尹長萍（博士），蔣水全（副教授），孫芳城（博士生導(dǎo)師）

一、問題提出

森林是陸地生態(tài)的重要主體，是人類生存和發(fā)展的重要生態(tài)屏障，是建設(shè)美麗中國的核心元素，也是推進(jìn)我國生態(tài)文明建設(shè)的重要支撐。2013年11月，習(xí)近平總書記指出：“山水林田湖是一個(gè)生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹?！鄙职踩玛P(guān)生存安全、淡水安全、國土安全、物種安全、氣候安全和國家外交戰(zhàn)略大局。為了加強(qiáng)森林資源資產(chǎn)管理保護(hù)，習(xí)近平總書記創(chuàng)造性地提出了“兩山”（金山銀山和綠水青山）、“三庫”（錢庫、水庫、糧庫）以及“四個(gè)著力”（著力推進(jìn)國土綠化、著力提高森林質(zhì)量、著力建設(shè)國家公園、著力建設(shè)森林城市）等新思想、新觀點(diǎn)和新要求[1]。黨的十八大以來，在黨和國家的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我國森林生態(tài)建設(shè)取得顯著成效，但森林、濕地等生態(tài)系統(tǒng)依舊脆弱，森林資源總量不足、質(zhì)量不高的局面尚未得到根本性扭轉(zhuǎn)，生態(tài)環(huán)境正處于“進(jìn)則全勝、不進(jìn)則退”的關(guān)鍵時(shí)期，生態(tài)管理不嚴(yán)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任不清等問題依舊明顯。截至2021年6月，我國森林覆蓋面積約為2.2億公頃，森林覆蓋率達(dá)23.04%，位居世界第五，但仍然遠(yuǎn)低于全球森林覆蓋率的平均水平（即32%）。我國仍是一個(gè)缺林少綠、生態(tài)比較脆弱的國家，仍需持續(xù)推進(jìn)國土綠化、改善生態(tài)環(huán)境。

在此情況下，2017年3月安徽省在全國率先探索建立林長制，并在合肥、宣城、安慶市開展試點(diǎn)，即按照“分級(jí)負(fù)責(zé)”原則，構(gòu)建村、鄉(xiāng)、縣、市、省五個(gè)層級(jí)的森林管理體系，通過整合各類森林及政策資源，實(shí)現(xiàn)生態(tài)改善、綠色發(fā)展。2019年12月新修訂的《森林法》明確提出建立林長制。2020年10月，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，明確“推行林長制”，著力打造“黨政同責(zé)、屬地負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、源頭治理、全域覆蓋”的森林資源資產(chǎn)管理保護(hù)長效機(jī)制。同年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于全面推行林長制的意見》，要求各省市相關(guān)部門根據(jù)實(shí)際情況探索實(shí)施林長制，并于2022年6月在全國范圍內(nèi)全面推行林長制，圖1列示了我國林長制制度改革的具體脈絡(luò)。

圖1 林長制改革發(fā)展脈絡(luò)

截至2022年年初，我國已有31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)行了林長制試點(diǎn)，其中，安徽、江西、山東、重慶等省、直轄市為全域試點(diǎn)，其余為部分區(qū)域試點(diǎn)。與此同時(shí)，國家開始投入大量公共資源落實(shí)林長制改革。既然國家如此重視林長制，那么林長制是否真能促進(jìn)森林資源資產(chǎn)管理保護(hù)呢？如何測(cè)度林長制的實(shí)施效果？林長制在基層實(shí)踐中遇到哪些現(xiàn)實(shí)困境？如何避免出現(xiàn)河長制曾經(jīng)遭遇的治理機(jī)制“泛化”和治理方式過于“簡(jiǎn)約化”等問題，從而導(dǎo)致治理績(jī)效“內(nèi)卷化”？

事實(shí)上，是否有效貫徹落實(shí)林長制是森林資源資產(chǎn)管理保護(hù)成敗的關(guān)鍵。盡管“林長制”政策實(shí)施在一定程度上緩解了我國森林資源資產(chǎn)管理保護(hù)長期存在的理念淡化、職責(zé)虛化、權(quán)能碎化、舉措泛化、功能弱化等問題，但由于缺乏具體的管理辦法、管理平臺(tái)等，以及現(xiàn)實(shí)中普遍存在的信息不對(duì)稱、有限理性、環(huán)境不確定性、既得利益偏好等問題，使得林長制政策在貫徹落實(shí)中可能會(huì)被曲解、濫用而無法真正從制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，很多地方的林長制實(shí)施仍然流于形式，甚至存在權(quán)力尋租、治理異化和財(cái)政資金截留、擠占、挪用等一系列腐敗問題[2]。因此，林長制政策落實(shí)客觀上產(chǎn)生了對(duì)外部監(jiān)督機(jī)制的需求，亟需建立一種權(quán)威而獨(dú)立的制度加以約束、監(jiān)督和評(píng)價(jià)。

作為黨和國家的重要監(jiān)督體系，作為國家重大政策落實(shí)的“督查員”，審計(jì)在推進(jìn)林長制政策落實(shí)中的作用備受關(guān)注。2014年10月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》指出，要“發(fā)揮審計(jì)促進(jìn)國家重大決策部署落實(shí)的保障作用”。2015年，審計(jì)署印發(fā)《國家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署落實(shí)情況跟蹤審計(jì)實(shí)施意見（試行）》，強(qiáng)調(diào)規(guī)范國家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署落實(shí)情況的跟蹤審計(jì)工作，重點(diǎn)抓好重大項(xiàng)目完成情況、重點(diǎn)資金保障情況、重大政策落實(shí)情況和簡(jiǎn)政放權(quán)推進(jìn)情況這“四個(gè)抓手”，建立健全跟蹤審計(jì)的長效機(jī)制。2021年10月，新修訂的《審計(jì)法》也明確指出要對(duì)被審計(jì)單位貫徹落實(shí)國家重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策措施情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，這也為審計(jì)機(jī)關(guān)依法開展重大政策跟蹤審計(jì)奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。但遺憾的是，由于目前我國政策跟蹤審計(jì)仍處于探索階段，既無成熟的經(jīng)驗(yàn)借鑒，也缺乏系統(tǒng)的理論指導(dǎo)，更沒有相應(yīng)的數(shù)據(jù)分析平臺(tái)，這使得林長制政策跟蹤審計(jì)在實(shí)踐中未能實(shí)現(xiàn)對(duì)林長制政策、資金和項(xiàng)目審計(jì)的全覆蓋，相關(guān)政策執(zhí)行偏差、體制機(jī)制問題等難以得到有效揭示和改進(jìn)，審計(jì)功能未得到充分發(fā)揮。

基于上述背景，本文立足于我國林長制政策實(shí)施的現(xiàn)實(shí)背景和審計(jì)監(jiān)管要求，在厘清林長制政策跟蹤審計(jì)內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，從形式、事實(shí)、價(jià)值三個(gè)維度嘗試構(gòu)建林長制政策跟蹤審計(jì)的內(nèi)容框架和運(yùn)行模式，旨在為國家林業(yè)改革發(fā)展和林長制政策跟蹤審計(jì)實(shí)務(wù)工作提供一定的理論支撐。

二、林長制政策跟蹤審計(jì)內(nèi)涵及價(jià)值取向

（一）林長制政策跟蹤審計(jì)的基本內(nèi)涵

林長制是按照“分級(jí)負(fù)責(zé)”原則，構(gòu)建村、鄉(xiāng)、縣、市、省五個(gè)層級(jí)的森林資源資產(chǎn)管理保護(hù)責(zé)任體系。它是以“林”為綱，明確目標(biāo)任務(wù)；以“長”為抓手，消除部門壁壘，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)；以“制”為保障，構(gòu)建森林資源資產(chǎn)管理保護(hù)行政調(diào)節(jié)制度、聯(lián)席會(huì)議制度、信息共享制度、工作督查制度等，從而形成全國、全?。ㄊ?、自治區(qū)）統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方分級(jí)負(fù)責(zé)、部門協(xié)同共治的森林資源資產(chǎn)管理保護(hù)大格局，消除森林資源資產(chǎn)管理保護(hù)中長期存在的“小馬拉大車”和“九龍治水”問題。從責(zé)任鏈來看，在林長制治理模式下，各級(jí)黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任（總）林長和副（總）林長，分別負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)森林資源資產(chǎn)保護(hù)、開發(fā)、利用和日常管理等工作，落實(shí)森林資源資產(chǎn)管理保護(hù)相關(guān)任務(wù)，協(xié)調(diào)解決相關(guān)問題，落實(shí)“護(hù)綠”“增綠”“管綠”“用綠”“活綠”五大目標(biāo)任務(wù)。

作為國家重大政策落實(shí)的“督查員”，林長制政策跟蹤審計(jì)是根據(jù)法律或授權(quán)，由審計(jì)機(jī)關(guān)、內(nèi)審機(jī)構(gòu)和會(huì)計(jì)師事務(wù)所（主要是政府審計(jì)機(jī)關(guān)）采取專門的審計(jì)程序與方法，對(duì)林長制政策落實(shí)情況、林長制項(xiàng)目建設(shè)管理情況，以及林長制政策資金的籌集、分配、管理、使用情況等進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)和鑒證，審查各責(zé)任主體在林長制政策落實(shí)過程中的責(zé)任履行情況，揭示影響林長制政策落實(shí)的機(jī)制問題及風(fēng)險(xiǎn)，防范和打擊重大違法違紀(jì)行為，研判林長制政策執(zhí)行異化的成因和影響，提出政策優(yōu)化或化解風(fēng)險(xiǎn)的審計(jì)整改建議，促進(jìn)林長制政策落實(shí)和政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（二）林長制政策跟蹤審計(jì)的價(jià)值取向

1.通過政策跟蹤審計(jì)，實(shí)現(xiàn)自上而下的政策政令暢通。政府是政策制定與實(shí)施的主體，是政策落實(shí)的主導(dǎo)力量。然而，國家政策的貫徹落實(shí)依賴于維持社會(huì)秩序所需要的政治權(quán)威作用和對(duì)行政權(quán)力的合理運(yùn)用。林長制政策跟蹤審計(jì)正是通過對(duì)各個(gè)責(zé)任主體落實(shí)林長制政策的情況進(jìn)行常態(tài)化審查、鑒證與問責(zé)來維護(hù)政府治理的權(quán)威性和合理性，制約和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行，促進(jìn)政策政令暢通和有效執(zhí)行。在林長制改革中，各地區(qū)往往是根據(jù)中央政策文件精神，結(jié)合本區(qū)域的實(shí)際情況，制定林長制系列政策及實(shí)施細(xì)則；但由于信息不對(duì)稱和各地區(qū)對(duì)中央政策的認(rèn)識(shí)差異，導(dǎo)致各地區(qū)政策落實(shí)情況有所不同，再加上違規(guī)或腐敗行為往往較為隱蔽，最終使林長制政策被異化。在這種情況下，林長制政策跟蹤審計(jì)對(duì)政策制定、執(zhí)行、落實(shí)及效果進(jìn)行全過程監(jiān)督，不僅有助于傳遞中央文件精神，促進(jìn)部門和各層級(jí)政府對(duì)林長制政策精神的精準(zhǔn)把握，確保各地區(qū)和各部門制定的林長制相關(guān)政策措施與中央精神保持一致，與各地區(qū)實(shí)際情況相符等，還能作為一種常態(tài)化的監(jiān)督機(jī)制，通過這種自上而下的審計(jì)監(jiān)督，明確各層級(jí)林長責(zé)任目標(biāo)，將森林資源資產(chǎn)管理保護(hù)壓實(shí)到各責(zé)任主體，促進(jìn)林長制政策在上下級(jí)部門之間的順暢傳遞和執(zhí)行，打通政策落實(shí)的“最先一公里”和“最后一公里”，推動(dòng)林長制政策落地見效。

2.通過政策跟蹤審計(jì)，確保政策的執(zhí)行力和有效性。為了實(shí)現(xiàn)森林資源資產(chǎn)管理保護(hù)目標(biāo)，林長制政策下發(fā)后，需要各部門和各層級(jí)政府進(jìn)行公示、宣傳解讀、推廣執(zhí)行。然而，這一系列過程并非都是透明的、客觀的，信息不對(duì)稱及由此導(dǎo)致的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問題往往是造成政策落實(shí)難的關(guān)鍵因素，更何況各部門、各層級(jí)政府以及公眾都有可能存在自身的私利動(dòng)機(jī)。因此，“政策停留在內(nèi)部文件流轉(zhuǎn)”“層層轉(zhuǎn)發(fā)、以文傳文、缺乏實(shí)操性、無人響應(yīng)”“雷聲大、雨點(diǎn)小”等政策貫徹落實(shí)失敗案例屢見不鮮。在此情況下，林長制政策跟蹤審計(jì)不但有助于暢通不同森林資源資產(chǎn)管理保護(hù)責(zé)任主體之間的信息交流，緩解林長制系列政策制定方、執(zhí)行方、受眾方之間的信息不對(duì)稱問題，提升林長制政策執(zhí)行的透明度與公開度，解決政策落實(shí)“最先一公里”，還有助于及時(shí)揭示林長制政策體制機(jī)制問題，糾正林長制政策執(zhí)行偏差，破除政策執(zhí)行“中梗阻”，查處林長制政策落實(shí)中的違法違紀(jì)問題，改善林長制政策落實(shí)效果。比如，審查各地區(qū)是否制定合適的林長制政策？審查各地區(qū)林長制系列政策措施是否符合中央精神？審查各級(jí)林長是否存在懶政、怠政等問題？審查各地區(qū)是否存在林長制政策理解不全面、不深入、不到位等情況？

3.通過政策跟蹤審計(jì)，提升政策的科學(xué)性和協(xié)調(diào)性。林長制政策跟蹤審計(jì)除對(duì)林長制政策落實(shí)情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督外，還會(huì)重點(diǎn)分析林長制政策執(zhí)行偏差及其原因，評(píng)估林長制政策的合理性，甄別研判制度缺陷感知和評(píng)估政策風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)修訂林長制政策并堵住制度漏洞。隨著我國林業(yè)改革的深入，各地區(qū)森林資源資產(chǎn)管理保護(hù)的階段性目標(biāo)也會(huì)隨之變化，林長制政策跟蹤審計(jì)通過對(duì)各地區(qū)森林資源資產(chǎn)管理保護(hù)情況的適時(shí)跟蹤，可推動(dòng)林長制政策的持續(xù)動(dòng)態(tài)優(yōu)化。

（三）林長制政策跟蹤審計(jì)的主要依據(jù)

作為森林資源資產(chǎn)管理保護(hù)工作的指導(dǎo)性依據(jù)，國家法律、行政法規(guī)或部門規(guī)章，以及各地區(qū)制定的地方性制度、規(guī)章、規(guī)劃等制度規(guī)范也是林長制政策跟蹤審計(jì)的主要依據(jù)。這些依據(jù)主要有以下幾種：①國家法律，如《森林法》《環(huán)境保護(hù)法》《土地管理法》等。②行政法規(guī)或部門規(guī)章，如《關(guān)于全面推行林長制的意見》《森林法實(shí)施條例》《退耕還林條例》《自然保護(hù)區(qū)條例》《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》等。③各地區(qū)制定的地方性制度、規(guī)章、規(guī)劃等，如《××省林長制條例》《中共××省委××省人民政府關(guān)于建立林長制的意見》《××市實(shí)施林長制條例》《××省林長制工作督察制度》等。

三、林長制政策跟蹤審計(jì)內(nèi)容框架

王姝[3]和淄博市審計(jì)局課題組[4]認(rèn)為，公共政策審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)依法從形式、事實(shí)、價(jià)值三個(gè)維度對(duì)公共政策主體、過程和結(jié)果進(jìn)行的監(jiān)督、評(píng)價(jià)、建議咨詢等。事實(shí)上，作為公共政策審計(jì)的一種，林長制政策跟蹤審計(jì)也主要是從形式、事實(shí)、價(jià)值三個(gè)維度，對(duì)各地區(qū)制定、傳遞、落實(shí)林長制系列政策的過程、效果進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督、評(píng)價(jià)、反饋等，揭露林長制系列政策貫徹落實(shí)中的重大違法違紀(jì)案件線索，揭示各責(zé)任主體在森林資源開發(fā)、利用、保護(hù)、管理等方面存在的問題，并提出審計(jì)整改建議。

（一）形式維度：重點(diǎn)審查林長制政策的“貫徹部署”情況

形式維度審計(jì)屬于事前審計(jì)，重點(diǎn)審查各級(jí)地方政府及相關(guān)管理部門出臺(tái)林長制相關(guān)政策文件、建立組織機(jī)構(gòu)、制定制度規(guī)劃、資金分配和項(xiàng)目規(guī)劃立項(xiàng)等情況。具體來講，形式維度審計(jì)主要包括以下兩方面：

1.林長制政策制定方面。首先，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)中央和國務(wù)院出臺(tái)的林長制戰(zhàn)略規(guī)劃和指導(dǎo)意見，著力檢查各地區(qū)落實(shí)林長制政策的具體部署情況，跟蹤檢查有關(guān)部門和地區(qū)是否因地制宜制定與國家林業(yè)改革總體要求相適應(yīng)的系列政策措施，是否及時(shí)修訂與國家林業(yè)改革要求不相符的規(guī)章制度，是否及時(shí)廢止或修改制約和阻礙林長制政策落實(shí)的規(guī)章和條例，各項(xiàng)政策措施的目標(biāo)是否明確合理，政策制定程序是否合法合規(guī)。其次，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)持規(guī)劃導(dǎo)向，圍繞各地區(qū)林業(yè)管理規(guī)劃與實(shí)施方案中的工作重點(diǎn)和目標(biāo)要求開展審計(jì)工作，重點(diǎn)審查各地區(qū)林業(yè)管理規(guī)劃編制和工作方案制定情況，審查各地區(qū)林業(yè)管理整體與階段性目標(biāo)是否明確、是否進(jìn)行目標(biāo)任務(wù)分解、是否將林長制政策落實(shí)工作細(xì)化為各部門各崗位的任務(wù)清單，審查各地區(qū)林業(yè)管理規(guī)劃編制的科學(xué)性、可行性和合理性，審查各地區(qū)林業(yè)管理規(guī)劃是否有約束力、是否存在違規(guī)調(diào)整規(guī)劃等問題。最后，審計(jì)機(jī)關(guān)還要審查各地區(qū)是否成立林長制政策管理機(jī)構(gòu)，是否建立林長制政策落實(shí)目標(biāo)責(zé)任制和責(zé)任追究機(jī)制，是否建立政策執(zhí)行檢查督促與評(píng)估機(jī)制，是否制定林長制責(zé)任落實(shí)與績(jī)效考核制度，是否建立林長制政策執(zhí)行聯(lián)席會(huì)議機(jī)制、信息共享機(jī)制，是否建立森林資源管理保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)隱患及預(yù)警機(jī)制，是否開展培訓(xùn)宣貫工作并制定績(jī)效考核辦法等。

2.林長制資金和項(xiàng)目方面。資金和項(xiàng)目作為林長制政策落實(shí)的重要載體，是否有相應(yīng)的制度加以約束是林長制政策落實(shí)的重要保障。具體來講，在審查林長制政策資金分配方面，審計(jì)機(jī)關(guān)要跟蹤檢查各地是否投入適量的財(cái)政資金用于林長制政策落實(shí)，是否將重點(diǎn)林業(yè)生態(tài)工程作為重點(diǎn)支持領(lǐng)域加大資金投入，是否存在項(xiàng)目重疊、重復(fù)造林、挪用截留資金、騙取財(cái)政補(bǔ)貼資金等問題，是否出臺(tái)林長制財(cái)政資金專項(xiàng)管理辦法，相關(guān)財(cái)政資金預(yù)算編制是否科學(xué)、合理。在審查項(xiàng)目建設(shè)方面，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)檢查各地區(qū)是否出臺(tái)林長制項(xiàng)目管理辦法、是否制定了項(xiàng)目招投標(biāo)制度、是否有上級(jí)批復(fù)、是否辦理了土地審批手續(xù)、是否執(zhí)行監(jiān)理和環(huán)評(píng)制度，審查項(xiàng)目申報(bào)程序是否合法合規(guī)、是否存在多頭或重復(fù)申報(bào)等問題。

綜上所述，林長制政策“形式”維度審計(jì)側(cè)重于提升林長制政策、資金和項(xiàng)目立項(xiàng)的科學(xué)性、可行性和合理性，充分發(fā)揮林長制政策跟蹤審計(jì)的預(yù)防功能，為林長制政策落地見效奠定基礎(chǔ)。

（二）事實(shí)維度：重點(diǎn)審查林長制政策的“執(zhí)行落實(shí)”情況

事實(shí)維度審計(jì)屬于事中審計(jì)，重點(diǎn)審查、監(jiān)督、鑒證和評(píng)價(jià)各地區(qū)林長制政策執(zhí)行進(jìn)度管理、資金效率、合規(guī)性、權(quán)責(zé)落實(shí)等。具體來講，事實(shí)維度審計(jì)主要包括以下方面：

1.林長制政策執(zhí)行方面。重點(diǎn)審查各地區(qū)貫徹落實(shí)林長制政策的職責(zé)分工是否明確，各類規(guī)劃編制和政策措施是否有效執(zhí)行，政策執(zhí)行進(jìn)度是否與預(yù)定目標(biāo)存在差異，政策執(zhí)行中是否存在相互推諉、不執(zhí)行、扭曲執(zhí)行、變通執(zhí)行、虛報(bào)工作進(jìn)度等問題。比如，通過對(duì)比分析全國林木采伐管理系統(tǒng)中各地區(qū)木材生產(chǎn)計(jì)劃、采伐限額情況與林木采伐證發(fā)放情況，審查各地區(qū)是否存在森林資源采伐超量等問題，分析轄區(qū)內(nèi)各市縣采伐限額使用情況，并對(duì)采伐限額執(zhí)行率高地區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)核實(shí)，即利用MapGIS和ArcGIS軟件進(jìn)行分析，篩選疑點(diǎn)進(jìn)行重點(diǎn)審查。又比如通過重大決策的程序文件來審查森林資源管理保護(hù)相關(guān)重大決策過程的合法合規(guī)性，審查“三重一大”等相關(guān)事項(xiàng)的制定和執(zhí)行情況、重大森林資源資產(chǎn)處置事項(xiàng)等。

2.林長制資金和項(xiàng)目方面。在事實(shí)維度，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)以林長制政策落實(shí)相關(guān)資金使用及項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營管理為抓手，跟蹤審計(jì)林長制政策的落實(shí)情況。具體而言：首先，在資金使用方面，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)通過查閱和核對(duì)林長制政策落實(shí)財(cái)政資金使用相關(guān)原始憑證、記賬憑證和明細(xì)賬簿等，審查森林資源資產(chǎn)開發(fā)、利用、保護(hù)和征收管理涉及的專項(xiàng)資金收支是否真實(shí)、合規(guī)、有效，審閱劃撥審批文件和劃撥決定書，審查各級(jí)財(cái)政是否按計(jì)劃、按項(xiàng)目預(yù)算向主管部門和用款單位及時(shí)、足額下?lián)苜Y金，審查撥付程序的合規(guī)性及資金流向或用途的合理合法性，審查資金的下達(dá)、收取、撥付和使用是否達(dá)到預(yù)期效果，關(guān)注資金使用監(jiān)管責(zé)任是否落實(shí)到位。其次，在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營管理方面，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)查閱各地區(qū)財(cái)政、發(fā)改委、林業(yè)、生態(tài)環(huán)境、自然資源等部門批復(fù)的計(jì)劃、資金指標(biāo)、通知等文件，查閱國家相關(guān)部門批復(fù)的林業(yè)生態(tài)工程項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告、設(shè)計(jì)方案和實(shí)施方案，查看林業(yè)生態(tài)工程項(xiàng)目的進(jìn)展，著力審查林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)情況，審查項(xiàng)目申報(bào)資料是否真實(shí)，有無虛假、重復(fù)、隨意申報(bào)問題；查閱項(xiàng)目招投標(biāo)、工程結(jié)算、項(xiàng)目驗(yàn)收等工程管理資料及財(cái)務(wù)核算資料，審查項(xiàng)目管理制度是否健全，審查領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、政府采購制、工程監(jiān)理制、合同管理制等落實(shí)情況，核實(shí)是否存在不符合有關(guān)規(guī)定的情況，關(guān)注是否存在資金截留、擠占、挪用等問題。

（三）價(jià)值維度：重點(diǎn)審查資金績(jī)效、政策目標(biāo)和社會(huì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)

價(jià)值維度審計(jì)屬于事后審計(jì)，是對(duì)林長制政策效果、林長制資金使用績(jī)效和林長制項(xiàng)目運(yùn)營績(jī)效進(jìn)行審計(jì)、鑒證、監(jiān)督和評(píng)價(jià)。具體來講，價(jià)值維度審計(jì)主要包括以下方面：

1.林長制政策執(zhí)行方面。重點(diǎn)審查各地區(qū)是否實(shí)現(xiàn)了政策預(yù)期目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)程度。一是審查森林資源資產(chǎn)保護(hù)、開發(fā)、利用總體情況，比如通過查閱林業(yè)部門（上級(jí)批復(fù)）營林計(jì)劃、林業(yè)部門森林資源臺(tái)賬，實(shí)地勘察、測(cè)量并與營林計(jì)劃、臺(tái)賬等森林資源的動(dòng)態(tài)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析比對(duì)，摸清森林資源數(shù)量情況（包括面積、蓄積量等）和質(zhì)量情況，摸清森林林地、林木資產(chǎn)的存量及其變動(dòng)情況；審計(jì)各責(zé)任主體對(duì)森林資源資產(chǎn)的占有、使用、消耗、恢復(fù)和增值活動(dòng)，掌握分析森林資源資產(chǎn)的數(shù)量、質(zhì)量及變動(dòng)情況和資產(chǎn)負(fù)債總體規(guī)模及變化情況；通過查閱比對(duì)森林資源資產(chǎn)普查數(shù)據(jù)和林地變更調(diào)查數(shù)據(jù)，利用ArcGIS軟件和ENVI等遙感圖像處理平臺(tái)進(jìn)行數(shù)據(jù)疊加分析，關(guān)注植樹造林情況、自然保護(hù)區(qū)和森林公園等林地保護(hù)情況、公益林保護(hù)情況等。除此之外，還要關(guān)注森林資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫建設(shè)及應(yīng)用情況和資產(chǎn)負(fù)債表編制情況等。二是通過調(diào)閱各層級(jí)政府以及發(fā)改委、環(huán)評(píng)、建設(shè)、統(tǒng)計(jì)、林業(yè)等責(zé)任部門數(shù)據(jù)，查閱各層級(jí)政府、森林資源資產(chǎn)主管部門、自然資源部門、生態(tài)環(huán)境部門等各部門各單位簽訂的工作目標(biāo)任務(wù)責(zé)任書，逐項(xiàng)檢查森林資源資產(chǎn)約束性指標(biāo)和目標(biāo)責(zé)任制完成情況，包括森林蓄積量指標(biāo)完成情況、造林任務(wù)完成率指標(biāo)完成情況、采伐限額執(zhí)行情況、森林火災(zāi)受害率指標(biāo)情況、林地面積指標(biāo)完成情況、森林覆蓋率指標(biāo)完成情況、自然濕地保護(hù)率指標(biāo)完成情況等，揭露森林資源管理違法違規(guī)問題。

2.林長制資金和項(xiàng)目方面。林長制政策落實(shí)效果主要體現(xiàn)在林長制的資金使用和項(xiàng)目運(yùn)營效果上，在審計(jì)中主要關(guān)注以下內(nèi)容：一是審查育林基金征收使用管理情況，審查是否存在多征、減征、緩征和停征等問題，是否存在未及時(shí)、足額按比例上繳上級(jí)分成收入等問題。二是審查天然林保護(hù)、防護(hù)林、退耕還林、野生動(dòng)植物保護(hù)和自然保護(hù)區(qū)建設(shè)等生態(tài)工程建設(shè)項(xiàng)目及績(jī)效情況。林業(yè)重點(diǎn)生態(tài)工程建設(shè)及績(jī)效管理主要由各地區(qū)政府、發(fā)展改革部門、林業(yè)部門等負(fù)責(zé)，該項(xiàng)工作涉及環(huán)節(jié)多、內(nèi)容廣，審計(jì)時(shí)審計(jì)機(jī)關(guān)主要是通過查閱各?。ㄖ陛犑泻妥灾螀^(qū)）發(fā)改委、財(cái)政、水利、林業(yè)等部門批復(fù)的計(jì)劃、資金指標(biāo)、通知等相關(guān)文件，以及相關(guān)的可行性研究報(bào)告、設(shè)計(jì)方案、實(shí)施方案等資料，審查立項(xiàng)項(xiàng)目資金撥付率、立項(xiàng)項(xiàng)目完工率、立項(xiàng)項(xiàng)目完工百分比、逾期項(xiàng)目未完工率、項(xiàng)目運(yùn)營效率和項(xiàng)目廢棄閑置率等內(nèi)容。比如，在審查退耕還林工程項(xiàng)目后期管護(hù)情況時(shí)，可以利用遙感技術(shù)和ArcGIS軟件，篩選造林作業(yè)小斑與衛(wèi)星影像存在疑點(diǎn)的退耕還林項(xiàng)目，利用地理信息系統(tǒng)與年度衛(wèi)星影像進(jìn)行比對(duì)，查找疑點(diǎn)；然后實(shí)地走訪和現(xiàn)場(chǎng)查看，獲取退耕還林驗(yàn)收資料，核實(shí)是否存在造林存活率低、后期管護(hù)不力、未實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)、重復(fù)申報(bào)項(xiàng)目等問題。三是審查森林資源資產(chǎn)管理保護(hù)專項(xiàng)資金預(yù)算制度執(zhí)行效率，檢查支出預(yù)算安排是否真實(shí)、合法、合規(guī)，有無在預(yù)算安排環(huán)節(jié)挪作他用，是否套取、擠占、挪用、滯留、冒領(lǐng)項(xiàng)目資金，是否兌付森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金、退耕還林補(bǔ)助資金等，從而提升森林資源資產(chǎn)管理保護(hù)專項(xiàng)資金配置效率。

四、林長制政策跟蹤審計(jì)運(yùn)行模式

國家治理的核心在于敦促各責(zé)任主體切實(shí)履行公共受托責(zé)任，林長制的實(shí)質(zhì)也是建立全省統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方分級(jí)負(fù)責(zé)、部門協(xié)同共治、責(zé)任落實(shí)到人的林業(yè)管理目標(biāo)責(zé)任體系。相應(yīng)地，林長制政策跟蹤審計(jì)的本質(zhì)是在明確森林資源資產(chǎn)管理保護(hù)責(zé)任的基礎(chǔ)上，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)各責(zé)任主體受托責(zé)任與履職情況進(jìn)行公允評(píng)價(jià)和責(zé)任追究，從而倒逼各責(zé)任主體切實(shí)履行責(zé)任。

如圖2所示，林長制政策跟蹤審計(jì)治理體系是一個(gè)全面、系統(tǒng)、動(dòng)態(tài)、閉環(huán)式的系統(tǒng)工程，涵蓋“審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)制定與責(zé)任劃分→政策落實(shí)情況材料報(bào)送→政策跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)→審計(jì)成果轉(zhuǎn)化”四個(gè)主要環(huán)節(jié)。下面將分別進(jìn)行闡述：

圖2 生態(tài)文明戰(zhàn)略下林長制政策跟蹤審計(jì)運(yùn)行模式

（一）審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)制定與責(zé)任劃分

審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)既是審計(jì)評(píng)價(jià)定責(zé)的主要依據(jù)，也是林長制政策跟蹤審計(jì)充分發(fā)揮預(yù)防、揭示、抵御、鑒證、評(píng)價(jià)、問責(zé)等功能的基本前提。如圖2路徑①所示，國家和各地區(qū)根據(jù)我國林業(yè)改革總體戰(zhàn)略和各地區(qū)實(shí)際情況，制定林長制政策及相關(guān)實(shí)施方案、責(zé)任清單、行動(dòng)規(guī)劃等，這些政策文件如同行為準(zhǔn)則一樣，形成林長制政策落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)體系，引導(dǎo)和規(guī)范各責(zé)任主體的森林資源資產(chǎn)管理保護(hù)行為。林長制政策跟蹤審計(jì)應(yīng)以林長制政策執(zhí)行和效用發(fā)揮為主線，厘清各責(zé)任主體的責(zé)任并制定審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。首先，審計(jì)機(jī)關(guān)要精準(zhǔn)解析林長制政策，明晰各地區(qū)林長制政策落實(shí)目標(biāo)（如總目標(biāo)、年度目標(biāo)、半年目標(biāo)等）、路線圖、時(shí)間表，制定林長制政策跟蹤審計(jì)指引框架，界定林長制政策跟蹤審計(jì)的關(guān)注范圍，明確審計(jì)任務(wù)及項(xiàng)目篩選標(biāo)準(zhǔn)，形成林長制政策跟蹤審計(jì)庫，為常態(tài)化跟蹤審計(jì)奠定基礎(chǔ)。其次，細(xì)化林長制政策跟蹤審計(jì)工作方案，需要圍繞政策執(zhí)行情況和效果進(jìn)行核實(shí)，排查政策落實(shí)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，并根據(jù)核心風(fēng)險(xiǎn)和關(guān)鍵控制點(diǎn)細(xì)化設(shè)計(jì)審計(jì)方案，包括測(cè)試要點(diǎn)、測(cè)試方法、證據(jù)及數(shù)據(jù)來源、審計(jì)時(shí)間安排、人員任務(wù)劃分等。最后，以林長制政策目標(biāo)為導(dǎo)向，以各地區(qū)制定的《林長制政策落實(shí)重點(diǎn)攻堅(jiān)任務(wù)》《林長制政策落實(shí)重點(diǎn)任務(wù)分解表》《林長制政策實(shí)施細(xì)則》等為依據(jù)，厘清黨委、政府等各責(zé)任主體的責(zé)任劃分，突出目標(biāo)與結(jié)果導(dǎo)向，建立健全林長制政策跟蹤審計(jì)指標(biāo)、審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系。

（二）政策落實(shí)情況材料報(bào)送

政策落實(shí)情況材料報(bào)送是審計(jì)證據(jù)的主要來源，但在當(dāng)前林長制系列制度不健全的情況下，“模糊表達(dá)”與“最少限度報(bào)告”是林長制政策落實(shí)材料報(bào)送的通病。首先，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)協(xié)同林業(yè)主管部門、財(cái)政部門等制定本地區(qū)的《林長制政策落實(shí)信息披露辦法》，確定信息披露內(nèi)容框架、披露形式、披露標(biāo)準(zhǔn)等，引導(dǎo)和規(guī)范林長制政策落實(shí)情況披露。其次，要建立定期報(bào)告制度，實(shí)行“一項(xiàng)目一報(bào)告、一事項(xiàng)一報(bào)告”，建立信息披露承諾制度和追責(zé)機(jī)制。然后，各地區(qū)應(yīng)在中央審計(jì)委員會(huì)和各地區(qū)黨委審計(jì)委員會(huì)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，建立各區(qū)域以及審計(jì)、生態(tài)環(huán)境、國土資源、林業(yè)等多部門資源共享機(jī)制。最后，各地區(qū)應(yīng)著力構(gòu)建林長制政策跟蹤審計(jì)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)林長制政策落實(shí)及跟蹤審計(jì)數(shù)據(jù)的全口徑歸集、智能化采集、標(biāo)準(zhǔn)化整理和多維協(xié)同利用，打通地區(qū)之間、部門之間的數(shù)據(jù)貫通通道，利用Python、Oracle、ArcGIS等技術(shù)，以及數(shù)量巨大、來源分散、格式多樣的林長制政策跟蹤審計(jì)數(shù)據(jù)，開展跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門和跨業(yè)務(wù)類型的審計(jì)協(xié)同分析。

（三）政策跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)

林長制政策跟蹤審計(jì)既可以采取“被審計(jì)單位定期報(bào)送材料，審計(jì)機(jī)關(guān)定期審計(jì)”的方式來開展定期報(bào)告審計(jì)，也可以針對(duì)特定事項(xiàng)開展專項(xiàng)、專題審計(jì)。當(dāng)然，在審計(jì)實(shí)踐中還需要注意以下幾點(diǎn)：首先，各地區(qū)應(yīng)以黨委審計(jì)委員會(huì)為引領(lǐng)，從我國林業(yè)改革的目標(biāo)、要求和總體布局出發(fā)，把握審計(jì)定位、聚焦根本任務(wù)、抓好責(zé)任落實(shí)，并推進(jìn)各地區(qū)、各層級(jí)林長制政策跟蹤審計(jì)戰(zhàn)略目標(biāo)協(xié)同一致。其次，各地區(qū)應(yīng)通過黨委審計(jì)委員會(huì)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，從戰(zhàn)略高度總攬全局，研究部署審計(jì)重點(diǎn)工作和審計(jì)發(fā)展規(guī)劃，提出年度工作指導(dǎo)方針，聚焦審計(jì)重點(diǎn)、靶向發(fā)力，從而彌補(bǔ)過去審計(jì)項(xiàng)目單一分散、點(diǎn)面結(jié)合不夠、各自為戰(zhàn)的缺陷。最后，在審計(jì)程序規(guī)范性引領(lǐng)方面，探索“統(tǒng)一組織指揮、統(tǒng)一調(diào)配審計(jì)力量、統(tǒng)一數(shù)據(jù)分析、統(tǒng)一定性標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一質(zhì)量控制、統(tǒng)一報(bào)告格式，分別核查、分別報(bào)告，共享審計(jì)成果”的“六統(tǒng)一、兩分別、一共享”，通過建章立制，推進(jìn)林長制政策跟蹤審計(jì)業(yè)務(wù)的規(guī)范化、精細(xì)化，從而規(guī)避審計(jì)目標(biāo)不一致、審計(jì)重點(diǎn)不統(tǒng)一、審計(jì)報(bào)告不規(guī)范等問題，提高審計(jì)工作質(zhì)效。

（四）政策跟蹤審計(jì)成果轉(zhuǎn)化

審計(jì)成果是指審計(jì)部門在依法履行職責(zé)過程中加工、提煉而形成的有利用價(jià)值的審計(jì)結(jié)果，包括審計(jì)報(bào)告、審計(jì)意見和建議、審計(jì)結(jié)果報(bào)告、審計(jì)專報(bào)、移送處理書及其他審計(jì)成果。強(qiáng)化審計(jì)成果運(yùn)用、促進(jìn)問題解決是審計(jì)工作的最終落腳點(diǎn)，也是審計(jì)價(jià)值“輸出點(diǎn)”。如圖2路徑⑦和路徑⑧所示，審計(jì)機(jī)關(guān)將審計(jì)結(jié)果呈報(bào)上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)及財(cái)政、發(fā)改委、經(jīng)濟(jì)信息、人事紀(jì)檢、國資司法等部門和單位，但不同部門和單位對(duì)審計(jì)成果的運(yùn)用方式和路徑存在顯著差異。其中，黨政部門和發(fā)改委側(cè)重于根據(jù)審計(jì)結(jié)果研判林長制政策落實(shí)情況，并對(duì)審計(jì)結(jié)果反映的典型性、普遍性、傾向性問題及時(shí)進(jìn)行研究，從體制、機(jī)制上找問題，及時(shí)修訂林長制系列政策措施，堵塞制度漏洞；組織部門側(cè)重于依據(jù)審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)的各責(zé)任主體的履職情況，對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行考核、任免、獎(jiǎng)懲、問責(zé)等；紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)則主要是依紀(jì)依法受理、查處審計(jì)移送的案件線索和違紀(jì)違法行為；財(cái)政部門主要是根據(jù)審計(jì)情況，調(diào)整林長制政策落實(shí)相關(guān)財(cái)政資金配置策略，建立林長制政策落實(shí)相關(guān)財(cái)政資金撥款與審計(jì)情況掛鉤的機(jī)制、制度，引導(dǎo)各地區(qū)嚴(yán)格落實(shí)林長制政策措施；審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)審計(jì)成果的應(yīng)用主要體現(xiàn)在：匯總審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，分類分級(jí)報(bào)送有關(guān)部門，在規(guī)定范圍內(nèi)通報(bào)審計(jì)結(jié)果，協(xié)助和配合有關(guān)部門落實(shí)、查處與審計(jì)項(xiàng)目有關(guān)的問題和事項(xiàng)，并對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的典型性、普遍性、傾向性問題，以綜合報(bào)告、專題報(bào)告等形式報(bào)送本級(jí)黨委、政府和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，提交有關(guān)部門。

要做好審計(jì)成果轉(zhuǎn)化工作，筆者認(rèn)為要做到以下幾點(diǎn)：一要根據(jù)林長制政策及實(shí)施方案，以責(zé)任鏈為主線，厘清林長制政策落實(shí)相關(guān)決策責(zé)任、資金分配責(zé)任、主管監(jiān)督責(zé)任以及審計(jì)機(jī)關(guān)的督促檢查責(zé)任等，對(duì)標(biāo)對(duì)表審視問題，剖析原因、找出問題，前移整改關(guān)口，施行“邊審計(jì)、邊整改，邊規(guī)范、邊促進(jìn)”，構(gòu)建以查促改、精準(zhǔn)施治、祛病除根的審計(jì)整改閉環(huán)。二要對(duì)照林長制政策跟蹤審計(jì)報(bào)告、林長制政策跟蹤審計(jì)處理處罰決定書等，制定被審計(jì)對(duì)象“林長制政策跟蹤審計(jì)整改責(zé)任清單”“林長制政策跟蹤審計(jì)整改問題清單”“林長制政策跟蹤審計(jì)整改清單”三張清單，落實(shí)政府分管領(lǐng)導(dǎo)林長制政策跟蹤審計(jì)整改牽頭責(zé)任、被審計(jì)單位黨政“一把手”第一責(zé)任人責(zé)任以及被審計(jì)單位分管負(fù)責(zé)人直接責(zé)任人責(zé)任，層層壓實(shí)責(zé)任，倒逼被審計(jì)單位落實(shí)整改措施。三要完善一本臺(tái)賬，動(dòng)態(tài)監(jiān)管“釘釘子”。要建立健全林長制政策跟蹤審計(jì)責(zé)任清單臺(tái)賬、審計(jì)意見臺(tái)賬、問題整改臺(tái)賬，將問題清單和整改清單實(shí)時(shí)對(duì)接、動(dòng)態(tài)管理，實(shí)行對(duì)賬銷號(hào)管理，實(shí)時(shí)跟蹤、動(dòng)態(tài)更新整改情況。四要做實(shí)協(xié)同貫通。紀(jì)檢監(jiān)察、巡視巡察與審計(jì)監(jiān)督要貫通融合，建立審計(jì)計(jì)劃協(xié)商、審計(jì)情況實(shí)時(shí)共享、線索移送與反饋、問題整改協(xié)作督查工作機(jī)制，形成監(jiān)督合力，提升監(jiān)督效能。五要標(biāo)本兼治，長效管理。對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的普遍性、傾向性、苗頭性問題深入研究，分析問題背后的體制障礙、機(jī)制缺陷和制度漏洞，制定從源頭上解決審計(jì)查出問題的根本措施，一體推進(jìn)揭示問題、規(guī)范管理和深化改革。