孫一凡 張興堂 劉維新

一、問題的提出

《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）是新中國第一部以法典命名的法律，在法律體系中居于基礎性地位，已于2021年1月1日起施行。亮點之一是人格權單獨成編，且隱私權和個人信息保護在其中又獨立成章，重要性不言而喻。隱私權作為人格權的重要內容，是指公民享有的私人生活安寧與私人信息依法受到保護，免受他人干擾、知悉、搜集、利用和公開的權利。［1］任何侵犯公民隱私權的非法行為，都應受到法律的嚴肅追責。

黨的十八大以來，隨著國家反腐力度和深度的不斷加強，紀檢監(jiān)察機關的職權也不斷擴大。無論是紀律審查還是監(jiān)察調查，均被賦予必要手段和措施，對被審查調查人的身份信息、財務狀況、家庭情況、社會關系等進行摸排調查。在這一過程中，往往涉及被審查調查對象的隱私，有可能對其隱私權造成一定的侵害。

依據(jù)隱私權保護理論，其保護范圍受到公共利益限制，具有應然之克減性。［2］紀檢監(jiān)察機關對于被審查調查人相關信息的搜集就屬于基于公共利益，只要遵循程序正當性原則，就不認為是對被調查人隱私權進行侵犯。反之，若對被調查人隱私權過度保護，往往會對執(zhí)紀執(zhí)法人員查明事實造成妨礙，使得被審查調查人以此規(guī)避審查調查。這就提示，理性平衡審查調查與隱私權保護之間的彼此張力至關重要。

從現(xiàn)有紀檢監(jiān)察相關立法情況看，《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）、《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）、《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》（以下簡稱《工作規(guī)則》）、《中國共產(chǎn)黨紀律檢查委員會工作條例》（以下簡稱《工作條例》）中，涉及被審查調查人隱私權的相關規(guī)定，尚存在內容模糊寬泛等問題。同時，審查調查實踐中，亦存在程序理性不足等瑕疵。然而，隨著執(zhí)紀執(zhí)法權限、監(jiān)督對象范圍以及審查調查措施的延展，被審查調查人的信息及隱私無疑更多地暴露在執(zhí)紀執(zhí)法人員面前，進而對其隱私權的保護提出了巨大挑戰(zhàn)。這就需要立足紀律審查監(jiān)察調查這一特定場域，對既有實像進行困境分析，擬制完善相應鏡像構造，豐富其應有規(guī)范意蘊。

二、三重困境：審查調查場域的實像分析

（一）困境一：概念邊界模糊

《民法典》頒布施行后，強化了對公民個人隱私權的保護。其中，第1032條對公民的隱私進行了解釋和界定：隱私是自然人的私人生活安寧和不愿為他人知曉的私密空間、私密活動、私密信息，任何組織或者個人不得以刺探、侵擾、泄露、公開等方式侵害他人的隱私權。但值得注意的是，雖然《監(jiān)察法》第18條明確規(guī)定，“監(jiān)察機關及其工作人員對監(jiān)督、調查過程中知悉的國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私，應當保密”，且其《實施條例》相關條款中亦有規(guī)定，但是上述規(guī)定明顯具有內容模糊寬泛的局限性，因為二者均對何為“個人隱私”缺少明晰說明，對隱私的邊界和范圍更是缺少具體框定。

關于審查調查涉及隱私及隱私權相關概念，在法理學和法哲學上確應進一步地追問求解。因為基于法律屬性的不同，不同法律關于隱私內涵和外延的界定自有差異。《民法典》屬于私法，調整和保護的是私人法益，而《監(jiān)察法》及其《實施條例》屬于公法，調整和保護的是公共法益，故二者對于隱私概念的適用縱然不同。同樣，亦有學者主張，民事訴訟與刑事訴訟涉及的隱私問題應作差異化解讀，［3］這就更加佐證和支持了上述觀點。當然，《監(jiān)察法》及其《實施條例》與刑事法之間的法律屬性亦不相同，比如其審查調查的內容是職務違法和職務犯罪行為，而不是一般刑事犯罪行為等。雖然理論和實踐中要努力實現(xiàn)彼此銜接，但關于隱私權及隱私概念是否等同以及如何不同無疑亟待回應。由是可見，審查調查過程中涉及隱私權保護問題，簡單套用《民法典》或刑事法中相關概念的做法當不可取。

（二）困境二：操作自由度大

《實施條例》第55條規(guī)定，“監(jiān)察機關在初步核實中，可以依法采取談話、詢問、查詢、調取、勘驗檢查、鑒定措施；立案后可以采取訊問、留置、凍結、搜查、查封、扣押、通緝措施?！薄豆ぷ鳁l例》第36條規(guī)定，“紀律審查工作應當依規(guī)依紀采取談話、查詢、調取、暫扣、封存、勘驗檢查、鑒定等措施，以及通過要求相關組織作出說明等方式，收集證據(jù)，查明事實，處置違紀所得?！币陨媳砻鳎o檢監(jiān)察機關在審查調查過程中，可以使用的手段較為寬泛，但目前對于具體手段的選擇適用尚缺乏更加科學理性的內部監(jiān)督特別是外部監(jiān)督機制。同時，基于“黨紀嚴于國法”“紀在法前”的黨內要求和法理精神，審查調查工作不僅涉及被審查調查人的個人身份、家庭信息、財務狀況、社會關系，還涉及政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律這“六大紀律”等。這就無疑使得辦案人員具有掌握被審查調查者更多隱私的機會，同時也增加了侵犯其隱私權的可能性。

不僅如此，對于不同被審查調查主體，即涉嫌違紀的黨員干部、涉嫌嚴重違法的犯罪嫌疑人以及相關證人等，對其隱私權保護的內容、范圍是否需要區(qū)分辨別以及如何區(qū)分辨別等，《監(jiān)察法》及其《實施條例》以及《工作規(guī)則》《工作條例》亦均未作出回應。而且，對于線索排查、初核、立案審查或調查、留置等不同審查調查階段的隱私保護亦未分別規(guī)范。當然，對于以上不同情形，涉及證據(jù)調取的尺度范圍、隱私權克減的限度、案件公開形式范圍等內容，無論在文本規(guī)范還是操作層面，更是處于模糊的灰色地帶，從而導致各地紀檢監(jiān)察機關在個案中的具體做法千差萬別。

（三）困境三：權利救濟乏力

近些年來特別是監(jiān)察體制改革以來，以公務員為代表的相應群體的權利救濟問題逐步成為研究熱點。［4］日漸增多的主張認為，目前包括隱私權在內的權利救濟機制欠缺完善。［5］［6］縱觀和檢視《監(jiān)察法》，相應問題確實值得探討，比如：第53條規(guī)定，各級監(jiān)察委員會應當接受本級人民代表大會及其常務委員會的監(jiān)督，但這種監(jiān)督僅限于聽取和審議專項工作報告、組織執(zhí)法檢查以及舉行人大相關會議時，就相關監(jiān)察工作中的有關問題提出詢問或者質詢；第60條規(guī)定了監(jiān)察機關及其工作人員出現(xiàn)侵犯包括隱私權在內的五類情形時，被調查人及其近親屬有權向該監(jiān)察機關申訴或向上級監(jiān)察機關申請復查，但這種申訴或復查更是“內部監(jiān)督”“自我糾偏”；第67條規(guī)定，監(jiān)察機關及其工作人員對于公民、法人和其他組織的隱私權等合法權益造成損害的，依法給予國家賠償，但往往僅限于以賠償金為主的財產(chǎn)型賠償，未就職務和名譽恢復等作出明確規(guī)定。其實不僅是《監(jiān)察法》，即便是《實施條例》《工作規(guī)則》《工作條例》等，亦均未作出進一步回應或者明確性規(guī)定。

另外，是否允許律師介入審查調查，一直是強化反腐與保障人權彼此平衡中最激烈的爭點之一。然而，與行政和刑事案件不同的是，依據(jù)《監(jiān)察法》及其《實施條例》等，以律師為代表的代理人或辯護人目前并不被允許介入，被審查調查人由此處于孤立狀態(tài)，其個人隱私權等權益更容易受到侵犯。這到底是《監(jiān)察法》及其《實施條例》在實體和程序上的略顯缺位，還是說審查調查期間律師原本就不應介入？對此，有學者認為，目前監(jiān)察調查程序的封閉性，可能會導致侵權現(xiàn)象甚至冤假錯案的發(fā)生，故律師作為法律共同體的重要成員，介入監(jiān)察調查程序確有必要性，其對于法治反腐的推動作用遠大于阻礙作用。［7］更有主張認為，這既是強化人權保障的必然要求，也是與刑事訴訟程序銜接的現(xiàn)實要求，更是有效開展監(jiān)察工作的重要保障，但關鍵在于科學的制度設計。［8］［9］

三、進路完善：審查調查規(guī)范的應有意蘊

（一）廓清概念：框定內涵與外延

已如前述，隱私權的概念在不同部門法或不同應用場域，其內涵與外延理應不同。審查調查實踐中，倘若一廂情愿或簡單粗暴地套用民事法或刑事法中隱私權的概念和適用，顯然是缺乏政治理性和法律思維。法學是一門精細的科學，法治的前提是規(guī)則之治。審查調查相關法律規(guī)范和黨內法規(guī)等，必須對隱私權保障提出原則性指引，對相關概念進行廓清，特別是就其內涵與外延進行準確框定。不僅如此，還應就不同類型被審查調查對象、證人等相關人員，以及不同審查調查階段、不同審查調查內容的隱私權保護，分別作出相對明確的規(guī)范。否則，便會由于概念的模棱兩可和規(guī)范的相對缺位，既容易導致對被審查調查者隱私權的侵犯，也容易使隱私權“保護”成為被審查調查者阻礙審查調查的借口。當然，相關可能的“侵犯”或者“維權”更易成為社會關注甚至炒作的熱點，進而影響和挑戰(zhàn)審查調查工作的嚴肅性、權威性和法治性。

由上可見，審查調查中涉及的隱私權保護相關問題，已經(jīng)成為法社會學、法政治學尤其是監(jiān)察法學這個新興交叉學科必須回應的時代命題，且具相當緊迫性。這就需要以全球化視野，運用比較法學和歷史研究的方法，理性吸收借鑒其他國家地區(qū)和中華法系傳統(tǒng)的寶貴經(jīng)驗，藉以補充完善既有審查調查規(guī)范的應有意蘊。無論如何，總的邏輯理路應該是，牢牢堅持紀嚴于法和紀在法前，公職人員尤其黨員干部，不應等同于普通社會公民，必須對黨忠誠老實，在黨面前沒有秘密。也就是說，在審查調查中，個人隱私在組織要求和辦案需要時，應該而且必須最大限度地報告說明。另外，基于社會監(jiān)督和警示教育需要，紀檢監(jiān)察部門應依案件類別，以一定形式在一定范圍進行公開，但相關內容和邊界，尚需進一步作出規(guī)范性回應。

（二）規(guī)范程序：操作理性和自洽

《監(jiān)察法》及其《實施條例》以及《工作規(guī)則》《工作條例》等，均規(guī)定了較為寬泛和可選擇性的審查調查手段與內容等，可謂在實然性方面已較為周善，但在規(guī)范性特別是操作性方面仍顯不足?！坝邢蘩硇匀思僭O”理論認為，人的行為理性是在心理環(huán)境的限度之內起作用的，是有限理性而非完全理性。［10］［11］也就是說，個體在對事物的認識和判斷過程中，非理性因素與理性因素共同起作用，理性因素雖是主導，但非理性因素不可忽視，故其作出的選擇或決策不可能均達到理想的完美狀態(tài)。［12］［13］故將該理論置于審查調查現(xiàn)實場域中考察，如何才能使相應行為盡可能地做到科學理性呢？解決困厄之境的關鍵在于，應進一步完善規(guī)范程序和監(jiān)督機制，使審查調查行為特別是選擇空間較大的相關手段與重要內容的確定，始終堅持以組織意志和組織行為出現(xiàn)，切實編密織牢防止“私意”轉化為“公權”或者說“公權”淪落為“私意”的機制網(wǎng)絡，既使執(zhí)行人和參與人自覺理性辦案，也使組織意志和組織行為把關有力，避免權力被肆意濫用或者組織決策機制失靈。

值得注意的是，目前各地紀檢監(jiān)察機關對于可能侵犯隱私權等相關權利的個案做法可謂差異較大。究其原因，既有“公權”對“私意”的把控不嚴，更有“公權”與“公權”不同主體對規(guī)范標準的把握不一。這就要求不斷地對相應規(guī)范進行完善細化，并強化對辦案人員職業(yè)素養(yǎng)和實踐操作的訓練，以求達到“公權”與“私意”彼此契合的個人與組織之間的自洽，以及“公權”與“公權”步調一致的不同組織之間的自洽，進而彰顯和提升審查調查工作的公信力。另外，還應注意的是，對外宣傳報道時，涉及被審查調查人特別是第三人隱私權的相關內容應盡可能地作必要性取舍和技術化處理。對于被審查調查人的違紀違法性質和具體表述應客觀理性、精準畫像，不應任意放大和絕對否定，否則就會向黨員干部和社會公眾傳遞這樣一種信息：出事前“完美無缺”，出事后“一無是處”。若然，恐怕有時候既不符合客觀事實，也有違組織在干部管理使用方面的自洽形象，同時還可能侵犯被審查調查人隱私權等相關權利。

（三）強化救濟：堅持原則和自信

古老西方法諺曰：“無救濟則無權利”，意指權利若無實質保障，法律則將形同虛設。遑論人類個體的理性是有限的，即便紀檢監(jiān)察組織作為集體不存在權力濫用之情形，因客觀條件所限亦非絕對“理性人”，也有侵害隱私權等相關權利之可能。故審查調查中，強化被審查調查人權利救濟是一個頗具挑戰(zhàn)的應然命題。就實施進路和內容靶向而言，主要是應實現(xiàn)權利監(jiān)督和司法救濟的雙輪驅動，前者包括內部監(jiān)督和外部監(jiān)督，后者則應包括律師介入以及對侵權責任的民事救濟、刑事救濟等，但絕非對審查調查行為或者結論的司法干預或更正。

就內部監(jiān)督而言，關鍵在于紀檢監(jiān)察系統(tǒng)應愈來愈清醒地認識到，被審查調查者的隱私權等相關權利時刻處于危險狀態(tài)之中，故應不斷完善自我監(jiān)督機制，強化系統(tǒng)內的自我糾偏，拓展內部監(jiān)督的廣度和深度。就外部監(jiān)督而言，目前人大監(jiān)督的制度設計偏重于聽取報告、執(zhí)法檢查、會議質詢等，顯得相對宏觀被動，個案主動監(jiān)督尚有空間，這就需要通過優(yōu)化規(guī)范進行補強。就司法救濟而言，主張律師介入審查調查，既是司法救濟的前奏，也是社會監(jiān)督之維，更應是“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”這一必答題的標準答案之一，實乃規(guī)范公權、保障私權的法治動力所趨。但必須警惕和注意的是，目前有主張認為，司法救濟應介入紀檢監(jiān)察處理處分等相關結論的修正，并提出以現(xiàn)行行政訴訟制度為藍本，在人民法院設立專門審判庭的謀設。［14］如此觀點，確應值得商榷。因為我國必須堅持中國特色社會主義法治方向這個基本原則，把準道路自信、理論自信、制度自信、文化自信中的法治向度，自覺避免滑入西方所謂“三權分立”“司法獨立”的“虛偽陷阱”。故審查調查不應完全具有法律上的可訴性，司法救濟必須明確邊界而不能越界，被審查調查者對于侵犯其隱私權等，可以提出民事甚至刑事訴訟，但人民法院不應介入黨紀政紀結論處置。

結語

隱私權保護是一項永遠在路上的人權命題。審查調查場域不是法外之地，被審查調查人的權利克減應被嚴格限制。［15］本文關于審查調查中隱私權保護問題的討論，既是一個靶點，更是一個切口，旨在打開和透視審查調查場域中權力監(jiān)督和司法救濟的整體面向，其關鍵在于規(guī)則補正及其法治塑造。就前者而言，有兩點極為重要：一是基于審查調查工作政治屬性的首要性和獨特性，涉及隱私權的規(guī)范意蘊和規(guī)范操作，必須以相應規(guī)范的優(yōu)化重構為前提，且要注重黨內法規(guī)與國家法律的有效銜接；二是司法救濟當以律師介入為重要靶向，但絕非司法直接干預審查調查甚至變相越俎代庖，切實以現(xiàn)實規(guī)范回應“黨大還是法大”這個偽命題以及“權大還是法大”這個真命題。對后者而言，關鍵是要錨定審查調查者以及紀檢監(jiān)察組織這一操作主體，使其逐步實現(xiàn)從“有限理性人”到無限接近“完全理性人”的內在轉變?？傊?，要始終以國際視野，堅持中國特色，以求是的態(tài)度和比較的方法，從優(yōu)化重構規(guī)范與強化理性操作雙重路徑，不斷提升審查調查工作中包括隱私權在內的人權意識和保障水準。