尹長萍（博士），蔣水全（副教授），孫芳城（博士生導師）

一、問題提出

森林是陸地生態(tài)的重要主體，是人類生存和發(fā)展的重要生態(tài)屏障，是建設美麗中國的核心元素，也是推進我國生態(tài)文明建設的重要支撐。2013年11月，習近平總書記指出：“山水林田湖是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹?！鄙职踩玛P生存安全、淡水安全、國土安全、物種安全、氣候安全和國家外交戰(zhàn)略大局。為了加強森林資源資產(chǎn)管理保護，習近平總書記創(chuàng)造性地提出了“兩山”（金山銀山和綠水青山）、“三庫”（錢庫、水庫、糧庫）以及“四個著力”（著力推進國土綠化、著力提高森林質量、著力建設國家公園、著力建設森林城市）等新思想、新觀點和新要求[1]。黨的十八大以來，在黨和國家的堅強領導下，我國森林生態(tài)建設取得顯著成效，但森林、濕地等生態(tài)系統(tǒng)依舊脆弱，森林資源總量不足、質量不高的局面尚未得到根本性扭轉，生態(tài)環(huán)境正處于“進則全勝、不進則退”的關鍵時期，生態(tài)管理不嚴、生態(tài)環(huán)境保護責任不清等問題依舊明顯。截至2021年6月，我國森林覆蓋面積約為2.2億公頃，森林覆蓋率達23.04%，位居世界第五，但仍然遠低于全球森林覆蓋率的平均水平（即32%）。我國仍是一個缺林少綠、生態(tài)比較脆弱的國家，仍需持續(xù)推進國土綠化、改善生態(tài)環(huán)境。

在此情況下，2017年3月安徽省在全國率先探索建立林長制，并在合肥、宣城、安慶市開展試點，即按照“分級負責”原則，構建村、鄉(xiāng)、縣、市、省五個層級的森林管理體系，通過整合各類森林及政策資源，實現(xiàn)生態(tài)改善、綠色發(fā)展。2019年12月新修訂的《森林法》明確提出建立林長制。2020年10月，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第五次全體會議通過《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，明確“推行林長制”，著力打造“黨政同責、屬地負責、部門協(xié)同、源頭治理、全域覆蓋”的森林資源資產(chǎn)管理保護長效機制。同年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關于全面推行林長制的意見》，要求各省市相關部門根據(jù)實際情況探索實施林長制，并于2022年6月在全國范圍內(nèi)全面推行林長制，圖1列示了我國林長制制度改革的具體脈絡。

圖1 林長制改革發(fā)展脈絡

截至2022年年初，我國已有31個省、自治區(qū)、直轄市進行了林長制試點，其中，安徽、江西、山東、重慶等省、直轄市為全域試點，其余為部分區(qū)域試點。與此同時，國家開始投入大量公共資源落實林長制改革。既然國家如此重視林長制，那么林長制是否真能促進森林資源資產(chǎn)管理保護呢？如何測度林長制的實施效果？林長制在基層實踐中遇到哪些現(xiàn)實困境？如何避免出現(xiàn)河長制曾經(jīng)遭遇的治理機制“泛化”和治理方式過于“簡約化”等問題，從而導致治理績效“內(nèi)卷化”？

事實上，是否有效貫徹落實林長制是森林資源資產(chǎn)管理保護成敗的關鍵。盡管“林長制”政策實施在一定程度上緩解了我國森林資源資產(chǎn)管理保護長期存在的理念淡化、職責虛化、權能碎化、舉措泛化、功能弱化等問題，但由于缺乏具體的管理辦法、管理平臺等，以及現(xiàn)實中普遍存在的信息不對稱、有限理性、環(huán)境不確定性、既得利益偏好等問題，使得林長制政策在貫徹落實中可能會被曲解、濫用而無法真正從制度優(yōu)勢轉化為治理效能，很多地方的林長制實施仍然流于形式，甚至存在權力尋租、治理異化和財政資金截留、擠占、挪用等一系列腐敗問題[2]。因此，林長制政策落實客觀上產(chǎn)生了對外部監(jiān)督機制的需求，亟需建立一種權威而獨立的制度加以約束、監(jiān)督和評價。

作為黨和國家的重要監(jiān)督體系，作為國家重大政策落實的“督查員”，審計在推進林長制政策落實中的作用備受關注。2014年10月發(fā)布的《國務院關于加強審計工作的意見》指出，要“發(fā)揮審計促進國家重大決策部署落實的保障作用”。2015年，審計署印發(fā)《國家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署落實情況跟蹤審計實施意見（試行）》，強調(diào)規(guī)范國家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署落實情況的跟蹤審計工作，重點抓好重大項目完成情況、重點資金保障情況、重大政策落實情況和簡政放權推進情況這“四個抓手”，建立健全跟蹤審計的長效機制。2021年10月，新修訂的《審計法》也明確指出要對被審計單位貫徹落實國家重大經(jīng)濟社會政策措施情況進行審計監(jiān)督，這也為審計機關依法開展重大政策跟蹤審計奠定了堅實的制度基礎。但遺憾的是，由于目前我國政策跟蹤審計仍處于探索階段，既無成熟的經(jīng)驗借鑒，也缺乏系統(tǒng)的理論指導，更沒有相應的數(shù)據(jù)分析平臺，這使得林長制政策跟蹤審計在實踐中未能實現(xiàn)對林長制政策、資金和項目審計的全覆蓋，相關政策執(zhí)行偏差、體制機制問題等難以得到有效揭示和改進，審計功能未得到充分發(fā)揮。

基于上述背景，本文立足于我國林長制政策實施的現(xiàn)實背景和審計監(jiān)管要求，在厘清林長制政策跟蹤審計內(nèi)涵的基礎上，從形式、事實、價值三個維度嘗試構建林長制政策跟蹤審計的內(nèi)容框架和運行模式，旨在為國家林業(yè)改革發(fā)展和林長制政策跟蹤審計實務工作提供一定的理論支撐。

二、林長制政策跟蹤審計內(nèi)涵及價值取向

（一）林長制政策跟蹤審計的基本內(nèi)涵

林長制是按照“分級負責”原則，構建村、鄉(xiāng)、縣、市、省五個層級的森林資源資產(chǎn)管理保護責任體系。它是以“林”為綱，明確目標任務；以“長”為抓手，消除部門壁壘，強化責任落實；以“制”為保障，構建森林資源資產(chǎn)管理保護行政調(diào)節(jié)制度、聯(lián)席會議制度、信息共享制度、工作督查制度等，從而形成全國、全?。ㄊ?、自治區(qū)）統(tǒng)一領導、地方分級負責、部門協(xié)同共治的森林資源資產(chǎn)管理保護大格局，消除森林資源資產(chǎn)管理保護中長期存在的“小馬拉大車”和“九龍治水”問題。從責任鏈來看，在林長制治理模式下，各級黨委政府主要領導擔任（總）林長和副（總）林長，分別負責轄區(qū)內(nèi)森林資源資產(chǎn)保護、開發(fā)、利用和日常管理等工作，落實森林資源資產(chǎn)管理保護相關任務，協(xié)調(diào)解決相關問題，落實“護綠”“增綠”“管綠”“用綠”“活綠”五大目標任務。

作為國家重大政策落實的“督查員”，林長制政策跟蹤審計是根據(jù)法律或授權，由審計機關、內(nèi)審機構和會計師事務所（主要是政府審計機關）采取專門的審計程序與方法，對林長制政策落實情況、林長制項目建設管理情況，以及林長制政策資金的籌集、分配、管理、使用情況等進行監(jiān)督、評價和鑒證，審查各責任主體在林長制政策落實過程中的責任履行情況，揭示影響林長制政策落實的機制問題及風險，防范和打擊重大違法違紀行為，研判林長制政策執(zhí)行異化的成因和影響，提出政策優(yōu)化或化解風險的審計整改建議，促進林長制政策落實和政策目標實現(xiàn)，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（二）林長制政策跟蹤審計的價值取向

1.通過政策跟蹤審計，實現(xiàn)自上而下的政策政令暢通。政府是政策制定與實施的主體，是政策落實的主導力量。然而，國家政策的貫徹落實依賴于維持社會秩序所需要的政治權威作用和對行政權力的合理運用。林長制政策跟蹤審計正是通過對各個責任主體落實林長制政策的情況進行常態(tài)化審查、鑒證與問責來維護政府治理的權威性和合理性，制約和監(jiān)督權力運行，促進政策政令暢通和有效執(zhí)行。在林長制改革中，各地區(qū)往往是根據(jù)中央政策文件精神，結合本區(qū)域的實際情況，制定林長制系列政策及實施細則；但由于信息不對稱和各地區(qū)對中央政策的認識差異，導致各地區(qū)政策落實情況有所不同，再加上違規(guī)或腐敗行為往往較為隱蔽，最終使林長制政策被異化。在這種情況下，林長制政策跟蹤審計對政策制定、執(zhí)行、落實及效果進行全過程監(jiān)督，不僅有助于傳遞中央文件精神，促進部門和各層級政府對林長制政策精神的精準把握，確保各地區(qū)和各部門制定的林長制相關政策措施與中央精神保持一致，與各地區(qū)實際情況相符等，還能作為一種常態(tài)化的監(jiān)督機制，通過這種自上而下的審計監(jiān)督，明確各層級林長責任目標，將森林資源資產(chǎn)管理保護壓實到各責任主體，促進林長制政策在上下級部門之間的順暢傳遞和執(zhí)行，打通政策落實的“最先一公里”和“最后一公里”，推動林長制政策落地見效。

2.通過政策跟蹤審計，確保政策的執(zhí)行力和有效性。為了實現(xiàn)森林資源資產(chǎn)管理保護目標，林長制政策下發(fā)后，需要各部門和各層級政府進行公示、宣傳解讀、推廣執(zhí)行。然而，這一系列過程并非都是透明的、客觀的，信息不對稱及由此導致的道德風險和逆向選擇問題往往是造成政策落實難的關鍵因素，更何況各部門、各層級政府以及公眾都有可能存在自身的私利動機。因此，“政策停留在內(nèi)部文件流轉”“層層轉發(fā)、以文傳文、缺乏實操性、無人響應”“雷聲大、雨點小”等政策貫徹落實失敗案例屢見不鮮。在此情況下，林長制政策跟蹤審計不但有助于暢通不同森林資源資產(chǎn)管理保護責任主體之間的信息交流，緩解林長制系列政策制定方、執(zhí)行方、受眾方之間的信息不對稱問題，提升林長制政策執(zhí)行的透明度與公開度，解決政策落實“最先一公里”，還有助于及時揭示林長制政策體制機制問題，糾正林長制政策執(zhí)行偏差，破除政策執(zhí)行“中梗阻”，查處林長制政策落實中的違法違紀問題，改善林長制政策落實效果。比如，審查各地區(qū)是否制定合適的林長制政策？審查各地區(qū)林長制系列政策措施是否符合中央精神？審查各級林長是否存在懶政、怠政等問題？審查各地區(qū)是否存在林長制政策理解不全面、不深入、不到位等情況？

3.通過政策跟蹤審計，提升政策的科學性和協(xié)調(diào)性。林長制政策跟蹤審計除對林長制政策落實情況進行動態(tài)監(jiān)督外，還會重點分析林長制政策執(zhí)行偏差及其原因，評估林長制政策的合理性，甄別研判制度缺陷感知和評估政策風險，及時修訂林長制政策并堵住制度漏洞。隨著我國林業(yè)改革的深入，各地區(qū)森林資源資產(chǎn)管理保護的階段性目標也會隨之變化，林長制政策跟蹤審計通過對各地區(qū)森林資源資產(chǎn)管理保護情況的適時跟蹤，可推動林長制政策的持續(xù)動態(tài)優(yōu)化。

（三）林長制政策跟蹤審計的主要依據(jù)

作為森林資源資產(chǎn)管理保護工作的指導性依據(jù)，國家法律、行政法規(guī)或部門規(guī)章，以及各地區(qū)制定的地方性制度、規(guī)章、規(guī)劃等制度規(guī)范也是林長制政策跟蹤審計的主要依據(jù)。這些依據(jù)主要有以下幾種：①國家法律，如《森林法》《環(huán)境保護法》《土地管理法》等。②行政法規(guī)或部門規(guī)章，如《關于全面推行林長制的意見》《森林法實施條例》《退耕還林條例》《自然保護區(qū)條例》《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》等。③各地區(qū)制定的地方性制度、規(guī)章、規(guī)劃等，如《××省林長制條例》《中共××省委××省人民政府關于建立林長制的意見》《××市實施林長制條例》《××省林長制工作督察制度》等。

三、林長制政策跟蹤審計內(nèi)容框架

王姝[3]和淄博市審計局課題組[4]認為，公共政策審計是審計機關依法從形式、事實、價值三個維度對公共政策主體、過程和結果進行的監(jiān)督、評價、建議咨詢等。事實上，作為公共政策審計的一種，林長制政策跟蹤審計也主要是從形式、事實、價值三個維度，對各地區(qū)制定、傳遞、落實林長制系列政策的過程、效果進行動態(tài)監(jiān)督、評價、反饋等，揭露林長制系列政策貫徹落實中的重大違法違紀案件線索，揭示各責任主體在森林資源開發(fā)、利用、保護、管理等方面存在的問題，并提出審計整改建議。

（一）形式維度：重點審查林長制政策的“貫徹部署”情況

形式維度審計屬于事前審計，重點審查各級地方政府及相關管理部門出臺林長制相關政策文件、建立組織機構、制定制度規(guī)劃、資金分配和項目規(guī)劃立項等情況。具體來講，形式維度審計主要包括以下兩方面：

1.林長制政策制定方面。首先，各級審計機關應根據(jù)中央和國務院出臺的林長制戰(zhàn)略規(guī)劃和指導意見，著力檢查各地區(qū)落實林長制政策的具體部署情況，跟蹤檢查有關部門和地區(qū)是否因地制宜制定與國家林業(yè)改革總體要求相適應的系列政策措施，是否及時修訂與國家林業(yè)改革要求不相符的規(guī)章制度，是否及時廢止或修改制約和阻礙林長制政策落實的規(guī)章和條例，各項政策措施的目標是否明確合理，政策制定程序是否合法合規(guī)。其次，審計機關應堅持規(guī)劃導向，圍繞各地區(qū)林業(yè)管理規(guī)劃與實施方案中的工作重點和目標要求開展審計工作，重點審查各地區(qū)林業(yè)管理規(guī)劃編制和工作方案制定情況，審查各地區(qū)林業(yè)管理整體與階段性目標是否明確、是否進行目標任務分解、是否將林長制政策落實工作細化為各部門各崗位的任務清單，審查各地區(qū)林業(yè)管理規(guī)劃編制的科學性、可行性和合理性，審查各地區(qū)林業(yè)管理規(guī)劃是否有約束力、是否存在違規(guī)調(diào)整規(guī)劃等問題。最后，審計機關還要審查各地區(qū)是否成立林長制政策管理機構，是否建立林長制政策落實目標責任制和責任追究機制，是否建立政策執(zhí)行檢查督促與評估機制，是否制定林長制責任落實與績效考核制度，是否建立林長制政策執(zhí)行聯(lián)席會議機制、信息共享機制，是否建立森林資源管理保護風險隱患及預警機制，是否開展培訓宣貫工作并制定績效考核辦法等。

2.林長制資金和項目方面。資金和項目作為林長制政策落實的重要載體，是否有相應的制度加以約束是林長制政策落實的重要保障。具體來講，在審查林長制政策資金分配方面，審計機關要跟蹤檢查各地是否投入適量的財政資金用于林長制政策落實，是否將重點林業(yè)生態(tài)工程作為重點支持領域加大資金投入，是否存在項目重疊、重復造林、挪用截留資金、騙取財政補貼資金等問題，是否出臺林長制財政資金專項管理辦法，相關財政資金預算編制是否科學、合理。在審查項目建設方面，審計機關應檢查各地區(qū)是否出臺林長制項目管理辦法、是否制定了項目招投標制度、是否有上級批復、是否辦理了土地審批手續(xù)、是否執(zhí)行監(jiān)理和環(huán)評制度，審查項目申報程序是否合法合規(guī)、是否存在多頭或重復申報等問題。

綜上所述，林長制政策“形式”維度審計側重于提升林長制政策、資金和項目立項的科學性、可行性和合理性，充分發(fā)揮林長制政策跟蹤審計的預防功能，為林長制政策落地見效奠定基礎。

（二）事實維度：重點審查林長制政策的“執(zhí)行落實”情況

事實維度審計屬于事中審計，重點審查、監(jiān)督、鑒證和評價各地區(qū)林長制政策執(zhí)行進度管理、資金效率、合規(guī)性、權責落實等。具體來講，事實維度審計主要包括以下方面：

1.林長制政策執(zhí)行方面。重點審查各地區(qū)貫徹落實林長制政策的職責分工是否明確，各類規(guī)劃編制和政策措施是否有效執(zhí)行，政策執(zhí)行進度是否與預定目標存在差異，政策執(zhí)行中是否存在相互推諉、不執(zhí)行、扭曲執(zhí)行、變通執(zhí)行、虛報工作進度等問題。比如，通過對比分析全國林木采伐管理系統(tǒng)中各地區(qū)木材生產(chǎn)計劃、采伐限額情況與林木采伐證發(fā)放情況，審查各地區(qū)是否存在森林資源采伐超量等問題，分析轄區(qū)內(nèi)各市縣采伐限額使用情況，并對采伐限額執(zhí)行率高地區(qū)進行重點核實，即利用MapGIS和ArcGIS軟件進行分析，篩選疑點進行重點審查。又比如通過重大決策的程序文件來審查森林資源管理保護相關重大決策過程的合法合規(guī)性，審查“三重一大”等相關事項的制定和執(zhí)行情況、重大森林資源資產(chǎn)處置事項等。

2.林長制資金和項目方面。在事實維度，審計機關應以林長制政策落實相關資金使用及項目建設、運營管理為抓手，跟蹤審計林長制政策的落實情況。具體而言：首先，在資金使用方面，審計機關應通過查閱和核對林長制政策落實財政資金使用相關原始憑證、記賬憑證和明細賬簿等，審查森林資源資產(chǎn)開發(fā)、利用、保護和征收管理涉及的專項資金收支是否真實、合規(guī)、有效，審閱劃撥審批文件和劃撥決定書，審查各級財政是否按計劃、按項目預算向主管部門和用款單位及時、足額下?lián)苜Y金，審查撥付程序的合規(guī)性及資金流向或用途的合理合法性，審查資金的下達、收取、撥付和使用是否達到預期效果，關注資金使用監(jiān)管責任是否落實到位。其次，在項目建設、運營管理方面，審計機關應查閱各地區(qū)財政、發(fā)改委、林業(yè)、生態(tài)環(huán)境、自然資源等部門批復的計劃、資金指標、通知等文件，查閱國家相關部門批復的林業(yè)生態(tài)工程項目的可行性研究報告、設計方案和實施方案，查看林業(yè)生態(tài)工程項目的進展，著力審查林業(yè)生態(tài)工程建設情況，審查項目申報資料是否真實，有無虛假、重復、隨意申報問題；查閱項目招投標、工程結算、項目驗收等工程管理資料及財務核算資料，審查項目管理制度是否健全，審查領導責任制、招標投標制、政府采購制、工程監(jiān)理制、合同管理制等落實情況，核實是否存在不符合有關規(guī)定的情況，關注是否存在資金截留、擠占、挪用等問題。

（三）價值維度：重點審查資金績效、政策目標和社會價值的實現(xiàn)

價值維度審計屬于事后審計，是對林長制政策效果、林長制資金使用績效和林長制項目運營績效進行審計、鑒證、監(jiān)督和評價。具體來講，價值維度審計主要包括以下方面：

1.林長制政策執(zhí)行方面。重點審查各地區(qū)是否實現(xiàn)了政策預期目標及其實現(xiàn)程度。一是審查森林資源資產(chǎn)保護、開發(fā)、利用總體情況，比如通過查閱林業(yè)部門（上級批復）營林計劃、林業(yè)部門森林資源臺賬，實地勘察、測量并與營林計劃、臺賬等森林資源的動態(tài)業(yè)務數(shù)據(jù)進行分析比對，摸清森林資源數(shù)量情況（包括面積、蓄積量等）和質量情況，摸清森林林地、林木資產(chǎn)的存量及其變動情況；審計各責任主體對森林資源資產(chǎn)的占有、使用、消耗、恢復和增值活動，掌握分析森林資源資產(chǎn)的數(shù)量、質量及變動情況和資產(chǎn)負債總體規(guī)模及變化情況；通過查閱比對森林資源資產(chǎn)普查數(shù)據(jù)和林地變更調(diào)查數(shù)據(jù)，利用ArcGIS軟件和ENVI等遙感圖像處理平臺進行數(shù)據(jù)疊加分析，關注植樹造林情況、自然保護區(qū)和森林公園等林地保護情況、公益林保護情況等。除此之外，還要關注森林資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫建設及應用情況和資產(chǎn)負債表編制情況等。二是通過調(diào)閱各層級政府以及發(fā)改委、環(huán)評、建設、統(tǒng)計、林業(yè)等責任部門數(shù)據(jù)，查閱各層級政府、森林資源資產(chǎn)主管部門、自然資源部門、生態(tài)環(huán)境部門等各部門各單位簽訂的工作目標任務責任書，逐項檢查森林資源資產(chǎn)約束性指標和目標責任制完成情況，包括森林蓄積量指標完成情況、造林任務完成率指標完成情況、采伐限額執(zhí)行情況、森林火災受害率指標情況、林地面積指標完成情況、森林覆蓋率指標完成情況、自然濕地保護率指標完成情況等，揭露森林資源管理違法違規(guī)問題。

2.林長制資金和項目方面。林長制政策落實效果主要體現(xiàn)在林長制的資金使用和項目運營效果上，在審計中主要關注以下內(nèi)容：一是審查育林基金征收使用管理情況，審查是否存在多征、減征、緩征和停征等問題，是否存在未及時、足額按比例上繳上級分成收入等問題。二是審查天然林保護、防護林、退耕還林、野生動植物保護和自然保護區(qū)建設等生態(tài)工程建設項目及績效情況。林業(yè)重點生態(tài)工程建設及績效管理主要由各地區(qū)政府、發(fā)展改革部門、林業(yè)部門等負責，該項工作涉及環(huán)節(jié)多、內(nèi)容廣，審計時審計機關主要是通過查閱各?。ㄖ陛犑泻妥灾螀^(qū)）發(fā)改委、財政、水利、林業(yè)等部門批復的計劃、資金指標、通知等相關文件，以及相關的可行性研究報告、設計方案、實施方案等資料，審查立項項目資金撥付率、立項項目完工率、立項項目完工百分比、逾期項目未完工率、項目運營效率和項目廢棄閑置率等內(nèi)容。比如，在審查退耕還林工程項目后期管護情況時，可以利用遙感技術和ArcGIS軟件，篩選造林作業(yè)小斑與衛(wèi)星影像存在疑點的退耕還林項目，利用地理信息系統(tǒng)與年度衛(wèi)星影像進行比對，查找疑點；然后實地走訪和現(xiàn)場查看，獲取退耕還林驗收資料，核實是否存在造林存活率低、后期管護不力、未實現(xiàn)預期目標、重復申報項目等問題。三是審查森林資源資產(chǎn)管理保護專項資金預算制度執(zhí)行效率，檢查支出預算安排是否真實、合法、合規(guī)，有無在預算安排環(huán)節(jié)挪作他用，是否套取、擠占、挪用、滯留、冒領項目資金，是否兌付森林生態(tài)效益補償資金、退耕還林補助資金等，從而提升森林資源資產(chǎn)管理保護專項資金配置效率。

四、林長制政策跟蹤審計運行模式

國家治理的核心在于敦促各責任主體切實履行公共受托責任，林長制的實質也是建立全省統(tǒng)一領導、地方分級負責、部門協(xié)同共治、責任落實到人的林業(yè)管理目標責任體系。相應地，林長制政策跟蹤審計的本質是在明確森林資源資產(chǎn)管理保護責任的基礎上，審計機關對各責任主體受托責任與履職情況進行公允評價和責任追究，從而倒逼各責任主體切實履行責任。

如圖2所示，林長制政策跟蹤審計治理體系是一個全面、系統(tǒng)、動態(tài)、閉環(huán)式的系統(tǒng)工程，涵蓋“審計標準制定與責任劃分→政策落實情況材料報送→政策跟蹤審計評價→審計成果轉化”四個主要環(huán)節(jié)。下面將分別進行闡述：

圖2 生態(tài)文明戰(zhàn)略下林長制政策跟蹤審計運行模式

（一）審計標準制定與責任劃分

審計標準既是審計評價定責的主要依據(jù)，也是林長制政策跟蹤審計充分發(fā)揮預防、揭示、抵御、鑒證、評價、問責等功能的基本前提。如圖2路徑①所示，國家和各地區(qū)根據(jù)我國林業(yè)改革總體戰(zhàn)略和各地區(qū)實際情況，制定林長制政策及相關實施方案、責任清單、行動規(guī)劃等，這些政策文件如同行為準則一樣，形成林長制政策落實標準體系，引導和規(guī)范各責任主體的森林資源資產(chǎn)管理保護行為。林長制政策跟蹤審計應以林長制政策執(zhí)行和效用發(fā)揮為主線，厘清各責任主體的責任并制定審計標準。首先，審計機關要精準解析林長制政策，明晰各地區(qū)林長制政策落實目標（如總目標、年度目標、半年目標等）、路線圖、時間表，制定林長制政策跟蹤審計指引框架，界定林長制政策跟蹤審計的關注范圍，明確審計任務及項目篩選標準，形成林長制政策跟蹤審計庫，為常態(tài)化跟蹤審計奠定基礎。其次，細化林長制政策跟蹤審計工作方案，需要圍繞政策執(zhí)行情況和效果進行核實，排查政策落實的關鍵節(jié)點，并根據(jù)核心風險和關鍵控制點細化設計審計方案，包括測試要點、測試方法、證據(jù)及數(shù)據(jù)來源、審計時間安排、人員任務劃分等。最后，以林長制政策目標為導向，以各地區(qū)制定的《林長制政策落實重點攻堅任務》《林長制政策落實重點任務分解表》《林長制政策實施細則》等為依據(jù)，厘清黨委、政府等各責任主體的責任劃分，突出目標與結果導向，建立健全林長制政策跟蹤審計指標、審計標準體系。

（二）政策落實情況材料報送

政策落實情況材料報送是審計證據(jù)的主要來源，但在當前林長制系列制度不健全的情況下，“模糊表達”與“最少限度報告”是林長制政策落實材料報送的通病。首先，審計機關應協(xié)同林業(yè)主管部門、財政部門等制定本地區(qū)的《林長制政策落實信息披露辦法》，確定信息披露內(nèi)容框架、披露形式、披露標準等，引導和規(guī)范林長制政策落實情況披露。其次，要建立定期報告制度，實行“一項目一報告、一事項一報告”，建立信息披露承諾制度和追責機制。然后，各地區(qū)應在中央審計委員會和各地區(qū)黨委審計委員會的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，建立各區(qū)域以及審計、生態(tài)環(huán)境、國土資源、林業(yè)等多部門資源共享機制。最后，各地區(qū)應著力構建林長制政策跟蹤審計大數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)林長制政策落實及跟蹤審計數(shù)據(jù)的全口徑歸集、智能化采集、標準化整理和多維協(xié)同利用，打通地區(qū)之間、部門之間的數(shù)據(jù)貫通通道，利用Python、Oracle、ArcGIS等技術，以及數(shù)量巨大、來源分散、格式多樣的林長制政策跟蹤審計數(shù)據(jù)，開展跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門和跨業(yè)務類型的審計協(xié)同分析。

（三）政策跟蹤審計評價

林長制政策跟蹤審計既可以采取“被審計單位定期報送材料，審計機關定期審計”的方式來開展定期報告審計，也可以針對特定事項開展專項、專題審計。當然，在審計實踐中還需要注意以下幾點：首先，各地區(qū)應以黨委審計委員會為引領，從我國林業(yè)改革的目標、要求和總體布局出發(fā)，把握審計定位、聚焦根本任務、抓好責任落實，并推進各地區(qū)、各層級林長制政策跟蹤審計戰(zhàn)略目標協(xié)同一致。其次，各地區(qū)應通過黨委審計委員會的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，從戰(zhàn)略高度總攬全局，研究部署審計重點工作和審計發(fā)展規(guī)劃，提出年度工作指導方針，聚焦審計重點、靶向發(fā)力，從而彌補過去審計項目單一分散、點面結合不夠、各自為戰(zhàn)的缺陷。最后，在審計程序規(guī)范性引領方面，探索“統(tǒng)一組織指揮、統(tǒng)一調(diào)配審計力量、統(tǒng)一數(shù)據(jù)分析、統(tǒng)一定性標準、統(tǒng)一質量控制、統(tǒng)一報告格式，分別核查、分別報告，共享審計成果”的“六統(tǒng)一、兩分別、一共享”，通過建章立制，推進林長制政策跟蹤審計業(yè)務的規(guī)范化、精細化，從而規(guī)避審計目標不一致、審計重點不統(tǒng)一、審計報告不規(guī)范等問題，提高審計工作質效。

（四）政策跟蹤審計成果轉化

審計成果是指審計部門在依法履行職責過程中加工、提煉而形成的有利用價值的審計結果，包括審計報告、審計意見和建議、審計結果報告、審計專報、移送處理書及其他審計成果。強化審計成果運用、促進問題解決是審計工作的最終落腳點，也是審計價值“輸出點”。如圖2路徑⑦和路徑⑧所示，審計機關將審計結果呈報上一級審計機關及財政、發(fā)改委、經(jīng)濟信息、人事紀檢、國資司法等部門和單位，但不同部門和單位對審計成果的運用方式和路徑存在顯著差異。其中，黨政部門和發(fā)改委側重于根據(jù)審計結果研判林長制政策落實情況，并對審計結果反映的典型性、普遍性、傾向性問題及時進行研究，從體制、機制上找問題，及時修訂林長制系列政策措施，堵塞制度漏洞；組織部門側重于依據(jù)審計過程中發(fā)現(xiàn)的各責任主體的履職情況，對相關責任人進行考核、任免、獎懲、問責等；紀檢監(jiān)察機關則主要是依紀依法受理、查處審計移送的案件線索和違紀違法行為；財政部門主要是根據(jù)審計情況，調(diào)整林長制政策落實相關財政資金配置策略，建立林長制政策落實相關財政資金撥款與審計情況掛鉤的機制、制度，引導各地區(qū)嚴格落實林長制政策措施；審計機關對審計成果的應用主要體現(xiàn)在：匯總審計發(fā)現(xiàn)的問題，分類分級報送有關部門，在規(guī)定范圍內(nèi)通報審計結果，協(xié)助和配合有關部門落實、查處與審計項目有關的問題和事項，并對審計發(fā)現(xiàn)的典型性、普遍性、傾向性問題，以綜合報告、專題報告等形式報送本級黨委、政府和上級審計機關，提交有關部門。

要做好審計成果轉化工作，筆者認為要做到以下幾點：一要根據(jù)林長制政策及實施方案，以責任鏈為主線，厘清林長制政策落實相關決策責任、資金分配責任、主管監(jiān)督責任以及審計機關的督促檢查責任等，對標對表審視問題，剖析原因、找出問題，前移整改關口，施行“邊審計、邊整改，邊規(guī)范、邊促進”，構建以查促改、精準施治、祛病除根的審計整改閉環(huán)。二要對照林長制政策跟蹤審計報告、林長制政策跟蹤審計處理處罰決定書等，制定被審計對象“林長制政策跟蹤審計整改責任清單”“林長制政策跟蹤審計整改問題清單”“林長制政策跟蹤審計整改清單”三張清單，落實政府分管領導林長制政策跟蹤審計整改牽頭責任、被審計單位黨政“一把手”第一責任人責任以及被審計單位分管負責人直接責任人責任，層層壓實責任，倒逼被審計單位落實整改措施。三要完善一本臺賬，動態(tài)監(jiān)管“釘釘子”。要建立健全林長制政策跟蹤審計責任清單臺賬、審計意見臺賬、問題整改臺賬，將問題清單和整改清單實時對接、動態(tài)管理，實行對賬銷號管理，實時跟蹤、動態(tài)更新整改情況。四要做實協(xié)同貫通。紀檢監(jiān)察、巡視巡察與審計監(jiān)督要貫通融合，建立審計計劃協(xié)商、審計情況實時共享、線索移送與反饋、問題整改協(xié)作督查工作機制，形成監(jiān)督合力，提升監(jiān)督效能。五要標本兼治，長效管理。對審計發(fā)現(xiàn)的普遍性、傾向性、苗頭性問題深入研究，分析問題背后的體制障礙、機制缺陷和制度漏洞，制定從源頭上解決審計查出問題的根本措施，一體推進揭示問題、規(guī)范管理和深化改革。