煙臺大學(xué)法學(xué)院 鄭廷玉

一、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的合理性

（一）權(quán)威性司法機(jī)關(guān)的介入適應(yīng)當(dāng)前司法實(shí)踐的需求

第二次工業(yè)革命以后，西方國家的經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，貧富差距逐漸擴(kuò)大，由于經(jīng)濟(jì)體制的特殊性，資源競爭日趨激烈，社會公共領(lǐng)域不斷遭受沖擊，越來越多的民眾開始反思自己的利益能否得到維護(hù)和保障，不同個體之間的利益維護(hù)也存在一定的沖突，社會矛盾日益增多，以往僅靠公民個人提起的訴訟不能從根本上解決問題，不能適應(yīng)司法實(shí)踐的要求。所以為了更好地維護(hù)社會公共利益、維持社會秩序，需要權(quán)威性的外部機(jī)構(gòu)進(jìn)行介入，由此催生了公益訴訟。

公益訴訟開始進(jìn)入大眾視野毫無疑問是經(jīng)濟(jì)、社會飛速發(fā)展的產(chǎn)物。經(jīng)過百年來的實(shí)踐探索，民事公益訴訟已經(jīng)在一些大陸法系國家以及英美法系國家獲得長足發(fā)展。我國由檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的歷史并不久遠(yuǎn)，這一舉措不僅是與國際接軌的選擇同時也是順應(yīng)時代的決策。與此同時，這項(xiàng)制度在我國的發(fā)展亦是司法實(shí)踐的自然選擇。

（二）實(shí)踐中源起法律法規(guī)的直接規(guī)定

《中華人民共和國民法典》第一千二百三十四條及第一千二百三十五條的相關(guān)規(guī)定，國家規(guī)定的機(jī)關(guān)或組織可以請求相關(guān)危害生態(tài)環(huán)境的侵權(quán)人進(jìn)行修復(fù)以及賠償損失；2017年新修改的《中華人民共和國民事訴訟法》第十四條、第五十五條、第二百三十五條等條款明確規(guī)定檢察院享有對民事訴訟活動、民事執(zhí)行活動的監(jiān)督權(quán)，當(dāng)發(fā)生環(huán)境污染等危害社會公共利益的事項(xiàng)時，人民檢察院在適格主體怠于行使權(quán)利、不行使權(quán)利時，為了維護(hù)社會公共利益可以提起民事公益訴訟，如果其他相關(guān)主體已經(jīng)提起民事公益訴訟時，人民檢察院可以支持起訴；《中華人民共和國憲法》第一百三十四條規(guī)定我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)是人民檢察院；《人民檢察院組織法》第二條對檢察機(jī)關(guān)的具體要求和目的進(jìn)行了詳盡的闡釋：人民檢察院是我國明確規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，通過行使檢察權(quán)維護(hù)國家利益以及社會公共利益；《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋（2020修正）》中第二條及第五條明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)辦理民事公益訴訟案件的任務(wù)以及身份：其主要任務(wù)包括維護(hù)國家利益、社會公共利益，人民檢察院以公益訴訟起訴人的身份提起民事公益訴訟。

通過上述法律規(guī)定可知，為了維護(hù)社會公共利益，人民檢察院作為國家利益、社會公共利益的維護(hù)者以公益訴訟起訴人的身份向人民法院提起訴訟具備正當(dāng)性。其作為公益訴訟起訴人的身份衍生于檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，檢察院機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)可大致分為兩種：第一種是公權(quán)制約性監(jiān)督；第二種是社會治理性監(jiān)督。公權(quán)制約性監(jiān)督是指人民檢察院基于政府各部門之間的制衡關(guān)系對人民法院審判、執(zhí)行權(quán)以及行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力等的監(jiān)督；社會治理性監(jiān)督是指基于對社會治安秩序的維護(hù)對違法犯罪行為提起公訴。人民檢察院提起民事公益訴訟行使的是第一種監(jiān)督，即公權(quán)制約性監(jiān)督。在發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染時，監(jiān)督企業(yè)進(jìn)行環(huán)境修復(fù)、自覺維護(hù)社會公共利益；監(jiān)督政府相關(guān)部門以及社會上的相關(guān)環(huán)保組織積極履行職權(quán)保護(hù)環(huán)境、維護(hù)社會公共利益。

（三）理論上源起私人檢察官理論等權(quán)威性理論

私人檢察總長，該理論源起于美國的司法判例，是指當(dāng)法律沒有產(chǎn)生爭議，但公共利益遭受某種破壞時，國會可依據(jù)憲法授權(quán)某個機(jī)構(gòu)或組織對該種違法行為進(jìn)行阻止以維護(hù)公共利益；當(dāng)法律產(chǎn)生某種實(shí)際的爭議時，聯(lián)邦檢察總長可以根據(jù)授權(quán)在訴訟中采取一定的方式維護(hù)公眾的合法利益。“私人檢察總長”即為被授權(quán)的人。該制度逐漸成為民事公益訴訟，其開創(chuàng)了即便公民沒有實(shí)際的權(quán)利需要保護(hù)也可以為了維護(hù)公共利益而提起訴訟的先河。而環(huán)境的污染和損害自然屬于公共利益受到侵害，檢察機(jī)關(guān)作為社會公共利益的維護(hù)者，為了維護(hù)環(huán)境不再受損提起環(huán)境民事公益訴訟符合私人檢察總長的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。該理論為人民檢察院能夠提起環(huán)境民事公益訴訟提供了學(xué)理的支持。

（四）人民檢察院自身具備提起公益訴訟的相對優(yōu)勢

由于環(huán)境污染案件本身具備潛伏性、擴(kuò)散性等復(fù)雜特性，再加上造成環(huán)境污染、需要提起公益訴訟的案件涉及關(guān)系眾多往往具有復(fù)雜性，普通個人或環(huán)保組織往往難以在各方關(guān)系中輕易立案、取證，面臨立案、取證、勝訴的三大難題。人民檢察院與其他組織個人相比具有不可比擬的相對優(yōu)勢。通過以下兩個案例我們可以更加直觀地感受到普通環(huán)保組織以及個人在環(huán)境公益訴訟中的無奈。

案例一：中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會（以下簡稱綠發(fā)會）訴瑞泰企業(yè)污染騰格里沙漠案。

綠發(fā)會就瑞泰公司將未達(dá)標(biāo)的廢水排入蒸發(fā)池，污染騰格里沙漠的行為向人民法院提起訴訟，要求其停止污染行為。但是人民法院經(jīng)過審查認(rèn)為綠發(fā)會沒有在其章程、登記證書中明確寫明其業(yè)務(wù)是保護(hù)環(huán)境，僅僅實(shí)際從事的主要業(yè)務(wù)或者宗旨是維護(hù)環(huán)境、保護(hù)公共利益依舊不能根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》認(rèn)定為“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動”的社會組織，從而不屬于適格原告，對綠發(fā)會的起訴不予受理。

案例二：居民訴中國石油天然氣股份有限公司案。

中國石油天然氣股份有限公司的經(jīng)營范圍主要是接受相關(guān)單位的委托開展天然氣勘查、生產(chǎn)、銷售等業(yè)務(wù)。原川東開發(fā)公司資產(chǎn)分離重組后合并為中國石油天然氣股份有限公司西南油氣田分公司重慶氣礦。

原告劉多元居住在墊江縣五洞鎮(zhèn)臥龍村7組，距離被告中石油重慶氣礦臥20井100米左右。2004年起，劉多元在住家附近的水井取水使用，其在水井中安置了潛水泵并將井水抽到其房屋外的水槽。2008年潛水泵損壞。2013年1月，原告不再使用訟爭水井。同年9月，原告將已經(jīng)損壞的潛水泵取出。

2005年10月，原川東開發(fā)公司在修復(fù)臥20井時放噴排污天然氣，2006年恢復(fù)生產(chǎn)后曾有放空行為。2013年1月，原告劉多元的子女從外地打工回家過年，發(fā)現(xiàn)洗衣槽的水有臭油味，水面上有油污，原告遂以被告放噴天然氣導(dǎo)致自家使用的水井受到污染為由訴至本院。

一審人民法院對原告的舉證責(zé)任問題做出如下論述：《中華人民共和國民事訴訟法》第六十四條、六十五條規(guī)定，當(dāng)事人對自己提出的主張有責(zé)任提供證據(jù)，并且應(yīng)當(dāng)及時提交?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第六條規(guī)定了被侵權(quán)人的相關(guān)舉證責(zé)任問題，如果被侵權(quán)人請求賠償，那么應(yīng)該承擔(dān)侵權(quán)行為與其所受的損害結(jié)果之間有因果關(guān)系。就環(huán)境污染侵權(quán)案件而言，被侵權(quán)人需要證明污染者的排污行為、排污者的污染物或次生承擔(dān)污染物與被侵權(quán)人遭受的損害之間有因果關(guān)系。根據(jù)上述相關(guān)條款的規(guī)定，原告劉多元首先應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)證明其合法權(quán)益受到損害的事實(shí)，然后再由該石油公司就其行為與損害結(jié)果之間沒有因果關(guān)系以及存在相關(guān)不承擔(dān)責(zé)任、減輕責(zé)任的事實(shí)承擔(dān)舉證責(zé)任。目前，原告劉多元提供的證據(jù)不能證明因被告放噴排污天然氣和放空行為造成其受損害的事實(shí)。據(jù)此，原告應(yīng)承擔(dān)舉證不能的法律后果。

在第一個案件中我國并無相關(guān)法律規(guī)定必須在章程或者登記的相關(guān)文件中明確注明其業(yè)務(wù)為保護(hù)環(huán)境的組織才可成為法律上民事公益訴訟適格的起訴主體。且綠發(fā)會章程中所提及的“生態(tài)文明建設(shè)”“綠色發(fā)展事業(yè)”等字眼按照社會一般人的理解是屬于環(huán)境保護(hù)范疇的，綠發(fā)會屬于適格主體。但是綠發(fā)會卻被法院認(rèn)作不具備起訴資質(zhì)的主體對其起訴不予受理?？梢娤嚓P(guān)環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中立案的阻力頗大，法院對起訴主體的苛刻淘汰和過濾使得環(huán)境污染問題得不到治理，社會公共利益也得不到較好的維護(hù)，這與設(shè)立公益訴訟的初衷相違背。第二個案件中，侵權(quán)案件中因果關(guān)系的證明較為復(fù)雜，普通公民個人由于能力的局限性，進(jìn)行調(diào)查取證困難重重，承擔(dān)敗訴風(fēng)險較大。而人民檢察院作為起訴主體介入民事公益訴訟案件會有一定的優(yōu)勢。

1.檢察機(jī)關(guān)具備獨(dú)立性

《憲法》以及《人民檢察院組織法》均明確規(guī)定，人民檢察院具備一定的獨(dú)立性，相關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體以及個人都不得干涉檢察機(jī)關(guān)行使職權(quán)。所以人民檢察院在辦理民事公益訴訟案件時相對來說不會受到當(dāng)?shù)赜绊戄^大的企業(yè)、行政機(jī)關(guān)勢力的干擾和阻礙，同為司法機(jī)關(guān)，法院也會對人民檢察院提起的案件認(rèn)真審查，因而相對來說較少會出現(xiàn)立案難的問題。

2.檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證具備優(yōu)勢

《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋(2020修正)》（以下簡稱兩高解釋）第六條對人民檢察院的取證問題進(jìn)行了規(guī)定：在民事公益訴訟案件中檢察機(jī)關(guān)可以向相關(guān)機(jī)關(guān)和組織、公民收集與案件相關(guān)的證據(jù)，相關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民應(yīng)當(dāng)與檢察機(jī)關(guān)配合。人民檢察院在辦理公益訴訟案件時跟普通公民與組織相比有取證的優(yōu)勢，能夠破解民事公益訴訟取證難的問題。

二、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟面臨的質(zhì)疑

盡管人民檢察院提起民事公益訴訟有一系列的合理性，但是自其產(chǎn)生以來便遭到了諸多質(zhì)疑。主要有以下幾點(diǎn)：

（一）面臨適格主體的質(zhì)疑

盡管兩高以司法解釋的形式明確賦予人民檢察院公益訴訟起訴人的身份，但公益訴訟起訴人的內(nèi)涵尚不清晰，一些學(xué)者對此也進(jìn)行了解讀，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的身份類似于傳統(tǒng)訴訟中的原告。另有學(xué)者在相關(guān)論文中對民事訴訟的性質(zhì)有所提及，認(rèn)為民事訴訟是一種對私權(quán)的救濟(jì)，是平等的當(dāng)事人主體之間的對抗。但是，人民檢察院作為國家機(jī)關(guān)擁有相當(dāng)?shù)臋?quán)力和優(yōu)勢，與對方當(dāng)事人相比具備一定的便利性。當(dāng)事人平等原則要求當(dāng)事人的法律地位、權(quán)利義務(wù)等大致相等，但人民檢察院的優(yōu)勢地位與當(dāng)事人之間的不對等，是否會違背當(dāng)事人平等原則成為學(xué)界的質(zhì)疑。

（二）面臨雙重身份合理性的質(zhì)疑

2020年兩高以司法解釋的形式明確賦予了人民檢察院公益訴訟起訴人的身份。一些學(xué)者認(rèn)為人民檢察院在民事公益訴訟中同時具備訴權(quán)與監(jiān)督權(quán)兩種權(quán)能，進(jìn)而引發(fā)人民檢察院作為起訴主體與訴訟程序監(jiān)督主體兩重身份兼得的公正性質(zhì)疑。

在民事公益訴訟中人民檢察院的身份有兩個：提起環(huán)境民事公益訴訟的起訴主體與監(jiān)督法庭具體程序是否合法的監(jiān)督主體。其作為起訴主體享有的訴權(quán)是一種請求權(quán)，具備一定的利益導(dǎo)向，人民檢察院作為公益訴訟起訴人提起民事訴訟雖然是公益訴訟，但是有相關(guān)訴求的；其作為法庭具體程序運(yùn)行是否合法的監(jiān)督者，要求其為中立的第三方，不偏不倚。所以追求一定訴訟利益的訴權(quán)主體身份與要求中立地位的監(jiān)督者身份是相沖突的。

三、對檢察機(jī)關(guān)作為提起環(huán)境民事公益訴訟主體的完善建議

（一）參照刑事訴訟法的規(guī)定對對方當(dāng)事人進(jìn)行一定傾斜和保護(hù)

刑事訴訟法與民事訴訟法均為程序法，具備一定的相似性。刑事訴訟與民事公益訴訟均為檢察機(jī)關(guān)提起的，檢察機(jī)關(guān)在訴訟中都處于類似原告的地位對對方當(dāng)事人的行為進(jìn)行一定的指控?；谛淌略V訟與民事訴訟的上述相似性，且刑事訴訟中由檢察院提起公訴的歷史較檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的歷史而言時間相對較長、發(fā)展相對成熟、經(jīng)驗(yàn)豐富，民事公益訴訟完全可以借鑒其中的一些規(guī)定進(jìn)行自我完善。

刑事訴訟法由檢察機(jī)關(guān)提起公訴，雙方當(dāng)事人同樣面臨地位、權(quán)利等的不對等問題，為了解決上述問題，刑事訴訟法做出了傾斜于被告方的相關(guān)規(guī)定，使得雙方的權(quán)利、地位處于大致相當(dāng)?shù)臓顟B(tài)，如：由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任，對方當(dāng)事人不承擔(dān)證明自己有罪或無罪的責(zé)任；犯罪嫌疑人在偵查階段即可聘請律師；辯護(hù)律師的閱卷權(quán)、會見權(quán)也得到進(jìn)一步保障；檢察院如果沒有出示已經(jīng)掌握的被告方無罪的證據(jù)，辯護(hù)律師可以申請法院要求檢察院出示；辯護(hù)律師在調(diào)查取證時可以申請人民法院的幫助，這些都是對被告一方的傾斜和保護(hù)，以使得雙方當(dāng)事人地位的相對平等。民事公益訴訟可以根據(jù)上述刑事訴訟法中對對方當(dāng)事人的傾斜和保護(hù)制定相關(guān)的規(guī)定來達(dá)到雙方地位的平等，如：規(guī)定對方當(dāng)事人在取證時也可申請人民法院的幫助，以平衡檢察院在調(diào)查取證時的優(yōu)勢；規(guī)范人民檢察院在訴訟中的行為，不得濫用自己的權(quán)利之便實(shí)施違背當(dāng)事人平等原則的事項(xiàng)，可以適當(dāng)考慮發(fā)揮監(jiān)察委員會對檢察院在訴訟中相關(guān)行為的監(jiān)督作用。

（二）對人民檢察院的監(jiān)督權(quán)進(jìn)行完善與修正

學(xué)者對人民檢察院提起民事公益訴訟的質(zhì)疑主要是考慮到其監(jiān)督權(quán)的存在，監(jiān)督者在地位上是超越被監(jiān)督者的。換言之，監(jiān)督者的地位是居于被監(jiān)督者之上的，如此監(jiān)督才可有實(shí)效。而人民檢察院是法庭中相關(guān)訴訟行為的監(jiān)督者，同時又是訴訟行為的一方主體，如果不加規(guī)制則可能會使檢察機(jī)關(guān)為了自己訴求的維護(hù)而濫用自己的監(jiān)督權(quán)，長此以往盡管社會公共利益可能得到較好的維護(hù)，但同時也會違背正義、公正的原則，損害司法機(jī)關(guān)的權(quán)威。

所以解決檢察機(jī)關(guān)可能濫用自己監(jiān)督權(quán)謀私利的問題有兩種措施：

第一種措施是在民事公益訴訟中將檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)剝離出來移交給監(jiān)察委員會，由監(jiān)察委員會在民事公益訴訟中代行監(jiān)督一職。監(jiān)察委員會既不是涉訴一方也不是審判一方，完全符合中立第三方的條件。將檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)分離出來便無須擔(dān)心其為了私利濫用監(jiān)督權(quán)的情形出現(xiàn)。

第二種措施是通過完善法律法規(guī)對檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的行使進(jìn)行一定規(guī)制。從行使的條件、情形、具體內(nèi)容、程序、救濟(jì)方式、期限等進(jìn)行完備的規(guī)制。在此種措施下，盡管檢察機(jī)關(guān)依舊擁有監(jiān)督權(quán)，但我國新出臺的兩高司法解釋規(guī)定人民檢察院作為民事公益訴訟起訴人依照民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定行使權(quán)利。要符合法律規(guī)定的形式行使監(jiān)督權(quán)，因而只要對人民檢察院在民事公益訴訟中的監(jiān)督權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)制，也會規(guī)避濫用監(jiān)督權(quán)的行為。

發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)不同部門的協(xié)同作用，保證監(jiān)督權(quán)行使的客觀性。有學(xué)者擔(dān)心盡管可以對檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的行使進(jìn)行法律規(guī)制，但亦會基于自身參與訴訟的原因摻入主觀因素，監(jiān)督權(quán)的行使可能并不客觀，由此我們可以考慮發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)各部門的協(xié)同作用。受到案件本身影響的主體為公益訴訟起訴人而不是全體檢察院人員，所以為了避免出庭起訴的檢察人員受到主觀因素影響在行使監(jiān)督權(quán)時有違客觀公正原則，可以由沒有參與本案之前訴訟的檢察機(jī)關(guān)其他部門的檢察人員行使監(jiān)督權(quán)，由此便可避免檢察人員受到自身參與案件的主觀印象而影響監(jiān)督權(quán)行使的公正性。

四、結(jié)論

檢察機(jī)關(guān)作為提起環(huán)境民事公益訴訟的主體是合理的，盡管實(shí)踐時間尚短，存在一些制度上的瑕疵，使得其在運(yùn)行過程中遇到一些障礙，但是我們可以通過修正讓該制度不斷完善，使其符合司法實(shí)踐的運(yùn)行和發(fā)展。我們應(yīng)當(dāng)對人民檢察院作為民事公益訴訟起訴人的公益訴訟模式充滿信心。