中國原子能科學(xué)研究院 李翔

一、什么是法治思維

基于西方思想家們對法治的理解和著述，對于法治可以理解為政府在一切行動(dòng)中都受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)則，這種規(guī)則對權(quán)力進(jìn)行約束，保障社會中最基本的權(quán)力秩序處于優(yōu)良狀態(tài)，強(qiáng)化權(quán)力約束，監(jiān)控制衡公權(quán)力，保障人權(quán)。[1]也可以說，“法治”的最初意義在于防范惡意、疏導(dǎo)人性，后來逐漸成為一種治理群體、規(guī)范人性的方式。法治思維是公權(quán)力行使者在法治精神和理念基礎(chǔ)上運(yùn)用法律規(guī)范、法律原則等對遇到或所需處理的問題進(jìn)行分析、判斷并形成結(jié)果的動(dòng)態(tài)過程。它強(qiáng)調(diào)程序正當(dāng)，對具有決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)或?qū)嵤┻@種權(quán)力的主體的行為具有重大的影響。

二、什么是企業(yè)違規(guī)經(jīng)營責(zé)任追究

近年來不斷有國有資產(chǎn)損失案件發(fā)生，企業(yè)負(fù)責(zé)人監(jiān)督不到位，企業(yè)負(fù)責(zé)人失職，監(jiān)管部門對責(zé)任的追究不到位。2016年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于建立國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究制度的意見》（以下簡稱《意見》），2018年國資委發(fā)布《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究實(shí)施辦法（試行）》（以下簡稱37號令），從框架和具體細(xì)節(jié)上對中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資追究作出詳細(xì)規(guī)定。企業(yè)違規(guī)經(jīng)營責(zé)任追究的目標(biāo)是逐步建立行之有效的追究問責(zé)機(jī)制，應(yīng)在2020年年底前全面建立覆蓋各級履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)及國有企業(yè)責(zé)任追究工作體系。[2]這是新時(shí)代賦予內(nèi)部審計(jì)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究的新職能，是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，涉及內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、巡視、法務(wù)等部分，需強(qiáng)化協(xié)同，形成監(jiān)督合力。[3]通過建立完善的違規(guī)經(jīng)營責(zé)任追究制度的要義在于推動(dòng)企業(yè)，特別是中央企業(yè)形成職責(zé)明確、流程清晰、規(guī)范有序的內(nèi)部工作機(jī)制，促進(jìn)各級經(jīng)營管理人員合規(guī)履職，依法依規(guī)治企，減少國有資產(chǎn)損失。

三、企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究制度與法治精神的內(nèi)在聯(lián)系

（1）企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究制度的核心要義在于追究違反國家法律法規(guī)和企業(yè)內(nèi)部管理規(guī)定的行為，對未按照規(guī)則履行或正確履行職責(zé)從而造成國有資產(chǎn)較大或重大損失的進(jìn)行追究，以及強(qiáng)調(diào)對規(guī)則的遵從和違反規(guī)則的懲處。[4]簡單來說，企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究制度是企業(yè)內(nèi)部“有法（制度）必依，違法（制度）必究”的具體體現(xiàn)。企業(yè)違規(guī)責(zé)任追究有助于增強(qiáng)國有企業(yè)經(jīng)營投資責(zé)任意識、風(fēng)險(xiǎn)意識和責(zé)任約束意識，它有助于推進(jìn)法律法規(guī)和內(nèi)部管理制度的執(zhí)行和遵從，培養(yǎng)國企工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部遵從規(guī)則的社會認(rèn)知與意識，樹立規(guī)則權(quán)威。

（2）企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究體系要形成職責(zé)明確、流程清晰、規(guī)范有序的責(zé)任追究工作體系，運(yùn)行機(jī)制要科學(xué)規(guī)范，彰顯法治的基本精神。37號令要求各級履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)及國有企業(yè)要建立健全違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究制度，細(xì)化違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究的原則、范圍、依據(jù)、啟動(dòng)機(jī)制、程序、方法、標(biāo)準(zhǔn)和職責(zé)，保障違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究工作有章可循、規(guī)范有序，也就是要求以明確、統(tǒng)一的規(guī)則，獨(dú)立、客觀的立場，公平、公正的程序來保障責(zé)任追究工作的進(jìn)行，這既保護(hù)了國有資產(chǎn)的價(jià)值，還保障了被追究主體的相關(guān)權(quán)益，與法治精神的實(shí)質(zhì)要義高度一致。

（3）違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究本身也是一種特殊權(quán)力的監(jiān)控機(jī)制。違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究是新時(shí)代賦予內(nèi)部審計(jì)的新職能，是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，涉及內(nèi)部審計(jì)、財(cái)務(wù)、人力資源、巡視、紀(jì)檢監(jiān)察、法務(wù)等部門，是對出資人的監(jiān)督。對責(zé)任人進(jìn)行責(zé)任追究的過程是追責(zé)人員擁有或被賦予權(quán)力的運(yùn)行過程，是追責(zé)人員在特定的領(lǐng)域和事項(xiàng)內(nèi)被國家、上級單位或法人賦予公權(quán)力從而進(jìn)行責(zé)任核查和得出結(jié)論的過程，這需要有明確的制度來規(guī)范權(quán)力授予的范圍、追責(zé)的特定程序等等，追責(zé)人員只能在這個(gè)制度的框架下行使特定的權(quán)力，不能隨意超越界限，更不能濫用這種特定的權(quán)力。簡而言之，依據(jù)制度明確和細(xì)化責(zé)任追究、防范權(quán)力濫用，促進(jìn)權(quán)力特別是公權(quán)力在陽光下有效運(yùn)行、在制度的框架和軌道上運(yùn)行。違規(guī)經(jīng)營責(zé)任追究工作本身也是一種特殊權(quán)力的監(jiān)控機(jī)制，體現(xiàn)了責(zé)任法定的法治思想。

四、目前企業(yè)違規(guī)經(jīng)營責(zé)任追究工作存在的問題

（一）可依據(jù)的制度欠缺，違規(guī)經(jīng)營投資行為界定標(biāo)準(zhǔn)不夠全面

37號令要求以國家法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，按照國有資產(chǎn)監(jiān)管規(guī)章制度和企業(yè)內(nèi)部管理規(guī)定等進(jìn)行追責(zé)，實(shí)行重大決策終身問責(zé)。但分析發(fā)現(xiàn)，目前對違規(guī)經(jīng)營投資行為的界定主要是從經(jīng)營投資行為表現(xiàn)的角度展開，強(qiáng)調(diào)程序上的合法合規(guī)，但對于行為發(fā)生的主觀意愿及其之間的因果聯(lián)系并無詳細(xì)的區(qū)別和界定。而且，不同領(lǐng)域發(fā)生的違規(guī)經(jīng)營行為帶來的風(fēng)險(xiǎn)和結(jié)果也有較大差別，如科研領(lǐng)域與市場領(lǐng)域的違規(guī)經(jīng)營投資行為就是兩種性質(zhì)差異較大的違規(guī)行為，科研事業(yè)單位與公司制的國企、央企的違規(guī)經(jīng)營投資行為在內(nèi)容和范圍等方面也存在較大差異，同等標(biāo)準(zhǔn)、同等措施進(jìn)行追責(zé)也有失公平，不符合法治精神。因此，要提高責(zé)任追究措施的科學(xué)性、有效性、公平性，就要借鑒法律范疇中對于罪責(zé)的認(rèn)定方式，建立更加全面的界定標(biāo)準(zhǔn)，從不同領(lǐng)域、不同性質(zhì)法人主體層面對行為人意愿、經(jīng)營投資行為的性質(zhì)、行為發(fā)生的頻率等多個(gè)維度綜合考量，建立更為公平、科學(xué)、全面的可量化的識別規(guī)則體系。

（二）追責(zé)的方式不夠明確

從目前37號令對于責(zé)任追究方式的內(nèi)容來看，對相關(guān)責(zé)任人的處理方式還不夠明確，對于不同的違規(guī)經(jīng)營投資行為采取批評教育、責(zé)令書面檢查、通報(bào)批評還是誡勉等方式，并沒有給出相應(yīng)的具體標(biāo)準(zhǔn)；對于扣減薪酬的標(biāo)準(zhǔn)，忽視了違規(guī)行為背后的主觀動(dòng)因以及違規(guī)經(jīng)營投資人的意愿，只是按照損失的大小確定，對責(zé)任追究的主觀動(dòng)因、客觀行為、損失結(jié)果、行為發(fā)生頻率、違規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)程度及相互之間的因果聯(lián)系等幾個(gè)維度和因素的考慮和判斷不夠全面，從本質(zhì)上不符合法治的公平性原則。

（三）容錯(cuò)機(jī)制有待完善和加強(qiáng)

在實(shí)踐中，經(jīng)營投資行為的復(fù)雜性以及被授權(quán)人或受托人（即國企經(jīng)營管理人員）和委托人（國資委）之間存在信息不對稱的普遍情形，委托人和監(jiān)管機(jī)構(gòu)對于經(jīng)營管理人員經(jīng)營投資行為的主觀動(dòng)因難以鑒別，從而會導(dǎo)致對經(jīng)營投資行為的合法合規(guī)性認(rèn)識存在偏差，可能會出現(xiàn)對該容錯(cuò)的行為實(shí)施了追責(zé)，而對應(yīng)追責(zé)的行為特別是應(yīng)該嚴(yán)肅追責(zé)的違規(guī)行為反而進(jìn)行了容錯(cuò)的情形。因此，貫徹落實(shí)37號令提出的“三個(gè)區(qū)分開來”，對違規(guī)經(jīng)營投資行為的合法合規(guī)性進(jìn)行更準(zhǔn)確的判斷和認(rèn)識，實(shí)行具體問題具體分析，主客觀因素相結(jié)合，建立更為系統(tǒng)、更為量化的容錯(cuò)機(jī)制及指標(biāo)體系，才能提高容錯(cuò)的準(zhǔn)確性和有效性。完善和加強(qiáng)容錯(cuò)機(jī)制其實(shí)也是科學(xué)立法的一種具體體現(xiàn)，是企業(yè)違規(guī)經(jīng)營責(zé)任追究機(jī)制不斷追求和努力實(shí)現(xiàn)法治化的深層次體現(xiàn)。

五、法治思維在違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究工作中發(fā)揮的作用

（一）“有法可依”“科學(xué)立法”，加強(qiáng)制度合理性研究，強(qiáng)化責(zé)任追究的制度體系建設(shè)

目前，各中央企業(yè)已按照《意見》的要求和內(nèi)容制定和發(fā)布了違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究的基礎(chǔ)制度，對責(zé)任追究工作提出根本性的規(guī)定和要求。但各個(gè)單位內(nèi)部實(shí)際情況不同，不少中央企業(yè)下還設(shè)有科研院所、事業(yè)單位，因此，要使違規(guī)責(zé)任追究工作具有可操作性，真正落地和實(shí)施，各單位還要在《意見》的指導(dǎo)下，結(jié)合本單位實(shí)際情況，制定追責(zé)工作配套制度、細(xì)則、指引和工作流程，明確和強(qiáng)化追責(zé)的針對性和可操作性。

一是要根據(jù)自身情況，細(xì)化追責(zé)范圍和情形，并按照企業(yè)規(guī)模、單位性質(zhì)細(xì)化損失分類標(biāo)準(zhǔn)，避免對上級制度“照搬復(fù)制”“上下一般粗”；二是要根據(jù)自身情況，借鑒不同領(lǐng)域特別是法治層面對責(zé)任認(rèn)定和判斷的方式方法，細(xì)化追責(zé)范圍、追責(zé)程序、處理標(biāo)準(zhǔn)等方面，科學(xué)制定制度和標(biāo)準(zhǔn)，真正將責(zé)任追究制度落到實(shí)處；三是在“大法治”的統(tǒng)領(lǐng)下，可將違規(guī)經(jīng)營責(zé)任追究制度視為法律處置和紀(jì)律處置的前置制度，形成與法律處置和紀(jì)律處置有效銜接的機(jī)制。

（二）“嚴(yán)格執(zhí)法”，追責(zé)過程依法依規(guī)進(jìn)行

根據(jù)《意見》的要求，追責(zé)過程要依法依規(guī)，嚴(yán)謹(jǐn)而具有較強(qiáng)的可操作性。根據(jù)資產(chǎn)的損失程度、問題性質(zhì)等，對相關(guān)責(zé)任人綜合采用組織處理、扣減（追索）薪酬、禁入限制、紀(jì)律處分、移送司法機(jī)關(guān)等處理方式。除移送司法機(jī)關(guān)外，其他處分同時(shí)應(yīng)結(jié)合扣減（或追索）薪酬處罰，但對于同一事件、同一責(zé)任人的薪酬扣減和追究不合并使用，這些區(qū)分處理的方式都體現(xiàn)出程序法定的內(nèi)在精神。

（三）定責(zé)的方法與《刑法》構(gòu)成要件“三階層”理論有著內(nèi)在聯(lián)系

違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究的定責(zé)、定性階段，并不只是簡單依據(jù)相關(guān)責(zé)任人違規(guī)行為造成的損失、違反的法律法規(guī)和規(guī)章制度就可以作出責(zé)任判斷和認(rèn)定，還要綜合考慮不同違規(guī)經(jīng)營投資行為的維度和行為類型，即違規(guī)經(jīng)營投資的主觀意愿（惡意違規(guī)、不作為違規(guī)、善意違規(guī)）；違規(guī)經(jīng)營投資行為發(fā)生的頻率（高頻行為、低頻行為、首次行為）；經(jīng)營投資行為違規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)性高低（高違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)行為、中違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)行為、低違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)行為）等，結(jié)合行為背后的主觀動(dòng)因和具體表現(xiàn)，同時(shí)還要考慮容錯(cuò)機(jī)制，防止追責(zé)不力，也防止追責(zé)泛化簡單。這些要素的綜合考量，對應(yīng)和符合《刑法》研究學(xué)家對于犯罪構(gòu)成要件的“三階層”理論的要義，即“構(gòu)成要件符合性”“違法性”和“有責(zé)性”。

（四）提高定責(zé)人員的法治思維，提高追責(zé)的效力

責(zé)任追究參與人員的思維方式會潛移默化地影響責(zé)任追究的整個(gè)過程，甚至?xí)绊懙綄`規(guī)行為的定性、定責(zé)。加強(qiáng)責(zé)任追究參與人員的法律知識培訓(xùn)，深化對法治的認(rèn)識，使他們運(yùn)用相關(guān)法治思維去辦理違規(guī)責(zé)任追究案件和案件辦理過程中產(chǎn)生的各種問題，解決案件過程中的疑點(diǎn)、難點(diǎn)，從根本上保障違規(guī)責(zé)任追究工作的公平性、合法合規(guī)性，提高追責(zé)的效力。

六、法治思維推進(jìn)違規(guī)經(jīng)營責(zé)任追究工作的具體措施

（一）完善制度基礎(chǔ)，加強(qiáng)相關(guān)領(lǐng)域制度建設(shè)

一方面要深入理解和貫徹落實(shí)企業(yè)違規(guī)經(jīng)營責(zé)任追究領(lǐng)域的基礎(chǔ)性制度，另一方面要避免慣性思維“拿來主義”，避免直接將上級部門的指導(dǎo)制度套用，而是要“科學(xué)立法”，根據(jù)企業(yè)內(nèi)部的實(shí)際情況制定包括詳細(xì)、明確數(shù)據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)的可執(zhí)行的制度。在基本制度的框架下制定若干細(xì)則、流程、指引等制度文件，為各企業(yè)開展違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究工作標(biāo)好尺度，確保工作的開展有法、有制度可依。

（二）法務(wù)人員協(xié)同參與，強(qiáng)化相關(guān)法律培訓(xùn)

企業(yè)違規(guī)經(jīng)營責(zé)任追究工作目前對于很多企業(yè)和單位來說還是比較新的一項(xiàng)工作，還未建立起系統(tǒng)的認(rèn)知，尚未將各個(gè)領(lǐng)域的工作協(xié)同納入，因此形成科學(xué)、有效、系統(tǒng)的追責(zé)組織是不容忽視的一項(xiàng)工作。各個(gè)單位在開展違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究工作時(shí)，不僅要依托審計(jì)部門組成專項(xiàng)核查組，還要將具有紀(jì)檢、財(cái)務(wù)、投資等相關(guān)專業(yè)知識和經(jīng)驗(yàn)的人員納入，一方面邀請專業(yè)法務(wù)人員參與進(jìn)來，全程參與和支持，發(fā)揮協(xié)同效力；另一方面要加強(qiáng)參與違規(guī)經(jīng)營責(zé)任追究工作人員相關(guān)的法治培訓(xùn)，提升相關(guān)法律知識和技能，為違規(guī)責(zé)任追究工作提供有力的法律知識支持和法治思維引導(dǎo)。

（三）建立和完善單位內(nèi)部的內(nèi)控體系

違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究制度的根本意義在于進(jìn)一步強(qiáng)化了把權(quán)力關(guān)進(jìn)法治、制度的籠子，形成了橫向到邊、縱向到底的追責(zé)制度。在企業(yè)內(nèi)部的內(nèi)控管理程序中嵌入違規(guī)責(zé)任追究內(nèi)容，推動(dòng)企業(yè)完善內(nèi)部決策流程等管控機(jī)制，以責(zé)任追究為標(biāo)尺衡量內(nèi)控缺陷和管理漏洞，及時(shí)完善和修補(bǔ)各項(xiàng)管理制度，建立和完善內(nèi)控體系，提升企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范能力和經(jīng)營管理水平，全面推進(jìn)依法治企、依法治院，逐步筑牢企業(yè)管理人員依法合規(guī)的思想紅線和行為底線，盡量避免因違規(guī)違法的投資行為帶來的國有資產(chǎn)流失，為國有資產(chǎn)的保值和中央企業(yè)的健康發(fā)展保駕護(hù)航。

（四）運(yùn)用法治思維和手段持續(xù)探索難點(diǎn)領(lǐng)域追責(zé)工作方法

要想真正做好、做實(shí)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究工作，僅停留在現(xiàn)有的制度層面和上級的基本要求是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，要從追責(zé)的思維方式、實(shí)現(xiàn)手段等方面擴(kuò)展追責(zé)工作的深度、廣度和規(guī)范度。運(yùn)用法治思維，建立嚴(yán)密、規(guī)范的違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究工作的體系性思維；借助法治領(lǐng)域相關(guān)工作，系統(tǒng)梳理近年來追責(zé)領(lǐng)域的難點(diǎn)和重點(diǎn)，例如境外重大經(jīng)營決策、重點(diǎn)合同等領(lǐng)域也都是需要在實(shí)施前進(jìn)行法律審核的重點(diǎn)領(lǐng)域，在進(jìn)行追責(zé)時(shí)可追溯前期法律審核的內(nèi)容和方式，輔助分析、判斷違規(guī)經(jīng)營投資的范圍、程度、性質(zhì)等，形成可上下追索、前后銜接的系統(tǒng)性的調(diào)查和追責(zé)方式。其次，基于一種法治思維來深入理解和研究“三個(gè)區(qū)分開來”的追責(zé)容錯(cuò)機(jī)制，探明相關(guān)法律法規(guī)背后的法理要義，深刻理解追責(zé)相關(guān)的規(guī)章制度和政策的語義表達(dá)，避免將追責(zé)工作簡單化、紙面化，讓容錯(cuò)機(jī)制真正落地實(shí)施，讓“合理、公正、科學(xué)”貫穿在追責(zé)的整個(gè)過程，讓“程序公正”成為“結(jié)果科學(xué)”的必經(jīng)之路。最后，通過法律風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)的領(lǐng)域追索追責(zé)的難點(diǎn)領(lǐng)域。在法律風(fēng)險(xiǎn)高、經(jīng)濟(jì)糾紛案件頻發(fā)的股權(quán)投資、涉外經(jīng)濟(jì)合同、參股企業(yè)等領(lǐng)域，繼續(xù)探索相應(yīng)的違規(guī)追責(zé)方式，打破瓶頸和慣性思維，推進(jìn)違規(guī)經(jīng)營責(zé)任追究工作覆蓋到各項(xiàng)業(yè)務(wù)領(lǐng)域中。

七、結(jié)語

違規(guī)經(jīng)營責(zé)任追究工作是近年來國家和政府為防范國有資產(chǎn)流失的重要舉措，是黨和國家推進(jìn)依法治國重要部署的具體體現(xiàn)，是進(jìn)一步探索現(xiàn)代化治國理政的有效路徑之一。在這個(gè)過程中，賦予內(nèi)部審計(jì)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究新職能，協(xié)同財(cái)務(wù)、紀(jì)檢、法務(wù)等多部門形成合力發(fā)揮作用，特別是運(yùn)用法治思維和法治手段，建立違規(guī)經(jīng)營責(zé)任追責(zé)制度，推動(dòng)企業(yè)形成職責(zé)明確、流程清晰、規(guī)范有序的工作機(jī)制，并將此項(xiàng)工作做好、做實(shí)，嵌入企業(yè)的各項(xiàng)工作之中，逐漸形成企業(yè)管理人員“不敢違法、不敢違規(guī)、不能違規(guī)、不想違規(guī)”的思想底線，依法依規(guī)治企，不斷強(qiáng)化對國有資產(chǎn)保值增值的社會擔(dān)當(dāng)和社會責(zé)任意識。