■ 李慧穎

（中國人民銀行濟南分行 山東濟南 250021）

一、企業(yè)破產(chǎn)重整中金融債權(quán)保護現(xiàn)狀

根據(jù)我國《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定，企業(yè)不能清償?shù)狡趥鶆?wù)時，債權(quán)人可以向人民法院申請企業(yè)破產(chǎn)重整或破產(chǎn)清算，而在債務(wù)人企業(yè)不能清償?shù)膫鶆?wù)中，金融債權(quán)普遍占有較大份額，應(yīng)當(dāng)予以特別關(guān)注和保護。

（一）企業(yè)破產(chǎn)重整與破產(chǎn)清算對金融債權(quán)的不同保護

企業(yè)破產(chǎn)重整與破產(chǎn)清算都能有效地幫助企業(yè)處理債權(quán)債務(wù)關(guān)系，但二者在啟動條件、申請主體以及追求的最終目標(biāo)等方面不盡相同（見表1）。

表1 破產(chǎn)重整與破產(chǎn)清算對比表

從表1 可以看出，由于二者在程序上和實體上存在較大不同，債權(quán)的保護方式、程序及原則也不盡相同，相較于破產(chǎn)清算對債權(quán)的保護，破產(chǎn)重整更能體現(xiàn)利益均衡、程序優(yōu)先、效率價值原則，一般會被認為是最優(yōu)選擇。

（二）破產(chǎn)重整制度中保護金融債權(quán)的必要性

從理論上看，金融債權(quán)與其他企業(yè)債權(quán)一樣，應(yīng)得到平等保護，但在實踐中債權(quán)人企業(yè)所在地政府、人民法院、管理人以及債務(wù)人為了便于企業(yè)恢復(fù)經(jīng)營和兼顧各方債權(quán)人利益，金融債權(quán)往往成為“被平衡”的一方。

一是企業(yè)破產(chǎn)重整中需要正確發(fā)揮政府作用和市場作用，合理平衡政、銀、企三方利益。從《企業(yè)破產(chǎn)法》的角度看，債務(wù)人企業(yè)所在地人民法院是破產(chǎn)重整制度的主導(dǎo)者，由法院指定管理人處理破產(chǎn)重整事宜。但實踐中企業(yè)破產(chǎn)重整離不開企業(yè)所在地政府的介入，而在通常情況下破產(chǎn)重整過程中，政府首要追求的是保持社會穩(wěn)定，其次是企業(yè)能夠脫困發(fā)展，最后是金融債權(quán)保全盤活。因三者的利益訴求存在沖突，往往難以保證同時完全實現(xiàn)，通過談判適度讓步是擺脫困境的唯一出路。而在這個過程中，由于沒有成文法律規(guī)定，只能依靠地方政府充分把控好政府作用的邊界，制訂并嚴(yán)格執(zhí)行公開、公平、公正的規(guī)則，引導(dǎo)作為市場主體的債權(quán)銀行與企業(yè)在市場規(guī)則與規(guī)律約束下充分發(fā)揮解決問題、攻堅克難的主觀能動性，從而發(fā)揮政府作用和市場作用，既各司其職又相互補充、相互促進，為企業(yè)破產(chǎn)重整取得成功而提供保障。 二是金融債權(quán)保護不當(dāng)，可能會使破產(chǎn)重整計劃難以順利通過，甚至影響金融機構(gòu)支持經(jīng)濟發(fā)展的積極性。對于金額較大的債權(quán)處置，金融機構(gòu)分支機構(gòu)往往需要層層上報至總行并得到批準(zhǔn)，如果在破產(chǎn)重整方案中提出的金融債權(quán)償付比例與金融機構(gòu)預(yù)期差距較大，可能存在被總行否定的問題。加之金融機構(gòu)有內(nèi)部問責(zé)機制等，金融機構(gòu)對該企業(yè)以及其關(guān)聯(lián)企業(yè)（如母公司、子公司等）或相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的后期放貸的積極性將受到影響。三是對金融債權(quán)的不利保護將直接影響金融支持實體經(jīng)濟發(fā)展的積極性。從《企業(yè)破產(chǎn)法》立法初衷來看，破產(chǎn)重整程序中，為避免因擔(dān)保物的變賣、執(zhí)行而影響重整程序，會適當(dāng)限制擔(dān)保債權(quán)變現(xiàn)的權(quán)利，但依然要充分保護其實體擔(dān)保權(quán)益，即優(yōu)先受償權(quán)。但實踐中擔(dān)保債權(quán)常常未得到充分保護。在破產(chǎn)重整計劃中，金融債權(quán)人往往只能部分實現(xiàn)擔(dān)保權(quán)的優(yōu)先受償，另一部分則轉(zhuǎn)為普通債權(quán)。因重整制度時間長，如果債務(wù)人不履行重整計劃，一旦破產(chǎn)重整失敗，可能面臨原先享有的擔(dān)保權(quán)無法保護、普通債權(quán)難以實現(xiàn)的局面。這在很大程度上使金融機構(gòu)更加注重抵押物的穩(wěn)定性和擔(dān)保債權(quán)實現(xiàn)的可能性，使原本就缺抵押、缺擔(dān)保的民營和小微企業(yè)首貸更難、融資更難，這直接影響了金融機構(gòu)服務(wù)實體經(jīng)濟發(fā)展的積極性。

二、企業(yè)破產(chǎn)重整中金融債權(quán)保護存在的法律問題

保護企業(yè)破產(chǎn)重整中金融債權(quán)離不開健全完備的法律體系，但我國現(xiàn)行的《企業(yè)破產(chǎn)法》在法律體系、配套措施以及具體執(zhí)行方面還存在著基本法律規(guī)定缺失、配套制度不健全、自由裁量權(quán)限較大、管理隊伍專業(yè)化不強等問題。

（一）破產(chǎn)重整相關(guān)法律規(guī)定尚不健全

雖然《企業(yè)破產(chǎn)法》基本法律制度已經(jīng)建立，但破產(chǎn)重整程序缺少行政程序，債權(quán)人參與重整計劃制定、監(jiān)督重整計劃執(zhí)行等方面亦有欠缺。

一是現(xiàn)有法律中破產(chǎn)重整行政程序缺失。實踐中，行政機關(guān)在破產(chǎn)重整中具有重要的作用，在進入司法程序前與債務(wù)人、金融債權(quán)人溝通方面能夠起到很大作用，可以減少進入司法程序破產(chǎn)重整草案通過的阻力，加快推進破產(chǎn)重整，使債權(quán)特別是占據(jù)較大份額的金融債權(quán)得到盡快實現(xiàn)。但現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》未對破產(chǎn)重整中行政權(quán)限進行規(guī)定，行政機關(guān)從維護當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定等方面綜合考量，很難主動在行使權(quán)力時，公平、公正地對待承壓能力相對較強的金融債權(quán)人，甚至?xí)ㄟ^各種途徑影響當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ盒惺顾痉?quán)，使其強制通過重整方案。

二是未賦予金融債權(quán)人制定重整計劃的特殊參與權(quán)。根據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》第八十四條第二款規(guī)定，出席會議的同一表決組的債權(quán)人過半數(shù)同意重整計劃草案，并且其所代表的債權(quán)額占該組債權(quán)總額的三分之二以上的，即為該組通過重整計劃草案。而重整計劃草案由破產(chǎn)管理人或者是債務(wù)人制定，作為債權(quán)較多的金融機構(gòu)難以介入到重整計劃草案的制定過程，制定者為使各個表決組均能夠通過表決，一般會根據(jù)債權(quán)人數(shù)量和債權(quán)額比例進行詳細測算，使超過該表決組半數(shù)以上的債權(quán)人和超過三分之二以上的債權(quán)額利益得到更加優(yōu)先的保障，但此舉可能會損害金融債權(quán)人的利益。

三是未規(guī)定重整期間金融債權(quán)人的監(jiān)督權(quán)利。《企業(yè)破產(chǎn)法》第八十九條、第九十條規(guī)定，在破產(chǎn)重整計劃草案獲得法院裁決通過后，破產(chǎn)管理人應(yīng)當(dāng)向債務(wù)人移交債務(wù)人企業(yè)財產(chǎn)和營業(yè)事務(wù)，破產(chǎn)管理人對重整計劃的施行情況進行監(jiān)督。此外，根據(jù)《全國法院民商事審判工作會議紀(jì)要》第一百一十一條①《全國法院民商事審判工作會議紀(jì)要》第一百一十一條規(guī)定：“管理人發(fā)現(xiàn)債務(wù)人存在嚴(yán)重損害債權(quán)人利益的行為或者有其他不適宜自行管理情形的，可以申請人民法院作出終止債務(wù)人自行管理的決定。人民法院決定終止的，應(yīng)當(dāng)通知管理人接管債務(wù)人財產(chǎn)和營業(yè)事務(wù)。債務(wù)人有上述行為而管理人未申請人民法院作出終止決定的，債權(quán)人等利害關(guān)系人可以向人民法院提出申請”。規(guī)定，在債務(wù)人自行管理出現(xiàn)嚴(yán)重損害債權(quán)人利益或不宜自行管理時，行使監(jiān)督的第一順序人為管理人；只有當(dāng)管理人不履行職責(zé)時，債權(quán)人方可行使申請權(quán)。金融機構(gòu)作為最重要的債權(quán)人，無法第一時間監(jiān)督債務(wù)人執(zhí)行重整計劃和尋求救濟。同時，由于破產(chǎn)重整時間較長，實施過程中存在不確定因素，信息披露不全面、不充分，信息不對稱，債權(quán)人在發(fā)現(xiàn)債務(wù)人企業(yè)經(jīng)營有風(fēng)險時無法及時止損；難以防范債務(wù)人轉(zhuǎn)移優(yōu)良資產(chǎn)、惡意逃廢金融債權(quán)的行為。根據(jù)最高院最新要求，當(dāng)且僅當(dāng)債務(wù)人自行管理出現(xiàn)“嚴(yán)重”損害債權(quán)人利益或不宜自行管理時，管理人才介入，但“嚴(yán)重”和“不宜”的標(biāo)準(zhǔn)如何把握，缺少量化的標(biāo)準(zhǔn)。

四是沒有專門針對金融債權(quán)的特殊保護。金融債權(quán)往往占據(jù)較大份額，因此不能簡單地將金融債權(quán)作為一般性的債權(quán)對待，金融債權(quán)一旦受到重大損失，將會波及其他債務(wù)企業(yè)，引發(fā)金融風(fēng)險，影響普通投資人、金融消費者的合法權(quán)益，甚至影響金融穩(wěn)定和社會安全。但現(xiàn)行法律中并沒有對金融債權(quán)的特殊保護，致使實踐中金融債權(quán)往往因為承壓能力大而成為“被犧牲”的一方。

（二）破產(chǎn)重整中金融債權(quán)保護相關(guān)配套制度缺失

我國現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》中有對破產(chǎn)重整期間擔(dān)保債權(quán)暫停行使等制度，但在實際執(zhí)行中，仍然存在著相關(guān)規(guī)定不夠明確、配套制度缺失、可操作性不強等問題。一是擔(dān)保債權(quán)暫停行使規(guī)定不明確?！镀髽I(yè)破產(chǎn)法》第七十五條規(guī)定，重整期間除非擔(dān)保物有損壞或者價值明顯有減少的可能，擔(dān)保權(quán)人可以向人民法院請求恢復(fù)行使擔(dān)保權(quán)，否則債權(quán)人暫停行使對債務(wù)人的特定財產(chǎn)享有的擔(dān)保權(quán)。實踐中未對擔(dān)保物有損壞或者價值明顯減少標(biāo)準(zhǔn)、擔(dān)保物權(quán)暫停的表現(xiàn)方式以及擔(dān)保物權(quán)不能恢復(fù)的救濟途徑和措施等進行規(guī)定，致使擔(dān)保物權(quán)解除形式不一，金融債權(quán)人證明難、債權(quán)受損失的情形。如某重整計劃案例中提出“對型材公司、XX 公司特定財產(chǎn)享有抵押權(quán)、質(zhì)權(quán)或留置權(quán)的債權(quán)人，應(yīng)當(dāng)在法院批準(zhǔn)重整計劃之日起15 日內(nèi)協(xié)助辦理完畢解除財產(chǎn)抵押、質(zhì)押登記的手續(xù)或向兩家公司返還留置物”，擔(dān)保物權(quán)以解除的形式作為暫停，擔(dān)保物權(quán)一旦解除將不對原擔(dān)保權(quán)人產(chǎn)生任何效力，如果一旦破產(chǎn)重整失敗或者擔(dān)保物存在風(fēng)險，原擔(dān)保權(quán)人即金融債權(quán)人則無法再獲得擔(dān)保權(quán)以及享有優(yōu)先受償權(quán)。

二是重整過程中相關(guān)時限規(guī)定不明確和執(zhí)行不嚴(yán)格。雖然根據(jù)《最高人民法院關(guān)于企業(yè)破產(chǎn)案件信息公開的規(guī)定（試行）》規(guī)定，法院和管理人應(yīng)公布內(nèi)容及載體，但并未對相關(guān)內(nèi)容公告時間和時限進行要求。由于債權(quán)人會議時間緊張、專業(yè)性強，如果無法提前了解債務(wù)人企業(yè)真實的財產(chǎn)狀況、充分評估企業(yè)產(chǎn)品前景、全面掌握重整計劃草案內(nèi)容，則無法評估重整計劃草案的可行性與可操作性。此外，按照《企業(yè)破產(chǎn)法》第七十九條規(guī)定，債務(wù)人或管理人應(yīng)自法院裁定重整之日起6 個月內(nèi)，同時向法院和債權(quán)人會議提交重整計劃草案，特殊情況下可以延長3 個月，但有的案件從法院裁定進入重整程序一年多還未表決重整計劃，破產(chǎn)重整程序的拖延給金融債權(quán)人帶來較大影響，使其既無法在預(yù)定期間內(nèi)獲得清償，也無法采取核銷等措施。

（三）法院自由裁量權(quán)限較大

法院作為居中裁判者，其被《企業(yè)破產(chǎn)法》賦予批準(zhǔn)破產(chǎn)重整、強制通過破產(chǎn)重整計劃的權(quán)力，但現(xiàn)有法律及制度缺少對法院自由裁量權(quán)的約束和規(guī)范，使法院裁決難度也有所增加，容易受到所在地政府部門的影響和干預(yù)。一是啟動破產(chǎn)重整程序缺少明確標(biāo)準(zhǔn)。由于重整程序持續(xù)時間較長，重整成本較高，如果對無價值企業(yè)進行重整，一旦重整失敗，會直接影響到金融債權(quán)的實現(xiàn)。破產(chǎn)重整的對象應(yīng)當(dāng)針對雖然已經(jīng)具有破產(chǎn)原因或有破產(chǎn)原因出現(xiàn)的可能，但又具備重整原因和有拯救希望的債務(wù)人企業(yè)。通常情況下，應(yīng)當(dāng)綜合考慮行業(yè)背景和前景、企業(yè)規(guī)模、人員素質(zhì)和技術(shù)能力、研發(fā)力量、外部環(huán)境和地方政府支持力度等方面的因素，但目前并沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)。

二是法院強制裁定制度不完善?！镀髽I(yè)破產(chǎn)法》第八十七條規(guī)定，在重整計劃草案未經(jīng)過全體債權(quán)人表決組通過情況下，但符合法定條件時，人民法院可以強制批準(zhǔn)通過破產(chǎn)重整計劃草案。但《企業(yè)破產(chǎn)法》關(guān)于破產(chǎn)重整的強制批準(zhǔn)的規(guī)定主要體現(xiàn)在案件類型以及應(yīng)該遵循的原則，未規(guī)定是否對企業(yè)重整進行可行性盡職審查以及審核的標(biāo)準(zhǔn)。如果法院在金融債權(quán)人不同意重整計劃草案的情況下，做出強制裁定批準(zhǔn)通過該草案的決定時，因該決定對債務(wù)人和債權(quán)人具有普遍約束力，可能會給債權(quán)金額較大的金融債權(quán)人帶來不利影響。

（四）管理人專業(yè)化水平不高

盡管最高人民法院出臺了《最高人民法院審理企業(yè)破產(chǎn)案件指定管理人的規(guī)定》，但我國的破產(chǎn)管理隊伍還不成熟，大多數(shù)管理人由律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所承擔(dān)，缺少具備企業(yè)管理經(jīng)驗和涉及企業(yè)技術(shù)研究領(lǐng)域的復(fù)合型、專業(yè)型的破產(chǎn)管理人。實踐中，破產(chǎn)管理人的自主性、獨立性還不強，常常依賴于法院的工作指導(dǎo)，致使法院過多地介入破產(chǎn)重整程序中。

三、國外破產(chǎn)重整制度對金融債權(quán)的保護及啟示

與我國現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》破產(chǎn)重整中對金融債權(quán)的保護相比，國外破產(chǎn)重整制度由于形成時間較長、制度相對比較完善和健全，可以為我國破產(chǎn)重整中金融債權(quán)的保護提供一些啟示。

（一）設(shè)立專門政府部門負責(zé)破產(chǎn)案件

美國在1978 年設(shè)置聯(lián)邦托管人機構(gòu)，其隸屬于司法部，在性質(zhì)上屬于獨立于司法機關(guān)和立法機構(gòu)的破產(chǎn)事務(wù)執(zhí)行機構(gòu)，主要負責(zé)履行與破產(chǎn)案件有關(guān)的行政性職責(zé)，獨立保護破產(chǎn)相關(guān)各方利益而本身并無經(jīng)濟訴求。其職能包括確定管理人名冊、指定并監(jiān)督管理人、審查管理人報酬、復(fù)核和決定重整計劃和披露文件、指定和監(jiān)督債權(quán)人委員會和監(jiān)督破產(chǎn)案件的進程、進行破產(chǎn)審計等。英國在1884年成立破產(chǎn)署，破產(chǎn)署是英國工貿(mào)部的下屬機構(gòu)，主要負責(zé)處理破產(chǎn)案件、對破產(chǎn)企業(yè)董事追究刑事責(zé)任，同時執(zhí)行法院法令、自身履行法律職責(zé)等，對法院負責(zé)。

（二）重整計劃提出主體的多樣性

美國《聯(lián)邦破產(chǎn)法典》規(guī)定債務(wù)人享有120 天的專有期，在此期間或規(guī)定的延長時間內(nèi)只能由債務(wù)人提出重整計劃，如果債務(wù)人沒有提出重整計劃或提出重整計劃申請后180 天內(nèi)沒有獲得任何一組債權(quán)人同意，則債權(quán)人、管理人、股東等其他利害關(guān)系人都可以提出重整計劃。日本《公司更生法》賦予利害關(guān)系人即債權(quán)人、股東、更生的擔(dān)保人提出更生計劃的權(quán)利。

（三）賦予利害關(guān)系人破產(chǎn)重整監(jiān)督權(quán)

根據(jù)美國《聯(lián)邦破產(chǎn)法典》規(guī)定，重整計劃執(zhí)行階段，法院會任命監(jiān)督人，該監(jiān)督人是由債權(quán)人委員會成員組成的，負責(zé)監(jiān)督重整計劃的執(zhí)行；此外，如果債務(wù)人有損害債權(quán)人利益、轉(zhuǎn)移財產(chǎn)等行為，利害關(guān)系人可以向法院申請，法院可以依職權(quán)委托托管人。法國的《司法重整與司法清算法》在債權(quán)監(jiān)督、債權(quán)申報等方面規(guī)定了對銀行等抵押擔(dān)保債權(quán)人特別保護條款，如對于公司重整或清算的參與人員，特派法官在指定監(jiān)督員時，會保證至少1 名監(jiān)督員是擔(dān)保債權(quán)人；在債權(quán)申報時，司法部門也有資格以企業(yè)名義登記一切企業(yè)主可能忽略登記或續(xù)展的抵押、擔(dān)保、質(zhì)權(quán)或優(yōu)先權(quán)。

（四）設(shè)立“安全港原則”

“安全港”原則是美國《聯(lián)邦破產(chǎn)法典》設(shè)立的專門對金融合同進行特殊保護的原則。該原則是指金融合同訂立后，合同一方出現(xiàn)破產(chǎn)的情況時，另一方可以在繼續(xù)履行、終止、抵銷、結(jié)算等方面享有一系列破產(chǎn)機制豁免待遇的一項法律制度。該制度充分考慮到金融合同的特殊性，旨在維護金融市場的穩(wěn)定，適用于六種金融交易，分別為商品合約、遠期合約、證券合約、回購協(xié)議、金融互換協(xié)議與凈額結(jié)算主協(xié)議。

（五）實行擔(dān)保債權(quán)的充分保護原則

美國的《聯(lián)邦破產(chǎn)法典》規(guī)定當(dāng)重整案件尚未審結(jié)時，擔(dān)保債權(quán)人享有擔(dān)保利益的價值，以補償其無法行使的擔(dān)保權(quán)。日本《公司更生法》規(guī)定，擔(dān)保債權(quán)人與普通債權(quán)采用不同的方式計算利益，重整程序啟動后，盡管擔(dān)保債權(quán)的行使受到限制，但不停止利息計算，以作為對其的補償；或是在擔(dān)保債權(quán)人抵制由于重整計劃的執(zhí)行使其擔(dān)保債權(quán)受限時，給予其必要的救濟措施。

（六）增強破產(chǎn)重整制度的時效性

英國破產(chǎn)法規(guī)定，債權(quán)人在債務(wù)人無法還清屆期債務(wù)或者根本無償還機會時，向法院提請進入重整。法院會在受理時指認破產(chǎn)職業(yè)者接管企業(yè)資金和運營事項，破產(chǎn)職業(yè)者提交重整方案時間僅有8 周，而召開債權(quán)人會議表決時間也限制在10 周內(nèi)，有效縮短破產(chǎn)重整的時限。

（七）審查破產(chǎn)企業(yè)重整價值

日本《公司更生法》規(guī)定，法院在審查破產(chǎn)重整申請時需要考慮債務(wù)人企業(yè)是否具有重整的可能。德國《破產(chǎn)法》規(guī)定，破產(chǎn)管理人應(yīng)當(dāng)向債權(quán)人會議報告?zhèn)鶆?wù)人的經(jīng)營狀況、經(jīng)濟情況以及是否具有重整成功的希望。

（八）審慎使用強制裁決制度

雖然美國規(guī)定“強制規(guī)則”，但美國破產(chǎn)法院在審理破產(chǎn)重整案件中，破產(chǎn)法院批準(zhǔn)破產(chǎn)重整方案通過的前提是債權(quán)人會議表決通過，如果未經(jīng)債權(quán)人會議通過，破產(chǎn)法院一般不得批準(zhǔn)該方案。

（九）破產(chǎn)管理人員專業(yè)化、職業(yè)化

美國聯(lián)邦托管人負責(zé)確定破產(chǎn)管理人名冊，其成員可以是自然人（通常也是律師和會計師）或法人，并不隸屬于政府并具備相應(yīng)的資質(zhì)和履職能力，在個案中無利害關(guān)系；債權(quán)人對管理人的確定有一定的選擇權(quán)，但較少行使。英國破產(chǎn)管理人是破產(chǎn)職業(yè)者，需要通過英國破產(chǎn)考試聯(lián)合會考試并達到規(guī)定工作年限，獲得職業(yè)許可證，通常會聘請律師、會計師、資產(chǎn)評估師等專業(yè)人員組成管理人團隊。德國破產(chǎn)管理人可以在重整程序啟動后，由法院任命并由債權(quán)人第一次會議時決定接受與否，也可以另行選擇其他管理人。

四、加強我國破產(chǎn)重整制度中金融債權(quán)保護的路徑

充分借鑒國外破產(chǎn)重整機制中對金融債權(quán)人的保護制度的做法，有助于完善法律制度，構(gòu)建配套機制，強化制度執(zhí)行，保護金融債權(quán)人合法權(quán)益，維持整體利益平衡和保障破產(chǎn)重整目標(biāo)的實現(xiàn)。

（一）構(gòu)建完善的破產(chǎn)重整法律制度體系

一是完善破產(chǎn)重整管理體制，構(gòu)建三元格局。鑒于當(dāng)前破產(chǎn)重整中行政職權(quán)規(guī)定的缺失，為厘清人民法院與政府部門、管理人等之間的關(guān)系，規(guī)范在破產(chǎn)重整時政府部門合法、合理地行政權(quán)力，建議借鑒美國聯(lián)邦托管人制度或設(shè)立類似英國的破產(chǎn)署機構(gòu)，在條件成熟時，由地方政府、人民銀行、銀保監(jiān)會、財政部門、地方金融監(jiān)督管理部門等部門聯(lián)合設(shè)立專門的破產(chǎn)事務(wù)政府管理機構(gòu)，負責(zé)破產(chǎn)重整進入司法程序前的協(xié)調(diào)磋商工作，以及將現(xiàn)有法院指定管理人的職責(zé)讓位于該政府管理機構(gòu)，明確行政管理的職責(zé)和程序，合理界定行政管理監(jiān)督職責(zé)與司法裁判職責(zé)，對可能影響社會穩(wěn)定的，加強政府、法院協(xié)調(diào)，制定相應(yīng)預(yù)案，提升破產(chǎn)重整的公正性和效率性。

二是賦予破產(chǎn)重整制度金融債權(quán)人參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。在破產(chǎn)重整方案制定環(huán)節(jié)，建議借鑒國外經(jīng)驗賦予銀行等金融債權(quán)人參與制定重整計劃的權(quán)利；在管理人和債務(wù)人怠于行使提出破產(chǎn)重整計劃的權(quán)利時，由金融債權(quán)人或者其他利害關(guān)系人制定提出破產(chǎn)重整計劃。在破產(chǎn)重整計劃執(zhí)行過程中，金融債權(quán)人作為債權(quán)份額較多且專業(yè)性較強的一方可以參與計劃執(zhí)行的監(jiān)督環(huán)節(jié)，通過債務(wù)人或管理人及時披露信息，代表所有債權(quán)人到債務(wù)人企業(yè)審核經(jīng)營狀況、征信情況等途徑，及時發(fā)現(xiàn)企業(yè)重整計劃執(zhí)行是否合法、適當(dāng)，有無惡意逃廢債等情形發(fā)生，當(dāng)發(fā)現(xiàn)利益受損或不符合重整初衷且情節(jié)比較嚴(yán)重的，債權(quán)人也可以申請直接進入到破產(chǎn)清算程序。

三是針對金融債權(quán)建立特殊保護制度。由于金融市場牽一發(fā)而動全身，其風(fēng)險蔓延將影響整個金融穩(wěn)定，甚至將損失蔓延至普通的金融消費者，影響社會穩(wěn)定。對金融債權(quán)進行特殊保護，不僅僅是維護金融機構(gòu)的利益，更是維護公民切實利益和維護社會利益、國家利益，是全面踐行以人民為中心的發(fā)展理念的具體體現(xiàn)。因此可以借鑒美國破產(chǎn)中的“安全港原則”，享有自動凍結(jié)和破產(chǎn)約定限制機制的豁免權(quán)，實現(xiàn)對金融債權(quán)人和金融合約進行特殊保護，從而實現(xiàn)金融債權(quán)的相對保護。

（二）健全破產(chǎn)重整相關(guān)配套制度

在現(xiàn)有法律框架內(nèi)，對實踐中相對模糊的規(guī)定進行細化，完善配套制度，為破產(chǎn)重整中金融債券保護提供制度保障。一是明確擔(dān)保債權(quán)暫停行使的實施細則及救濟途徑?，F(xiàn)有《企業(yè)破產(chǎn)法》打破了傳統(tǒng)意義上“物權(quán)優(yōu)先”的原則，破產(chǎn)重整直接致使擔(dān)保物權(quán)暫停，從法律解釋首先遵循表面意思的規(guī)則來看，暫停即有希望恢復(fù)。因此需要明確暫停的表現(xiàn)形式，如通過不動產(chǎn)證登記等在產(chǎn)權(quán)證書上登記備案；明確擔(dān)保權(quán)恢復(fù)形式的標(biāo)準(zhǔn)，對現(xiàn)有擔(dān)保權(quán)可能受損的表述量化標(biāo)準(zhǔn)和程度，便于金融債權(quán)人申請恢復(fù)；明確恢復(fù)的方式，由于首次獲取擔(dān)保權(quán)時已經(jīng)進行過登記或?qū)彶椋虼藨?yīng)簡化恢復(fù)流程，盡量減少原擔(dān)保權(quán)人即金融債權(quán)人損失。二是明確時限，提高破產(chǎn)重整工作效率。由于重整周期較長，在債務(wù)人企業(yè)的破產(chǎn)重整過程中，金融債權(quán)人承擔(dān)著利益損失的風(fēng)險，時間越長，風(fēng)險則相對越大。如果重整沒有成功，企業(yè)再破產(chǎn)清算，債權(quán)人的利益會受到更大損失。但目前對信息披露時限、重整實施周期等流程尚未明確期限，建議參照英國做法，提高重整效率，盡可能從時限上減少金融債權(quán)人的不可預(yù)測風(fēng)險。

（三）進一步優(yōu)化破產(chǎn)重整案件審理程序

一是嚴(yán)格重整企業(yè)準(zhǔn)入審查。破產(chǎn)重整應(yīng)主要針對一些有再生希望的企業(yè)，在法院準(zhǔn)入時應(yīng)當(dāng)進行嚴(yán)格審查，高門檻進入，快流程重整，盡可能節(jié)約司法成本、金融債權(quán)人成本和企業(yè)重整成本等各方面資源。因此需要建立完善配套的審查機制，細化審批流程，明確審查的形式要件和實質(zhì)要件、定性指標(biāo)及定量指標(biāo)的評判。二是完善破產(chǎn)重整強制批準(zhǔn)制度。當(dāng)出現(xiàn)強制破產(chǎn)重整草案的情形時，特別是當(dāng)金融債權(quán)人提出反對意見時，要考慮其特殊性，建議引入聽證制度，邀請金融債權(quán)人、金融監(jiān)管部門、企業(yè)所涉及領(lǐng)域的專家、會計師和律師事務(wù)所等人員，共同聽取債權(quán)人和債務(wù)人的利益訴求，賦予金融債權(quán)人對重整計劃的異議權(quán)并進行審查，再決定是否批準(zhǔn)重整計劃，最大限度地確保金融債權(quán)人利益不受侵害，間接地維護社會整體利益。三是充分發(fā)揮庭外重組作用，提高重整效率。根據(jù)《全國法院民商事審判工作會議紀(jì)要》繼續(xù)完善庭外重組與庭內(nèi)重整的銜接機制的精神，人民法院在受理重整申請前，債務(wù)人和部分債權(quán)人已經(jīng)達成的有關(guān)協(xié)議與重整程序中制定的重整計劃草案內(nèi)容相一致的，有關(guān)債權(quán)人對該協(xié)議的同意視為對該重整計劃草案表決的同意。因此，建議高度重視庭外重組環(huán)節(jié)，盡可能通過調(diào)研、評估等多種手段，將矛盾和爭議化解在庭外，避免進入法院審查或者草案征求意見環(huán)節(jié)耗費過多時間，從而降低制度性成本，提高破產(chǎn)制度效率。

（四）提升管理隊伍的專業(yè)化水平

破產(chǎn)管理人在破產(chǎn)重整過程中具有重要的地位和作用，其既承擔(dān)制定破產(chǎn)重整草案的責(zé)任，也負有對債務(wù)人企業(yè)重整進行監(jiān)督的義務(wù)，并要對重整計劃執(zhí)行中的相關(guān)信息進行披露，其人員的選取和素質(zhì)直接影響到破產(chǎn)重整的執(zhí)行，專業(yè)盡責(zé)的管理隊伍是保護金融債權(quán)人合法權(quán)益的重要保障。為更好地提升管理人的管理水平和公正度，可以借鑒國外經(jīng)驗，建立破產(chǎn)管理人職業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)，制定并細化行業(yè)準(zhǔn)則，加強執(zhí)業(yè)過程規(guī)范化引導(dǎo)，對管理人故意或重大過失致使債權(quán)人財產(chǎn)受損失的行為進行嚴(yán)格問責(zé)、追責(zé)。建立破產(chǎn)管理人名冊淘汰制度，對已經(jīng)納入破產(chǎn)管理人名冊的機構(gòu)，引入第三方獨立機構(gòu)或債權(quán)人與債務(wù)人評價制度，進行定期評定，對不符合要求的或滿意度低的進行淘汰。在選擇管理人時，將債權(quán)人特別是金融債權(quán)人吸收到管理人選擇或表決的環(huán)節(jié)中，使管理人能夠重視金融債權(quán)人的利益和訴求。

（五）出臺相關(guān)政策，杜絕各類風(fēng)險

企業(yè)破產(chǎn)重整后，需要新的融資，因此需要出臺相應(yīng)的政策，合理彌補金融機構(gòu)在破產(chǎn)重整過程中喪失的部分債權(quán)利益，并且鼓勵金融機構(gòu)繼續(xù)向重整企業(yè)提供貸款，甚至是相對低息的貸款，推動拓寬新的重整企業(yè)的融資渠道。如給予財政貼息、稅收減免、建立過橋基金等，及時幫助重整企業(yè)激發(fā)活力，順利重生。同時，完善失信聯(lián)合懲戒機制，堅決打擊借重整之機惡意逃廢債的重整企業(yè)及責(zé)任人，增加失信成本。

（六）充分發(fā)揮市場主導(dǎo)作用

繼續(xù)加大對破產(chǎn)保護理念的宣傳和落實，建議在市場法制化、公平公正原則的基礎(chǔ)上，由合同雙方當(dāng)事人即債權(quán)人和債務(wù)人依法友好協(xié)商確定，如確定評估重整估算價值與清算價值、確定清償率的比例，及時發(fā)揮破產(chǎn)重整制度的積極拯救功能，通過平衡債權(quán)人、債務(wù)人、出資人、員工等利害關(guān)系人的利益，實現(xiàn)社會整體價值最大化。