邊頭保

（中國鐵路上海局集團有限公司土地房產(chǎn)部 高級工程師，上海 200071）

土地房屋征收制度所希望達到的目標是在公共利益和企業(yè)（或集體、個人）資產(chǎn)利益之間達到平衡。 被征收人權(quán)益的保障主要包括三個方面：一是征收決定的作出是基于公共利益的需要。 該環(huán)節(jié)直接決定征收行為的合法性與正當性。 二是應按照法律規(guī)定給予被征收人及時且足額的補償。 三是應保障土地房屋征收程序的利害關(guān)系人參與權(quán)益。 土地房屋征收既是重要的社會決策，也會對利害關(guān)系人的生產(chǎn)生活及今后發(fā)展產(chǎn)生重大影響。 因此，企業(yè)（或集體、個人）參與土地征收的訴求應得到充分尊重和保障[1]。 隨著地方經(jīng)濟發(fā)展，城市改造、基建等項目涉及征收鐵路土地房屋的情形越來越多。 鐵路企業(yè)作為資產(chǎn)權(quán)利人，如何確保土地房屋這一重要核心資產(chǎn)在被征收過程中得到合理補償，保障企業(yè)資產(chǎn)合法權(quán)益，是當前需要關(guān)注并研究的一項重要課題。

1 鐵路土地房屋征收補償?shù)默F(xiàn)狀分析

土地房屋征收一般是地方政府主導的行政行為。 由于涉及重大核心利益，被征收人權(quán)益保障的訴求日益凸顯，關(guān)注度也越來越高。

1.1 土地房屋征收補償?shù)姆梢罁?jù)

土地征收補償?shù)姆梢罁?jù)主要有兩部，見表1。一是《民法典》（第二編 物權(quán)），第358 條明確：建設用地使用權(quán)期限屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應當對該土地上的房屋以及其他不動產(chǎn)給予補償，并退還相應的出讓金。 二是《土地管理法》，其第58 條明確：為實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建以及其他公共利益需要， 確需使用土地的，由有關(guān)人民政府自然資源主管部門報經(jīng)原批準用地的人民政府或者有批準權(quán)的人民政府批準，可以收回國有土地使用權(quán)，對土地使用權(quán)人應當給予適當補償。

房屋征收補償?shù)姆梢罁?jù)主要是《國有土地上房屋征收與補償條例》（見表1）。 第2 條明確：為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應當對被征收房屋所有權(quán)人給予公平補償。 第17 條明確：作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予的補償包括：被征收房屋價值的補償；因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償；因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補償。 市、縣級人民政府應當制定補助和獎勵辦法，對被征收人給予補助和獎勵。

表1 土地房屋征收有關(guān)的主要法律法規(guī)

1.2 上海局集團公司有關(guān)做法

近年來，依據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)、屬地政府相關(guān)政策和國鐵集團有關(guān)規(guī)定，上海局集團公司依法合規(guī)推進鐵路土地房屋征收補償工作，按照“土地置換、生產(chǎn)房屋還建、住宅妥善安置、經(jīng)營損失補償和土地綜合開發(fā)”的原則，積極與地方政府部門協(xié)商土地房屋征收補償方案， 穩(wěn)妥做好現(xiàn)狀調(diào)查、資產(chǎn)評估、 置換資產(chǎn)比選和上會研究等階段工作，最大限度確保鐵路土地房屋資產(chǎn)保值增值。 一是堅持集零歸整，助力提升規(guī)模經(jīng)濟和經(jīng)營價值。 將市政改造、基礎設施建設等涉及征收的鐵路零碎、分散資產(chǎn)打包，整體置換一定規(guī)模的經(jīng)營性資產(chǎn)。 上海市靜安區(qū)安康苑等市政項目，涉及征收7 處分散的鐵路土地和房屋，通過合并洽談，置換取得了同行政區(qū)域2 棟高檔商業(yè)寫字樓。 二是顯化高價值因素，拓展鐵路土地資產(chǎn)價值空間。 以授權(quán)經(jīng)營土地評估價為底價，綜合參照現(xiàn)狀用途、經(jīng)營業(yè)態(tài)、規(guī)劃用途、評估時點等因素，提升土地評估價格。 杭州市俞家橋路、海寧老站征收項目以及義烏站交通樞紐大樓項目， 爭取到鐵路土地按照出讓工業(yè)用地、住宅用地和商業(yè)用地用途進行評估，遠超劃撥土地評估價。 三是探索新的處置模式，實現(xiàn)集團公司利益最大化。 盡可能將原來出租、轉(zhuǎn)讓、抵押、出資等權(quán)能受限的鐵路劃撥土地資產(chǎn)，轉(zhuǎn)化為產(chǎn)權(quán)資本特征明顯的出讓性質(zhì)資產(chǎn)，或者房產(chǎn)、貨幣、土地置換等多種補償方式組合使用。 2020 年4 月，在上海南浦貨場鐵路土地處置方案中，創(chuàng)新提出了“土地+不動產(chǎn)”模式，按規(guī)劃用途評估置換取得一宗出讓用地和一棟商辦樓。 目前，采取置換經(jīng)營性不動產(chǎn)的方式已被廣泛應用[2]。

針對地方涉鐵征收項目多、審批周期長和方案洽談難等實際，堅持專業(yè)把關(guān)、部門聯(lián)審、集體決策制度，總結(jié)提煉出“處置申請、前期調(diào)查、方案制訂、部門初審、審批上報、協(xié)議簽訂、組織移交、備案歸檔”八步工作法（見圖1），明確工作流程，強化過程控制，提高了工作質(zhì)量和效率[3]。 2021 年，為維護企業(yè)資產(chǎn)合法權(quán)益，加強土地房屋資產(chǎn)管理，提高資產(chǎn)利用效率效益，上海局集團公司修訂了鐵路用地資產(chǎn)處置管理辦法， 對資產(chǎn)征收時的處置權(quán)限、處置工作程序等事項進行了明確，為進一步規(guī)范土地房屋資產(chǎn)處置行為提供了有力支撐。

圖1 鐵路用地處置工作流程圖

2 鐵路土地房屋征收補償存在的主要問題

雖然上海局集團公司近幾年在地方涉鐵征收項目中取得了一定的成效，但是仍然有一些還可以挖潛提效的地方，目前主要存在以下幾個需要改進的問題。

2.1 國有土地征收補償還缺乏具體細則

國家層面出臺的《民法典》《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》均提出征收國有土地需要合理補償?shù)闹笇砸庖?，但是有關(guān)土地征收程序、征收補償費用組成、 價值評估認定等方面內(nèi)容均沒有明確，也就是說關(guān)于國有土地的征收補償還沒有具體的實施細則。 2011 年國務院出臺的《國有土地上房屋征收與補償條例》所適用的對象也僅僅是國有土地上的房屋。 值得一提的是，《土地管理法》對集體土地征收則有著比較明確的規(guī)定，不僅有詳細的征收程序， 還明確了征收集體土地所需要支付的費用，包括土地補償費、 安置補助費以及農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補償費用，并安排被征地農(nóng)民的社會保障費用。

2.2 征收補償方案短期難以形成一致意見

上海局集團公司地處長三角經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，上海、杭州、南京等超大或特大城市都存在土地資源緊缺的情況，涉鐵項目征收鐵路土地一般都優(yōu)先提出貨幣化補償方案， 普遍難以接受土地置換方式。另外，地理位置相對偏僻、經(jīng)濟相對落后的市縣，劃撥鐵路用地評估價格一般不超過15 萬元/畝， 按照等價置換的原則以及考慮土地綜合開發(fā)因素，路地雙方在土地置換的數(shù)量以及鐵路房屋還建的方式等方面存在較大分歧。 當前，集團公司正在由傳統(tǒng)運輸生產(chǎn)型向現(xiàn)代運輸經(jīng)營型轉(zhuǎn)型發(fā)展，考慮到企業(yè)可持續(xù)發(fā)展和土地綜合開發(fā)經(jīng)營創(chuàng)效需要，一般優(yōu)先選擇土地置換方式，其次是置換經(jīng)營性方式資產(chǎn)，對于小體量資產(chǎn)才會選擇貨幣補償。 這種資產(chǎn)補償方式的選擇與地方政府的想法存在較大差異，往往導致征收補償談判的拉鋸戰(zhàn)。

2.3 建設項目進度與處置審批周期存在矛盾

土地房屋征收項目， 屬于企業(yè)資產(chǎn)處置范疇，是集團公司“三重一大”決策內(nèi)容。 按照規(guī)定，屬于集團公司層面審批權(quán)限的 （土地面積小于75 畝），需要經(jīng)過鐵路用地資產(chǎn)處置領導小組討論，由集團公司黨委會前置研究、 總經(jīng)理辦公會研究決策；超出集團公司層面審批權(quán)限的 （土地面積大于75畝），還需要經(jīng)過集團公司董事會研究決策，再上報國鐵集團審批，履行國鐵集團經(jīng)營開發(fā)領導小組前置研究、 國鐵集團總經(jīng)理辦公會研究決策的程序，審批周期短則半年， 長則需要一兩年甚至更長時間。 從實踐來看，土地房屋征收項目大多為地方政府市政建設和城市改造等公共利益需要項目，建設項目“快”進度與處置決策“長”周期之間的矛盾，容易造成土地房屋現(xiàn)場管理工作的被動。

此外， 鐵路土地房屋征收補償還面臨工作量大、專業(yè)力量不足、閉環(huán)管理欠缺等問題。

3 鐵路土地房屋征收補償保障措施

為加強鐵路土地房屋征收補償工作，確保及時足額取得合理補償， 維護鐵路企業(yè)資產(chǎn)合法權(quán)益，建議從以下幾方面進行保障推進。

3.1 合理爭取鐵路土地資產(chǎn)的增值收益

前面提到， 房屋征收補償包括房屋價值補償、搬遷安置補償、停產(chǎn)停業(yè)損失補償以及適當補助獎勵。 一般來說，通過征收，房屋權(quán)利人可以獲得30%至50%左右的資產(chǎn)增值收益，這也是老百姓渴望自家房屋納入政府征收范圍的原因。 在目前還沒有出臺國有土地征收補償條例的情況下，為確保鐵路土地保值增值，建議參照房屋征收補償?shù)淖龇?，對于土地征收補償應充分考慮類似搬遷損失、 獎勵補助、配合費等方面的因素，而不能僅僅是等價置換或補償， 這樣才能適當提高被征收土地的增值收益。 集團公司可以制定土地征收補償?shù)脑囆兄笇б庖姡?按照增值10%至20%左右的收益去爭取補償（由于土地總價值較高， 這個比例換算的資產(chǎn)絕對值已十分可觀）。 同時，盡可能要求地方政府置換提供劃撥性質(zhì)土地，而不要追求單價更高的出讓土地或其他性質(zhì)土地， 這樣可以取得盡可能多的土地。2021 年江蘇省丹陽市人民政府征收上海局集團公司一宗倉儲用途的出讓土地，通過談判爭取，集團公司置換取得一宗近兩倍面積的劃撥性質(zhì)土地，有效儲備了土地資源。

3.2 準確認定鐵路房屋的性質(zhì)用途和權(quán)利人

由于鐵路行業(yè)的特殊性，長期以來，鐵路房屋的規(guī)劃、立項、建設、驗收等工作都在鐵路企業(yè)內(nèi)部開展，并未報經(jīng)地方職能部門審批，造成很多鐵路生產(chǎn)經(jīng)營性房屋無法辦理房產(chǎn)證。 當這一類房屋被征收時，鐵路企業(yè)必須力爭視作有證房屋，而作為酒店、超市等進行出租的經(jīng)營性房屋，還要爭取參照相應經(jīng)營用途的房屋進行評估補償，避免造成國有資產(chǎn)權(quán)益無形縮水。 此外，生產(chǎn)性房屋征收應按照重建成本取得補償或安置，而不能簡單按照房屋現(xiàn)狀進行評估補償，否則企業(yè)不僅不會取得增值收益， 還會為了恢復生產(chǎn)功能而付出更多重建成本。與此同時，要注意到鐵路非運輸企業(yè)、集經(jīng)企業(yè)長期無償使用主業(yè)土地房屋資產(chǎn)的特殊情況，在工作實踐中要準確核實資產(chǎn)權(quán)利人，確認合法的補償主體，避免屬于集團公司的資產(chǎn)卻錯誤補償給非運輸企業(yè)、集體企業(yè)、合資公司或其他單位。

3.3 充分依托評估、咨詢、測繪等機構(gòu)的專業(yè)力量

鐵路土地房屋資產(chǎn)處置的權(quán)限在集團公司、國鐵集團兩級，其他任何單位和部門均無權(quán)審批。 目前，上海局集團公司土地管理人員主要是土地管理科4 人以及各地區(qū)土房所土地專業(yè)1~2 人，基層站段僅承擔日常巡查、調(diào)查統(tǒng)計等輔助性工作，專業(yè)力量明顯不足。 因此，探索引入第三方機構(gòu)的專業(yè)力量勢在必行， 充分發(fā)揮機構(gòu)在資產(chǎn)價值認定、房地產(chǎn)市場、 土地房屋測繪等方面的專業(yè)技術(shù)特長。目前，上海局集團公司正在組織開展土地（不動產(chǎn)）評估、咨詢、測繪等第三方機構(gòu)庫報名推薦工作，下一步將按照盡職調(diào)查、評選公布、動態(tài)管理的思路進行推進，切實提高鐵路土地房屋征收補償工作的科學性、專業(yè)性和合理性。

3.4 實行土地房屋征收補償項目的信息化管理

土地房屋征收項目，主要分為前期準備、研究審議、后續(xù)管理3 個階段。 其中，前期準備階段包括現(xiàn)場調(diào)查、資料收集、方案洽談、資產(chǎn)評估等工作，研究審議階段包括方案制定、法律論證、部門會簽、上會研究等工作， 后續(xù)管理階段包括協(xié)議簽訂、資產(chǎn)交接、固資處理、土地劃撥、不動產(chǎn)登記、專業(yè)化經(jīng)營等工作。 可以看出，土地房屋征收補償工作環(huán)節(jié)多、跨越周期長，亟需建立相關(guān)信息系統(tǒng)，實行項目管理，通過信息化、可視化的方式實施全過程管理，動態(tài)掌握進展情況，確保征收補償項目及時落地實施、相關(guān)費用及時支付到位。

4 結(jié)語

鐵路土地房屋征收補償工作必須認真貫徹落實國鐵集團、集團公司“統(tǒng)一管理、高效利用、合理補償”的總體要求，注重發(fā)揮整體合力，堅持路地合作共贏，積極爭取地方政府的理解與支持，切實將法律意識、資產(chǎn)意識、經(jīng)營意識貫穿于征收補償工作的全過程，持續(xù)改善企業(yè)生產(chǎn)生活條件，奮力推動鐵路高質(zhì)量發(fā)展。