崗位、每一個(gè)人，能夠達(dá)到無(wú)處不在、無(wú)所不管的程度，從根本上杜絕員工偷奸?；?、不干實(shí)事。

（三）提高決策的科學(xué)性、準(zhǔn)確性

一個(gè)科學(xué)合理的決策不僅關(guān)系到行政管理的效率，也關(guān)系到國(guó)家和人民的根本利益，因此必須在了解全面的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和信息之后再進(jìn)行科學(xué)評(píng)估和決定。而長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府在決策體制、決策方式和決策執(zhí)行等方面存在問(wèn)題，如決策的科學(xué)觀念有待提高、決策體制不夠系統(tǒng)規(guī)范、決策執(zhí)行與監(jiān)督力度不大等，政府決策長(zhǎng)期陷入困境。大數(shù)據(jù)技術(shù)的快速發(fā)展，有助于破除傳統(tǒng)決策困境，為政府制定社會(huì)政策提供科學(xué)、有價(jià)值的數(shù)據(jù)支持。大數(shù)據(jù)能夠幫助地方政府將流動(dòng)人口最新?tīng)顩r與特點(diǎn)等不同維度情況更直觀地展現(xiàn)出來(lái)，利于政府整體把握并分析群眾存在的共同性問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上形成對(duì)決策對(duì)象較為科學(xué)和全面的認(rèn)知，從而實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)決策。數(shù)據(jù)是公正、客觀的，地方政府充分發(fā)揮數(shù)據(jù)價(jià)值，運(yùn)用大數(shù)據(jù)決策能夠極大降低因人的主觀判斷所產(chǎn)生的偏差，保證決策的客觀性，為政府科學(xué)決策提供保障。

三、大數(shù)據(jù)對(duì)流動(dòng)人口基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化實(shí)施的消極影響及成因分析

大數(shù)據(jù)的使用并非完美無(wú)缺，它所帶來(lái)的作用是喜憂參半的。與上文提及的對(duì)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化實(shí)施所帶來(lái)的積極影響相對(duì)比，大數(shù)據(jù)在地區(qū)發(fā)展、資源配備以及共享等方面會(huì)對(duì)公共衛(wèi)生服務(wù)均等化的推進(jìn)產(chǎn)生一定的阻礙。

（一）大數(shù)據(jù)不同發(fā)展程度加劇地區(qū)發(fā)展不平衡

作為一項(xiàng)長(zhǎng)期的基礎(chǔ)性工作，流動(dòng)人口的均等化服務(wù)在推進(jìn)實(shí)施過(guò)程中，其服務(wù)水平在部分地區(qū)、群體中不僅沒(méi)有改善，甚至出現(xiàn)惡化倒退現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東南沿海以及長(zhǎng)三角、京津冀地區(qū)，大數(shù)據(jù)從數(shù)據(jù)收集到可視化與應(yīng)用環(huán)節(jié)方面技術(shù)都較為成熟，各部門能夠熟練通過(guò)大數(shù)據(jù)應(yīng)用不斷提升對(duì)流動(dòng)人口的基本公共衛(wèi)生服務(wù)水平，使流動(dòng)人口更好地享受到流動(dòng)所在地的各類服務(wù)，獲得更多公共福利。而發(fā)展水平落后的城市，其流動(dòng)人口公共服務(wù)配套的各項(xiàng)設(shè)施與制度設(shè)計(jì)，如生育、醫(yī)療、社保等服務(wù)本身存在的差異就較為顯著，在大數(shù)據(jù)加持下，差異會(huì)越來(lái)越大。究其原因是大數(shù)據(jù)雖可以跨越原本信息與數(shù)據(jù)之間存在的鴻溝，但同樣遭受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制約。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的一線、新一線城市等地區(qū)在大數(shù)據(jù)應(yīng)用上的投入越多，其催生的多重差異也更為顯著，這種失衡現(xiàn)象在短期內(nèi)也并不會(huì)因大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用得到改善。

（二）算法和數(shù)據(jù)的偏差導(dǎo)致資源配備不合理

大數(shù)據(jù)分析是統(tǒng)計(jì)與決策工具，政府可以利用算法模擬和數(shù)值計(jì)算對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生資源服務(wù)相關(guān)供需數(shù)據(jù)進(jìn)行分析、掌握與挖掘，從而了解供需之間的平衡對(duì)比，對(duì)未來(lái)需求量和資源配置進(jìn)行合理預(yù)測(cè)，供決策管理層進(jìn)行規(guī)劃參考。發(fā)揮積極作用的大數(shù)據(jù)同時(shí)也會(huì)因受算法偏差的影響而造成資源浪費(fèi)。原因是在城市資源分配中，不同的教育背景和成長(zhǎng)經(jīng)歷讓程序制定者都有著相對(duì)獨(dú)立的價(jià)值觀，價(jià)值觀決定了他們不同的利益追求與價(jià)值判斷，在看待事物上有著深厚的價(jià)值偏見(jiàn)，算法承載著設(shè)計(jì)者的價(jià)值，受程序設(shè)計(jì)者情感、認(rèn)知水平等主觀因素影響無(wú)法保持價(jià)值中立，最終導(dǎo)致算法出現(xiàn)偏差。而政策決策者不了解其中隱情，只根據(jù)算法得出的數(shù)據(jù)分析進(jìn)行判斷，會(huì)使資源得不到合理配置，地區(qū)間差異日益增大，政策推行不僅會(huì)停滯不前甚至?xí)霈F(xiàn)倒退現(xiàn)象。

（三）大數(shù)據(jù)共享危機(jī)阻礙服務(wù)均等化發(fā)展速度

大數(shù)據(jù)的生命在于共享，數(shù)據(jù)之間的關(guān)系是交叉、相互聯(lián)系的，唯有分享才能發(fā)揮大數(shù)據(jù)應(yīng)有的價(jià)值。從流動(dòng)人口均等化服務(wù)涉及領(lǐng)域來(lái)看，其所涉及的管理與服務(wù)機(jī)構(gòu)的最小單位需要下沉至街道、社區(qū)，需要提供的均等化服務(wù)橫跨就業(yè)、醫(yī)療、公共衛(wèi)生、社保等至少7個(gè)部門，公共衛(wèi)生服務(wù)作為其中一項(xiàng)，若想取得成功離不開與其他部門的合作。而當(dāng)下在推進(jìn)流動(dòng)人口衛(wèi)生服務(wù)均等化過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室的工作人員會(huì)從自身工作角度出發(fā)，收集流動(dòng)人口相關(guān)健康信息數(shù)據(jù)以便更好履行職責(zé)，但利益沖突的存在讓政府和企業(yè)誤認(rèn)為擁有的大數(shù)據(jù)越多，獲取珍貴資源、潛在經(jīng)濟(jì)價(jià)值的機(jī)會(huì)就越大。每個(gè)部門都渴望獲取更多數(shù)據(jù)但卻不愿分享，長(zhǎng)此以往導(dǎo)致孤島現(xiàn)象形成，引發(fā)大數(shù)據(jù)時(shí)代的共享危機(jī)。

四、強(qiáng)化大數(shù)據(jù)對(duì)流動(dòng)人口基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化積極影響的建議

（一）深化公共財(cái)政體系建設(shè)

公共財(cái)政對(duì)基本公共衛(wèi)生服務(wù)的發(fā)展具有不可推卸的責(zé)任。不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力水平無(wú)法處于同一高度，但各省市可深化公共財(cái)政體系建設(shè)，合理分配財(cái)政經(jīng)費(fèi)，從而達(dá)到提高流動(dòng)人口基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化水平的效果。首先，為杜絕資金浪費(fèi)現(xiàn)象的產(chǎn)生，基本公共衛(wèi)生服務(wù)所需經(jīng)費(fèi)預(yù)算需由衛(wèi)生部門按照流動(dòng)人口規(guī)模、基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目等多重指標(biāo)進(jìn)行編制預(yù)算，最終上報(bào)財(cái)政審核后撥付資金。其次，大數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展應(yīng)與流動(dòng)人口均等化服務(wù)齊頭并進(jìn)，成立專項(xiàng)小組并撥付專項(xiàng)資金用于研究技術(shù)的提高。最后，一是加大資金監(jiān)管力度，保證專項(xiàng)資金落實(shí)到位，切實(shí)維護(hù)流動(dòng)人口公共利益。二是健全財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度，通過(guò)人民群眾的反饋來(lái)判斷財(cái)政支出是否合理，以便后期提高財(cái)政資金效率。

（二）提高算法及決策比例透明性

“算法可能會(huì)犯錯(cuò)，并帶有偏見(jiàn)。大規(guī)模運(yùn)行的復(fù)雜算法在技術(shù)上的不透明性使它們難以被仔細(xì)審查，導(dǎo)致公眾對(duì)它們?nèi)绾涡惺箼?quán)力和影響力缺乏了解?！盵7]為了避免算法偏差的出現(xiàn)，迪亞克帕羅斯、科利斯卡等學(xué)者主動(dòng)出擊，在《新媒體的算法透明性》一書中提出算法透明性框架，即“我們將算法的信息公開定義為允許相關(guān)方進(jìn)行監(jiān)視、檢查、批評(píng)或干預(yù)”[8]，讓不同知識(shí)背景的主體能夠理解與接受算法，這一方法能夠讓群眾在了解算法制定的同時(shí)還能進(jìn)行及時(shí)監(jiān)督，保證算法的公正性。此外，確定大數(shù)據(jù)算法在決策中所占比例也是不可避免的。當(dāng)決策者決策時(shí)，經(jīng)由算法得出的大數(shù)據(jù)處理結(jié)果，與實(shí)際判斷結(jié)果有所出入的事時(shí)有發(fā)生，是選擇相信大數(shù)據(jù)還是依賴于人的主觀判斷是難以抉擇的。故應(yīng)先商議確定好兩者在決策中所占比例并將其鄭重寫入文件公開發(fā)布，不僅可以有效節(jié)省時(shí)間，也可以獲得群眾認(rèn)可。

（三）完善大數(shù)據(jù)信息共享機(jī)制

一方面，要強(qiáng)化信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同機(jī)制。各服務(wù)部門業(yè)務(wù)的內(nèi)在特點(diǎn)決定了政務(wù)信息資源需要橫向整合、縱向聯(lián)動(dòng)，建議以各社區(qū)流動(dòng)人口公共衛(wèi)生服務(wù)綜合信息平臺(tái)為基礎(chǔ)匯聚成立大的省級(jí)流動(dòng)人口信息資源共享平臺(tái)，在此基礎(chǔ)上建立跨部門、跨地區(qū)的信息共享機(jī)制，并對(duì)流動(dòng)人口信息資源采集、收錄、共享等操作流程規(guī)范以及負(fù)責(zé)人員權(quán)力和職責(zé)進(jìn)行統(tǒng)一明確，制成清單嚴(yán)格遵守。另一方面，要加強(qiáng)信息安全保障機(jī)制。信息共享首先離不開法律的保護(hù)，相關(guān)部門應(yīng)積極借鑒國(guó)內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)，制定符合信息資源開放、利用的法律條款，加快推進(jìn)信息資源共享相關(guān)立法工作的完成。其次，提高部門工作人員信任度和專業(yè)業(yè)務(wù)素質(zhì)。對(duì)內(nèi)安排大數(shù)據(jù)專業(yè)知識(shí)技能培訓(xùn)提高人員業(yè)務(wù)水準(zhǔn)，適當(dāng)組織聯(lián)誼促進(jìn)部門間的交流信任；對(duì)外進(jìn)行優(yōu)秀人才引進(jìn)，加強(qiáng)后備儲(chǔ)備力量，提高綜合服務(wù)能力。

結(jié)語(yǔ)

流動(dòng)人口能夠平等地享有基本公共衛(wèi)生服務(wù)，不僅事關(guān)公共管理服務(wù)的公平、正義，更關(guān)乎我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革和社會(huì)治理現(xiàn)代化的建設(shè)。大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)為我們提供了新的思路和途徑，在一定程度上為我們解決了不少難題。然而作為新興事物，人們尚未能徹底把握利用它，面對(duì)大數(shù)據(jù)時(shí)不時(shí)暴露出來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，人們常常手足無(wú)措沒(méi)有辦法去化解。故而在大數(shù)據(jù)的使用過(guò)程中一定要保持客觀的態(tài)度，一方面要努力學(xué)習(xí)如何熟練發(fā)揮其價(jià)值，另一方面要防范大數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)，積極地應(yīng)對(duì)大數(shù)據(jù)所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)沖擊。