徐海燕

（中國社會科學院政治學研究所，北京 100732）

長期以來，在傳統(tǒng)的公共管理理念中存在著“公共服務(wù)應由政府供給、公共產(chǎn)品應由公共部門承擔”的思維定勢，政府始終扮演著公共產(chǎn)品供應者、公共事務(wù)決策者的角色。 但與此同時，融資渠道單一、資金匱乏等問題的客觀存在，迫切要求推行公共服務(wù)供給市場化改革，尋找政府之外的其他社會主體參與公共服務(wù)供給的投融資渠道。 早在20 世紀70、80 年代，西方發(fā)達國家就通過推行公共部門和私營部門的合作（PPP)，實現(xiàn)了公共服務(wù)供給的市場化。 對此，以開放的態(tài)度比較、借鑒、評價西方發(fā)達國家運行PPP 的有益經(jīng)驗，對于我國拓展公共服務(wù)資金渠道、提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給質(zhì)量、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展具有積極意義。

一、西方PPP 的理論淵源與運行特征

（一）福利國家危機與公共服務(wù)市場化模式的提出

1.福利國家危機

政府有限資源和無限責任之間的矛盾是公共服務(wù)供給市場化模式得以提出的現(xiàn)實背景。 從西方國家發(fā)展的歷史進程來看，其政府管理職能經(jīng)歷了擴張-收縮-再擴張-再收縮的過程，不同時期政府所掌握的資源不同，其責任與權(quán)限也有所不同。在重商主義時期，政府普遍實施貿(mào)易保護政策為國家積累財富，人們的經(jīng)濟行為必須遵從國家法規(guī)，政府通過行政規(guī)制對貿(mào)易進行管制，同時承擔了向社會提供公共服務(wù)的責任。 到了自由主義的市場經(jīng)濟階段，資本主義市場經(jīng)濟的發(fā)展要求擺脫行政束縛，實現(xiàn)自由放任的市場競爭，刺激生產(chǎn)力的發(fā)展。 大衛(wèi)·休謨、亞當·斯密的自由主義經(jīng)濟學說在國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略中逐步占據(jù)主導地位，政府被置于“守夜人”的角色，與私營部門展開合作，為社會提供部分公共服務(wù)。 英國政府早在17 世紀就開始了公共服務(wù)供給的市場化進程，為私營公司頒發(fā)“營業(yè)許可證”，允許私人公司承建本應由政府承擔的海上燈塔設(shè)施項目，并允許承建公司對過往船只收取一定費用以回收成本，從而實現(xiàn)雙方的合作共贏[1]。同樣，19 世紀中葉建成的橫貫美國大陸的鐵路也是美國政府與私人鐵路公司協(xié)商合作的結(jié)果，并成為政府實現(xiàn)公共服務(wù)供給市場化的成功個案。但總體而言，此時政府與私人部門合作提供公共服務(wù)的制度創(chuàng)新模式還僅限于個別資本主義國家內(nèi)部，尚未獲得廣泛影響力。

與此同時，長期主導資本主義國家的自由主義意識形態(tài)，過分倡導自由競爭的市場經(jīng)濟模式，造成市場壟斷、公共產(chǎn)品供給不足、社會缺乏公平以及貧富分化加劇等經(jīng)濟社會問題，出現(xiàn)所謂“市場失靈”現(xiàn)象。 對此，學者們認為，“人們在政治領(lǐng)域的忠誠度來自于政治領(lǐng)域的社會福利政策表現(xiàn)”，否則就會出現(xiàn)政權(quán)的“正當性危機”[2]（P558）。 為緩解階級矛盾，保證經(jīng)濟社會生活的正常運行，發(fā)達資本主義國家實施了“從搖籃到墳墓”的福利政策，并承擔了“完全責任人”的角色。 20 世紀30 年代后，西方國家為緩解蔓延在資本主義國家內(nèi)部的經(jīng)濟危機，采取了以強化政府管理、增強調(diào)控為特征的“凱恩斯主義”政策來發(fā)展經(jīng)濟，這雖在一定程度上緩解了貧富分化、階層對立的局面，但龐大的社保支出和管理成本也使國家財政不堪重負。 正如詹姆斯·奧康納在《國家的財政危機》中指出的：“企業(yè)要求政府修建更多的高速公路；銀行家和投資者要求政府承諾發(fā)放更多的貸款并進行更多的投資；小企業(yè)主和小農(nóng)場主要求政府提供更多的補貼；參加工會的勞動者要求更加完善的社會保障； 福利權(quán)爭取組織要求更多的收入補貼、住房和更好的衛(wèi)生服務(wù)；政府雇員要求增加工資”，而“政府機構(gòu)則希望獲得更多的經(jīng)費。 ”在此背景下，“有誰來為政府的增資買單”“政府能否少征稅多提供服務(wù)”[3]“如何在避免政府規(guī)模和支出增長的同時，改善對公眾的服務(wù)，并重新獲取公眾的信任”[2]（P558）等諸多現(xiàn)實問題涌現(xiàn)出來。

2．公共服務(wù)市場化模式的提出

通過“公私部門”建立“伙伴關(guān)系”（即Public-Private Partnership，PPP）來完成公共服務(wù)的市場化供給，是20 世紀70 年代由美國政治經(jīng)濟學家E.S.薩瓦斯正式提出的。 他于1987 年出版的代表作Privatization Public-Private Partnership被翻譯為13種語言出版，且他本人在80 年代被里根政府聘為政府智囊，為美國實施PPP 出謀劃策。 此后，一大批西方學者從不同視角出發(fā)對這一理念進行闡釋，并在世界范圍內(nèi)掀起以新自由主義思想為理念的新公共管理熱潮，指導各國進行公共管理體系的改革。 總體來說，PPP 理念突出了兩個方面的內(nèi)容，一是公共服務(wù)的“市場化”、“民營化”和“契約化”；二是“有限政府”的管理模式及其實踐。

（二） 公共服務(wù)的“市場化”、“民營化”和“契約化”

1.公共服務(wù)的“市場化”

在以公私合作為途徑提供公共服務(wù)時，西方發(fā)達國家十分強調(diào)“自由市場經(jīng)濟”原則。 如E.S.薩瓦斯在1971 年發(fā)表的《論市政壟斷》一文中就呼吁“引進競爭”，依靠民營化的項目公司改變政府在公共服務(wù)中唯一責任人的角色，將傳統(tǒng)由政府承擔的服務(wù)轉(zhuǎn)向市場，讓政府真正承擔“掌舵人”，而不是“劃槳人”的角色[4]（P4-5）。 美國哈佛大學經(jīng)濟學博士、蘭德公司高級經(jīng)濟顧問查爾斯·沃爾夫提出“行政-市場兩分法”的主張，即“市場是經(jīng)濟發(fā)展的最好方式”，“市場失靈需要政府的干預，但行政效率的低下也需要市場競爭刺激”[5]。

以詹姆斯·托賓、密爾頓·弗里德曼、阿瑟·拉弗、 弗里德里?！W古斯特·馮·哈耶克等為代表的經(jīng)濟學家，深受達爾文的生物進化論以及康德純粹理性批判等哲學思想的影響，提出市場才是社會保持自身健康和自由的關(guān)鍵因素，只有引入“競爭機制”才能實現(xiàn)公共服務(wù)的優(yōu)質(zhì)供給[6]（P23）。 具體到政府管理領(lǐng)域，他們認為“市場化是政府保持自身健康和自由社會的關(guān)鍵因素”，應打破政府壟斷、在公共事務(wù)內(nèi)部引入市場機制，“將市場機制引入政府管理”[7]。

2.公共服務(wù)的“民營化”

PPP 內(nèi)涵中的“公私部門的伙伴關(guān)系”，具體指的是“政府機構(gòu)與私人項目公司”之間達成的“提供公共資產(chǎn)或服務(wù)的長期協(xié)議”。 E.S.薩瓦斯通過對公私合作中的“公共部門”和“私人部門”的業(yè)務(wù)范圍做出明確區(qū)分，進而間接地對“公”“私”部門的范圍做了界定：公共部門的服務(wù)是指“政府提供的服務(wù)、以及政府間協(xié)議提供的服務(wù)”，除此之外，“國家或州擁有的企業(yè)”提供的服務(wù)也被認為是公共部門的服務(wù)范圍[8]（P70）。 也就是說，“公共部門”涵蓋了“政府”“國企”“州企”以及其他“公有”制成份占主導地位的企業(yè)，而“私人部門”專指“私人”或“民營”企業(yè)。 東亞發(fā)展銀行也做出過類似的闡釋：公共部門指的是“政府”或“國有企業(yè)”，而私營資本既可以是“本地的”“國際的”，也可以是“非政府組織”或“社區(qū)組織”，但一定是“非公所有制”形式的[9]。因此，在以薩瓦斯為代表的西方學者看來，為保障“市場化”這一前提，在公私合作中，私營部門作為公共部門的合作方，必須是完全“私有化”或“民營化”的企業(yè)，且“私有化”“民營化”的資本是一個必要的管理工具，可以真正達到用市場機制重塑政府的目的，實現(xiàn)公共服務(wù)的優(yōu)化供給[8]（P5）。

3.公共服務(wù)的“契約化”

PPP 理論還十分強調(diào)公私合作中的 “契約”精神[10]。 西方現(xiàn)有的PPP 文件對公私合作伙伴之間的合作原則、責任、風險和收益等進行了明確界定。如歐盟提出，PPP 必須執(zhí)行“風險分擔”原則[11]，在此基礎(chǔ)上，政府的職能包括政策支持、提供資金、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、實物捐助、實施監(jiān)督和評估；私營部門則需要提供資金，并利用其在商業(yè)、管理、創(chuàng)新和運營方面的知識，以實現(xiàn)項目的高效運轉(zhuǎn)，在承擔主要風險責任的同時，應該獲得相應的保障[10]。 在具體實踐中，PPP 被劃分為多種類型并分別對應著具體的操作模式。 其中，委托經(jīng)營類項目通常采用BT（建設(shè)—移交）運行模式；特許經(jīng)營類項目通常采用BOT（建設(shè)—運營—轉(zhuǎn)讓或移交）、BOOT（建設(shè)—擁有—運營—轉(zhuǎn)讓或移交）、TOT （轉(zhuǎn)讓—運營—移交）、ROT （改建—運營—移交）運行模式;私有化類項目通常采用BOO（建設(shè)—擁有—運營）、BBO（購買—建設(shè)—運營）運行模式。 每一種項目類型對雙方的行為邊界、運營方式、權(quán)責范圍、付款方式等都有明確的規(guī)定。

（三）“有限政府”的管理模式及其實踐

1.“有限政府”的管理模式

在公私部門的伙伴關(guān)系中，政府作為公共部門的主要代表和PPP 天然的“掌舵者”，既可以將項目的建設(shè)和運營工作委托給私營部門企業(yè)執(zhí)行，也可以僅將運營或管理或個別服務(wù)（如電能計量）加以委托[10]。 政府還需要擺脫傳統(tǒng)的管理方式，把競爭機制引入服務(wù)提供中去，將政府從“高高在上、自我服務(wù)的官僚機構(gòu)”改造為“講究質(zhì)量、追求效率的企業(yè)型組織”，將政府的公務(wù)人員改造為“有責任心的企業(yè)經(jīng)理和管理人”，運用“企業(yè)家精神”和“自由市場”的力量來提高政府效能[4]（P11-12）。 據(jù)此，建構(gòu)“有限政府”，讓傳統(tǒng)上由政府承擔的服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧c民營化的項目公司合作供給，政府則主要承擔“掌舵人”角色[4]（P4）。 因此，在政府的管理模式上，需要“架空政府，并降低政府尤其是職業(yè)公務(wù)員的作用”[12]，使政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)“不再是中央集權(quán)，而是權(quán)力分散”[13]，并實施結(jié)果導向的預算制度完善政府公共服務(wù)的供給等[6]（P574-577）。

2.“有限政府”的管理實踐

“有限政府”是20 世紀80、90 年代西方國家基于自由放任市場的實踐而進行的經(jīng)驗總結(jié)。 20 世紀80 年代，英國政府曾以強制性立約承包的形式，把公共服務(wù)項目硬性攤派給私人項目公司，導致公共服務(wù)供給質(zhì)量不達標，因而受到社會公眾的抵制，英國政府被迫于1997 年取消了強制性立約承包的規(guī)定。 到了90 年代末期，澳大利亞也發(fā)生了PPP 運營過程中因政府對項目公司干預過多、價格規(guī)制過死而導致項目失敗的案例。 為此，澳大利亞政府也修訂了PPP 相關(guān)法規(guī)，明確了保障項目公司權(quán)益的排他性條款，并建立市場化價格調(diào)整機制，以保障項目的市場化運營。 西方國家甚至對公共服務(wù)資金的來源做出具體規(guī)定，即政府不能直接提供資金，而是要間接地通過提供過橋性資金、組織銀行團貸，或由政府成立的股權(quán)投資基金和養(yǎng)老基金投資平臺提供擔保等形式，為私營企業(yè)營造良好的融資信貸環(huán)境，避免發(fā)生“誰出錢誰點歌”的管理問題，保障項目全周期的順利運行。

二、中國PPP 實踐及其特點

在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運用PPP，實現(xiàn)公共服務(wù)供給的市場化，是貫徹落實黨的十八屆三中全會精神、拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道的重要途徑。 中國公共服務(wù)供給市場化是在改革開放、簡政放權(quán)、構(gòu)建服務(wù)型政府的改革過程中推進的。 與西方國家將PPP 界定為“公共部門與私營部門的合作”不同，PPP 在中國的表述為“政府與社會資本的合作”①。這一概念內(nèi)涵在一定程度上展示了我國實現(xiàn)PPP的特有路徑，并使得公共服務(wù)供給市場化的實踐具有鮮明的中國特色。

（一）PPP 在中國的實踐與沿革

1.以“融資”為目標的公共服務(wù)供給市場化的端倪

改革開放后，政府將財政“統(tǒng)收統(tǒng)支”管理體制調(diào)整為“財政包干”體制，并進一步推行分稅制改革，實現(xiàn)中央、地方財政的“分灶吃飯”。 政府管理經(jīng)濟的權(quán)力和政府的行政權(quán)力開始分離，地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性被調(diào)動起來，開啟了地方政府利用市場經(jīng)濟的杠桿作用發(fā)展地方經(jīng)濟的新模式。

早在1985 年，我國政府就開始引進港澳臺資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，公共服務(wù)供給市場化模式初見端倪。 廣東沙角B 電廠作為中國第一個由外資參與成功興建并移交的項目，是由香港合和實業(yè)有限公司參股的。 1994 年之后，國家計委核準建設(shè)的一批重大項目，如廣西來賓B 電廠項目、成都自來水六廠B 廠項目、廣東高速公路建設(shè)項目、武漢軍山長江大橋項目和長沙望城電廠項目等，都有社會資本的參與。 這一時期，政府作為社會資本的管理者、營商環(huán)境的營造者，在公私合作中發(fā)揮著主導作用。 從與政府合作的項目公司看，除了實力雄厚的外資企業(yè)外，傳統(tǒng)的全民所有制、國有控股企業(yè)也是政府首選的合作伙伴。

進入21 世紀以來，隨著“人口紅利”的喪失，政府所倚重的“土地財政”難以為繼，政府被迫采用“發(fā)債替換”“借新還舊”，甚至通過指定平臺機構(gòu)回購投資本金、違規(guī)兜底本金等方式處置到期債務(wù)，由此帶來較大的債務(wù)風險。

2.PPP 的正式提出與公共服務(wù)供給市場化模式的形成

2013 年11 月召開的十八屆三中全會提出了“市場在資源配置中起決定性作用”的新論斷，明確了在公共服務(wù)領(lǐng)域允許社會資本以特許經(jīng)營的方式參與基礎(chǔ)設(shè)施的投資和運營，這為PPP 項目的正式提出提供了政策依據(jù)。

同時，政府合作的項目公司除了傳統(tǒng)的全民所有制、國有控股企業(yè)外，非公所有制企業(yè)也被逐步納入進來。 為了更好地規(guī)范合作雙方的權(quán)責關(guān)系，2014 年9 月頒布的財金76 號文明確了“政府部門負責基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化”，“社會資本承擔設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作”，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理的投資回報②；2014 年12 月國家發(fā)改委頒布的2724 號文要求政府樹立平等意識及合作觀念，及時從公共產(chǎn)品的直接“提供者”轉(zhuǎn)換為“合作者”和“監(jiān)管者”。

2014 年是中國正式確立PPP 政策的起始年。PPP 項目的推廣是從打造示范項目開始的。 2014年9 月財政部印發(fā)的財金〔2014〕76 號文中，公布了供水、供暖、環(huán)境整治、交通等領(lǐng)域30 個可復制、可推廣的示范項目，以推動PPP 的規(guī)范運行。 2014年11 月的國發(fā)〔2014〕60 號文提出PPP“實行統(tǒng)一市場準入，創(chuàng)新投資運營機制”以及“優(yōu)化政府投資使用方向和方式、完善價格形成機制”的基本原則，鼓勵社會資本通過多種途徑，采取“特許經(jīng)營、公建民營、民辦公助”等方式參與公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)；建立PPP 項目監(jiān)管體系，形成由多部門、多主體共同參與的監(jiān)督機制③。 2014 年12 月3 日，財政部政府和社會資本合作(PPP)中心正式獲批。

3.PPP 的提質(zhì)增效與公共服務(wù)供給市場化模式的規(guī)范發(fā)展

隨著政府鼓勵性政策的出臺，2015 年，中國的PPP 項目數(shù)量和投資額呈爆發(fā)式增長。財金〔2015〕57 號文指出：要在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等領(lǐng)域，篩選征集適宜采用PPP模式的項目④。PPP 模式被廣泛應用于南水北調(diào)、特高壓輸電、珠三角一體化、酒泉風電基地、洋山深水港等國家大型項目，對回應國家建設(shè)需求起到了積極作用。

PPP 項目在數(shù)量劇增的同時，也出現(xiàn)了部分不合規(guī)項目。 從2016 年開始，財政部、發(fā)改委、國資委、 金融監(jiān)管部門先后發(fā)布了一系列管制措施，對PPP 進行“清庫整理”。 其中，2017 年財政部印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》統(tǒng)一了PPP 項目的入庫標準，并要求財政部門集中清理“僵尸”項目和違規(guī)項目，在一定程度上遏制了PPP 項目的泛化濫用，市場投資漸趨理性，PPP 由此進入規(guī)范發(fā)展期。

總體來說，中國在公共服務(wù)供給市場化的實踐中，用較短的時間走過了國外幾十年的發(fā)展歷程，取得了非常大的進步。 隨著“一帶一路”倡議在全球的實踐，中國政府積極參與全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給，在東亞、南亞、非洲、拉美等地區(qū)已有不少中國企業(yè)參與當?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。

不僅如此，中國PPP 的實踐經(jīng)驗也為世界范圍內(nèi)的PPP 理論發(fā)展做出了貢獻。 中國提出的“物有所值”和“財政承受能力”理念被納入聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會立法指南的具體條款中，成為各國衡量PPP 質(zhì)量的標準之一。2020 年，中國在PPP 項目準備、項目采購、合同管理以及基礎(chǔ)設(shè)施方面的相關(guān)指標均高于中高收入國家水平。 不僅如此，在PPP運行過程中，我國還實現(xiàn)了服務(wù)型政府與公有制主體地位、強國目標的有機統(tǒng)一。

（二）公共服務(wù)供給市場化中的“中國特色”

1.政府發(fā)揮絕對性作用

從合作雙方的角色屬性看，在PPP 的運行中，政府是“公共部門”的唯一代表，而“社會資本”所代表的項目公司則涵蓋了以“國企”“央企”為代表的全民所有制、國有及國有控股企業(yè)，以及“民營”或“私營”企業(yè)等諸多主體。 其中，政府作為PPP 的主導方，當前正肩負著建設(shè)服務(wù)型政府、發(fā)展國民經(jīng)濟和推動社會發(fā)展的重大使命，客觀上需要其高瞻遠矚、及時施策，實現(xiàn)全面深化改革和社會主義現(xiàn)代化強國建設(shè)中既保障經(jīng)濟效益又保障公共利益的目標。

從付費方式看，PPP 項目廣泛運用于公共服務(wù)供給中，具有鮮明的公益性特征，導致由政府作為主要付費方的項目占比較高。 目前PPP 項目中除了普遍使用政府付費、使用者付費模式外，還有一種由政府主導、以“財政補貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策”為主要補貼形式的付費機制，即“可行性缺口補助（Viability Gap Funding）”的付費模式[14]。 “十三五”期間，可行性缺口補助類項目在PPP 項目中的數(shù)量、投資額占比都居主導地位。2020年末，我國政府付費類項目投資額為33916 億元，占比為22.1%， 可行性缺口補助類項目投資額為105550 億元，占比高達68.6%，使用者付費類項目投資額為14326 億元，僅占9.3%⑤。與此相對應，可行性缺口補助也在客觀上增加了政府在PPP 中的話語權(quán)。

隨著中國特色社會主義建設(shè)進入新發(fā)展階段，PPP 項目更多地與扶貧攻堅、污染防治和綠色低碳等方面的任務(wù)統(tǒng)籌規(guī)劃，以順應中央關(guān)于“五位一體”建設(shè)的總體布局，并與西部大開發(fā)、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)文明建設(shè)等政策方略高度契合，這在客觀上需要政府強化宏觀統(tǒng)籌功能[15]。

從PPP 項目的區(qū)域分布看，由于不同地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平不同，受地方性政策和法規(guī)的影響，政府在推行PPP 發(fā)展方面的權(quán)重也有所不同。 在市場化發(fā)展水平較高的東部沿海地區(qū)，PPP 項目在遴選、審批、管理、監(jiān)督、績效評價等環(huán)節(jié)的運行機制相對成熟；但在經(jīng)濟發(fā)展緩慢、項目回報率較差且開發(fā)難度較大的地區(qū)，政府會不同程度地遇到項目招標難的瓶頸。 面對招標難問題，政府需要降低準入門檻、制訂優(yōu)惠條款，如提供低息貸款、進行財政補貼，甚至通過向項目公司承諾固定或最低收益回報等方式吸引項目公司參與，這些做法都在客觀上增大了政府的管理權(quán)限。

2.國有制企業(yè)的合作偏好

隨著市場在資源配置中的作用不斷增強，讓多元所有制成份的項目公司按照平等、公開原則參與公共服務(wù)的供給，特別是讓非公所有制項目公司發(fā)揮更大作用，成為實施公共服務(wù)供給市場化改革的未來導向。 2014 年，發(fā)改委頒布的《政府和社會資本合作項目通用合同指南》指出：社會資本的主體“應是符合條件的國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，或其他投資、經(jīng)營主體”⑥。2015 年5 月頒布的國辦發(fā)42 號文提出， 要鼓勵“國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)”積極參與提供公共服務(wù)⑦。 2019 年3 月頒布的財金10號文更明確了政府要向“民營企業(yè)”推介信用良好、收益穩(wěn)定的公共服務(wù)項目，并在同等條件下對民營企業(yè)參與項目給予優(yōu)先支持的政策⑧。

但在實踐中，受傳統(tǒng)觀念的束縛，加之PPP 項目本身具有規(guī)模大、資金沉淀性強、回收周期長的特點,政府更愿意與有實力的外商投資公司、國企、央企等全民所有制或者國有控股企業(yè)，以及其他實力雄厚的混合所有制公司進行合作，而非公所有制項目公司在實力、 經(jīng)驗等方面的局限性導致其在PPP 合作中的占比不高，作用發(fā)揮不足。 2019 年的PPP 項目中，非公所有制成份的項目公司占比僅為39.7%，成交額占比僅21.9%⑨。 同時，國內(nèi)金融機構(gòu)及其擔保機構(gòu)也比較依賴國企、央企的良好信用，并予以優(yōu)先、優(yōu)惠的資金支持，而非公所有制成份的項目公司普遍遭遇融資難、融資貴問題，這在一定程度上影響了PPP 項目的市場化發(fā)展。

3.行政管理“越位”

在PPP 實際運行中，政府在項目規(guī)劃與識別、執(zhí)行與管理、監(jiān)督與評價等各個階段均發(fā)揮主導作用，這導致政府決策的機會成本被不同程度地提高，增加了政府的權(quán)重。 政府作為公共產(chǎn)品供應者、公共事務(wù)決策者，客觀上處于“強勢管理者”的地位，但與此同時，也造成一定的管理“越位”問題。

如在項目引入階段，政府在選擇社會資本時擁有較大的話語權(quán)。 如果對這一權(quán)力使用不當，便會導致根據(jù)自身偏好設(shè)置隱形的準入門檻，提前鎖定項目或者將項目異化為“甩包袱”的債務(wù)載體。 在項目運行階段，政府的“越位”行為則阻礙了政府各部門與合作方（社會資本方）以及第三方（銀行、保險公司、隸屬政府的服務(wù)機構(gòu)、咨詢機構(gòu)、第三方管理機構(gòu)等）之間的平等合作關(guān)系，從而無法保障項目各方充分參與并履行議事、監(jiān)督職責，也不利于立項、論證、協(xié)調(diào)、審議、決策、管理和監(jiān)督等各環(huán)節(jié)的、全生命周期的制度化。 在結(jié)項階段，則可能做出“一言堂”式的結(jié)論，從而無法回應社會關(guān)切；在面對不合格項目時，甚至可能通過指定機構(gòu)回購投資本金、違規(guī)兜底項目建設(shè)本金來逃避審核，大大提高債務(wù)風險。 此外，為彰顯政績，某些地方政府可能會把投資額大小和增長率作為行業(yè)景氣的標準，或?qū)PP 項目異化為“面子工程”，從而損害公共服務(wù)的優(yōu)質(zhì)供給。

4.法規(guī)建構(gòu)不完善

當前中國PPP 的制度建設(shè)正在推進之中，尚沒有專門機構(gòu)對PPP 進行立法。 PPP 的規(guī)范性文件都是由發(fā)展改革委、文旅部、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、財政部、住建部等部門，通過“通知”“指導意見”“實施意見”“工作導則”“暫行辦法”等形式發(fā)布，以規(guī)范和監(jiān)管PPP 項目的運行。 由于各管理部門的職能和管轄范圍存在一定的交叉，容易在管理實踐中發(fā)生相互掣肘的情況。 此外，各主管部門的決議大多僅適用于某些特定行業(yè)、特定領(lǐng)域的項目或者解決某類具體問題，由此也造成了管理方式的隨機性和碎片化，增加了管理成本。 規(guī)則建構(gòu)不完善的另一個較為明顯的例子是，當前僅就PPP 的概念內(nèi)涵就存在著兩種解讀。 《國家發(fā)改委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資[2014]2724 號）提出：PPP 是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關(guān)系；《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76 號）則將PPP 界定為“在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系”，政府部門負責基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

此外，因缺乏相應的法律規(guī)制，PPP 項目的運營周期往往高于每屆政府的任期，容易發(fā)生因政府換屆、區(qū)域規(guī)劃調(diào)整而導致的“新人不理舊賬”“重立項輕兌現(xiàn)”“重融資輕管理”等問題，極大影響公共服務(wù)供給質(zhì)量。

三、比較視角下公共服務(wù)市場化的經(jīng)驗與路徑

由于我國與西方發(fā)達國家在公共服務(wù)市場化的理論準備、發(fā)展階段和經(jīng)濟社會發(fā)展基礎(chǔ)等方面均存在差異，因此在推進PPP 發(fā)展過程中也呈現(xiàn)出不同特點。

（一）西方實現(xiàn)了“有限政府”與完備法治體系、強國家能力的有機統(tǒng)一

西方市場經(jīng)濟發(fā)達的國家大多也是推廣公共服務(wù)供給市場化時間較長、經(jīng)驗較成熟的國家。 公共服務(wù)供給市場化中的典型操作模式如PFI/PPP、BOT/PPP 等，均是西方發(fā)達國家的獨創(chuàng)。20 世紀90年代，英國政府首次在全國800 多個公共服務(wù)項目中使用PFI 模式（即政府購買服務(wù)的私人融資計劃模式）。 同一時期，時任土耳其總理奧扎爾首次提出BOT 模式（即“建設(shè)-運營-移交”模式）[16]。 經(jīng)過長期發(fā)展，西方PPP 已經(jīng)形成由政府統(tǒng)一進行政策規(guī)劃、由隸屬于政府的服務(wù)中心進行資金運作，各職能部門負責具體指導、規(guī)劃、監(jiān)督的分工明確、各司其職的操作體系。 西方學者認為，PPP 的運行已經(jīng)實現(xiàn)了政府職能市場化、政府行為法治化、政府決策民主化與政府權(quán)力多中心的統(tǒng)一[8]（P2）。

隨著PPP 在世界范圍內(nèi)的推廣，當PPP 被發(fā)展中國家習以為常地作為“融資”手段來實現(xiàn)公共服務(wù)供給的市場化時[8]（P15），西方發(fā)達國家已超越了單純“融資”的需求，將效率、專業(yè)、提供高質(zhì)量公共服務(wù)作為主要目標，通過更為靈活的管理方式充分發(fā)揮PPP 的效能。 例如，同樣是為公共領(lǐng)域提供供水服務(wù)，法國與英格蘭采取的方式就有所不同。 法國采用特許經(jīng)營模式，而英格蘭采取私有化模式[17]?？傮w來說，PPP 是西方發(fā)達國家的成功實踐，是發(fā)達的自由市場經(jīng)濟、民營化主體與契約精神相結(jié)合的產(chǎn)物，這與西方長期以來探索個人、社會和國家關(guān)系并已形成較為成熟的權(quán)力分配與制衡理念密切相關(guān)。

在西方PPP 模式的運行中，國家按照削弱或者限制政府權(quán)力，將政府職能聚焦于資源配置、公平分配和穩(wěn)定經(jīng)濟等領(lǐng)域的思路來建構(gòu)政府，進而提出了“有限政府”的公共管理主張。 但必須看到的是，這一主張是以完備的法治基礎(chǔ)以及國家強大的管理能力為前提的。 例如，美國就是按照“有限政府”的原則而建立的，其政府機構(gòu)設(shè)置、職能范圍確定、人員配備嚴格依照法律規(guī)定進行，公共行政活動的原則、程序和方式受到法規(guī)的制約，政府管理經(jīng)濟活動的范圍有限。 但同時，國家制定和實施法律政策的能力是非常強大的[18]（P7）。因此，有限政府得以有效運行，在根本上是以完備的法治體系以及強國家能力建設(shè)為前提的。

（二）中國實現(xiàn)了“服務(wù)型政府”與公有制主體地位、強國目標的有機統(tǒng)一

作為PPP 的合作方，中國項目公司所代表的社會資本在所有制形式上更為多樣，這是由我國以社會主義公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的經(jīng)濟格局所決定的。 全民所有制企業(yè)、國有控股企業(yè)在資金規(guī)模、融資能力以及技術(shù)儲備等方面擁有較強實力，同時肩負著發(fā)展國民經(jīng)濟和推動社會發(fā)展的重大使命，是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的中堅力量。與這些企業(yè)的合作契合我國建設(shè)服務(wù)型政府的定位，同時可以更好地實現(xiàn)“既保障經(jīng)濟效益又保障公共利益”的目標。 因此，允許不同所有制主體特別是全民所有制企業(yè)、國有控股企業(yè)作為項目公司參與PPP，是符合國情的“中國PPP 方案”。

當前，中國已經(jīng)搭建了“黨、政府和市場三位一體的治理體系”[19]，但與西方發(fā)達國家相比，中國的市場發(fā)育程度還不夠充分、法治建設(shè)也不夠完善。在此情況下，如果一味地強調(diào)市場化，不加規(guī)制地放任社會資本追求自身經(jīng)濟利益最大化，就可能會發(fā)生因逐利而損害公共利益的行為。 政府理應對PPP 項目充分發(fā)揮引導、管理、監(jiān)督等“政治功能”，使高質(zhì)量發(fā)展與“民用、民享”的目標結(jié)合起來，更加有效地提供公共服務(wù)。

中國PPP 符合中國國情。 中國PPP 項目的類型及操作模式可分為3 類，即經(jīng)營性、準經(jīng)營性、非經(jīng)營性項目及其相應的操作模式。 當前，中國優(yōu)先采用的操作模式是BOT（建設(shè)—運營—轉(zhuǎn)讓）和BT（建設(shè)—轉(zhuǎn)讓），并且正在積極引入BOOT（建設(shè)—擁有—運營—轉(zhuǎn)讓）模式，但西方發(fā)達國家普遍使用的私有化操作模式在我國較為少見[20]。

中國對PPP 的私有化操作模式所抱持的審慎態(tài)度具有合理性。 20 世紀80、90 年代，在第三波民主化浪潮裹挾下，西方發(fā)達國家所推崇的全面減少國家干預，實施貿(mào)易自由化，在公共服務(wù)的供給中一味追求國有資產(chǎn)的民營化、私有化等一系列新自由主義主張，被新獨立的獨聯(lián)體和東歐諸國奉為圭臬，不加分析地全盤照搬，不僅造成國有資產(chǎn)的流失，引發(fā)災難性的經(jīng)濟后果，還嚴重削弱了國家的實力和能力。 這提醒我們，PPP 作為公共服務(wù)市場化的模式發(fā)端于西方，盡管已經(jīng)形成較為系統(tǒng)完善的價值體系和制度框架，但并不意味著西方發(fā)達國家運行的PPP 就是放之四海而皆準的模式。 在不同的國家和地區(qū)，如何將抽象的、統(tǒng)一的制度規(guī)則運用到復雜、多樣的實踐中去是普遍存在且應當妥善解決的問題。 中國在文化傳統(tǒng)、發(fā)展理念、具體國情方面與西方發(fā)達國家有較大差異，更需要小心謹慎地探索符合自身發(fā)展規(guī)律的PPP 模式，避免發(fā)生用西方的尺度丈量中國現(xiàn)實的情況。 特別是在當前意識形態(tài)博弈、制度競爭加劇的背景下，客觀審視PPP 的不同操作模式對社會主義國家的適用性具有強烈的現(xiàn)實意義。

（三）在全過程人民民主的進程中推進公共服務(wù)供給市場化

1.優(yōu)化政府職能是發(fā)揮PPP 優(yōu)勢的必然選擇

當前，PPP 作為公共服務(wù)供給的市場化模式，已被多個國家廣泛實踐，以實現(xiàn)公共服務(wù)的優(yōu)質(zhì)供給、完善政府職能。 在中國的不同地區(qū)已經(jīng)形成了多樣化的PPP 工作路徑，積累了豐富的實踐經(jīng)驗。但同時，隨著公共服務(wù)供給市場化改革漸入佳境、邁向縱深，管理上的深層次問題開始出現(xiàn)。 例如，政府與社會資本合作中的工作標準不夠清晰、不同區(qū)域的實踐效果參差不齊。 對此，應加強歸因分析，準確識別推動中西方實踐公共服務(wù)供給市場化的結(jié)構(gòu)性、歷史性、個體性原因，并據(jù)此厘清不同發(fā)展模式之間的區(qū)別。

政府作為管理者占據(jù)強勢地位是現(xiàn)代國家治理體系中客觀存在的現(xiàn)象，然而固化這一管理方式卻會在管理過程中造成職能僵化，引發(fā)行政效率降低、行政成本浪費等問題。 “激發(fā)民間投資活力，形成投資內(nèi)生增長機制”是十四五規(guī)劃的重要內(nèi)容。政府職能社會化需要處理好“掌舵人”與“劃槳人”兩種角色的關(guān)系，“服務(wù)型政府”必然要求實施“以政府讓利換市場紅利”，“把錯裝在政府身上的手換成市場的手”，最終實現(xiàn)用政府權(quán)力“減法”換取創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)“乘法”的路徑⑩。 若政府在項目運營和管理中固守行政化、“一刀切”的管理手段，就會破壞PPP的市場規(guī)則，引發(fā)不合理的利益輸送，從而滋生權(quán)力尋租。 因此，優(yōu)化政府職能是發(fā)揮PPP 優(yōu)勢的必然選擇。

2.推進全過程人民民主，彰顯PPP 內(nèi)涵

2021 年12 月4 日國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《中國的民主》白皮書指出：全過程人民民主是“全鏈條、全方位、全覆蓋的民主”，是“最廣泛、最真實、最管用”的社會主義民主[21]。 全過程人民民主是中國民主建設(shè)的寶貴經(jīng)驗，是基于中國國情、具有鮮明中國特色的社會主義民主。 其中，“全鏈條民主”涵蓋了民主選擇、民主協(xié)商、民主決策、民主監(jiān)督、民主管理的所有鏈條；“全覆蓋民主” 體現(xiàn)和保障了人民群眾在政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)文明等領(lǐng)域“當家作主”的權(quán)利；“全方位民主”則需要加快從中央到地方各層級、各部門“全方位”建設(shè)力度，不斷創(chuàng)新方式方法，結(jié)合本地實際情況，保障人民的各項權(quán)利落實到位。

PPP 作為實現(xiàn)公共服務(wù)供給市場化的模式，以實現(xiàn)公共利益、增加公共福祉為目標，是為“民需”“民用”而設(shè)，項目本身彰顯著依靠群眾、尊重群眾、滿足群眾的“人民性”，以實現(xiàn)“最大公約數(shù)”的公共服務(wù)的供給。 當前，通過制度設(shè)計將PPP 的民主程序內(nèi)嵌于項目規(guī)劃與識別、執(zhí)行與管理、監(jiān)督與評價等全鏈條中，使PPP 助力于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給，并與國家經(jīng)濟發(fā)展、資源保護、文化傳承等方面的工作進行統(tǒng)籌規(guī)劃、 融合發(fā)展，是PPP 全鏈條、全覆蓋、全方位民主的體現(xiàn)，也是實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)為民所謀、為民所需、為民所享等目標的重要保障。

3.在PPP 領(lǐng)域需完善法治建設(shè)

美國政治學家弗朗西斯·福山曾指出：“20 世紀，在政治理論中，國家的規(guī)模應有多大和國家力量應有多強的問題一直存在爭論”。 發(fā)展中國家在發(fā)展過程中面臨的有些問題，的確需要“靠市場機制來解決，且政府管得過寬，可能會造成增長的障礙”，但“真正的問題在于，國家在某些領(lǐng)域弱化時，在其他領(lǐng)域卻需要強化”[18]（P5）。 因此，政府職能的強弱并不取決于政府規(guī)模的“大小”、職能是否“有限”，而是要真正實現(xiàn)國家“權(quán)力范圍”與國家“權(quán)力強度”的辯證統(tǒng)一。 當前我國還未形成規(guī)范的PPP立法體系和完整的操作模式，對此應加快立法，出臺相關(guān)細則和條例，有效解決政府管理依據(jù)不足、自由裁量權(quán)過大的問題。 與此同時，立法要“立”，更要重視“理”。 面對PPP 項目中存在的政出多門、政策銜接不暢的局面，應由國務(wù)院牽頭并成立專門的立法機構(gòu)負責項目的立法、推廣和監(jiān)管工作，以做到科學統(tǒng)籌、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、精準發(fā)力。

注：

①參見：國家發(fā)改委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見（發(fā)改投資[2014]2724 號）[EB/OL].https://www.ndrc.gov.cn/fggz/gdzctz/tzfg/201412/t20141204_1197597.html?code=&state=123，2021-12-02.

②參見：財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知（財金〔2014〕76 號）[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/2016-05/25/content_5076557.htm，2022-02-23.

③參見：國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見（國發(fā)〔2014〕60 號）[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/content/2014 -11/26/content_9260.htm，2021 -11-16.

④參見：財政部關(guān)于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知（財金〔2015〕57 號）[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/2016-05/25/content_507 6555.htm，2022-02-25.

⑤參見： 財政部PPP 中心. 規(guī)范有序推進PPP 高質(zhì)量發(fā)展——“十三五” 期間PPP 工作回顧[EB/OL].http://www.cpppf.org/content/details_38_2322.html，2022-01-10.

⑥參見：政府和社會資本合作項目通用合同指南(2014 年版)[EB/OL].http://fgw.jiujiang.gov.cn/zwgk_205/zdly/zfhshzbhz/2018 09/t20180910_2956640.html，2021-12-02.

⑦參見：財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知（國辦發(fā)〔2015〕42 號）[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-05/22/content_9797.htm，2022-02-22.

⑧參見：財政部關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見（財金〔2019〕10 號）[EB/OL].http://www.gov.cn/nwen/2019-03/10/content_5372559.htm，2022-03-10.

⑨參見：全國PPP 綜合信息平臺管理庫項目2019 年報[EB/OL].https://www.cpppc.org/jb/1781.jhtml，2022-03-17.

⑩參見：簡政放權(quán)，總理如何要求政府進行自我革命？ [EB/OL].http://www.gov.cn/guowuyuan/2016 -10/08/content_511 579 6，2021-12-08；李克強.把錯裝在政府身上的手換成市場的手[EB/OL].https://news.12371.cn/2013/03/17/ARTI1 3634 88781908825.shtml，2021-12-17；李克強.用政府權(quán)力“減法”換取創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)“乘法”[EB/OL].http://www.gov.cn/guowu yuan/2014-12/03/content_2786335.htm，2021-12-03.