文/孫淦明

引言

“中國共產(chǎn)黨人的初心和使命，就是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興”。[1]基本居住得到保障是人民幸福的必要前提，因而在黨的十九大報告中，總書記明確要求 “加強社會保障體系建設(shè)”，“讓全體人民住有所居”[2]?；揪幼?quán)屬于基本人權(quán)，根據(jù)《中華人民共和國憲法》第三十三條“國家尊重和保障人權(quán)”的規(guī)定，“中國政府有保障群眾基本居住條件的責(zé)任”[3]。 因此，保障所有居民的基本居住既是中國共產(chǎn)黨的初心使命，也是中華人民共和國各級人民政府的義務(wù)。

為保障城鄉(xiāng)居民的基本居住，自改革開放以來，尤其是城鎮(zhèn)住房制度改革以來，我國一直實行農(nóng)村與城鎮(zhèn)兩種不同的保障模式。在農(nóng)村，主要實行一戶一處的“宅基地保障”模式。在城鎮(zhèn)，主要實行以“配租型”的廉租房（或公租房）與“配售型”的經(jīng)濟適用房（或共有產(chǎn)權(quán)房）為主的“住房保障”模式。

新的《土地管理法》已經(jīng)“完善農(nóng)村宅基地制度”。在原來“一戶一宅、面積法定”的基礎(chǔ)上，增加了戶有所居的規(guī)定，即在人均土地少，不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，在充分尊重農(nóng)村村民意愿的基礎(chǔ)上，可以采取措施保障農(nóng)村村民實現(xiàn)戶有所居。[4]換言之，農(nóng)村居民的基本居住保障問題已經(jīng)得到基本解決。

然而，在城鎮(zhèn)，由于住房保障制度對于保障房申請對象沒有“低收入”與“住房困難”的前提條件，這導(dǎo)致包括“夾心層”居民與新市民在內(nèi)的廣大中等收入人群一直無緣保障性住房。更重要的是，由于不能保證“低收入”與“住房困難”這兩個前提條件認(rèn)定的客觀性，在保障性住房資源普遍有限的情況下，各地均有許多真正“低收入”且“住房困難”的居民也無法及時享有政府的基本居住保障待遇。不難看出，基本居住保障不足與基本居住保障不公是各地?zé)o法回避的客觀現(xiàn)實問題。

“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。”由于居民收入的高低是一個動態(tài)變化的指標(biāo)，顯然以“低收入”作為基本居住保障待遇的申請條件既不科學(xué)，也不公平。因此，對于同城同地段的所有城鎮(zhèn)居民，無論收入高低，只要符合“居住困難”條件，均應(yīng)公平無差別地享有政府提供的基本居住保障待遇。

因此，為實現(xiàn)“住有所居”，政府必須改革與完善城鎮(zhèn)基本居住保障制度，探索基本居住保障新模式，實行基本居住保障普惠制。本文建議，將目前單一的“住房保障”模式調(diào)整為“以住宅用地保障為主、以住房保障為輔”的綜合保障模式，在保留配租型廉租房（或公租房）的情況下，以每人一份的住宅用地保障方式取代經(jīng)濟適用住房等配售型住房保障，并以統(tǒng)一的“政府劃撥住宅用地，居民擁有房屋產(chǎn)權(quán)”的方式完善與推廣“新型共有產(chǎn)權(quán)住房制度”。

本文在分析現(xiàn)行住房保障制度主要缺陷后，將重點闡述住宅用地保障的比較優(yōu)勢與城鎮(zhèn)基本居住保障普惠制的實施路徑——構(gòu)建“新型共有產(chǎn)權(quán)住房制度”，以求教于大方之家。

一、住房保障制度的主要內(nèi)容和主要問題

（一）現(xiàn)行住房保障的分類及主要內(nèi)容

為保障城鎮(zhèn)居民的基本居住，目前我國已經(jīng)“形成了包括廉租房、經(jīng)濟適用房、兩限房、公租房、共有產(chǎn)權(quán)房和棚改房等多元化類型的保障性住房供給結(jié)構(gòu)”[5]。歸納起來可分為配租型與配售型兩種類型：

1.配租型廉租房或公租房保障特別困難的居民與家庭。國家發(fā)展改革委和原建設(shè)部等九部委的《廉租住房保障辦法》（建設(shè)部令第162號）指出：廉租住房保障方式實行貨幣補貼和實物配租等相結(jié)合。貨幣補貼是指縣級以上地方人民政府向申請廉租住房保障的城市低收入住房困難家庭發(fā)放租賃住房補貼，由其自行承租住房；實物配租是指縣級以上地方人民政府向申請廉租住房保障的城市低收入住房困難家庭提供住房，并按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)收取租金。2012年，《公共租賃住房管理辦法》（中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部令第11號）實施。公共租賃住房是指限定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和租金水平，面向符合規(guī)定條件的城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)無房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員出租的保障性住房。另據(jù)國家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、財政部《關(guān)于公共租賃住房與廉租住房并軌運行的通知》，自2014年起，廉租住房并軌納入公共租賃住房中。

2.配售型經(jīng)濟適用房或共有產(chǎn)權(quán)房保障城市低收入家庭。根據(jù)《經(jīng)濟適用住房管理辦法》，經(jīng)濟適用住房是指政府提供政策優(yōu)惠，限定套型面積和銷售價格，按照合理標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，面向城市低收入住房困難家庭供應(yīng)，具有保障性質(zhì)的政策性住房。

自2014年起，根據(jù)國家發(fā)改委、住建部等六部委的《關(guān)于試點城市發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)政策性商品住房的指導(dǎo)意見》，北京、上海等地進行了共有產(chǎn)權(quán)住房制度的試點。如《上海市共有產(chǎn)權(quán)保障住房管理辦法》明確，共有產(chǎn)權(quán)保障住房是指符合國家住房保障有關(guān)規(guī)定，由政府提供政策優(yōu)惠，按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，限定套型面積和銷售價格，限制使用范圍和處分權(quán)利，實行政府與購房人按份共有產(chǎn)權(quán)，面向本市符合規(guī)定條件的城鎮(zhèn)中低收入住房困難家庭供應(yīng)的保障性住房。此外，共有產(chǎn)權(quán)住房試點地區(qū)不再執(zhí)行經(jīng)濟適用住房保障的政策。

各地的拆遷安置房、棚改房、雙限房（“限房價、限套型”）等特定類型的政策性商品住房，都對供應(yīng)對象沒有一定的限制條件，且都需要供應(yīng)對象出資購買，顯然這些類型的住房都可以歸類于配售型保障住房。

（二）現(xiàn)行城鎮(zhèn)住房保障制度存在的主要問題

1.廣大中等收入居民無緣保障性住房。據(jù)1998年《國務(wù)院關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，國家城鎮(zhèn)住房制度改革的初衷是對不同收入家庭實行不同的住房供應(yīng)政策：最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房，中等收入家庭購買經(jīng)濟適用住房，其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房。然而，2007年的《經(jīng)濟適用住房管理辦法》明確規(guī)定，經(jīng)濟適用住房只“面向城市低收入住房困難家庭供應(yīng)”，《公共租賃住房管理辦法》規(guī)定的公共租賃住房也是“面向符合規(guī)定條件的城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭”，因而包括“夾心層”居民與新市民在內(nèi)的城鎮(zhèn)廣大中等收入居民與家庭基本無緣住房保障。因此，“隨著房價的不斷提升，中低收入家庭沒有足夠的支付能力，完全依靠市場機制，這部分群體的居住需要難以實現(xiàn)，這就嚴(yán)重影響到了社會的穩(wěn)定發(fā)展”[6]。

2.無法保證基本居住保障的公平公正。關(guān)于保障性住房的申請條件，現(xiàn)行住房保障制度對保障對象均沒有“低收入”和“住房困難”的限制條件。然而，住房保障對象的收入不透明歷來為人詬病，社會呼吁多年的社會信用體系至今未能有效建立，各職能部門未形成有效的協(xié)調(diào)機制。保障住房的申請資格依據(jù)的是家庭住房狀況、收入水平、財產(chǎn)狀況等標(biāo)準(zhǔn)，申請人收入難以準(zhǔn)確把握，極易導(dǎo)致不符合條件的人享受保障住房，從而造成公共住房資源配置錯位。[7]究其原因，主要是我國目前還沒有建立嚴(yán)格的個人收入與家庭財產(chǎn)如實申報和嚴(yán)格核查的制度。對于申請居民或家庭是否屬于“低收入”，認(rèn)定的主觀隨意性較強，無法保證客觀性。此外，各地在辦理住房保障時，并不審查申請家庭在異地（其他城鎮(zhèn)）是否擁有住房的情況，因而對居民“住房困難”的認(rèn)定也無法保證客觀公正。申請對象的資格認(rèn)定不實自然會導(dǎo)致保障房資源分配的不公。因我國各地的保障性住房資源有限，分配不公必然導(dǎo)致許多真正“低收入”且“住房困難”居民無法享有基本居住保障待遇。

3.無法保證基本居住保障的及時性。一方面，保障房的建設(shè)與管理不僅投入大、收益低，且管理成本高，各地政府均缺少建設(shè)保障房的積極性與主動性。另一方面，國家對于基本居住保障待遇的落實時間缺少強制性法律規(guī)定。鑒于房產(chǎn)建設(shè)工期長、居民申請居住保障的輪候期較長，至今沒有一個城市能夠保證住房保障的及時性。

4.保障房位置選擇存在影響社會穩(wěn)定的隱患。為降低保障房建設(shè)的成本，多數(shù)城市都將保障房規(guī)劃在遠(yuǎn)離中心城區(qū)的偏遠(yuǎn)地區(qū)，且集中連片建造。這容易引發(fā)居住隔離乃至群體歧視現(xiàn)象發(fā)生，出現(xiàn)與西方貧民窟類似的居住空間與社會地位雙重邊緣化現(xiàn)象[8]，從而給社會穩(wěn)定造成極大的隱患。

5.以家庭為單位的保障對社會公序良俗有極大危害性?，F(xiàn)行的保障房政策均以“家庭”為保障單位。然而，各個家庭的人口有多有少，且家庭人口多少可以動態(tài)變化。雖然保障房有大有小，但每套房產(chǎn)無法切割分配，無法避免人多房小、人少房大的不公現(xiàn)象。更嚴(yán)重的是，為套取保障性住房，現(xiàn)實中假離婚與假結(jié)婚等有違社會公序良俗的現(xiàn)象時有發(fā)生，這對社會的安全與穩(wěn)定有著極大的危害性。

6.試點城市的共有產(chǎn)權(quán)住房制度更易產(chǎn)生新的不公。首先，共有產(chǎn)權(quán)住房中政府份額的確定方式缺少合理性[9]。對于共有產(chǎn)權(quán)住房中政府與保障對象各自所占的產(chǎn)權(quán)份額，不僅各地做法不一且時常變動。例如：北京采取“一個項目一個政策”的方式，《北京市共有產(chǎn)權(quán)住房管理暫行辦法》第十九條、第二十條規(guī)定，政府與保障對象的產(chǎn)權(quán)份額在房屋銷售前確定；上海則是“一戶一策”，《上海市共有產(chǎn)權(quán)保障住房管理辦法》第十六條規(guī)定，政府與保障對象的產(chǎn)權(quán)份額在購房合同或供后房屋使用管理協(xié)議中明確。其次，共有產(chǎn)權(quán)住房的后續(xù)管理成本高、監(jiān)管難[10]。一方面，共有產(chǎn)權(quán)住房的價格沒有統(tǒng)一的確定方式，導(dǎo)致政府定價與市場價格之間存在一定的差距，無法避免住房保障中的尋租問題。另一方面，由于各城鎮(zhèn)的住房市場客觀上已經(jīng)是一房一價了，退出時共有產(chǎn)權(quán)住房的價格更無法避免“因人而異”的弊端。因此，無論是政府還是個人，均對基本居住保障待遇的好壞缺少預(yù)見性。這不僅無法消除困難家庭的居住恐慌，而且容易產(chǎn)生新的不公。

總而言之，不僅大量中等收入居民無法享有保障性住房的紅利，而且因資金投入大、收益低，各地現(xiàn)行“住房保障”不僅無法實現(xiàn)基本居住保障的應(yīng)保盡保，更無法做到基本居住保障的公平公正。

二、住宅用地保障的比較優(yōu)勢

住房存在的前提是住宅用地。與溫、飽等剛性需求的解決方式不同，“立錐之地”沒有替代品。因此，只有保證每個居民的“立錐之地”才能實現(xiàn)住有所居。為此，本文建議將配售型住房保障調(diào)整為住宅用地保障，即以政府提供每人一份基本居住保障用地的方式實行基本居住保障的全覆蓋。

（一）住宅用地保障可以實現(xiàn)基本居住保障的全覆蓋

首先，配售型住房保障本質(zhì)是住宅用地保障。經(jīng)濟適用住房其實是劃撥住宅用地保障?！督?jīng)濟適用住房管理辦法》規(guī)定，“經(jīng)濟適用住房建設(shè)用地以劃撥住宅用地供應(yīng)”，“確定經(jīng)濟適用住房的價格就當(dāng)以保本微利為原則”。顯然，經(jīng)濟適用住房的保障對象不僅需要支付房產(chǎn)建設(shè)的成本價，而且需要保證開發(fā)企業(yè)的適當(dāng)利潤。

各試點地區(qū)的共有產(chǎn)權(quán)住房保障首先也是住宅用地保障?！侗本┦泄灿挟a(chǎn)權(quán)住房管理暫行辦法》第五條規(guī)定，市規(guī)劃國土委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)委應(yīng)當(dāng)“合理安排共有產(chǎn)權(quán)住房的建設(shè)用地，并在年度土地利用計劃及土地供應(yīng)計劃中單獨列出、優(yōu)先供應(yīng)”；《上海市的共有產(chǎn)權(quán)保障住房管理辦法》第六條也明確要求，“單獨列出共有產(chǎn)權(quán)保障住房的建設(shè)用地指標(biāo)，并予以優(yōu)先供應(yīng)”。

其次，住宅用地保障不僅不增加政府的財政負(fù)擔(dān)，而且可以為政府節(jié)省大量的保障房建設(shè)與管理費用。

雖然每人一份住宅用地保障的范圍明顯大于住房保障范圍，但保障基本居住是政府義務(wù)，因而實行住宅用地保障并不額外增加政府義務(wù)和財政負(fù)擔(dān)。

根據(jù)現(xiàn)行住房保障制度，所有保障性住房均需要政府投入大量的資金進行建設(shè)，而且所有保障房的后期維護與管理也需要政府負(fù)責(zé)。顯然，“投入大、管理難”是制約我國住房保障制度發(fā)展的客觀現(xiàn)實問題。然而，如果將住房保障調(diào)整為每人一份的住宅用地保障，政府自然無需投入這些費用，大投入和難管理的問題自然就不存在了。

第三，實踐證明，只要保證每位居民均能享有一定份額的“立錐之地”，“住有所居”的目標(biāo)就可以實現(xiàn)。

基本居住保障的關(guān)鍵是“立錐之地”。農(nóng)村宅基地制度多年的實施結(jié)果已經(jīng)證明，除特別困難群眾外，對于絕大多數(shù)居民與家庭而言，只要解決了“立錐之地”問題，居住自然不成問題。

對于城鎮(zhèn)居民的基本居住問題而言，在保留目前公租房（或廉租房）保障的基礎(chǔ)上，只要保證每人均有一份“基本居住保障用地”，則可以在不增加政府財政負(fù)擔(dān)的情況下保障所有居民的基本居住。

（二）住宅用地保障能夠保證基本居住保障的公平公正

《中華人民共和國民法典》規(guī)定，自然人從出生時起到死亡時止，具有民事權(quán)利能力，依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事義務(wù)。自然，公民享有基本居住保障的權(quán)利也應(yīng)該始于出生、終于死亡。即居民從出生起即有權(quán)申請并享有基本居住保障待遇。所以，基本居住保障待遇應(yīng)該不分男女老少與收入高低，做到“人人有份”。

人口流動與戶籍變更是公民的一項基本權(quán)利，也是實現(xiàn)人民富裕、國家富強的必然要求。因此國家應(yīng)該允許城市居民在退出原居住地基本居住保障待遇的情況下，按遷入地的標(biāo)準(zhǔn)向遷入地城市人民政府重新申請居住保障用地。然而，作為自然生命體，一個人不可能在兩個以上的地方同時居住。因此，每個公民在全國范圍內(nèi)只能享有一份城鎮(zhèn)（不含農(nóng)村）基本居住保障（公租房待遇與住宅用地保障待遇也不可兼得）。值得注意的是，基本居住保障待遇在保證“人人有份”的同時，必須明確“一人一份”，即“每人一份”。

自然，這種“每人一份”的保障待遇，不僅能夠有效地避免申請過程中所產(chǎn)生的虛假結(jié)婚、離婚等違背公序良俗的現(xiàn)象，而且能夠保證基本居住保障的公平公正。當(dāng)然，這種每人一份劃撥住宅用地的基本居住保障待遇對促進我國人口生育有不可替代的作用。

三、基本居住保障普惠制的實施路徑

住有所居是人民幸福的重要標(biāo)志之一。習(xí)近平總書記強調(diào)，“人民幸福生活是最大的人權(quán)”[11]，“社會保障是保障和改善民生、維護社會公平、增進人民福祉的基本制度保障，是促進經(jīng)濟社會發(fā)展、實現(xiàn)廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果的重要制度安排，發(fā)揮著民生保障安全網(wǎng)、收入分配調(diào)節(jié)器、經(jīng)濟運行減震器的作用，是治國安邦的大問題”[12]。因此，“保障人民的基本居住需要關(guān)系到人民生活的基本條件。保障和改善人民群眾特別是中低收入住房困難家庭的基本居住需要，是政府保障和改善民生的重要途徑，也是保持經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的必然要求，理應(yīng)是全民社會政策體系建設(shè)的重要組成部分?！盵13]因此，為保障所有居民的住有所居，國家應(yīng)該如基本醫(yī)療保障、基本養(yǎng)老保障等政策般，將基本居住保障納入整個社會保障體系，實行全覆蓋與普惠制。

鑒于住房保障存在種種不足，為實現(xiàn)住有所居，必須將目前單一的住房保障模式調(diào)整為“以住宅用地保障為主、以住房保障為輔”的綜合保障模式，即在保留配租型的廉租房或公租房的同時，以每人一份劃撥住宅用地保障取代配售型住房保障，并以統(tǒng)一的“政府劃撥住宅用地，居民擁有房屋產(chǎn)權(quán)”的方式構(gòu)建“新型共有產(chǎn)權(quán)住房制度”。

（一）授權(quán)各地自行確定基本居住保障用地標(biāo)準(zhǔn)

眾所周知，“一戶一處”的農(nóng)村宅基地與農(nóng)村居民集體經(jīng)濟組織成員的資格相關(guān)聯(lián)。顯然，城鎮(zhèn)的住宅用地保障肯定與農(nóng)村宅基地保障模式不同，即每人一份的城鎮(zhèn)住宅用地保障并不是保障每個人均有“一處”住宅用地，而是保障每個人都有“一份”標(biāo)準(zhǔn)面積基本居住保障用地的份額。

全國各地人口、土地和經(jīng)濟狀況各不相同，在全國范圍內(nèi)實行統(tǒng)一的每人一份基本居住保障用地的面積標(biāo)準(zhǔn)既不科學(xué)，也不現(xiàn)實，更不公平。因此，基本居住用地保障標(biāo)準(zhǔn)雖不可“因人而異”，但必須“因城而異”。這既符合實事求是的辯證唯物主義的觀點，又符合各地“因地制宜”的差別化發(fā)展規(guī)律。因此，建議國家將權(quán)力下放，授權(quán)各省、市、自治區(qū)“因城施策”，由各省級政府自行確定其轄區(qū)內(nèi)不同城市乃至同城不同區(qū)域的基本居住保障用地面積標(biāo)準(zhǔn)，從而實現(xiàn)基本居住保障的實質(zhì)公平。

（二）構(gòu)建“新型共有產(chǎn)權(quán)住房制度”

住宅用地保障待遇的實現(xiàn)方式是，在購買城鎮(zhèn)普通商品住房時，居民在住房所在地基本居住用地保障標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)，通過申請政府補貼相應(yīng)土地出讓金的方式，將該住房中部分（或全部）出讓性質(zhì)的住宅用地變更為劃撥性質(zhì)的住宅用地，并將此普通商品住房變更為“政府劃撥住宅用地，居民擁有房屋產(chǎn)權(quán)”的“新型共有產(chǎn)權(quán)住房”。

不同于試點地區(qū)的共有產(chǎn)權(quán)住房中不動產(chǎn)的整體共有，這種“新型共有產(chǎn)權(quán)住房”是“政府享有土地使用權(quán)，居民擁有房產(chǎn)”形式的共有。不同于經(jīng)濟適用住房的住宅用地全部劃撥，“新型共有產(chǎn)權(quán)住房”中劃撥土地的面積是申請人數(shù)與各地基本居住用地保障標(biāo)準(zhǔn)的乘積，超出這個積數(shù)的部分仍然為出讓性質(zhì)的土地。

這種統(tǒng)一的“政府劃撥住宅用地，居民擁有房屋產(chǎn)權(quán)”的“新型共有產(chǎn)權(quán)住房”既不需要政府投資建設(shè)，也無須政府進行后期管理，在為地方政府節(jié)省大量的保障房建設(shè)資金與管理成本的同時，能夠保證基本居住保障的及時性。

更重要的是，這種“政府劃撥住宅用地，居民擁有房屋產(chǎn)權(quán)”的共有產(chǎn)權(quán)住房直接明確了政府與居民的產(chǎn)權(quán)份額，可有效地避免試點地區(qū)共有產(chǎn)權(quán)住房中政府產(chǎn)權(quán)份額“因人而異”的弊端，從而在保證基本居住保障公正性的情況下增強政府與居民對基本居住保障待遇的預(yù)見性，消除困難家庭的居住恐慌。

共有產(chǎn)權(quán)住房能夠彌補住房自有與住房租賃兩種模式的缺陷，打通住房保障與住房市場的割裂狀態(tài)。[14]相較現(xiàn)行試點地區(qū)的共有產(chǎn)權(quán)住房，“政府劃撥住宅用地，居民擁有房屋產(chǎn)權(quán)”的共有產(chǎn)權(quán)住房模式不僅能有效地避免保障房供應(yīng)中的“房小人多，房大人少”的矛盾，而且尊重保障對象在居住地點方面的自由選擇權(quán)，可實現(xiàn)商品房住戶與保障對象住戶的混合居住，有效避免目前保障對象集中居住所產(chǎn)生的雙重隔離等一系列社會問題。

（三）“新型共有產(chǎn)權(quán)住房制度”能夠激活疫后房地產(chǎn)市場

在住宅房地產(chǎn)的價格組成中，土地使用權(quán)價格的占比較大。由于住宅用地保障待遇是通過政府補貼相應(yīng)土地出讓金的方式實現(xiàn)的，這將大幅度減輕普通居民購買普通商品住房的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。此舉在解決普通居民基本居住問題的同時，更能夠調(diào)動廣大中等收入居民家庭購買普通商品住房的積極性，從而刺激住房消費，促進房地產(chǎn)市場的健康穩(wěn)定發(fā)展。

綜上所述，構(gòu)建以每人一份劃撥住宅用地保障為主要內(nèi)容的“新型共有產(chǎn)權(quán)住房制度”，對激活疫情后房地產(chǎn)市場、促進整個國民經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有不可低估的作用。

四、相關(guān)制度的建立與配套措施的完善

“不謀全局者，不足謀一域”，“全面深化改革需要加強頂層設(shè)計和整體謀劃，加強各項改革的關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性可行性研究”。習(xí)近平同志指出：“現(xiàn)在，我國社會保障制度改革已進入系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的階段。要準(zhǔn)確把握社會保障各個方面之間、社會保障領(lǐng)域和其他相關(guān)領(lǐng)域之間改革的聯(lián)系，提高統(tǒng)籌謀劃和協(xié)調(diào)推進能力，確保各項改革形成整體合力。要強化問題導(dǎo)向，緊盯老百姓在社會保障方面反映強烈的煩心事、操心事、揪心事，緊盯制約社會保障體系建設(shè)的硬骨頭，不斷推進改革?！盵15]毫無疑問，基本居住保障制度的改革是一個系統(tǒng)工程，必須堅持全局觀念與系統(tǒng)觀念

（一）完善城鎮(zhèn)基本居住保障制度與居住用地合理使用制度

習(xí)近平總書記要求:“推進社會保障法治化，要從立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)加強社會保障工作，在法治軌道上推動社會保障事業(yè)健康發(fā)展。要加強社會保障立法工作”[17]。與國外相對完善的基本居住保障立法體系相比，我國缺乏高層次的制度保證[18]。因此，為保證基本居住保障制度的科學(xué)性、公正性、強制性與統(tǒng)一性，國家必須統(tǒng)一制定科學(xué)的城鎮(zhèn)基本居住保障法律制度，明確“以住宅用地保障為主、以住房保障為輔”的綜合保障模式，實行基本居住保障的普惠制。

如果說基本居住保障不足是我國目前房地產(chǎn)畸形發(fā)展的內(nèi)部原因，則其外部原因自然是投資投機性需求的無限擴大。為完善住房市場體系與住房保障體系，促進我國房地產(chǎn)業(yè)的平穩(wěn)健康發(fā)展，2021年3月，第十三屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確提出：“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，建立住房和土地聯(lián)動機制，加強房地產(chǎn)金融調(diào)控，發(fā)揮住房稅收調(diào)節(jié)作用，支持合理自住需求，遏制投資投機性需求?！?/p>

住房存在的前提是住宅用地。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》，“合理利用土地是我國的基本國策”。城鎮(zhèn)住宅用地是最重要的土地資源，更應(yīng)該合理利用。由于“國家實行土地用途管制制度”，住宅用地只能用于居民居住，不得作為單位或個人“囤積居奇轉(zhuǎn)手獲利”的工具與投資投機的理財產(chǎn)品。

我國各地住宅用地資源有限，只有限制奢侈消費才能保證基本居住。因此，為保障基本居住，國家必須同時完善城鎮(zhèn)住宅用地合理使用管理制度，設(shè)定與區(qū)分城鎮(zhèn)居住用地的“合理自住”與“投資投機”，在保障基本居住、支持合理改善性自住需求的前提下，限制住宅用地的奢侈消費與閑置浪費，遏制住宅用地的囤積居奇與投資投機。

（二）升級不動產(chǎn)登記系統(tǒng)，實現(xiàn)居住保障的公開透明

在國家的不動產(chǎn)登記系統(tǒng)中錄入各地的基本居住保障用地標(biāo)準(zhǔn)，在明確每套住房所占住宅用地面積的同時，明確每個居民所享有的城鎮(zhèn)劃撥住宅用地情況，以便一目了然地看出每個居民是否享受了基本居住保障待遇。

（三）統(tǒng)一全國的住宅用地市場價值評估方法與評估規(guī)則

由于居民的住宅用地保障待遇是在購買普通住宅時通過申請政府補貼相應(yīng)土地出讓金的方式實現(xiàn)的，其保障待遇的申請與退出需要對相應(yīng)住宅用地使用權(quán)的市場價格進行評估。但土地使用權(quán)市場價值的評估是一項技術(shù)性工作，不同的評估規(guī)則與不同的評估方法均會對評估結(jié)果有較大的影響。因此，國家必須統(tǒng)一住宅用地市場價值的評估規(guī)則與評估辦法，在保證評估客觀性與公正性的同時，保證基本居住保障待遇分配與退出時的公平公正。

五、結(jié)語

習(xí)近平總書記強調(diào)，“社會保障關(guān)乎人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題”[17]。習(xí)近平經(jīng)濟思想是新時代做好經(jīng)濟工作的根本遵循與行動指南。我們要“切實把習(xí)近平經(jīng)濟思想貫徹落實到發(fā)展改革工作各領(lǐng)域全過程”，“要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，盡力而為、量力而行，加強普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，提高公共服務(wù)質(zhì)量和水平，加快補齊基本公共服務(wù)短板，著力增強非基本公共服務(wù)弱項，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感”[18]?；揪幼”Ｕ鲜巧鐣Ｕ系闹饕獌?nèi)容，國家必須統(tǒng)一完善城市基本居住保障的普惠制度，實行“以住宅用地保障為主、以住房保障為輔”的綜合保障模式.在修改公租房保障政策的情況下，將配售型住房保障調(diào)整為住宅用地保障，并以“政府劃撥住宅用地，居民擁有房屋產(chǎn)權(quán)”的“新型共有產(chǎn)權(quán)住房”保障所有城鎮(zhèn)居民的基本居住，從而實現(xiàn)住有所居的目標(biāo)。同時，居住保障的實質(zhì)是“立錐之地”的保障。我國各地居住用地資源有限，因而必須同時完善城鎮(zhèn)住宅用地管理制度，明確“支持合理自住需求，遏制投資投機需求”的要求。