何艷寧

（中國鐵路成都局集團有限公司 館員，四川 成都 610082）

0 引言

中國鐵路的蓬勃發(fā)展，與鐵路投融資體制改革緊密相關。 新中國成立以來，鐵路投融資初步實現(xiàn)了從計劃投資體制到多元化投資體制的轉變，為鐵路建設與發(fā)展提供了有力的資金保障[1]。 在此背景下，鐵路建設項目檔案工作作為一項不可缺少的基礎性支撐性工作，不斷面臨著新的形勢與挑戰(zhàn)。 鐵路建設項目檔案管理要與投融資體制改革相協(xié)調(diào)和適應，以確保企業(yè)知識資產(chǎn)和信息資源的完好與安全，為運輸生產(chǎn)、設備養(yǎng)修、權益維護、改革發(fā)展等提供有效服務。

1 面臨的形勢

1.1 改革引發(fā)項目檔案歸屬權的變化

隨著鐵路建設市場的全面開放，社會資本通過合資鐵路公司（以下簡稱合資公司）這一重要平臺參與到鐵路建設中。 根據(jù)資金來源和出資比例的不同，鐵路建設項目資產(chǎn)所有權由單一型轉變?yōu)槎嘣?鐵路建設項目檔案作為重要的無形資產(chǎn)，有著無可替代的作用，和其他有形資產(chǎn)一樣，其歸屬權也更為多樣和豐富。 在法人治理結構框架內(nèi)規(guī)范股權管理行為[2]，后期如發(fā)生轉讓、置換等股權處置情況，項目的所有權、檔案的歸屬權還將再次改變。

1.2 改革中必須加強檔案資產(chǎn)管理與處置

2019 年以來，國家檔案局針對深化國有企業(yè)改革中加強檔案工作下發(fā)意見， 國鐵集團予以轉發(fā)。2021 年，新的《國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權變動檔案處置辦法》公布實施。 國有企業(yè)檔案事關黨和國家核心利益，涉及企業(yè)的核心競爭力[3]。 鐵路建設投資巨大、技術關鍵，作為建設全過程原始記錄的項目檔案，具有極高的查考利用信息價值和質量責任追溯證據(jù)價值。 為避免鐵路資產(chǎn)流失，必須在鐵路投融資體制改革中，高度重視項目檔案管理與處置。

1.3 項目檔案助力鐵路改革不斷深化

項目檔案不僅是建設與運營管理的基礎資料，也為鐵路的分類投資建設， 為鐵路企業(yè)的規(guī)劃調(diào)整、投資決策、股權管理，為盤活鐵路用地資源和開展土地綜合開發(fā)利用等，提供了重要參考，是有效、可靠的信息來源。 為吸引社會資本進入鐵路領域、多方式多渠道籌集建設資金[4]，規(guī)范完善項目檔案這一中國高鐵 “國家名片”的“說明書”，更是很有必要，對促進鐵路改革和高質量發(fā)展大有益處。

2 存在的主要問題

2.1 投融資體制改革中全員檔案意識有待提高

改革涉及鐵路建設項目檔案管理的諸多變動，但無論是合資公司還是參與建設的各方，對項目檔案的重視程度普遍不夠， 存在重投資計劃完成、重實體工程質量進度，輕檔案管理的現(xiàn)象。 有的部門、人員檔案法律法規(guī)意識淡薄，未樹立集中統(tǒng)一管理理念，使一些重要項目文件在改革變動中面臨散失風險。 有的管理者甚至片面地認為檔案工作就是專職檔案員的事，有檔案工作與業(yè)務工作相互獨立的錯誤思想。

2.2 多樣化的資產(chǎn)權屬增加了項目檔案工作難度

在檔案工作方面，國鐵全資、國鐵控股的合資項目執(zhí)行《中國鐵路總公司鐵路建設項目檔案管理辦法》，而非國鐵控股的合資項目和地方全資項目，應按照項目法人的要求規(guī)范管理項目檔案[5]，二者的項目檔案管理要求并非完全相同。 一些合資公司與國鐵資產(chǎn)相互交錯，一些鐵路樞紐地區(qū)和主要車站資產(chǎn)存在多個合資公司投資交織。 以上情況需要在鐵路建設項目檔案工作中綜合予以考慮。

2.3 產(chǎn)權變動中項目檔案處置面臨復雜情況

在合資公司組建、合并、分立、股權變動等過程中，檔案處置工作不同程度具有隨意性和滯后性。 企業(yè)更多關心職工安置、資產(chǎn)設備清查和債權債務處理等，檔案容易散失或形成監(jiān)管真空[6]。一些合資公司對資產(chǎn)與產(chǎn)權變動過程中的項目檔案處置工作處于摸索狀態(tài)，政策把握不到位，處置方案不細、操作性不強。 一些專兼職檔案人員面臨調(diào)離，留守人員對項目檔案情況不熟悉，項目檔案工作銜接受影響。

2.4 合資公司項目檔案管理水平參差不齊

一些合資公司項目檔案工作組織不力，方案制定不細，人力物力投入欠佳，考核管理不到位，沒有充分發(fā)揮工程管理等職能部門的作用，未在建設過程中加強對參建單位的檔案業(yè)務指導，未做好過程卡控，導致大量前端問題和矛盾未解決、未處理，全部積壓和凸顯到最后的歸檔環(huán)節(jié)。 一些新涉及鐵路領域的地方控股鐵路公司， 鐵路建設管理經(jīng)驗不足，缺乏全局性、超前性的檔案工作思路。

3 工作原則

3.1 堅持依法依規(guī)

依法依規(guī)管理檔案， 是在市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)履行法規(guī)遵從的一個重要環(huán)節(jié)[7]。 鐵路建設項目檔案工作要遵從《檔案法》，增強檔案法制意識，用法制精神和法制思維管理檔案；要遵從《公司法》，維護合資公司的獨立法人地位；要遵從各類法律法規(guī)。 同時，還要遵守《企業(yè)檔案管理規(guī)定》等由檔案主管部門頒布的規(guī)定、辦法等，促進檔案為企業(yè)各項工作服務；要遵守鐵路建設項目檔案管理辦法等企業(yè)自身制訂的各項制度、辦法。 見表1。

表1 合資鐵路建設項目檔案工作的主要依據(jù)

續(xù)表

3.2 以企業(yè)資產(chǎn)關系為紐帶

《企業(yè)檔案工作規(guī)范》確定了企業(yè)檔案工作應以企業(yè)資產(chǎn)關系為紐帶的總原則。 由國鐵集團與地方政府、企業(yè)或其他投資者合資建設和經(jīng)營的合資鐵路建設項目，已經(jīng)成為鐵路建設的主體，要管好用好其同步產(chǎn)生的項目檔案，理順產(chǎn)權關系、明晰資產(chǎn)邊界和資產(chǎn)范圍是必要的前提。 檔案包含著重要信息、知識、數(shù)據(jù)，具有經(jīng)濟效益和價值，其本身具有資產(chǎn)的屬性[8]，和合資鐵路現(xiàn)場工程實體一樣，都是由合資公司進行管理的重要資產(chǎn)。

3.3 確保檔案的完好與安全

鐵路是國家重要的基礎設施，安全是檔案工作的底線、紅線、生命線。 不論鐵路投融資體制改革怎么深入，國有資產(chǎn)與產(chǎn)權如何變動，鐵路修建技術、信息化程度怎樣迅速發(fā)展， 鐵路建設項目檔案工作都不能斷、不能亂，檔案不得散失，管理不得缺失。 必須堅持標準、采取措施，確保項目檔案完整、準確、系統(tǒng)、規(guī)范，確保項目檔案實體安全和信息安全。

3.4 便于保管和利用

鐵路建設項目檔案的歸屬與流向，既要考慮產(chǎn)權所有者合資公司的權益，確保項目檔案得到妥善保管， 也要考慮項目檔案產(chǎn)生價值的特征和途徑。在絕大多數(shù)合資鐵路建設項目選擇委托運輸管理模式的情況下[9]，要確保大量建設項目檔案的實際使用者，即受托的鐵路局集團公司及其所屬運輸站段，能夠快捷地查閱檔案，能及時獲取運營、設備維修管理、搶險救災所需的各種技術數(shù)據(jù)、文件材料、圖紙，確保項目檔案能被充分利用、有效發(fā)揮作用。

4 對策措施

4.1 提高全員檔案法制意識

在鐵路投融資體制改革深化完善、路網(wǎng)規(guī)模持續(xù)擴張的同時，國家對檔案事業(yè)的法治保障不斷取得新進展，2021 年1 月1 日起，新修訂的《中華人民共和國檔案法》正式施行。 中國鐵路的建設者、參與者，各級管理人員、工程技術人員等，不僅承擔著建設重任，也要知悉檔案法、遵守檔案法、運用檔案法。 各合資公司、各參建單位要通過開展檔案法律法規(guī)知識競賽、展覽展播等形式多樣的檔案普法教育和宣傳活動，營造“依法管檔、依法治檔”的濃厚氛圍，提升檔案工作法治能力和水平。 所有參與建設的人員，要用法制思維指導工作，要清楚認識到，項目檔案是項目建設中的派生物，隨著項目的建設而自然生成，檔案工作貫穿著建設的全部，沒有和檔案無關的人和事；在日常工作中養(yǎng)成良好行為習慣，原件即辦即收，基礎資料日積月累，定期向檔案部門移交。

4.2 加強項目檔案工作組織領導

合資鐵路建設項目范圍已擴大到幾乎所有的高速鐵路、客運專線、貨運專線，這些項目工期長達數(shù)年，時間跨度大，涉及面廣，參與者眾多，人員變動頻繁。 各合資公司、各參建單位的主要負責人，對項目檔案管理這一涉及全面的龐大系統(tǒng)工程，要定期過問，協(xié)調(diào)各方，推動難題解決。 合資公司要把項目檔案工作納入企業(yè)規(guī)劃、 年度計劃和議事日程，要在開工之初針對本項目特點制定項目檔案管理辦法，建立對內(nèi)對外組織機構，明確各部門職責，確定歸檔范圍和要求，并根據(jù)工程實際在過程中逐步修訂完善。 專職檔案人員不得過多兼任其他工作，要保證有足夠的精力和時間從事項目檔案工作。 合資公司要積極謀劃，新增庫房、業(yè)務技術用房面積，配齊配足設施設備，為項目檔案的安全保管提供必要條件。 要加快項目檔案信息化工作步伐，推進項目電子文件歸檔與電子檔案管理，并通過技術手段和管理方法確保檔案數(shù)據(jù)得到有效保護，確保檔案信息安全。

4.3 檔案工作融入建設管理全過程

在項目建設中，避免就“檔案”談“檔案”，應將檔案工作作為建設管理的重要組成部分，結合起來進行一體化設計，解決項目建設和檔案工作脫節(jié)的問題。 應將項目文件和檔案管理納入與參建單位的合同協(xié)議約束，明確各方職責、歸檔范圍、質量要求、移交期限、違約責任等內(nèi)容。 實施全過程、全生命周期的項目文件管理，跟進項目階段節(jié)點推進檔案工作，開工之初重點督促檔案意識、制度建立、組織系統(tǒng)建設、專兼職檔案人員配置與培訓；過程中以同步為重點，按月、按季、按工程進度，在檢查工程實體的同時開展內(nèi)業(yè)資料的檢查。 工程管理等職能部門必須在項目文件管理中落實責任，相關管理和工程技術人員必須從工作細節(jié)入手，在原始記錄形成、簽署上做到程序合法、留憑清晰；在圖紙繪制中，嚴格執(zhí)行鐵路工程制圖標準，抓好預立卷和安全保管。 在初步驗收前后，全面梳理、查漏補缺，確保項目檔案符合質量標準。

4.4 抓好項目檔案歸屬與流向管理

通過正本、副本分別的歸屬、合理的流向，同時滿足資產(chǎn)權屬和委托運輸管理的需求，確保項目檔案能最有效地提供服務、體現(xiàn)價值。 見表2。 一是對合資鐵路建設項目，作為建設單位的合資公司保存項目檔案的全套正本，正本為應歸檔項目文件的原件，以此確保合資公司在資產(chǎn)方面的合法權益。 二是鑒于多數(shù)合資鐵路采取委托管理的運營模式，經(jīng)營權和所有權相分離，為滿足鐵路運營維護、項目檔案有效利用的需要，建設與參建單位應按委托運營協(xié)議向委托運營及設備維管單位移交所需要的項目檔案。2021 年1 月，《中國國家鐵路集團有限公司鐵路建設項目檔案進館暫行辦法》印發(fā)；之后，各鐵路局集團公司建設項目進館（室）暫行辦法陸續(xù)印發(fā)。 這些辦法明確了國鐵集團、鐵路局集團公司對合資鐵路建設項目檔案副本的接收范圍及要求。負責設備維管的基層站段可比照上級規(guī)定，結合本單位工作需要，制定具體辦法或細則，接收管界內(nèi)合資鐵路建設項目檔案副本。 三是對樞紐地區(qū)或其他情況下產(chǎn)生的資產(chǎn)交錯、投資交織等，為不破壞相關項目檔案的完整性，可協(xié)商一致，并通過合同約定，一方保存正本，其余方保存副本并在項目檔案管理卷或案卷備考表內(nèi)注明正本流向。

表2 國鐵控股合資鐵路建設項目檔案主要歸屬與流向表

4.5 做好資產(chǎn)與產(chǎn)權變動中的檔案移交

隨著合資鐵路建設項目從單一的國鐵控股逐步轉向國鐵、地方政府、社會資本多方控股并存，一些非國鐵控股合資公司開展增資擴股、 吸收合并，國鐵控股合資公司開展股權重組，當合資項目由國鐵控股變?yōu)榈胤娇毓蓵r，對應項目檔案權屬隨實體發(fā)生改變。 所涉合資公司要根據(jù)國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權變動檔案處置辦法及整合重組協(xié)議要求，將檔案處置納入資產(chǎn)與產(chǎn)權變動工作同步推進。 應明確分管負責人和相關部門、人員職責，及時向上級檔案部門報告情況，編制檔案處置方案，規(guī)定檔案處置工作流程、各門類檔案數(shù)量及歸屬與流向、移交時間及相關要求等。 按照基建檔案隨其實體歸屬的原則，做好對應項目檔案的移交，編制移交清冊，逐卷查驗清點，完善交接手續(xù)，確保檔案完整安全，防止國有資產(chǎn)流失。 對資產(chǎn)與產(chǎn)權變動過程中新產(chǎn)生的、記錄企業(yè)產(chǎn)權變動的、具有憑證作用的檔案，同步收集整理，交接雙方歸檔留存。 其他各門類檔案也要按照要求進行移交或管理。

4.6 規(guī)范非控股合資項目檔案工作

對于鐵路分類投資建設進程中不斷增多的非控股合資鐵路建設項目，非控股合資公司經(jīng)營管理的決策主導權不在國鐵。 在非控股合資公司發(fā)起正式委托的情況下，鐵路局集團公司檔案部門可在鐵路局集團公司的統(tǒng)一組織下，受托提供檔案專業(yè)咨詢服務。 充分利用國鐵在長期鐵路建設項目檔案管理過程中積累的豐富實踐經(jīng)驗，從組織管理、制度建設、關鍵卡控等方面給予項目檔案業(yè)務指導和支持，確保非控股合資鐵路項目檔案過程管理、初步驗收有序推進，形成合力，實現(xiàn)雙贏。 對地方政府或社會企業(yè)主導投資建設和運營的、非國鐵控股的鐵路建設項目，非控股合資公司遵照執(zhí)行地方政府相關部門印發(fā)的鐵路建設項目檔案管理辦法的，應維護非控股合資公司獨立法人地位。 可與地方政府相關部門、 非控股合資公司加強項目檔案業(yè)務溝通、學術交流，共同提升項目檔案管理水平。

4.7 提升合資公司檔案人才隊伍素質

隨著鐵路建設鋪開、合資公司不斷成立，高素質、高水平的專兼職檔案人員缺口愈加明顯。 項目檔案是全員參與的工作，但優(yōu)秀的專兼職檔案人員猶如引擎和發(fā)動機，對項目檔案工作這臺大聯(lián)動機的運轉起到至關重要的作用。 各合資公司要培訓選拔既懂工程業(yè)務，又有檔案專業(yè)素養(yǎng)；既有大局觀念，又能用心細致；既會溝通協(xié)調(diào)，又能靜心實干的復合型檔案人才隊伍。 檔案作為一項專業(yè)技術工作，從業(yè)人員在職稱評定、獎金分配等方面，應享有不低于其他專業(yè)技術工作的待遇，以此吸引并留住優(yōu)秀的人才從事檔案工作。 合資公司可充分利用互聯(lián)網(wǎng)絡、信息技術，發(fā)揮“云課堂”“微課”作用，做好專兼職檔案人員業(yè)務培訓； 可通過組織論文征集，開展業(yè)務技術熱點討論、 難點攻關等各種形式，開展交流，啟迪思路，激發(fā)創(chuàng)造力，達成項目檔案工作共識，塑造一支業(yè)務精進的專兼職檔案人才隊伍。

5 結束語

鐵路建設項目檔案管理與企業(yè)產(chǎn)權變更、資產(chǎn)管理、建設管理有著密切的有機聯(lián)系，隨著中國鐵路現(xiàn)代企業(yè)制度建立、市場化改革推向縱深，項目檔案工作的重要性越來越顯著。 只有不斷提高項目檔案管理水平，才能更好地發(fā)揮檔案價值、服務鐵路改革，助力中國經(jīng)濟社會全面發(fā)展。