廣西創(chuàng)想律師事務(wù)所 汪騰

一、引言

在行政機(jī)關(guān)作出行政行為前，需對作出行政行為對條件進(jìn)行行政調(diào)查，這是行政程序中必不可少的一個(gè)環(huán)節(jié)，根據(jù)《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》的相關(guān)調(diào)查、檢查程序規(guī)定，在本文案例中，行政機(jī)關(guān)存在著行政調(diào)查未盡責(zé)的問題，行為相對人也存在著協(xié)助義務(wù)未盡責(zé)的問題，但由于行政執(zhí)法程序相關(guān)法律規(guī)范的缺位，法律規(guī)定的不完善，加之實(shí)務(wù)與理論的錯(cuò)位，在實(shí)際運(yùn)行中，存在許多無法邏輯自洽的情形。

本文將從實(shí)務(wù)案例分析的角度出發(fā)，以本案例為核心，著力于探究如何在行政機(jī)關(guān)行政調(diào)查程序中正當(dāng)要求行政相對人履行協(xié)助義務(wù)的同時(shí)保障行政相對人的權(quán)利。

二、案件背景

甲公司以公司國有土地使用權(quán)作抵押向農(nóng)行貸款3000萬元，逾期未償還，2014年12月農(nóng)行訴前保全查封公司國有土地使用權(quán)（查封期限2年），并起訴至法院，法院最終判決甲公司清償借款本息。判決進(jìn)入執(zhí)行程序后，2016年查封期滿前法院對甲公司國有土地使用權(quán)進(jìn)行了續(xù)查封（查封期限三年），2019年續(xù)查封期滿前法院對公司國有土地使用權(quán)進(jìn)行了再次續(xù)查封（查封期限三年）。

2017年11月公司土地所在地政府發(fā)布國有土地及土地上房屋廠房征收補(bǔ)償方案，甲公司享有使用權(quán)的部分國有土地和廠房在征收的范圍內(nèi)。2018年4月，政府作出了國有土地及土地上房屋征收補(bǔ)償方案的決定，對甲公司的部分國有土地及土地上房屋實(shí)施強(qiáng)制征收。2019年10月，甲公司向被告二出具委托書，委托被告二簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議，委托書中載明了征收補(bǔ)償?shù)慕痤~為800萬元及補(bǔ)償款支付的銀行賬戶（非公司賬戶，一自然人賬戶，資金最終按被告一的安排全部支付完畢）。被告二依據(jù)委托授權(quán)與政府拆遷辦簽訂了《拆遷補(bǔ)償協(xié)議》，并提交了一份沒有顯示抵押和查封登記的國有土地使用權(quán)證復(fù)印件（被告二在復(fù)印件上簽字）。

執(zhí)行法院得知甲公司土地被征收后，裁定政府拆遷辦追回土地征收補(bǔ)償款700萬元（另100萬元是房屋征收款），并處罰70萬元罰款。拆遷辦據(jù)此向公安報(bào)案稱被告涉嫌詐騙，公安立案后認(rèn)為兩被告涉嫌非法處置查封的財(cái)產(chǎn)罪，檢察院批準(zhǔn)了對被告一的逮捕，被告兩被取保候?qū)彙，F(xiàn)案件進(jìn)入審查起訴階段，承辦檢察官認(rèn)為二被告的行為均構(gòu)成非法處置查封的財(cái)產(chǎn)罪。

本案中僅從行政法角度出發(fā)，探究如何界限行政相對人的協(xié)助義務(wù)，不考慮刑事犯罪的構(gòu)成與否。

三、行政相對人協(xié)助義務(wù)的基本問題

（一）行政相對人協(xié)助義務(wù)的基本內(nèi)涵

行政相對人的協(xié)助義務(wù)是指行政機(jī)關(guān)在行政職權(quán)調(diào)查程序中有開展事實(shí)調(diào)查的必要性與可調(diào)查事實(shí)時(shí)，依照職權(quán)執(zhí)行公務(wù)進(jìn)行行政調(diào)查，根據(jù)法律、行政法規(guī)等等的相關(guān)規(guī)定，要求行政相對人主動予以配合行政機(jī)關(guān)調(diào)查、協(xié)助的義務(wù)。這種協(xié)助義務(wù)只有在法律明文規(guī)定的情況下，才被施加給行政相對人，而不是行政機(jī)關(guān)沒有節(jié)制地要求行政相對人承擔(dān)義務(wù)。有限度的法定義務(wù)，是行政相對人協(xié)助義務(wù)的本質(zhì)屬性。

行政相對人的協(xié)助義務(wù)的目的，在于協(xié)助行政機(jī)關(guān)查明事實(shí)，但其前提在于行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡力調(diào)查，同時(shí)規(guī)范自身的調(diào)查活動，公正、準(zhǔn)確地進(jìn)行事實(shí)調(diào)查。行政相對人的協(xié)助義務(wù)對于行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政調(diào)查，僅作輔助作用，行政調(diào)查的主要調(diào)查職責(zé)人由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，因此行政相對人履行協(xié)助義務(wù)應(yīng)以行政機(jī)關(guān)內(nèi)部調(diào)查手段為前提。

（二）行政相對人協(xié)助義務(wù)的正當(dāng)性及必要性

行政相對人的協(xié)助義務(wù)最根本的理論源頭是權(quán)利義務(wù)一致原則。作為中國社會主義民主原則，這一原則反映了社會主義法的本質(zhì)，正確認(rèn)識享受個(gè)人權(quán)利和社會整體的統(tǒng)一關(guān)系，同時(shí)享受個(gè)人權(quán)利與承擔(dān)社會責(zé)任是統(tǒng)一的，因此，個(gè)人在享有權(quán)利的同時(shí)，權(quán)利附隨一定的公眾責(zé)任，這種公眾責(zé)任是個(gè)人承擔(dān)協(xié)助國家機(jī)關(guān)執(zhí)行公務(wù)義務(wù)的法理基礎(chǔ)。同時(shí)，行政程序的基本原則和制度主流觀點(diǎn)將公正與效率作為評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，保障公民權(quán)利和提高行政效率存在相互抵觸，但兩者之間并非存在絕對排他性，在兩者中尋找合理協(xié)調(diào)的動態(tài)平衡是關(guān)鍵。行政機(jī)關(guān)的高效運(yùn)行和合理運(yùn)作程序有利于保護(hù)公民權(quán)利，行政相對人對于合理制度的配合也有利于行政工作的效率。

首先是公共利益的必然要求。個(gè)人與社會發(fā)展的關(guān)系是一體的，這體現(xiàn)在個(gè)人具體權(quán)力的實(shí)現(xiàn)和社會發(fā)展是相互依存、密不可分的，無數(shù)個(gè)人組成社會，社會是個(gè)人的統(tǒng)一結(jié)合，這不是簡單的集合，而是個(gè)人與個(gè)人之間緊密聯(lián)系的合體，社會的發(fā)展是個(gè)人實(shí)現(xiàn)自己目標(biāo)價(jià)值的集合，同時(shí)個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)也是建立在社會利益上的。社會本位思想要求個(gè)人利益與社會利益沖突時(shí)，個(gè)人利益讓步與社會利益。這一切原則體現(xiàn)在行政法當(dāng)中，個(gè)人承擔(dān)社會義務(wù)就是承擔(dān)協(xié)助義務(wù)。

其次是政治參與權(quán)利與義務(wù)的對立統(tǒng)一關(guān)系。政治參與權(quán)利體現(xiàn)于憲法的相關(guān)規(guī)定之中，行政相對人的協(xié)助義務(wù)規(guī)定于行政法中，政治參與權(quán)利與協(xié)助義務(wù)存在不同價(jià)值取向，但兩者的關(guān)系是對立且統(tǒng)一的，政治參與權(quán)利要求國家行政機(jī)關(guān)允許公民參與到國家政治運(yùn)行中去進(jìn)行監(jiān)督、檢舉等行使相關(guān)政治權(quán)利，協(xié)助義務(wù)是為了實(shí)現(xiàn)政治運(yùn)行需要公民的配合、協(xié)助，更有甚者是公民做出個(gè)人權(quán)利讓步，但兩者的最終目的都是為了最大程度實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益和保障國家權(quán)力的正當(dāng)行使，雖兩者不同但殊途同歸于保障個(gè)人權(quán)利。

最后是職權(quán)調(diào)查主義的現(xiàn)實(shí)需要，降低行政成本、提高行政效率的基本要求，是我國現(xiàn)行行政領(lǐng)域的痛點(diǎn)和急需改變的重點(diǎn)。

這一點(diǎn)主要體現(xiàn)在我國行政成本常年居高不下，我國行政成本遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家。高于世界平均水平25%。法律制度的有待進(jìn)一步優(yōu)化并完善，目前行政體制配置缺乏科學(xué)性，從而導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫、行政程序不明確，從而大幅度提高了行政成本，高額的行政成本作為國家財(cái)政的沉重負(fù)擔(dān)是改革的現(xiàn)實(shí)需要。明確規(guī)范行政相對人的協(xié)助義務(wù)，有利于減少行政機(jī)關(guān)在行政調(diào)查中的時(shí)間、金錢成本。公眾參與為個(gè)人利益的訴求表達(dá)提供了平臺，行政相對人履行協(xié)助義務(wù)的過程是提高行政機(jī)關(guān)執(zhí)法水平的有效手段，也是規(guī)范行政，立法，完善行政理論體系的重要途徑。

四、行政程序中行政相對人協(xié)助義務(wù)的立法模式

（一）境外立法模式

境外的行政立法，對于行政相對人的協(xié)助義務(wù)都作出相關(guān)規(guī)定，但并未對其義務(wù)的實(shí)際承擔(dān)作出較為細(xì)致的規(guī)定，只是對其作出概括性的義務(wù)規(guī)定。如《葡萄牙行政程序法典》第八十八條規(guī)定和《聯(lián)邦德國程序法》第二十六條規(guī)定對行政相對人的協(xié)助義務(wù)也作出了負(fù)擔(dān)規(guī)定，但由于該規(guī)定沒有規(guī)定相對人若不履行行政程序中協(xié)助義務(wù)的是否會遭受行政處罰或行政強(qiáng)制的法定條款，僅可能遭受到行政處罰中因?yàn)榕e證問題而導(dǎo)致的不利后果。

（二）境內(nèi)立法模式

我國現(xiàn)行立法沒有對行政相對人協(xié)助義務(wù)進(jìn)行明確、統(tǒng)一規(guī)定，但在眾多法律、行政法規(guī)等等法律文件中針對具體的事項(xiàng)有著相關(guān)規(guī)定，如《中華人民共和國行政處罰法》第五十五條是我國行政法對行政相對人協(xié)助義務(wù)的籠統(tǒng)性規(guī)定，只簡單規(guī)定“當(dāng)事人協(xié)助調(diào)查或檢查”，在一定程度上賦予了行政相對人協(xié)助義務(wù)。

此外，在其他單行法律、法規(guī)中也有關(guān)于行政相對人協(xié)助義務(wù)的規(guī)定。如《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》第十四條、《中華人民共和國價(jià)格法》第三十五條和《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督法》第四十二條等等，都對行政相對人的協(xié)助義務(wù)作出了較為粗略的規(guī)定，但對具體的程序操作并未有詳細(xì)的規(guī)定。行政程序法律的缺失也是當(dāng)前實(shí)現(xiàn)行政程序統(tǒng)一的阻礙，行政程序法律也是我國行政法體系化的當(dāng)務(wù)之急。

五、行政相對人協(xié)助義務(wù)的現(xiàn)行狀態(tài)

（一）協(xié)助義務(wù)的作為方式

1.如實(shí)陳述

行政相對人在行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政調(diào)查時(shí)，對自己所掌握的事實(shí)真相作出如實(shí)陳述，不得拒絕、阻礙、隱瞞。這點(diǎn)在我國的法律、法規(guī)中有明確的規(guī)定，在上文已簡要舉例。

2.提供真實(shí)材料

我國《行政許可法》第三十一條、《中華人民共和國價(jià)格法》第三十五條規(guī)定和《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督法》第四十二條規(guī)定等等相關(guān)規(guī)定都對行政機(jī)構(gòu)對人協(xié)助義務(wù)進(jìn)行了規(guī)定。行政主體在進(jìn)行行政調(diào)查的時(shí)候，有權(quán)要求行政相對人履行提供相關(guān)文書資料的義務(wù)，并對其提供的資料真實(shí)性負(fù)責(zé)。

3.親自到場

法律有明確規(guī)定，相對人必須親自到場參與行政調(diào)查程序，如接受傳喚、參與現(xiàn)場勘驗(yàn)、參加聽證會等。

4.主動申報(bào)、報(bào)告

主動申報(bào)、報(bào)告義務(wù)主要規(guī)定在治安領(lǐng)域，如《治安管理辦法》中規(guī)定發(fā)現(xiàn)違法犯罪活動的應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告，不得知情不報(bào)或隱瞞包庇。

（二）協(xié)助義務(wù)的不作為方式—服從

行政相對人的協(xié)助義務(wù)不作為方式主要有不得妨礙、不得拖延等。對于行政機(jī)關(guān)合法合理作出的行使調(diào)查職權(quán)的行為，行政相對人應(yīng)該配合，不得妨礙公務(wù)，如調(diào)查人員攜帶證件進(jìn)入其居所，不得言語阻攔或使用暴力等。行政相對人也不得故意拖延時(shí)間，以至于提供給行政機(jī)關(guān)失效的信息。

六、本案中各主體行為的法律問題

（一）行政機(jī)關(guān)的調(diào)查職責(zé)

行政機(jī)關(guān)自身負(fù)有行政調(diào)查的職責(zé)，在行使調(diào)查職權(quán)時(shí)，不能將查明事實(shí)的義務(wù)完全轉(zhuǎn)移給行政相對人承擔(dān)。在本案中，判決進(jìn)入執(zhí)行程序后，法院查封A公司國有土地使用權(quán)，法院作出了查封公告，該國有土地使用權(quán)作為被執(zhí)行標(biāo)的的信息，可在中國執(zhí)行信息公開網(wǎng)查詢。行政機(jī)關(guān)在作出行政行為之前，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對不動產(chǎn)的具體信息進(jìn)行明確，本案中該行政機(jī)關(guān)沒有對查封事實(shí)的具體情況進(jìn)行盡職調(diào)查，是行政機(jī)關(guān)履行調(diào)查職責(zé)的不完備。盡管行政相對人未能提供真實(shí)有效的協(xié)助義務(wù)，但行政機(jī)關(guān)仍應(yīng)選擇適當(dāng)?shù)恼{(diào)查方式來努力查明事實(shí)，法院作出的查封公告作為公開信息，并不存在隱瞞情況?？紤]到行政相對人的“趨利避害”本性，在行政機(jī)關(guān)有可能作出對行政相對人不利的后續(xù)行為時(shí)，行政相對人可能作出對自己有利但不準(zhǔn)確的陳述。但歸根結(jié)底來說，行政相對人未對案件事實(shí)進(jìn)行真實(shí)陳述不得稱為行政機(jī)關(guān)沒有公正準(zhǔn)確進(jìn)行事實(shí)調(diào)查、沒有履行調(diào)查職責(zé)的抗辯理由。因此，在本案中行政機(jī)關(guān)怠于履行行政調(diào)查職責(zé)是行政機(jī)關(guān)作出征收已被法院查封土地的行政決定、導(dǎo)致?lián)p害債權(quán)人利益的主因，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)最后不利結(jié)果的大部分責(zé)任。

（二）行政相對人未履行行政協(xié)助義務(wù)

在本案中，行政相對人為接收政府征收補(bǔ)償款，未對行政機(jī)關(guān)作出如實(shí)的陳述，為其提供的相關(guān)文件刻意隱瞞了抵押和查封登記情況。其提供的材料雖然是曾經(jīng)行政機(jī)關(guān)作出的真實(shí)文件，但由于其已經(jīng)失去實(shí)效性，沒有登記最新的抵押和查封登記情況，因無法體現(xiàn)真實(shí)信息而失去有效性。但一份沒有顯示抵押和查封登記的國有土地使用權(quán)證復(fù)印件不足以導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)作出錯(cuò)誤的行政決定。行政機(jī)關(guān)對于行政相對人提供的文件真實(shí)性具有查明義務(wù)，國有土地使用權(quán)作為被執(zhí)行標(biāo)的的信息是法院公開公告的信息，行政相對人未履行協(xié)助義務(wù)無法阻卻行政機(jī)關(guān)調(diào)查職責(zé)的履行，但其提供不具有實(shí)效性的“真實(shí)”材料在一定程度上誤導(dǎo)了行政機(jī)關(guān)，在應(yīng)當(dāng)提供真實(shí)材料的時(shí)候提供不具有實(shí)效性、無法體現(xiàn)不動產(chǎn)真實(shí)情況的“真實(shí)”材料，雖然不能成為行政機(jī)關(guān)作出錯(cuò)誤行政決定的主要原因，但該行政相對人的這一行為，仍應(yīng)當(dāng)承擔(dān)最后不利結(jié)果的小部分責(zé)任。

七、行政相對人協(xié)助義務(wù)的界限

（一）協(xié)助義務(wù)的事先規(guī)定

行政相對人協(xié)助義務(wù)的履行以明確的法律規(guī)定為前提，法律不僅規(guī)定協(xié)助義務(wù)的存在，并應(yīng)當(dāng)載明協(xié)助義務(wù)的具體內(nèi)容、確定與之相對應(yīng)的懲罰條款，相對人不履行行政程序中協(xié)助義務(wù)的，也不會遭受行政處罰或行政強(qiáng)制。

同時(shí)通過立法來平衡行政相對人和行政機(jī)關(guān)由于地位不對等的差異導(dǎo)致的行政機(jī)關(guān)主體優(yōu)勢，在規(guī)定行政相對人的協(xié)助義務(wù)之前，規(guī)制行政機(jī)關(guān)權(quán)力的實(shí)施，以保障行政相對人的權(quán)利，避免行政機(jī)關(guān)權(quán)力的擴(kuò)張侵犯行政相對人的權(quán)益。

（二）行政機(jī)關(guān)調(diào)查為主，行政相對人協(xié)助為輔

這樣的協(xié)助義務(wù)規(guī)范是相對合理的配置模式，行政調(diào)查和公民權(quán)利的平衡，在于保證正確的行政決定，在保護(hù)公民權(quán)利的同時(shí)限制行政機(jī)關(guān)的權(quán)力。法律有限度地規(guī)定行政相對人的協(xié)助義務(wù)，法律沒有明文規(guī)定行政相對人應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)時(shí)不能以行政機(jī)關(guān)的優(yōu)勢地位來強(qiáng)制行政相對人承擔(dān)。

行政機(jī)關(guān)調(diào)查為主，行政相對人協(xié)助為輔的配置模式，是由于行政法的特點(diǎn)決定的，在行政關(guān)系中，通常行政主體單方意思決定行政行為。

八、結(jié)語

本文通過政府征收被法院查封土地一案為例，探討如何界限行政相對人的協(xié)助義務(wù)，意圖能夠?yàn)槲覈姓绦蚍I(lǐng)域?qū)α⒎òl(fā)展提出一些想法，望我國行政法體系化早日改革成功，從而更好地鞏固新時(shí)代行政發(fā)展成果。