張玉蓉，姜 寬，孟慶時

(1.上海大學知識產(chǎn)權學院 上海 200444；2.浙江大學管理學院,浙江 杭州 310058；3.上海大學文化遺產(chǎn)與信息管理學院 上海 200444)

0 引言

5G技術又稱為第五代通信技術，是實現(xiàn)人、機、物互聯(lián)的網(wǎng)絡基礎設施，也是一種能滲透到經(jīng)濟社會各行業(yè)、各領域的新型通信技術。5G技術是未來千兆通信網(wǎng)絡基礎設施體系中不可或缺的一部分，將促成數(shù)字技術相關領域的廣泛創(chuàng)新，并對社會組織的價值創(chuàng)造系統(tǒng)產(chǎn)生深遠影響[1]。2013年歐盟便撥款5000萬歐元用于推動5G技術研發(fā)，美國在2020年3月發(fā)布了 《美國5G安全國家戰(zhàn)略》(National Strategy to Secure 5G of the United States of America)，正式確立了美國發(fā)展5G網(wǎng)絡的框架。在近年來的中美貿易摩擦中，5G技術也是雙方關注的焦點之一。中國向來重視通信技術發(fā)展，從國家層面持續(xù)發(fā)力，明確了加快推進5G網(wǎng)絡的研發(fā)和建設。中央曾多次召開會議，相繼發(fā)布了 《“十三五”國家信息化規(guī)劃》《“十三五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃》等重要政策文件，2021年11月工信部發(fā)布了 《“十四五”信息通信行業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，將5G基站建設作為新型基礎設施建設的重點之一。在國家政策的大力支持下，中國5G通信等新型通信網(wǎng)絡技術得到快速發(fā)展。

安全可控和泛在高效的5G通信網(wǎng)絡建設已成為國家安全、國家利益以及國際政策等方面的重要議題，技術自主和數(shù)字主權越來越被一些國家視為全球范圍內的戰(zhàn)略重點[2]。新技術的出現(xiàn)往往使得政策制定者評估目前的政策環(huán)境，決定是否進行政策調整，從而促使新興技術對社會發(fā)揮最大效用[3]。在新冠肺炎疫情常態(tài)化階段，5G等新基建在疫情防控帶來的 “鯰魚效應”和 “加速器效應”的推動下，對經(jīng)濟恢復和數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了巨大作用。如何使國家層面的政策設計有效促進數(shù)字基礎設施建設并發(fā)揮其溢出作用、如何通過5G等新基建的建設促進產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉型升級等新問題，將是 “十四五”期間和中長期科技創(chuàng)新工作要關注的重要問題。在此背景下，本文基于對歷年來中國5G政策的系統(tǒng)梳理和量化分析，從多維度視角對政策焦點變遷、政策特點演變和政策導向變化趨勢等展開實證分析。

政策變遷是一個通過發(fā)布新政策、修正或廢止現(xiàn)有政策來進行政策更新的過程，具體表現(xiàn)在政策創(chuàng)新、政策持續(xù)、政策維持和政策終結四個方面[4-6]。5G政策本質上屬于產(chǎn)業(yè)政策，在產(chǎn)業(yè)政策研究方面，Rothwell 等[7]提出的環(huán)境面政策工具、供給面政策工具、需求面政策工具分類被學者們廣泛引用。府際關系作為考察產(chǎn)業(yè)政策特征的重要方面，也是本文研究的重點。府際關系的概念最早緣起于20世紀30年代的美國，并被用于處理聯(lián)邦政府與州政府之間的關系[8]，從20世紀90年代開始被我國學者關注。謝慶奎[9]認為府際關系包括中央與地方的關系、地方政府間的關系和政府部門之間的關系。黃萃等[10]認為政府組織內部各個部門的立場、行動及其相互關系也與 “政府”具有同樣的重要性，進而認為府際關系包含政府部門間的關系。本研究中，府際關系主要是指政府各部門間的相互關系。

隨著政策研究的深入，越來越多的學者開始關注政策文本的計量分析，即以政策文本為研究對象，將文獻計量、數(shù)學、統(tǒng)計學等學科方法引入政策研究中。文獻量化分析已經(jīng)成為政策研究的一個重要趨勢，這種研究方法可以在一定程度上避免質性研究中因價值偏好而產(chǎn)生的研究偏差，為公共政策分析提供一個新的視角[11]。

5G政策研究方面，Brake[12]研究了美國和中國在5G競賽中的美國國家政策和國家安全問題；Bauer等[13]研究了與5G相關的監(jiān)管政策對投資和創(chuàng)新的影響；Jeon等[14]通過運用回歸分析方法研究了中國5G產(chǎn)業(yè)政策對電信企業(yè)的股票及其市值的影響，黃穎等[15]在回顧移動通信技術的發(fā)展歷史基礎上，對未來的5G政策加以預測。近十年來，中國不同政府部門發(fā)布了很多與5G相關的政策，有學者開始關注并對區(qū)域層面的5G政策做了相關對比研究[4]，但還沒有對國家層面5G政策的系統(tǒng)定量研究。

現(xiàn)有研究已經(jīng)指出良好的政策環(huán)境對于技術發(fā)展的重要意義，并開始關注不同國家5G政策對于技術創(chuàng)新和國家安全的作用效果。未來中國的5G政策特征及演進趨勢如何？如何進一步優(yōu)化以更好地促進5G及物聯(lián)網(wǎng)相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展？本文運用文獻計量方法，并結合使用產(chǎn)業(yè)政策工具理論對5G產(chǎn)業(yè)政策文本進行多維度量化研究，挖掘5G政策頒布主體之間的府際關系格局以及5G政策的變遷特征，并就優(yōu)化5G相關政策展開討論，從理論上進一步拓展和豐富文本計量視角的政策分析方法，從實踐上為5G產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)化提供參考。

1 數(shù)據(jù)來源及研究方法

1.1 數(shù)據(jù)來源

本文將國務院、工信部、科技部、發(fā)改委等相關部門官網(wǎng)作為主要檢索對象，以北大法寶、白鹿智庫等法律政策信息綜合檢索平臺為輔助，將5G、新一代寬帶無線移動通信、第五代移動通信技術等相關詞匯作為關鍵詞進行檢索，并根據(jù)文件類型和發(fā)文單位分類為部門規(guī)章性質類文件、行政法規(guī)性質類文件、法律性質類文件、政府工作報告。根據(jù)第五代移動通信技術布局推廣的時間節(jié)點，保留了2006-2021年4月與第五代移動通信技術高度相關的政策文本，在此基礎上進一步整理政策文本的名稱、發(fā)文時間、發(fā)文單位等信息。通過上述操作，最終得到部門規(guī)章性質類文件83份、行政法規(guī)性質類文件23份、政府工作報告6份、法律性質類文件3份，總共115份,數(shù)據(jù)檢索時間截止于2021年4月30日。

1.2 研究方法

本研究分別從政策工具、府際關系、政策熱點三個維度對我國的5G政策進行研究，構建了TNP (Tool、Network、Point)三維模型 (見圖1)。在政策工具維度，本文沿用Rothwell 和 Zegveld提出的環(huán)境面、供給面、需求面政策工具為分類依據(jù)，對不同時期5G政策工具的使用情況進行分類統(tǒng)計，并總結各類政策工具使用的變化趨勢。在府際關系維度，通過社會網(wǎng)絡分析方法，借助Ucinet軟件對我國5G政策的府際關系網(wǎng)絡進行分析，以探究各部門在5G政策發(fā)文網(wǎng)絡中的地位及變化。在政策熱點維度方面，通過關鍵詞共詞分析、多維尺度分析等方法對不同階段5G政策的熱點進行分析，以總結得出不同階段的政策特點以及政策熱點演進趨勢。

圖1 TNP三維模型示意圖

在文獻計量方法的應用方面，陳慧茹等[16]在共詞分析的基礎上結合Ucinet軟件進行了共詞網(wǎng)絡分析，章文光等[17]使用Nvivo、Ucinet軟件對政策發(fā)文單位進行了府際關系研究，郭高晶等[18]通過Nvivo、Matlab等軟件對產(chǎn)業(yè)政策文本進行了加權共詞分析?；诖?，本文運用文本計量方法，借助Ucinet和Nvivo等軟件，通過社會網(wǎng)絡分析、共詞分析、多維尺度分析等方法，從府際關系、政策熱點以及政策聚類等多角度探析我國5G政策，分析得出5G政策的發(fā)展趨勢、政策工具應用規(guī)律、府際合作情況、各階段的政策重點等。

在具體分析過程中，首先，通過Nvivo軟件對上述文本數(shù)據(jù)進行編碼，并參照5G發(fā)展過程中的重大事件，對5G政策發(fā)展歷程進行劃分；其次，提取每篇政策文本的發(fā)文主體，對于聯(lián)合發(fā)文的政策文本構建鄰接矩陣，通過Ucinet軟件進行社會網(wǎng)絡分析、中心度分析；再次，根據(jù)編碼結果，分別提取每篇政策文本的關鍵詞，制作關鍵詞共現(xiàn)矩陣，通過Ucinet軟件進行社會網(wǎng)絡分析以及中心度分析；最后，通過Ochiai方法計算關鍵詞的相似矩陣，導入SPSS進行多維尺度分析。本研究的技術路線如圖2所示。

圖2 技術路線圖

在文本計量方法的選擇方面，主要采用社會網(wǎng)絡分析法、共詞分析法和多維尺度分析法。社會網(wǎng)絡分析法通過定量指標研究各主體間的互動關系，不僅可以了解社會網(wǎng)絡的結構特征，還可以了解個體在網(wǎng)絡中的位置[19]。共詞分析法以政策文本中的關鍵詞為研究對象，反映詞與詞之間聯(lián)系的緊密程度，是社會網(wǎng)絡分析在文獻分析中的應用[20]。多維尺度分析法本質上是通過降維的方式創(chuàng)建空間感知圖，展示節(jié)點之間的聯(lián)系[21]。共詞矩陣是多維尺度分析的基礎，多維尺度分析把具有高相似度的目標聚集在一起，形成熱點區(qū)域，并分別認定為小團體，居于小團體中心的目標對象地位高、影響力大[22]。

2 5G政策的特征及演進趨勢

2.1 政策工具分析

圖3 2012—2021年政策文本數(shù)量

圖3所示為2012—2021年4月5G相關政策數(shù)量的分布情況。2012年之前，納入本研究分析的只有1份由科技部在2006年單獨發(fā)文的 《國家 “十一五”科學技術發(fā)展規(guī)劃》，故2012年之前的數(shù)據(jù)沒有顯示。2021年由于檢索時間的限制，只顯示了前4個月的發(fā)文量?？偨Y發(fā)現(xiàn)，近十年來，與5G相關的政策文本的數(shù)量總體呈上升趨勢。

2016年之前，與5G相關的政策文本數(shù)量較少，相關政策多體現(xiàn)在立項、規(guī)劃等方面。2016年1月7日，工信部正式啟動5G技術研發(fā)試驗，標志著5G發(fā)展進入技術研發(fā)及標準研制的關鍵階段。2019年6月6日，工信部正式向中國電信、中國移動、中國聯(lián)通、中國廣電發(fā)放5G商用牌照，標志著5G商用推廣階段的開始。工信部數(shù)據(jù)顯示，截至2020年底，中國已累計建成5G基站71.8萬座，國內5G用戶數(shù)已接近2億戶，占全球比重高達85%[23]。本研究依據(jù)5G發(fā)展歷程中的重大事件以及圖3中5G相關政策文本的分布，將5G政策文本分為5G發(fā)展準備階段 (2016年1月7日之前)、5G科技研發(fā)階段 (2016年1月7日至2019年6月5日)和5G商用推廣階段 (2019年6月6日至今)。

政策工具的應用對于5G產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起著至關重要的作用。供給面政策工具可以通過為5G產(chǎn)業(yè)提供資金、人才、技術等多方面的支持，推動5G產(chǎn)業(yè)發(fā)展；需求面政策工具可以通過培育5G市場的需求側，激發(fā)5G用戶端的市場活力來拉動5G產(chǎn)業(yè)發(fā)展；環(huán)境面政策工具主要通過優(yōu)化市場環(huán)境和制度環(huán)境，保障和促進5G產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新與發(fā)展。

基于對政策文本的編碼分析，得到5G政策各類型政策工具占比 (見表1)。由表1可以看出，5G相關政策工具分布總體上集中在供給面和環(huán)境面，且三種類型的政策文本也具有相似的分布。進一步計算5G政策工具中各子工具占該類文本總政策工具數(shù)量的比值，發(fā)現(xiàn)環(huán)境面的策略性措施和供給面的科技投入、基礎設施所占比重最大，分別占比23.08%、13.91%和10.69%，表明在5G技術發(fā)展中，政策注重通過策略性措施以及基礎設施建設為5G產(chǎn)業(yè)提供良好的發(fā)展環(huán)境，同時通過支持科技投入來推動創(chuàng)新。從不同類別的政策文本看，策略性措施、科技投入在政策子工具中占比最大。

2.2 府際關系網(wǎng)絡分析

聯(lián)合發(fā)文是政府部門間合作關系和合作程度的重要體現(xiàn)，是研究政府部門之間府際關系的重要途徑[24]。聯(lián)合發(fā)文的5G相關政策文本數(shù)量在2016—2020年持續(xù)上升，同時，聯(lián)合發(fā)文的政策文本占總政策文本中的比例也持續(xù)上升，到2020年，聯(lián)合發(fā)文約占總發(fā)文數(shù)的70%?？梢?，5G相關的政策發(fā)布經(jīng)歷了從獨立發(fā)文為主到聯(lián)合發(fā)文為主的重要轉變。聯(lián)合發(fā)文數(shù)量的上升說明政府部門之間的合作愈發(fā)緊密，府際關系在5G政策發(fā)布過程中的作用也越來越重要。

表1 政策工具使用情況

基于政府部門聯(lián)合發(fā)文關系和社會網(wǎng)絡理論，使用Ucinet軟件計算各部門的點度中心度，結果如表2所示，府際關系網(wǎng)絡可視化結果如圖4所示，其中節(jié)點圓圈大小表示點度中心度的大小，節(jié)點間線的粗細表示二者關系的強弱。從計算結果可以看到，5G相關政策頒布機構共有41個，其中，工信部發(fā)文頻次和中心度最高，是整個5G政策網(wǎng)絡中的發(fā)文中心；發(fā)改委、市監(jiān)局等以較高的中心度在發(fā)文網(wǎng)絡中具有較高地位；國務院發(fā)文頻次較多，但聯(lián)合發(fā)文次數(shù)較少，具有較低的中心度，是除了工信部以外的另一獨立發(fā)文主體。此外，點度中心勢描述了網(wǎng)絡圖的整體中心性，體現(xiàn)了網(wǎng)絡整體的集中程度。根據(jù)Ucinet計算，5G政策府際關系網(wǎng)絡的網(wǎng)絡中心勢為0.1693，說明政策府際關系網(wǎng)絡的頒布機構較為分散。

表2 各部門中心度

圖4 5G政策機構聯(lián)合發(fā)布網(wǎng)絡

綜上，隨著5G技術的發(fā)展，5G政策制定的府際合作網(wǎng)絡逐步完善，目前5G政策頒布機構網(wǎng)絡已形成以工信部為核心，發(fā)改委、商務部、文化和旅游部、市場監(jiān)管總局等多部門共同參與的府際關系格局。

2.3 政策熱點分析

在政策熱點維度的分析過程中，使用Nvivo軟件對每篇政策文本進行編碼并提取關鍵詞，制作出關鍵詞共現(xiàn)矩陣，并導入Ucinet軟件，獲得每個階段的關鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡，以進行政策變遷階段性特征的相關研究。

(1)關鍵詞與共現(xiàn)矩陣。本研究分別對三個階段的開放式編碼提取1～3個關鍵詞，作為開放式編碼范疇，關鍵詞提取示例如表3所示。匯總每一階段所有關鍵詞，對有包含關系的關鍵詞進行合并，對詞義相近的關鍵詞進行刪減，以獲得該階段最終的 “政策文本-關鍵詞”表格 (見表4)，制作關鍵詞共現(xiàn)矩陣。

表3 關鍵詞提取示例

表4 各階段部分關鍵詞

(2)基于小團體的多維尺度分析。多維尺度分析是政策關鍵詞分析的重要補充，上一階段的共詞分析提供了某一關鍵詞在關鍵詞網(wǎng)絡中的地位，從點的角度概括了政策的熱點所在；多維尺度分析則通過降維方式把具有統(tǒng)計相關關系的關鍵詞聚集在一起，進而形成小團體，這是一個由點及面的過程，同時也為系統(tǒng)概括某一階段的政策熱點提供了新的視角。

在多維尺度分析中，基于關鍵詞共現(xiàn)矩陣，通過Ochiai方法計算關鍵詞相似矩陣，導入SPSS，使用歐式距離模型進行多維尺度分析，并在距離的基礎上劃定小團體，對關鍵詞進行聚類分析。在多維尺度分析的二維圖譜中，X軸代表向心度 (Centrality)，衡量某熱點與其他熱點的關系密切程度；Y軸代表密度 (Density)，衡量熱點領域內部的關系密切程度[25]。X、Y軸把多維尺度圖譜劃分為四個象限，第一象限具有高密度和高向心度，說明熱點區(qū)域內部結構穩(wěn)定且與其他區(qū)域聯(lián)系密切，為圖譜中心；第二象限為低密度和高中心度，該區(qū)域關注度較高，但發(fā)展尚不完善，具有潛力，處于較為核心的地位；第三象限具有高密度和低中心度，說明該區(qū)域關注度較低，但較為成熟，處于邊緣；第四象限具有低密度和低關注度，處于整個圖譜最邊緣的位置[26]?；谏厦娴玫降年P鍵詞共現(xiàn)矩陣和基于小團體的多維尺度分析，可以總結得到5G政策演進的三大階段。

第一階段：5G發(fā)展準備階段 (2016年1月7日之前)。在5G發(fā)展準備階段共有8篇相關政策文本，對每篇政策文本提取若干個關鍵詞，并以3次為標準篩選關鍵詞，對關鍵詞進行合并、篩選后得出的關鍵詞如表4所示。將關鍵詞共現(xiàn)矩陣導入Ucinet軟件進行分析，如表5所示?？梢钥闯?，該階段中法律法規(guī)、國際交流合作、技術研發(fā)、技術標準、金融支持、人才引進等具有較高的頻次和中心度，在網(wǎng)絡中具有重要地位。其中，法律法規(guī)具有高頻次、高中心度，是整個網(wǎng)絡的中心；5G的頻次和中心度較低，是一個較為邊緣的政策方向。總之，該階段政策總體上與5G的直接相關性較低，更側重于產(chǎn)業(yè)環(huán)境的營造及其他相關技術的研發(fā)。計算該階段關鍵詞共現(xiàn)矩陣相似矩陣，導入SPSS進行多維尺度分析，通過聚類可以發(fā)現(xiàn)三個小團體 (見圖5)。

表5 第一階段關鍵詞中心度

圖5 第一階段多維尺度分析

小團體A是法規(guī)管制與信息建設，該小團體主要位于圖譜的第一象限，少部分位于第三象限，說明該小團體具有較高的向心度和密度，處于核心位置。對于小團體B，政策注重通過財政投入、金融支持、知識產(chǎn)權保護、標準建設、人才引進等方法營造良好的科技創(chuàng)新氛圍，該小團體主要處于第三象限，說明這方面政策發(fā)展已經(jīng)趨于穩(wěn)定，政策關注度相對有限。小團體C包括創(chuàng)新聯(lián)盟、組織領導等關鍵詞，表明該階段政策制定的著力點之一是發(fā)揮政府服務職能，構造激勵技術創(chuàng)新的服務體系，該小團體位于第四和第二象限，處于政策關注的邊緣地帶。

多維尺度分析表明，該階段的5G政策注重通過硬性法律管制如市場準入、市場監(jiān)管、完善法律法規(guī)等規(guī)制措施，為日后通信技術產(chǎn)業(yè)的發(fā)展奠定基礎，同時注重通過基礎設施建設為未來技術、產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件。

第二階段：5G科技研發(fā)階段 (2016年1月7日至2019年6月5日)。5G科技研發(fā)階段共有68篇相關政策文本，共提取304個關鍵詞，以3次為標準篩選高頻關鍵詞，對關鍵詞進行合并、篩選后剩余82個關鍵詞 (表4列出主要的45個)，據(jù)此制作共詞矩陣進行共現(xiàn)網(wǎng)絡分析。在此階段，信息基礎設施、技術研發(fā)等關鍵詞取代了上一階段的法律法規(guī)、國際交流合作，成為網(wǎng)絡的中心。與此同時，5G相關產(chǎn)業(yè)政策關鍵詞向縱深化發(fā)展，涌現(xiàn)出大批比第一階段更加細化的新關鍵詞，如5G研發(fā)、5G標準、5G應用等 (見表6)，這些新的高頻、高中心度關鍵詞表明，該階段的政策更加關注5G及其相關領域的建設問題；產(chǎn)業(yè)扶持、成果轉化、資源開放共享等新關鍵詞反映出5G產(chǎn)業(yè)支持體系從第一階段的服務平臺、金融支持、財政稅收等支持拓展到更廣的產(chǎn)業(yè)支持范圍；部門協(xié)同、保障落實等新關鍵詞則反映了政策強調提高政府服務能力和決策質量的導向;互聯(lián)網(wǎng)基礎資源配置、提速降費、普遍服務等關鍵詞在該階段以高頻關鍵詞出現(xiàn)，反映出在新技術研發(fā)、成熟技術加快布局的階段，政策對完善基礎資源配置以提高資源利用效率及保障民生的關注。

表6 第二階段關鍵詞中心度

總體來看，與前一階段相比，信息基礎設施建設和技術研發(fā)被給予更高的重視。該階段的政策文本與5G的關聯(lián)度明顯有所提高,5G相關產(chǎn)業(yè)政策逐漸更加明確化、體系化。

對該階段關鍵詞進行多維尺度分析，可以獲得如圖6所示的四個小團體。小團體A包括5G應用、5G標準、5G研發(fā)、5G商用等關鍵詞，位于第一象限，關注度最高，是該階段政策的核心著力點，表明該階段的政策特征為推動5G的建設與應用。小團體B包括部門協(xié)同、組織領導、咨詢評估等關鍵詞，位于第二象限，該小團體注重通過完善組織領導等健全工作機制，同時推進配套措施建設，處于較為重要的地位，是該階段的政策重點之一。小團體C包含產(chǎn)業(yè)扶持、成果轉化、服務平臺、產(chǎn)學研用協(xié)同等關鍵詞，關鍵詞之間的間距較小，聚集程度較高，位于第三象限，表明政策注重通過對5G產(chǎn)業(yè)加以扶持，促進科技成果轉化，相關支持政策已經(jīng)發(fā)展得較為完善，關注度較低。小團體D包含稅收優(yōu)惠、金融支持、人才引進、知識產(chǎn)權等關鍵詞，位于第四象限，表明政策注重為5G研發(fā)創(chuàng)造良好的創(chuàng)新環(huán)境，受到的關注度較低，屬于政策熱點中的邊緣。

圖6 第二階段多維尺度分析

綜上，該階段政策尤其注重5G技術的研發(fā)與應用，同時對5G產(chǎn)業(yè)化發(fā)展等政策方向也有所關注?！胺ㄒ?guī)管制”等關鍵詞在該階段并未形成小團體，表明該類政策在此階段的地位有所下降，相對于第一階段，第二階段更注重通過柔性的引導型政策來營造5G產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，從而促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展。此外，政策更注重通過完善政府的工作機制來推動政策落地與實施。

第三階段：5G商用推廣階段 (2019年6月至2021年4月)。5G商用推廣階段共有39篇相關政策文本，共提取159個關鍵詞，以3次為標準篩選高頻關鍵詞，確定23個關鍵詞 (見表4)，據(jù)此制作共詞矩陣，并使用Ucinet軟件分析，結果見表7。

表7 第三階段關鍵詞中心度

本階段中，“5G建設”作為一個新的高頻、高中心度關鍵詞，反映出5G產(chǎn)業(yè)政策著力點從促進研發(fā)到5G建設的轉變。在前兩個階段中，技術應用、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、信息基礎設施建設等一直處在網(wǎng)絡中重要的位置，第三階段延續(xù)了這一政策導向。與此同時，“產(chǎn)業(yè)融合”等新關鍵詞表明政策注重積極引導5G技術與其他相關產(chǎn)業(yè)的互相促進，通過產(chǎn)業(yè)融合加快5G建設及創(chuàng)新應用。在高頻關鍵詞中，環(huán)境面政策工具多表現(xiàn)為成果轉化、產(chǎn)業(yè)扶持、公共服務平臺、部門協(xié)同等，而法律法規(guī)等管制型政策工具則沒有出現(xiàn)，反映出對5G產(chǎn)業(yè)的環(huán)境面政策工具由以管制型政策為主到支持型政策為主的轉變。同時，隨著5G商用的發(fā)展，該階段出現(xiàn)了 “5G服務”“用戶權益”兩個新關鍵詞，表明政策開始注重5G服務質量的提升，注重維護用戶權益，反映出5G商用階段提高服務能力的需要。對該階段關鍵詞進行多維尺度分析，可以獲得四個小團體，如圖7所示。

圖7 第三階段多維尺度分析

小團體A位于第一象限，表明隨著5G技術的商業(yè)應用，5G服務、用戶權益作為重要的配套性措施，成為該階段的政策重點。小團體B強調5G建設，政策重點在于通過各個部門加強協(xié)同，共同推進基礎互聯(lián)網(wǎng)資源合理分配，進而推進各行業(yè)共同參與5G建設，該小團體位于第一象限，表明5G建設為該階段的政策核心。小團體C重視技術應用，注重通過國際交流合作、信息基礎設施建設推動技術應用，該小團體位于第三象限，表明相關政策已經(jīng)較為成熟穩(wěn)定，處于較為重要的位置。小團體D中的關鍵詞注重通過產(chǎn)業(yè)融合、產(chǎn)業(yè)扶持、成果轉化等政策導向推動5G商業(yè)化發(fā)展，該小團體位于第四象限，處于邊緣位置。

通過對該階段小團體多維尺度分析發(fā)現(xiàn)，稅收優(yōu)惠、財政支持、金融支持等引導型政策的地位有所下降，該階段政策注重通過產(chǎn)業(yè)扶持、構建服務平臺等服務型政策營造5G發(fā)展環(huán)境，重視5G服務的改善以及通過完善政府工作機制推動5G建設。

通過對三個階段政策熱點的分析，可以歸納出我國5G政策發(fā)展經(jīng)歷了從管制到引導再到服務的發(fā)展過程，如圖8所示。

圖8 5G政策熱點演變趨勢

3 結論與建議

3.1 研究結論

(1)描述性統(tǒng)計分析結果顯示，近年來，5G相關的政策文本總體呈上升趨勢，且多集中在供給型、環(huán)境型政策工具，需求型政策工具使用較少。從政策工具的子工具來看，環(huán)境面的策略性措施和供給面的科技投入、基礎設施三者所占比重最大。

(2)發(fā)文主體方面，5G政策發(fā)文經(jīng)歷了從部門單獨發(fā)文為主到聯(lián)合發(fā)文為主的轉變。府際關系視角下，政府聯(lián)合發(fā)文集中性較弱，發(fā)文主體呈現(xiàn)為以工信部為核心，發(fā)改委、商務部、財政部、市場監(jiān)管總局等多部門共同參與的發(fā)文格局。

(3)從政策變遷的角度看，政策重心經(jīng)歷了從環(huán)境營造到注重研發(fā)再到技術應用的變遷特征。多維尺度分析發(fā)現(xiàn)，5G政策呈現(xiàn)出從管制型到引導型再到服務型的演進趨勢。

綜上可見，中國5G政策在發(fā)展過程中呈現(xiàn)如下特點：從政策發(fā)布主體看，府際關系作用越來越明顯；從政策文本內容看，規(guī)制型政策如法律法規(guī)、市場監(jiān)管等政策比重相對下降，財政、稅收支持以及側重引導型的政策逐漸上升，體現(xiàn)了整體環(huán)境由政策管制到政策引導的轉變；從政策發(fā)展趨勢看，5G政策發(fā)展趨勢與5G技術發(fā)展階段總體基本一致，同時，信息基礎設施建設在三個階段中一直處于較為重要的地位。

3.2 政策建議

在5G產(chǎn)業(yè)政策體系優(yōu)化方面提出以下建議：首先，在未來的政策體系設計中需要注重政策工具的均衡使用，可適當加大需求型政策工具的運用，通過政府購買、服務外包、價格補貼、鼓勵企業(yè)走出去等方式培育新需求，推動5G融合應用及產(chǎn)業(yè)規(guī)?；鲩L。其次，進一步加強5G應用能力建設和相關基礎設施建設，推動5G網(wǎng)絡覆蓋和5G基站建設，通過5G技術應用示范、終端研發(fā)、產(chǎn)業(yè)融合等多種方式，構建5G應用創(chuàng)新激勵機制。最后，在5G政策實施過程中，需要繼續(xù)加強部門間的協(xié)同機制建設，通過部門間工作協(xié)同，有效促進政策規(guī)劃和政策落實，共同推進5G基礎設施建設。

在5G科技創(chuàng)新政策設計方面，需要以國家 “新基建”建設為契機，一方面從數(shù)字和信息基礎設施建設中挖掘5G技術應用需求，以面向經(jīng)濟和民生發(fā)展的新應用場景為創(chuàng)新導向，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件智慧應急、一網(wǎng)通辦智慧政務等新型公共服務平臺建設中不斷拓展5G創(chuàng)新范疇，央地合作共同推動5G技術和產(chǎn)品落地；另一方面以重大科技創(chuàng)新平臺等創(chuàng)新基礎設施為依托，加強5G前沿科技創(chuàng)新布局，在國際信息科技競爭中搶占5G創(chuàng)新制高點。