廣東省汕頭市金平區(qū)汕頭供電局 楊佳燕

依法治國是治國理政的基本方略，要求依據(jù)憲法和法律治理國家。依法治企是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理的基本原則，要求做到凡事有章必循、有法必依、違紀(jì)違法必究必懲。做好新時代紀(jì)律檢查工作，法治化、規(guī)范化建設(shè)是基本要求。2021年12月24日，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會工作條例》（以下簡稱《條例》）正式印發(fā)，這是黨的歷史上首部全面規(guī)范紀(jì)律檢查委員會工作的條例?！稐l例》開篇明確了制定的目的，即加強(qiáng)和規(guī)范新時代黨的紀(jì)律檢查委員會工作，并將推進(jìn)規(guī)范化、法治化、正規(guī)化建設(shè)的要求貫穿全篇?！稐l例》“隊伍建設(shè)和監(jiān)督”章節(jié)對建設(shè)法治化隊伍提出明確要求，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)規(guī)范化建設(shè)，牢固樹立法治意識、程序意識、證據(jù)意識，依規(guī)依紀(jì)依法行使紀(jì)律檢查權(quán)。

一、運(yùn)用法治思維和法治方式的重要性

法治思維是以法治精神為導(dǎo)向，運(yùn)用法律原則、規(guī)則、方法思考和處理問題的思維方式。推進(jìn)反腐敗工作法治化、規(guī)范化是新時代紀(jì)檢監(jiān)督工作高質(zhì)量發(fā)展的客觀需要、必然要求，反腐敗工作需要符合客觀規(guī)律、尊重客觀事實，不能以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移。黨章賦予了各級紀(jì)委監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)的職責(zé)，既是義務(wù)、也是權(quán)力，權(quán)力需要得到有效制衡，才能發(fā)揮健康、積極的作用。因此，我們需要時刻強(qiáng)調(diào)依規(guī)依紀(jì)依法行權(quán)、用權(quán)，以黨規(guī)法紀(jì)為準(zhǔn)繩，從強(qiáng)化日常監(jiān)督、紀(jì)律審查到問責(zé)追責(zé)，一言一行都要合規(guī)合紀(jì)合法，解決執(zhí)行紀(jì)律中失之于松、寬、軟的問題，防范紀(jì)檢隊伍中“燈下黑”的情況。

在實踐中，紀(jì)律審查是本單位紀(jì)委的主要職責(zé)，規(guī)范化、法治化要求同樣貫穿其中。從定義上看，紀(jì)律審查是對反映黨員、黨組織的問題線索經(jīng)過初步核實后，確認(rèn)已構(gòu)成違紀(jì)，報請批準(zhǔn)立案后所采取的一種措施。紀(jì)律審查聚焦的是所有違紀(jì)行為和問題，對象是所有違反黨紀(jì)的黨組織和黨員，體現(xiàn)了全面從嚴(yán)治黨要求。從結(jié)果上看，調(diào)查核實后，對黨員依據(jù)黨內(nèi)紀(jì)律規(guī)定作出紀(jì)律處分，對黨組織依據(jù)黨內(nèi)紀(jì)律規(guī)定給予改組或解散處分。紀(jì)律審查是沖著紀(jì)律去的，從講紀(jì)律、守規(guī)矩的角度去衡量、處置違紀(jì)問題，體現(xiàn)了政治性。從使命上看，紀(jì)律審查工作具有高度的政治敏銳性、嚴(yán)肅的紀(jì)法約束力和鮮明的政策導(dǎo)向性，要求講政治、顧大局、守紀(jì)律。[1]越是講政治，就越需要把講法紀(jì)、講事實、講程序貫穿紀(jì)律審查的始終，依規(guī)依紀(jì)依法辦好每一起案件，實現(xiàn)政治效果、紀(jì)法效果、社會效果相統(tǒng)一，確保每一起案件經(jīng)得起考驗。“法治”是相對“人治”而言的，法治思維和法治方式的運(yùn)用，實質(zhì)上是排除“人治”的干擾，把法治價值和對法治的敬畏轉(zhuǎn)化成思考問題的思維習(xí)慣，確保處事應(yīng)突更加科學(xué)、更加合規(guī)，發(fā)現(xiàn)、分析和解決問題有更加縝密的邏輯和規(guī)則。

二、如何運(yùn)用法治思維開展紀(jì)律審查工作

法治思維是一種以法律規(guī)范為基準(zhǔn)的邏輯化的理性思考方式，運(yùn)用法治思維開展紀(jì)律審查工作，簡單而言就是要像開展司法裁判一樣用司法人特有的思考問題的方式整理事實、甄別證據(jù)、定性量紀(jì)，具體來說是要樹立好法治思維中的五個底層思維。[2]

（一）樹立規(guī)則至上思維

法治思維本質(zhì)上是一種按照特定規(guī)則思考的思維，它讓人們從根本上建立起什么可為、什么不可為的意識。可為即權(quán)利，不可為即義務(wù)，“良法”（即合理的規(guī)則）一旦建立起來，就不能自由縮減權(quán)利與義務(wù)的范圍。在開展紀(jì)律審查工作時，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》（以下簡稱《規(guī)則》）是紀(jì)檢人員的基本遵循，不能因為個人某種訴求的特殊性而去改變現(xiàn)有適行的普遍性規(guī)矩。比如，在認(rèn)定違紀(jì)事實時，有規(guī)則思維的紀(jì)檢人應(yīng)該考慮，該事實是否具備違反黨紀(jì)的四個要件要素（即違紀(jì)主體、違紀(jì)客體、違紀(jì)客觀方面和違紀(jì)主觀方面），是否是《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》和其他相關(guān)黨紀(jì)法規(guī)規(guī)定的違紀(jì)情形，從而區(qū)分違紀(jì)行為和意外事件，準(zhǔn)確把握“三個區(qū)分開來”。《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》與《中華人民共和國刑法》有相似性，規(guī)定的都是行為的底線，因此在紀(jì)律審查過程中為了避免定性量紀(jì)的隨意性，應(yīng)該借鑒遵循“罪刑法定”和“疑罪從無”等基本法律原則，在事實不明晰、證據(jù)不充足的情況下，不能簡單地做“有罪推定”“有責(zé)推定”，不能強(qiáng)化被審查人員的自證義務(wù)和責(zé)任要求。另外，在遵守規(guī)則的過程中，要區(qū)分規(guī)則與規(guī)則之間的效力或秩序問題，比如當(dāng)黨內(nèi)法規(guī)與黨章矛盾時，黨章效力更高；當(dāng)?shù)胤叫渣h內(nèi)法規(guī)與中央黨內(nèi)法規(guī)沖突時，中央的黨內(nèi)法規(guī)優(yōu)先；當(dāng)同等級別的舊規(guī)則與新規(guī)則不一致時，應(yīng)當(dāng)堅持“后法優(yōu)于前法”和“從舊兼從輕”兩個原則。在法治的要求下，公權(quán)力主體應(yīng)該時時刻刻對規(guī)矩、紀(jì)律和法律懷有敬畏之心，不能因為改革、維穩(wěn)等原因沖破執(zhí)紀(jì)規(guī)則禁區(qū)，這樣才能依規(guī)依紀(jì)依法、公平公正客觀開展紀(jì)律審查。

（二）樹立權(quán)利本位思維

權(quán)利本位是法理學(xué)概念，是指社會成員皆為權(quán)利主體，不受任何歧視，法律設(shè)定義務(wù)在于保障權(quán)利的實現(xiàn)。在紀(jì)律審查活動中，即使是被審查人也有權(quán)利不受侵犯的主張、資格和自由，這就要求紀(jì)檢人在開展紀(jì)律審查時應(yīng)該有人權(quán)意識，尊重和保護(hù)被審查人的基本權(quán)利，文明開展辦案，止步于侵權(quán)發(fā)生之前。《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》中就體現(xiàn)了權(quán)利本位的內(nèi)容，比如保障被審查調(diào)查對象的權(quán)利，包括被審查調(diào)查人的陳述權(quán)、飲食和休息的權(quán)利、提供醫(yī)療服務(wù)確保安全等；被審查調(diào)查人的生命健康權(quán)和人格尊嚴(yán)權(quán)受到保護(hù)，嚴(yán)禁使用違反黨規(guī)法紀(jì)的手段，對被審查調(diào)查對象采取逼供、誘供、侮辱、打罵、虐待、體罰等行為。《規(guī)則》為了保障紀(jì)律審查的公平公正，還規(guī)定了回避制度，即審查調(diào)查審理人員與被審查調(diào)查對象或者檢舉人存在近親屬、本案證人、利害關(guān)系人等情形的，應(yīng)該主動或者由相關(guān)利害關(guān)系人員提出公務(wù)回避，確保辦案人員做到公正行權(quán)、秉公用權(quán)。權(quán)利本位除了要求要保障被審查調(diào)查人的基本權(quán)利外，還要求不能隨意地擴(kuò)大對紀(jì)律處分規(guī)定的解釋，避免侵犯被審查調(diào)查人的合法權(quán)利。民法中有一個原則叫“法無禁止即可為”，這體現(xiàn)了對私權(quán)利的保護(hù)。但對黨員而言，其私行為還要受到黨紀(jì)的約束，黨的紀(jì)律要求比法律對黨員的要求更嚴(yán)格。我們經(jīng)常強(qiáng)調(diào)“紀(jì)嚴(yán)于法”“紀(jì)在法前”，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是黨紀(jì)處罰行為范圍廣于法律。紀(jì)律處分條例規(guī)定了六大紀(jì)律的行為，這些行為有法律禁止的行為，也有法律未約束的行為。二是黨紀(jì)處罰起點(diǎn)數(shù)額低于法律。以違規(guī)收受禮品禮金和受賄罪為例，從紀(jì)律處分條例規(guī)定和近年來通報的典型案例看，黨員只要收受管理服務(wù)對象的禮品禮金，不管數(shù)額多少、目的是什么都構(gòu)成違紀(jì)。受賄罪則在起點(diǎn)數(shù)額上有限定，由原先的五千元提高到三萬元（但受賄一萬元以上不滿三萬元，具有其他較重情節(jié)的也應(yīng)追究刑事責(zé)任），目的是為他人牟取利益。在實踐中，基于黨紀(jì)處罰行為范圍更廣、處罰起點(diǎn)數(shù)額更低的思維判斷，一些缺乏權(quán)利本位思維的紀(jì)檢人員可能會對紀(jì)律處分條例擴(kuò)大解釋，把沒有被列入“負(fù)面清單”的事項擴(kuò)大或延伸解釋為違紀(jì)行為，隨意引用兜底條款，侵犯了黨員“可為”的權(quán)利。因此，樹立權(quán)利本位思維，即是要增強(qiáng)保護(hù)被審查人權(quán)利的意識，做到執(zhí)紀(jì)安全；也要增強(qiáng)辦案首先考慮權(quán)利及其根據(jù)的意識，做到執(zhí)紀(jì)合規(guī)。

（三）樹立權(quán)力控制思維

法治要求權(quán)力受制度控制，不以個人的意志為轉(zhuǎn)移。紀(jì)檢監(jiān)督機(jī)構(gòu)行使權(quán)力的理由通常都是正當(dāng)?shù)?，而這種正當(dāng)?shù)睦碛梢矐?yīng)該通過正當(dāng)?shù)耐緩絹韺崿F(xiàn)，才能保證權(quán)力行使的權(quán)威性。制度是最好的籠子，在紀(jì)律審查過程中，這個制度籠子應(yīng)該由“三個支架”構(gòu)成。一是上級的規(guī)范性制度?！兑?guī)則》規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)體制，明確了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行請示報告制度?！稐l例》也規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)體制，明確要求堅持查辦案件以上級紀(jì)檢監(jiān)督機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)為主，按照規(guī)定審議和批準(zhǔn)下級紀(jì)委關(guān)于線索處置、立案審查、紀(jì)律處分等的請示報告，按照程序改變下級紀(jì)委作出的錯誤或者不當(dāng)?shù)臎Q定，必要時直接審查或者組織、指揮審查下級紀(jì)委管轄范圍內(nèi)有重大影響或者復(fù)雜的案件。上級檢查、指定管轄、審查過程的重要措施使用情況備案等也屬于上級制約制度的內(nèi)容。二是內(nèi)部相互監(jiān)督制度。《規(guī)則》對紀(jì)律審查工作的內(nèi)部制衡有明確規(guī)定，比如紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)堅持民主集中制；堅持調(diào)查、審理相分離的原則，審理人員不能由參與了同案審查調(diào)查工作的人員來擔(dān)任；堅持復(fù)議復(fù)查與審查審理相分離的原則，案件的復(fù)議復(fù)查必須由非原案審查審理人員擔(dān)任。《規(guī)則》還專章明確了14條監(jiān)督管理規(guī)定，包含了干部準(zhǔn)入、思想教育、作風(fēng)建設(shè)、人員管理、保密義務(wù)、安全責(zé)任、失責(zé)問責(zé)等內(nèi)部制約制度內(nèi)容。三是審查審理組與被審查對象的相互制約。主要體現(xiàn)在審查審理談話制、錯誤事實見面、處分決定宣布，還有被審查人在支部討論其處分決定時，有權(quán)參加并進(jìn)行申辯、得到其他人對其的辯護(hù)，以及不服處分決定的申訴等制度。紀(jì)檢人員應(yīng)該樹立“權(quán)力受控制、行為受監(jiān)督”的思維定式，更加謹(jǐn)慎、細(xì)致地行使自己的執(zhí)紀(jì)權(quán)，自覺接受組織、社會和群眾的監(jiān)督，增強(qiáng)“監(jiān)督者也需要被監(jiān)督”的意識，做到打鐵必須自身硬，防止出現(xiàn)任性用權(quán)、不作為亂作為的問題。

（四）樹立程序優(yōu)先思維

重視程序是法治思維的一個重要特征。法律總是強(qiáng)調(diào)“程序正義”，它也叫“看得見的正義”，源于一句法律格言：“正義不僅應(yīng)得到實現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式加以實現(xiàn)”。簡單而言，就是司法機(jī)關(guān)裁判的過程中，不僅僅要考慮結(jié)果的正義性，更要確保雙方當(dāng)事人所看到、感受到的審判過程是公正的、合規(guī)的。甚至即便結(jié)果存在爭議，也要把程序做足、做好。反之，有時候即使是非對錯很清晰，如果程序不到位，審判可能無效甚至違法。紀(jì)律審查工作講程序優(yōu)先也是為了防止因程序性問題而導(dǎo)致認(rèn)定的事實或給予的處分無效。程序優(yōu)先還有一個重要方面，體現(xiàn)在證據(jù)收集程序。在違紀(jì)案件審理的“二十四字”方針中，“證據(jù)確鑿”是認(rèn)定案件事實的基礎(chǔ)，審查結(jié)論所認(rèn)定的違紀(jì)違法事實或者處理處分決定，都要有確切、充足的證據(jù)作為依據(jù)。哪些證據(jù)能認(rèn)定事實，這屬于證據(jù)的“適格”。證據(jù)的“適格”主要有兩個方面：一是證據(jù)與事實之間的關(guān)聯(lián)度，二是證據(jù)獲取方式的合規(guī)合法性。法律中有一個規(guī)則叫“證據(jù)排除規(guī)則”，即通過不正當(dāng)手段取得的證據(jù)，或者容易導(dǎo)致裁判者偏見的證據(jù)，即便有助于發(fā)現(xiàn)事實，也要排除，不能用于定案。因此為了避免證據(jù)被排除，保證證據(jù)適格，證據(jù)收集一定要程序優(yōu)先、符合程序，如果某個證據(jù)不是通過正規(guī)途徑獲取的，即使它能作為事實認(rèn)定的直接證據(jù)，最終也只能放棄該認(rèn)定。審查審理過程中，對于通過采取威逼利誘、欺騙等非法方式收集的言證，也應(yīng)當(dāng)堅決依照規(guī)定予以排除；對經(jīng)審核發(fā)現(xiàn)收集的物證、書證不符合規(guī)定程序，可能影響案件公正處理的，要積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門及時補(bǔ)充糾正或者作出合理說明，無法補(bǔ)充糾正或者作出合理說明的，也應(yīng)當(dāng)予以排除。把程序擺在首位的思維是對獨(dú)立開展紀(jì)律審查工作的推仰和尊重，任何人都不能干預(yù)執(zhí)紀(jì)活動，不能以案謀私、跑冒滴漏，確保紀(jì)檢監(jiān)督機(jī)構(gòu)真正按照事實和依據(jù)獨(dú)立開展定性量紀(jì)。

（五）樹立技術(shù)理性思維

技術(shù)理性思維，就是與大眾生活思維不同的、經(jīng)過法律邏輯訓(xùn)練的專業(yè)性思維。在法治的要求下，這種思維已不單單是公檢法人員的專屬，所有運(yùn)用法治思維思考問題的人都應(yīng)該具備這種法律邏輯和技術(shù)理性。法律層面的技術(shù)理性是以事實和規(guī)則認(rèn)定為中心的思維活動，法律思維是跳脫風(fēng)俗習(xí)慣、一般認(rèn)知而不受大眾化情感因素所左右的思維方式。法治思維需要我們下決心轉(zhuǎn)變過去的思維慣性，像“法律人”那樣去思考問題。比如當(dāng)普通人認(rèn)為法律的終極使命是維護(hù)正義、保證公平時，法律人會認(rèn)為法律的終極使命是維護(hù)社會秩序；當(dāng)普通人認(rèn)為法律依據(jù)是非對錯來解決糾紛時，法律人會認(rèn)為法律不是評判是非對錯，而是關(guān)心雙方都有哪些權(quán)利；當(dāng)普通人只關(guān)注案件審判是否滿意時，法律人只關(guān)心案件結(jié)果的終局性。對普通人而言，更在意的是案件的結(jié)果，也就是個案的審判是否公平公正。但對法律人而言，他們要考慮一個案件的處理結(jié)果帶來的社會后果，并由此來設(shè)計推理的過程。在企業(yè)內(nèi)部執(zhí)紀(jì)，往往面對的都是自己的同事，甚至是比較熟悉的同事，因此在定性量紀(jì)時可能會帶有主觀印象或判斷，從而影響處置的客觀性。運(yùn)用法治思維，就是要避免紀(jì)律審查過程中帶有主觀意見，技術(shù)理性思維能夠幫助我們保持中立，真正做到以事實為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩。

三、實踐中還需要完善的機(jī)制

法治思維的建立不是速成的，需要執(zhí)紀(jì)者有勇于自我革命的精神，打破傳統(tǒng)思維和慣性思維，通過有意識地培養(yǎng)和專業(yè)訓(xùn)練逐步轉(zhuǎn)變而成。法治思維的形成具有長期性，在這個過程中需要配套機(jī)制加以鞏固和提升，結(jié)合本單位實際，做以下探索：

（一）建立信息化管理機(jī)制

目前我們已實現(xiàn)了信訪、線索、案件全過程線上錄入，而且很多信息錄入后就不得再修改，這對紀(jì)律審查過程及相關(guān)資料的嚴(yán)謹(jǐn)性形成約束。在數(shù)字化背景下，隨著法治化、規(guī)范化要求越來越高，我們應(yīng)該不斷深化科技與執(zhí)紀(jì)相融合力度，一方面提高紀(jì)律審查的效率，另一方面減低人為出錯率。參照當(dāng)前司法活動中的數(shù)字化路徑，我們可以探索完善執(zhí)紀(jì)數(shù)字化平臺。例如建立模塊實現(xiàn)卷宗電子化并自動生成目錄、法條案例自動推送、同類案件的快捷檢索等；還可以探索建立類型案件要件式解構(gòu)模型，推進(jìn)市場營銷、工程建設(shè)、物資招投標(biāo)等常見違紀(jì)案件要件化、標(biāo)準(zhǔn)化審查審理，提升執(zhí)紀(jì)質(zhì)量和效率。探索開發(fā)文書智能分析校對工具，幫助及時發(fā)現(xiàn)和糾正邏輯錯誤、事實證據(jù)遺漏、法條引用錯誤等，提高文書質(zhì)量。

（二）建立判例參考機(jī)制

自2021年8月起，中紀(jì)委建立了不定期下發(fā)指導(dǎo)性案例的相關(guān)制度，為各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)在辦理同類案件時提供了指導(dǎo)性意見和案例參考。為貫徹落實和準(zhǔn)確把握指導(dǎo)性案例的指導(dǎo)精神，在實踐中，應(yīng)該把指導(dǎo)性案例作為紀(jì)律審查的“寶典”，常學(xué)常新，精準(zhǔn)運(yùn)用到實際案件中。今后隨著指導(dǎo)性案例越來越多，可以探索建立審理智能輔助工具，為審理提供數(shù)據(jù)分析、審理比對、類案推送等服務(wù)，對定性量紀(jì)偏離度過大的案件及時評查、自動預(yù)警，實現(xiàn)人工智能與人的智能相互疊加。

（三）建立案件質(zhì)量共同負(fù)責(zé)制

紀(jì)律審查的質(zhì)量需要監(jiān)督檢查、審查調(diào)查、案件監(jiān)督管理和案件審理各環(huán)節(jié)共同負(fù)責(zé)，特別是案件審理環(huán)節(jié)起著審核把關(guān)、監(jiān)督制約的作用?？梢酝ㄟ^執(zhí)行案件審理質(zhì)量評查制度，落實案件質(zhì)量定期評價、檢查機(jī)制，把法治化、規(guī)范化要求融入案件質(zhì)量檢查，對發(fā)現(xiàn)問題形成問題清單、易錯集等，及時通報反饋和督促落實整改，不斷糾正事實、證據(jù)、定性、處理、手續(xù)、程序等方面的瑕疵和不足，監(jiān)督制約紀(jì)律審查中做得不夠、做得過頭或做得隨意的問題，以內(nèi)控推動依法依紀(jì)依規(guī)辦案，提升法治化水平。

高質(zhì)量開展紀(jì)檢監(jiān)督工作是黨交給紀(jì)檢監(jiān)督機(jī)構(gòu)的重大政治任務(wù)，紀(jì)檢監(jiān)督工作特別是紀(jì)律審查工作必須堅持以“法”為中心，樹立法治思維、探索法治方法，以更加高效、更加科學(xué)、更加規(guī)范的執(zhí)紀(jì)方式，實現(xiàn)政治效果、紀(jì)法效果、社會效果的融合和最大化。