文/李小浩

一、引言

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要依靠投資拉動(dòng)。投資對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)發(fā)揮了重要作用，尤其在經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力時(shí)，投資是穩(wěn)經(jīng)濟(jì)的重要抓手。經(jīng)過(guò)多年的投資建設(shè)，我國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域形成了一大批存量資產(chǎn)，國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模也在穩(wěn)步擴(kuò)大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2021年底，全國(guó)國(guó)資系統(tǒng)監(jiān)管企業(yè)資產(chǎn)總額達(dá)到259.3萬(wàn)億元，比2012年底增長(zhǎng)2.6倍，年均增長(zhǎng)15.4%。這些沉淀的國(guó)有資產(chǎn)主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施、民生事業(yè)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域，由于缺乏有效運(yùn)營(yíng)管理，有些資產(chǎn)已逐漸成為低效甚至無(wú)效資產(chǎn)。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)階段進(jìn)入高質(zhì)量穩(wěn)定發(fā)展階段，住房領(lǐng)域的主要矛盾也逐漸由總量短缺轉(zhuǎn)為結(jié)構(gòu)性供給問(wèn)題。根據(jù)貝殼研究院測(cè)算，目前我國(guó)存量住房規(guī)模已經(jīng)達(dá)到3.12億套，住房存量面積超過(guò)350億平方米，總市值達(dá)到400萬(wàn)億元。[1]另外還有各類包括老舊廠房、文化體育場(chǎng)館和閑置土地等在內(nèi)的閑置低效利用存量物業(yè)。由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城市發(fā)展布局的改變，一些資產(chǎn)的使用價(jià)值下降，而一些需求得不到滿足。如要更好地滿足新市場(chǎng)的居住需求，以及更好地迎合各類改善需求，便對(duì)存量房地產(chǎn)本身提出了很多新要求，也形成了巨大的發(fā)展空間。

近年來(lái)，我國(guó)政府不斷加大對(duì)租賃住房市場(chǎng)的培育，尤其從2015年開(kāi)始，政府的重心逐漸從商品房轉(zhuǎn)向保障房，對(duì)租賃市場(chǎng)的扶持力度不斷加大，扶持政策頻出。2021年7月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見(jiàn)》，首次在國(guó)家層面明確我國(guó)住房保障體系的頂層設(shè)計(jì)，提出建設(shè)以公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房為主體的住房保障體系，明確了保障性租賃住房基礎(chǔ)制度及相關(guān)支持政策。保障性租賃房政策能夠有效解決占人口比重最大的中低收入者特別是新市民和青年人的居住問(wèn)題，有利于縮小貧富差距、降低房貸風(fēng)險(xiǎn)、保持社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。[2]

近年來(lái)，各地方政府都在積極發(fā)展保障性租賃住房，紛紛從政策、土地、資金等多方面予以大力支持。如何利用盤(pán)活存量資產(chǎn)政策促進(jìn)保障性租賃住房發(fā)展，以及如何引入民營(yíng)資本參與保障性租賃住房投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，成為值得各地方政府深入思考的問(wèn)題。本文以武漢市為例，探討盤(pán)活存量資產(chǎn)政策背景下保障性租賃住房的優(yōu)化發(fā)展路徑，以期向地方政府提供科學(xué)的決策參考。

二、武漢市保障性住房發(fā)展基本情況

武漢市作為最早開(kāi)展保障性住房建設(shè)的城市之一，在保障性住房建設(shè)方面一直走在全國(guó)前列。武漢市自1994年被批準(zhǔn)建設(shè)第一批保障性住房項(xiàng)目至今，已初步建成較完善的住房保障體系?！笆濉逼陂g全市累計(jì)完成保障性住房建設(shè)26.5萬(wàn)套，其中城鎮(zhèn)棚戶區(qū)住房改造23.48萬(wàn)套，公共租賃住房3.02萬(wàn)套；住房保障覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大，覆蓋率達(dá)24%。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，武漢市作為長(zhǎng)江中游城市群的領(lǐng)頭城市，全國(guó)重要的工業(yè)基地、科教基地和綜合交通樞紐，對(duì)外來(lái)人口的吸附力也越來(lái)越強(qiáng)，近年來(lái)更是在戶籍政策放寬的利好下實(shí)現(xiàn)了人口的快速增長(zhǎng)。根據(jù)第七次人口普查，武漢市2020年的流動(dòng)人口為394.54萬(wàn)人，與2010年第六次全國(guó)人口普查相比，十年間流動(dòng)人口增加129.70萬(wàn)人，增長(zhǎng)48.97%。與此同時(shí)，武漢市科教資源豐富，武漢地區(qū)擁有高等院校82所，高校數(shù)量居全國(guó)第二。隨著流動(dòng)人口及高校畢業(yè)生留漢人數(shù)的持續(xù)上升，武漢市未來(lái)住房需求也將不斷上漲。

為進(jìn)一步擴(kuò)大保障范圍，健全住房供應(yīng)體系，建立完善租購(gòu)并舉的住房制度，吸引更多人才留漢就業(yè)創(chuàng)業(yè)，武漢市近年來(lái)不斷完善住房保障體系，努力增加保障性住房供給，分類別、多渠道組織建設(shè)籌集保障性住房，滿足各類群眾住房需求，切實(shí)保障和改善民生。根據(jù)《武漢市住房發(fā)展“十四五”規(guī)劃》，“十四五”期間武漢市將累計(jì)供應(yīng)保障性租賃住房25萬(wàn)套（間），其中2022年建設(shè)籌集任務(wù)目標(biāo)為5.5萬(wàn)套（間）。2022年6月10日，武漢市首個(gè)集中新建的保障性租賃住房項(xiàng)目武漢城建·都市泊寓（江國(guó)路店）實(shí)現(xiàn)首棟交付，該項(xiàng)目總建筑面積約11.36萬(wàn)平方米，合計(jì)1416套房源。[3]

盡管武漢市保障性租賃住房發(fā)展取得了一定成效，但也存在一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是儲(chǔ)備項(xiàng)目嚴(yán)重不足，房源主要來(lái)源于近三年發(fā)展住房租賃試點(diǎn)建設(shè)籌集的項(xiàng)目，以及商品房配建的公租房、大學(xué)生租賃房等存量房源，缺口較大；二是用地和規(guī)劃審批流程需進(jìn)一步優(yōu)化，特別是利用存量土地和房屋新建或改建保租房，在辦理用地和規(guī)劃手續(xù)時(shí)還存在較大困難；三是租賃住房試點(diǎn)項(xiàng)目納入保租房存在困難，參與租賃住房試點(diǎn)的企業(yè)對(duì)將試點(diǎn)項(xiàng)目納入保租房管理特別是降低租金較為抵觸，積極性不強(qiáng)；四是國(guó)企引領(lǐng)示范作用有待進(jìn)一步加強(qiáng)，目前除武漢城建集團(tuán)外，其他市屬平臺(tái)公司還未有集中新建的保障性租賃住房項(xiàng)目。

三、盤(pán)活存量資產(chǎn)政策與保障性租賃住房

（一）盤(pán)活存量資產(chǎn)政策背景

經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)規(guī)模已超百億，大量流動(dòng)性較弱的存量資產(chǎn)不僅降低了企業(yè)資金運(yùn)營(yíng)效率，也增加了企業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)。在此背景下，特別是2022年以來(lái)，國(guó)家層面出臺(tái)了一系列推動(dòng)存量資產(chǎn)盤(pán)活的政策。2022年5月19日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步盤(pán)活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見(jiàn)》，從聚焦盤(pán)活存量資產(chǎn)重點(diǎn)方向、優(yōu)化完善存量資產(chǎn)盤(pán)活方式、加大盤(pán)活存量資產(chǎn)政策支持、用好回收資金增加有效投資、嚴(yán)格落實(shí)各類風(fēng)險(xiǎn)防控舉措、建立工作臺(tái)賬強(qiáng)化組織保障等六方面提出具體要求。作為盤(pán)活存量資產(chǎn)的重點(diǎn)領(lǐng)域之一，同時(shí)也作為“十四五”時(shí)期住房建設(shè)的重點(diǎn)，保障性租賃住房的資金支持力度不斷加大，支持方式不斷創(chuàng)新。2021年7月，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)工作的通知》，明確將保障性租賃住房納入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金項(xiàng)目。[4]2022年5月27日，證監(jiān)會(huì)辦公廳與國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范做好保障性租賃住房試點(diǎn)發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）有關(guān)工作的通知》，要求推動(dòng)保障性租賃住房REITs業(yè)務(wù)規(guī)范有序開(kāi)展，標(biāo)志著保障性租賃住房REITs試點(diǎn)正式啟動(dòng)。同日，首批兩單保障性租賃住房REITs項(xiàng)目正式落地，滬深交易所同步接收廈門(mén)安居保障性租賃住房、深圳市人才安居集團(tuán)有限公司保障性租賃住房REITs項(xiàng)目。[5]

（二）盤(pán)活存量資產(chǎn)政策對(duì)保障性租賃住房發(fā)展的影響

當(dāng)前，高速城鎮(zhèn)化發(fā)展已告一段落，大規(guī)模的“造城”也將成為歷史，未來(lái)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)更像是一種公共事業(yè)，主要用于滿足居住需求。從長(zhǎng)期來(lái)看，地方政府在土地方面的投入以及城投等領(lǐng)域的債務(wù)，將迎來(lái)大方向上的“去杠桿”。未來(lái)的城市建設(shè)與滿足居民居住需求的方式是多樣化的，不再是造城與大拆大建，而是更為符合實(shí)際需求的城市更新、完善城市功能以及多層次的保障性住房建設(shè)。

盤(pán)活存量房地產(chǎn)，對(duì)于保障性租賃住房市場(chǎng)有著重要意義。存量房地產(chǎn)本身就是租賃房的重要來(lái)源之一，利用好現(xiàn)有存量住房資產(chǎn)，可以快速增加有效租賃房源，從規(guī)模上滿足更多人口凈流入大中型城市的需求。同時(shí)，探索建立多層次基礎(chǔ)設(shè)施REITs市場(chǎng)，也可結(jié)合存量房地產(chǎn)，共同推進(jìn)保障性租賃住房市場(chǎng)有序建設(shè)。從當(dāng)前房地產(chǎn)領(lǐng)域的創(chuàng)新和改革動(dòng)向看，保障性租賃住房的REITs試點(diǎn)正在推進(jìn)。隨著目前試點(diǎn)的繼續(xù)，預(yù)計(jì)后續(xù)會(huì)加快進(jìn)行。其對(duì)于化解保障性租賃住房的風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)其持續(xù)發(fā)展等都有積極的作用，各地也應(yīng)該積極在此類創(chuàng)新方面推出配套和優(yōu)惠政策。

四、武漢市保障性租賃住房發(fā)展路徑

（一）創(chuàng)新盤(pán)活方式，采取不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）、政府和社會(huì)資本合作（PPP）、發(fā)行債券等多種形式

鼓勵(lì)更多符合條件的保租房REITs項(xiàng)目發(fā)行上市，在滿足發(fā)行要求、符合市場(chǎng)預(yù)期、確保風(fēng)險(xiǎn)可控等前提下靈活合理確定運(yùn)營(yíng)年限、收益集中度等，探索建立多層次基礎(chǔ)設(shè)施REITs市場(chǎng)。規(guī)范有序推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作（PPP），鼓勵(lì)符合條件的保租房REITs項(xiàng)目采用PPP模式引入社會(huì)資本方，提升運(yùn)營(yíng)效率和服務(wù)水平。鼓勵(lì)市屬平臺(tái)公司依托國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，按規(guī)定通過(guò)進(jìn)場(chǎng)交易、協(xié)議轉(zhuǎn)讓、無(wú)償劃轉(zhuǎn)、資產(chǎn)置換、聯(lián)合整合等方式，盤(pán)活長(zhǎng)期閑置的存量土地和房產(chǎn)。通過(guò)發(fā)行債券等方式，為符合條件的國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司盤(pán)活存量資產(chǎn)提供中長(zhǎng)期資金支持。探索促進(jìn)盤(pán)活存量和改擴(kuò)建有機(jī)結(jié)合，積極探索保租房小區(qū)經(jīng)營(yíng)性公共服務(wù)空間開(kāi)發(fā)模式，有效盤(pán)活既有鐵路場(chǎng)站及周邊可開(kāi)發(fā)土地等資產(chǎn)，提升項(xiàng)目收益水平。推動(dòng)閑置低效資產(chǎn)改造與轉(zhuǎn)型，依法依規(guī)合理調(diào)整規(guī)劃用途和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，開(kāi)發(fā)保障性租賃住房。支持企業(yè)兼并重組等其他盤(pán)活方式，鼓勵(lì)行業(yè)龍頭企業(yè)通過(guò)兼并重組、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式加強(qiáng)存量土地和房產(chǎn)優(yōu)化整合，提升資產(chǎn)質(zhì)量和規(guī)模效益。

（二）針對(duì)存量資產(chǎn)項(xiàng)目具體情況，分類落實(shí)各項(xiàng)盤(pán)活條件，加快完成項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)界定和辦理項(xiàng)目前期手續(xù)

針對(duì)前幾年國(guó)家各類政策支持的住房租賃試點(diǎn)項(xiàng)目、人才租賃房及工業(yè)園區(qū)、大專院校、醫(yī)院等建設(shè)的職工宿舍等存量房項(xiàng)目的具體情況，分類落實(shí)各項(xiàng)盤(pán)活條件。對(duì)產(chǎn)權(quán)不明晰的項(xiàng)目，依法依規(guī)理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，完成產(chǎn)權(quán)界定，加快辦理相關(guān)產(chǎn)權(quán)登記。對(duì)項(xiàng)目前期工作手續(xù)不齊全的項(xiàng)目，按照有關(guān)規(guī)定補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)，加快履行竣工驗(yàn)收、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)核定等程序。對(duì)項(xiàng)目盤(pán)活過(guò)程中遇到的難點(diǎn)問(wèn)題，探索制定合理解決方案并積極推動(dòng)落實(shí)。

（三）提高項(xiàng)目收益水平，完善保租房租金價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制和市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制，支持企業(yè)開(kāi)展資產(chǎn)重組

完善保租房租金價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)市場(chǎng)租金變化按程序合理調(diào)整保租房租金收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)各區(qū)人民政府建立完善保租房租金收費(fèi)制度。對(duì)整體收益水平較低的保租房項(xiàng)目，完善市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制，提高項(xiàng)目收益水平，支持符合條件的運(yùn)營(yíng)管理企業(yè)開(kāi)展資產(chǎn)重組，為盤(pán)活存量資產(chǎn)創(chuàng)造條件。

（四）完善規(guī)劃和用地政策，指導(dǎo)擬盤(pán)活的保租房項(xiàng)目完善相關(guān)用地規(guī)劃手續(xù)，充分開(kāi)展規(guī)劃實(shí)施評(píng)估

依法依規(guī)指導(dǎo)擬盤(pán)活的保租房項(xiàng)目完善規(guī)劃、用地、產(chǎn)權(quán)登記、土地分宗等手續(xù)，積極協(xié)助妥善解決土地使用相關(guān)問(wèn)題，涉及手續(xù)辦理或開(kāi)具證明的，應(yīng)積極予以支持。堅(jiān)持先規(guī)劃后建設(shè)，對(duì)盤(pán)活存量資產(chǎn)過(guò)程中確需調(diào)整相關(guān)規(guī)劃或土地用途的，應(yīng)充分開(kāi)展規(guī)劃實(shí)施評(píng)估，依法依規(guī)履行相關(guān)程序，確保土地使用符合相關(guān)法律法規(guī)和國(guó)土空間用途管制要求。

（五）落實(shí)財(cái)稅金融政策，指導(dǎo)企業(yè)依法依規(guī)納稅，支持和鼓勵(lì)各類機(jī)構(gòu)按照市場(chǎng)化原則積極參與盤(pán)活存量資產(chǎn)

落實(shí)落細(xì)支持保租房REITs項(xiàng)目有關(guān)稅收政策。對(duì)符合存量資產(chǎn)盤(pán)活條件、納稅金額較大的重點(diǎn)保租房項(xiàng)目，市區(qū)兩級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)要做好服務(wù)和宣傳工作，指導(dǎo)企業(yè)依法依規(guī)納稅，在現(xiàn)行稅收政策框架下助力盤(pán)活存量資產(chǎn)。支持銀行、信托、保險(xiǎn)、金融資產(chǎn)管理、股權(quán)投資基金等機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，按照市場(chǎng)化原則積極參與盤(pán)活存量資產(chǎn)。鼓勵(lì)符合條件的金融資產(chǎn)管理公司、金融資產(chǎn)投資公司通過(guò)發(fā)行債券融資，解決負(fù)債久期與資產(chǎn)久期錯(cuò)配等問(wèn)題。加強(qiáng)投融資合作對(duì)接，積極向有關(guān)金融機(jī)構(gòu)推介保租房REITs項(xiàng)目。

（六）強(qiáng)化全流程監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防控，加強(qiáng)保租房REITs項(xiàng)目發(fā)行審核，嚴(yán)格規(guī)范回收資金用途

發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施REITs的保租房項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)權(quán)屬清晰，運(yùn)營(yíng)模式成熟，具有可持續(xù)的市場(chǎng)化收益，并經(jīng)有關(guān)部門(mén)認(rèn)定為保障性租賃住房項(xiàng)目。發(fā)起人（原始權(quán)益人）應(yīng)當(dāng)為開(kāi)展保障性租賃住房業(yè)務(wù)的獨(dú)立法人主體，不得開(kāi)展商品住宅和商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)。發(fā)行保障性租賃住房基礎(chǔ)設(shè)施REITs的凈回收資金，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于保障性租賃住房項(xiàng)目建設(shè)。在項(xiàng)目申報(bào)發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施REITs時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)回收資金用途作出承諾，并以適當(dāng)方式向社會(huì)公開(kāi)，同時(shí)應(yīng)當(dāng)每季度向有關(guān)證券交易所、中國(guó)證監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)和省級(jí)發(fā)展改革委報(bào)告回收資金使用情況。

（七）借助第三方機(jī)構(gòu)專業(yè)力量，為保租房項(xiàng)目資產(chǎn)盤(pán)活提供全方位咨詢服務(wù)，提高工作效率

在盤(pán)活存量資產(chǎn)的過(guò)程中，依托現(xiàn)有知名第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)提供盡職調(diào)查、項(xiàng)目評(píng)估、財(cái)務(wù)和法律咨詢等服務(wù)，為保租房項(xiàng)目資產(chǎn)盤(pán)活提供全方位咨詢服務(wù)。積極培育為盤(pán)活存量資產(chǎn)服務(wù)的專業(yè)機(jī)構(gòu)，提高專業(yè)化服務(wù)水平。通過(guò)借助第三方機(jī)構(gòu)的專業(yè)力量，加快工作進(jìn)度，進(jìn)一步提高工作效率。

五、結(jié)語(yǔ)

武漢市保障性租賃住房發(fā)展取得了一定成效，但依然存在一系列亟待解決的問(wèn)題。本文通過(guò)對(duì)盤(pán)活存量資產(chǎn)政策進(jìn)行深入解讀，探究其對(duì)保障性租賃住房發(fā)展的影響。結(jié)合武漢市保障性租賃住房發(fā)展現(xiàn)狀，從創(chuàng)新盤(pán)活方式、分類落實(shí)各項(xiàng)盤(pán)活條件、提高項(xiàng)目收益水平、完善規(guī)劃和用地政策、落實(shí)財(cái)稅金融政策、強(qiáng)化全流程監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)管控、借助第三方機(jī)構(gòu)專業(yè)力量等七個(gè)方面，提出了武漢市利用盤(pán)活存量資產(chǎn)政策促進(jìn)保障性租賃住房發(fā)展的具體實(shí)施路徑。這將有助于武漢市更好地盤(pán)活存量房地產(chǎn)，提升保障性租賃住房運(yùn)營(yíng)管理水平、拓寬社會(huì)投資渠道、合理擴(kuò)大有效投資以及降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也有助于武漢市解決新市民、青年人等群體住房困難問(wèn)題，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居。