張 楊

(1.中共北京市東城區(qū)委黨校，北京 100010； 2.中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院，北京 100081)

一、導(dǎo)言

以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視統(tǒng)籌發(fā)展和安全問(wèn)題。習(xí)近平總書(shū)記早在2014年第十八屆中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議上，在闡明總體國(guó)家安全觀定義的同時(shí)，就第一次提出了發(fā)展和安全的統(tǒng)籌問(wèn)題，指出“當(dāng)前我國(guó)國(guó)家安全內(nèi)涵和外延比歷史上任何時(shí)候都要豐富，時(shí)空領(lǐng)域比歷史上任何時(shí)候都要寬廣，內(nèi)外因素比歷史上任何時(shí)候都要復(fù)雜，必須堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟(jì)安全為基礎(chǔ)，以軍事、文化、社會(huì)安全為保障，以促進(jìn)國(guó)際安全為依托，走出一條中國(guó)特色國(guó)家安全道路……既重視發(fā)展問(wèn)題，又重視安全問(wèn)題，發(fā)展是安全的基礎(chǔ)，安全是發(fā)展的條件”[1]4-5。此后，習(xí)近平總書(shū)記多次就“統(tǒng)籌發(fā)展安全兩件大事”作出重要指示，特別是在十九屆五中全會(huì)和2020年12月中共中央政治局第二十六次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話中就統(tǒng)籌發(fā)展和安全作出了重要部署。當(dāng)前，貫徹總體國(guó)家安全觀、統(tǒng)籌發(fā)展與安全，最為首要的就是要全面正確領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書(shū)記相關(guān)重要論述和中央精神，從理論上厘清發(fā)展和安全的關(guān)系，特別是針對(duì)易出現(xiàn)的國(guó)家安全泛化陷阱問(wèn)題，要分析其根源及危害，從國(guó)家安全精準(zhǔn)治理和系統(tǒng)安全觀的角度厘清理論概念邊界、明確轉(zhuǎn)化條件，從而為政策執(zhí)行者提供操作層面的啟示，更好地統(tǒng)籌發(fā)展和安全。

二、問(wèn)題的提出

黨的十九屆五中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確提出要“統(tǒng)籌發(fā)展和安全，建設(shè)更高水平的平安中國(guó)”[2]。習(xí)近平總書(shū)記2020年12月11日在中共中央政治局第二十六次集體學(xué)習(xí)時(shí)，就堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀提出十點(diǎn)要求，其中第四點(diǎn)明確強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅(jiān)持發(fā)展和安全并重，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全的良性互動(dòng)[3]。習(xí)近平總書(shū)記從“安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障”角度進(jìn)一步闡明了兩者的辯證關(guān)系，這在理論特質(zhì)上符合馬克思主義唯物辯證法關(guān)于矛盾雙方相互依存、對(duì)立統(tǒng)一和在一定條件下相互轉(zhuǎn)化的原理。同時(shí)，又植根于中華傳統(tǒng)安全文化的土壤，如《周易》中就有關(guān)于“君子安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘亂，是以身安而國(guó)可保也”的論述；《司馬法》中則有“故國(guó)雖大好戰(zhàn)必亡，天下雖安忘戰(zhàn)必?！钡恼撌?。而在方法論層面，總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“既通過(guò)發(fā)展提升國(guó)家安全實(shí)力，又深入推進(jìn)國(guó)家安全思路、體制、手段創(chuàng)新，營(yíng)造有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的安全環(huán)境，在發(fā)展中更多考慮安全因素，努力實(shí)現(xiàn)發(fā)展和安全的動(dòng)態(tài)平衡，全面提高國(guó)家安全工作能力和水平。”[3]

然而，在貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀關(guān)于統(tǒng)籌發(fā)展和安全部署的過(guò)程中，近些年來(lái)，特別是新冠疫情暴發(fā)以來(lái)，出現(xiàn)了一些泛化國(guó)家安全的問(wèn)題。新冠疫情由最初的公共衛(wèi)生安全問(wèn)題發(fā)展蔓延，從總體國(guó)家安全觀的視角來(lái)看，其已經(jīng)成為威脅社會(huì)安定和人民群眾福祉的國(guó)家安全問(wèn)題。因此，出于更為有力維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定的初衷，個(gè)別地方出現(xiàn)了疫情防控措施“過(guò)度”“一刀切”和“層層加碼”現(xiàn)象。新華社也曾報(bào)道，一些省份出現(xiàn)散發(fā)疫情或局部聚集性疫情，不少地方政府開(kāi)始采取不同的防疫措施，但是在這過(guò)程中也出現(xiàn)了“濫用戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”的表述[4]。戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)是國(guó)防動(dòng)員和軍事安全領(lǐng)域的術(shù)語(yǔ)，只能用于特別緊急的國(guó)家安全威脅，必須動(dòng)員一切非常手段、越過(guò)一切正常程序、實(shí)行大規(guī)模組織動(dòng)員的情況。誠(chéng)然，總體國(guó)家安全觀從馬克思主義唯物辯證法關(guān)于事物是發(fā)展的角度來(lái)看待國(guó)家安全問(wèn)題，關(guān)注每一個(gè)可能在特定條件下發(fā)展成為國(guó)家安全威脅的細(xì)微風(fēng)險(xiǎn)隱患，但在操作過(guò)程中某些地方卻陷入了上述國(guó)家安全泛化的“陷阱”。因此，從理論和實(shí)踐相結(jié)合的角度界定國(guó)家安全泛化陷阱的概念，解釋其陷阱效應(yīng)的危害及形成根源，對(duì)于更好地貫徹總體國(guó)家安全觀、統(tǒng)籌發(fā)展和安全具有非常重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

三、研究現(xiàn)狀與概念界定

(一)國(guó)內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)綜述

目前，國(guó)內(nèi)外對(duì)于安全、國(guó)家安全等方面的理論成果頗豐，但大多數(shù)是從國(guó)際關(guān)系、國(guó)際安全的角度，而從國(guó)家安全的理論邏輯以及社會(huì)治理的角度進(jìn)行研究的成果較少。與國(guó)家安全泛化概念相關(guān)的研究概括起來(lái)主要包括安全概念研究、“安全化”研究和“人的安全”研究三個(gè)方面。

客觀地講，安全理論研究最初興起于西方國(guó)家。因此，首先梳理與本文研究對(duì)象相關(guān)的西方國(guó)家代表性學(xué)派的成果就顯得更為必要。目前，國(guó)外的相關(guān)理論成果主要集中在以巴瑞·布贊(Barry Buzan)、奧利·維夫(Ole Waever)為代表的哥本哈根學(xué)派關(guān)于“安全化”和以肯·布斯(Ken Booth)為代表的批判安全研究學(xué)派關(guān)于“人的安全”問(wèn)題的理論闡釋。在哥本哈根學(xué)派的代表作《新安全論》中就曾強(qiáng)調(diào)“‘安全’是超越一切政治規(guī)則和政治結(jié)構(gòu)的一種途徑，實(shí)際上就是一種所有政治之上的特殊政治”，安全化意味著“存在性威脅”被提出，需要采取超越正常政治程序的措施，而這種超越還被認(rèn)為是正當(dāng)?shù)腫5]32-33。巴瑞·布贊本來(lái)將“安全化”作為中性詞，但他在《安全：一個(gè)新的分析框架》一書(shū)中指出，并非安全越多越好，安全應(yīng)被視為負(fù)面的，正常政治手段解決失敗才采取的措施[6]29。肯·布斯批判以國(guó)家為安全的中心，注重強(qiáng)調(diào)“人的安全”觀點(diǎn)，將個(gè)人作為安全涉指對(duì)象，在1991年第4期《國(guó)際研究評(píng)論》發(fā)表的《安全與解放》一文強(qiáng)調(diào)，安全和解放是一個(gè)硬幣的兩面。解放，沒(méi)有強(qiáng)權(quán)或指令，才是真正的安全[7]。對(duì)此，巴瑞·布贊在其著作《人民、國(guó)家和恐懼》中雖然堅(jiān)持國(guó)家是保障個(gè)人安全的必不可少之條件，但也承認(rèn)國(guó)家安全不可避免要?jiǎng)儕Z個(gè)人安全[8]30。

國(guó)內(nèi)目前的成果基本上也建立在對(duì)國(guó)外成果的進(jìn)一步闡釋基礎(chǔ)上，同時(shí)立足中國(guó)國(guó)情，特別是從總體國(guó)家安全觀的角度對(duì)相關(guān)概念作了進(jìn)一步辨析。中國(guó)國(guó)家安全學(xué)的創(chuàng)始人、國(guó)際關(guān)系學(xué)院劉躍進(jìn)教授對(duì)于西方國(guó)際安全理論中的“安全化”和“安全議程化”問(wèn)題的探討以及中國(guó)特色國(guó)家安全學(xué)的理論建構(gòu)問(wèn)題，直接從國(guó)家安全理論上對(duì)總體國(guó)家安全觀進(jìn)行了闡釋。他認(rèn)為，人們?cè)谘芯堪踩黝I(lǐng)域問(wèn)題時(shí)，總是把一些不是安全的概念包括了進(jìn)來(lái)，把一些與之相關(guān)但又不是的概念混為一談[9]67。他還強(qiáng)調(diào)，哥本哈根學(xué)派的“安全化(securitization)”概念應(yīng)翻譯為“安全議程化”，因其是指“把原來(lái)不在安全討論范圍的問(wèn)題納入安全討論范圍之中進(jìn)行討論，因而是一個(gè)主觀過(guò)程”[10]。這一表述對(duì)本文研究的國(guó)家安全泛化概念具有很重要的啟示意義。此外，公安、高校及社科院系統(tǒng)的一些國(guó)家安全問(wèn)題專家從“去安全化”、《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》中的“國(guó)家安全”概念、社會(huì)治理、國(guó)家安全治理、人民安全等角度進(jìn)行了研究。如上海社會(huì)科學(xué)院李開(kāi)盛認(rèn)為“安全化”與“去安全化”是一對(duì)孿生概念，要推動(dòng)“去安全化”必須回歸理性主義，為“安全”制定一個(gè)客觀的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)要把“安全”理解為一種相對(duì)、動(dòng)態(tài)的現(xiàn)象[11]。國(guó)際關(guān)系學(xué)院肖君擁認(rèn)為國(guó)家安全的內(nèi)涵和外延存在著爭(zhēng)議，并試圖從《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》的角度來(lái)更加規(guī)范地詮釋總體國(guó)家安全觀的國(guó)家安全概念[12]。中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)王均平從總體國(guó)家安全觀的視角，深入探討國(guó)家安全與社會(huì)治安的關(guān)系，提出兩者分屬不同的范疇，但體現(xiàn)了“國(guó)家—社會(huì)”體系治理框架內(nèi)的一體兩面關(guān)系，應(yīng)當(dāng)同謀共行[13]。國(guó)際關(guān)系學(xué)院楊華鋒則從總體國(guó)家安全觀的人民安全視角，首次提出“并不是所有的公共問(wèn)題都是安全問(wèn)題”和“有效地避免安全議題泛化”的觀點(diǎn)，并認(rèn)為國(guó)家安全事務(wù)存在“定義域”[14]。

(二)國(guó)家安全泛化概念的界定

根據(jù)上述文獻(xiàn)梳理，不難看出，國(guó)內(nèi)目前已有學(xué)者基于對(duì)“哥本哈根學(xué)派”和“批判安全研究”的揚(yáng)棄，開(kāi)始關(guān)注到安全議題或問(wèn)題泛化的現(xiàn)象。誠(chéng)然，西方幾大安全學(xué)派無(wú)論是對(duì)安全概念的闡釋還是對(duì)“安全化”和“人的安全”的理論范式建構(gòu)，都是立足于對(duì)軍事、政治安全這兩個(gè)傳統(tǒng)安全領(lǐng)域和主權(quán)國(guó)家這一傳統(tǒng)行為體的批判與超越，但從總體國(guó)家安全觀的視域來(lái)看，在任何國(guó)家安全領(lǐng)域和主權(quán)國(guó)家內(nèi)部的任何部門機(jī)構(gòu)甚至非政府行為體如教育、衛(wèi)生等事業(yè)單位以及企業(yè)都存在通過(guò)“安全化”和影響到“人的安全”的問(wèn)題。需要說(shuō)明的是，西方安全理論中關(guān)于“安全化”和“人的安全”的理論闡釋是基于西方“人本主義理念”文化背景以及三權(quán)分立體制背景下的話語(yǔ)體系，甚至“人的安全”概念本身就部分隱含一定程度上的民粹主義話語(yǔ)體系，將國(guó)家安全與個(gè)人、個(gè)體安全作為二元對(duì)立的結(jié)構(gòu)進(jìn)行闡釋。因此，與本文中“國(guó)家安全泛化陷阱”的概念有根本區(qū)別，但其理論闡釋成果體現(xiàn)了安全理論研究中的一些共性問(wèn)題，因此仍不失有一定的借鑒意義。

本文中“國(guó)家安全泛化”是指，任何擁有公共權(quán)力的行為體(包括政府、團(tuán)體、事業(yè)、企業(yè)等)，濫用總體國(guó)家安全觀視域下的任何領(lǐng)域國(guó)家安全概念，并以此為話語(yǔ)體系核心，突破國(guó)家安全“定義域”、超越打破正常公共事務(wù)的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。對(duì)于這一概念的理解應(yīng)當(dāng)立足以下幾個(gè)方面。首先，國(guó)家安全泛化的主體超越了目前西方安全理論中關(guān)于主權(quán)國(guó)家主體的界定，延伸到任何擁有公共權(quán)力的行為體。尤其是在中國(guó)政治體系結(jié)構(gòu)中，除政府外，教育、衛(wèi)生、文體等事業(yè)單位和相關(guān)人民團(tuán)體機(jī)構(gòu)以及國(guó)有企業(yè)都屬于“體制內(nèi)”，擁有較之西方國(guó)家更大的公共權(quán)力，都具備成為泛化國(guó)家安全主體的能力。其次，濫用國(guó)家安全領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)限定在總體國(guó)家安全觀這一大的概念視域之中，而不應(yīng)當(dāng)僅僅局限于傳統(tǒng)的軍事、政治安全領(lǐng)域，尤其在當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)環(huán)境中，非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的安全事務(wù)更易于被泛化濫用。再次，將泛化國(guó)家安全形成的話語(yǔ)體系核心所造成的后果界定為突破國(guó)家安全“定義域”、超越并打破正常公共事務(wù)的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，而不以造成經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大損失作為后果進(jìn)行界定，主要是基于泛化國(guó)家安全存在依據(jù)其程度差異所造成的后果差異進(jìn)行的界定。此外，這一概念的界定還摒棄了西方安全理論中關(guān)于“人的安全”和國(guó)家安全的二元對(duì)立觀，基于馬克思主義關(guān)于無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政國(guó)家國(guó)家性與人民性的一致性以及總體國(guó)家安全觀關(guān)于國(guó)家安全與人民安全的一致性話語(yǔ)體系的角度，在現(xiàn)有理論基礎(chǔ)上作出的一種新概括探索。

四、國(guó)家安全泛化的陷阱效應(yīng)分析

正如前文所述，泛化國(guó)家安全這一行為根據(jù)其程度差異并不必然造成損失性后果，但一旦陷入泛化的“陷阱”中則必然導(dǎo)致?lián)p失性后果。盡管存在這樣的陷阱效應(yīng)，并且會(huì)在實(shí)踐層面造成危害，作為泛化國(guó)家安全的行為體，其根本動(dòng)因是基于哪些方面？同時(shí)，此種陷阱效應(yīng)會(huì)帶來(lái)哪些危害？回答好上述兩個(gè)基本問(wèn)題，對(duì)于進(jìn)一步深入理解泛化國(guó)家安全的陷阱效應(yīng)具有非常重要的意義。

(一)國(guó)家安全泛化的根本動(dòng)因

從根源上講，盡管泛化國(guó)家安全具有陷阱效應(yīng)，但如同“安全化”對(duì)主權(quán)國(guó)家有巨大的吸引力一樣，擁有公共權(quán)力的行為體也更加傾向于將國(guó)家安全問(wèn)題泛化，其背后的最大動(dòng)因就是獲得議程、資源配置的優(yōu)先排序和提升話語(yǔ)權(quán)力，因此從某種程度上講具有理論上的必然性。作為行為體來(lái)講，無(wú)論是政府機(jī)構(gòu)還是社會(huì)團(tuán)體、文教衛(wèi)體事業(yè)單位和相關(guān)企業(yè)，組織利益最大化是其組織行為的根本動(dòng)因。正如巴瑞·布贊在分析“安全化”的動(dòng)因中所指出的，通過(guò)“安全化”，行為體有權(quán)超越正常手段，打破正常政治秩序—形勢(shì)，這些手段包括：通過(guò)保密、加征稅收，把社會(huì)力量和資源投入到一項(xiàng)特殊任務(wù)中等[6]24。因此，從行為體的群體組織利益最大化動(dòng)因驅(qū)使同樣可以解釋國(guó)家安全泛化陷阱效應(yīng)的根本動(dòng)因。

1. 獲得議程排序優(yōu)先。政治進(jìn)程和公共管理事務(wù)都有其自身的議程設(shè)置以及固有制度、程序和機(jī)制。日常情況下，任何事務(wù)都必須按照固有的議程設(shè)置機(jī)制，根據(jù)重要性進(jìn)行排序后按照既定制度所規(guī)定的程序機(jī)制進(jìn)入運(yùn)轉(zhuǎn)程序。然而，如果被定義為涉及國(guó)家安全的事務(wù)，則在議程排序上會(huì)獲得優(yōu)先權(quán)。正如巴瑞·布贊所指出的，其中的議程一旦被定義為一種安全事務(wù)，就可以讓這個(gè)問(wèn)題比其他任何問(wèn)題都更為重要，從而進(jìn)一步獲得絕對(duì)優(yōu)先討論的排序[5]33。從這個(gè)意義上講，劉躍進(jìn)教授將“安全化”闡述為“安全議程化”具有一定的理論依據(jù)。同時(shí)，這種議程優(yōu)先的排序還不僅僅體現(xiàn)在議程討論的順序上，更為重要的是，國(guó)家安全問(wèn)題的議程在優(yōu)先討論過(guò)程中可以超越部分常規(guī)法律法規(guī)(國(guó)家安全領(lǐng)域自身的法律法規(guī)除外)以及組織制度、程序、機(jī)制的約束，從而進(jìn)一步強(qiáng)化這種議程上的優(yōu)先性。因?yàn)樗^國(guó)家安全問(wèn)題其緊急性級(jí)別必然高于其他任何問(wèn)題，甚至常規(guī)法律的部分條款不適用于涉及國(guó)家安全領(lǐng)域的情形，使得打破規(guī)則合法化。

2. 獲得資源配置優(yōu)先。資源配置是應(yīng)對(duì)各類政治事務(wù)、公共事務(wù)的必要條件，但資源配置的過(guò)程往往存在著一種效率的博弈。此種博弈首先源于資源本身的有限性，同時(shí)也源于議程本身的重要性排序問(wèn)題。既然國(guó)家安全問(wèn)題在議程排序上有優(yōu)先權(quán)，那么在資源配置中也必然獲得優(yōu)先權(quán)，也就是說(shuō)所有資源都應(yīng)當(dāng)無(wú)條件優(yōu)先保障解決國(guó)家安全問(wèn)題。更為重要的是，這種資源配置的優(yōu)先權(quán)可以使行為體獲取到原本超出解決這一問(wèn)題本身所需要的資源數(shù)量；而且，即便在其他領(lǐng)域的問(wèn)題被分配不足或整體資源緊張的情況之下，涉及國(guó)家安全領(lǐng)域的問(wèn)題也依然會(huì)獲得充足的資源配置保障。結(jié)合實(shí)踐來(lái)看，這一點(diǎn)尤其在首都和一線城市較為突出。首都是全國(guó)的心臟，是全國(guó)政治、文化、國(guó)際交往和科技創(chuàng)新的中心。而一線城市則是在全國(guó)范圍內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)發(fā)展等各項(xiàng)工作中處于非常重要的地位并發(fā)揮主導(dǎo)和輻射帶動(dòng)作用的城市區(qū)域，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要支柱，因此相關(guān)部門單位更傾向于從維護(hù)首都穩(wěn)定和國(guó)家安全的高度去爭(zhēng)取資源配置的優(yōu)先權(quán)，例如擴(kuò)大機(jī)構(gòu)編制、經(jīng)費(fèi)、物資等，包括在政策資源上的優(yōu)先配置地位。

3. 獲得話語(yǔ)權(quán)力優(yōu)先。國(guó)家安全問(wèn)題，“由于其必然優(yōu)先屬性，在戰(zhàn)術(shù)上是具有吸引力的，作為一種吸引更多關(guān)注的手段”[6]29。這是由安全本身的客觀與主觀雙重屬性決定的。安全首先是一種客觀狀態(tài)和能力，具有可評(píng)判的客觀標(biāo)準(zhǔn)。但同時(shí)，從建構(gòu)主義(Constructivism)的視角，安全也是一種主觀話語(yǔ)體系建構(gòu)的過(guò)程。因?yàn)榘踩c否從某種程度上也取決于主體的人的觀念和主觀感受。通過(guò)國(guó)家安全話語(yǔ)體系的建構(gòu)，行為體可以吸引更多關(guān)注從而獲得更為優(yōu)先的話語(yǔ)權(quán)，而這一話語(yǔ)權(quán)反過(guò)來(lái)也可以強(qiáng)化該行為體的地位和權(quán)力，促進(jìn)其獲得更為優(yōu)先的議程設(shè)置和資源配置排序，甚至可以從某種程度上取得“支配”其他組織機(jī)構(gòu)的權(quán)力。

(二)國(guó)家安全泛化陷阱效應(yīng)的危害

從理論層面看，正如哈佛大學(xué)教授史蒂芬·沃爾特(Stephen M. Walt)所指出的，盲目拓展延伸會(huì)使得安全這一概念出現(xiàn)可能的缺乏內(nèi)聚性的風(fēng)險(xiǎn)[15]。對(duì)于國(guó)家安全的概念探討同樣如此。無(wú)論從理論還是實(shí)踐角度，一旦陷入國(guó)家安全泛化的陷阱，必然導(dǎo)致這一概念缺乏內(nèi)聚性，從而給實(shí)踐層面帶來(lái)巨大危害。此種危害集中體現(xiàn)在統(tǒng)籌發(fā)展和安全的失敗，甚至阻礙發(fā)展，并且最終會(huì)反過(guò)來(lái)累及安全自身。

1. 資源損耗浪費(fèi)。正如前文所述，行為體通過(guò)國(guó)家安全議程的優(yōu)先排序，可以同時(shí)獲得資源配置的優(yōu)先排序，而資源的有限性決定了一旦用于應(yīng)對(duì)國(guó)家安全問(wèn)題就必然影響解決其他問(wèn)題的資源配置。誠(chéng)然，真正用于應(yīng)對(duì)國(guó)家安全問(wèn)題無(wú)疑是應(yīng)當(dāng)且必要的，因?yàn)槠浔旧黻P(guān)乎根本和存亡，但如果通過(guò)國(guó)家安全泛化而獲取到這樣的資源優(yōu)先配置權(quán)，則會(huì)使資源并沒(méi)有真正完全用于解決國(guó)家安全問(wèn)題，與此同時(shí)，其他本應(yīng)當(dāng)獲取到相應(yīng)資源的行為體可能會(huì)遭遇正常資源配置權(quán)力的被剝奪或削減等問(wèn)題。而行為體在這一進(jìn)程中會(huì)基于群體組織利益最大化的角度，更傾向于將國(guó)家安全問(wèn)題泛化，從而陷入國(guó)家安全問(wèn)題泛化的陷阱，并對(duì)于所造成的不必要和超常規(guī)資源消耗以及全局性資源浪費(fèi)視而不見(jiàn)。

2. 發(fā)展效率降低。發(fā)展和安全兩者的辯證關(guān)系在于，安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障。習(xí)近平總書(shū)記對(duì)此已經(jīng)做過(guò)多次論述。但兩者要統(tǒng)籌兼顧，一方面在于資源的合理分配。在資源總量既定的前提之下，用于發(fā)展和安全的資源比例理論上應(yīng)當(dāng)存在一個(gè)最優(yōu)分配區(qū)間值，在這個(gè)最優(yōu)區(qū)間值內(nèi)浮動(dòng)，不會(huì)對(duì)各自效率產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。因此，一旦陷入國(guó)家安全泛化陷阱，就可能使得用于安全的資源比例值增加，并且隨著陷入國(guó)家安全泛化陷阱問(wèn)題的數(shù)量和嚴(yán)重程度不斷增大，最終超越發(fā)展和安全資源配比的最優(yōu)區(qū)間值，影響到投入發(fā)展的資源配比嚴(yán)重不足，從而導(dǎo)致發(fā)展效率降低。另一方面就是安全對(duì)發(fā)展本身具有一定的效率遲滯性。例如在軍民融合發(fā)展的大背景下，國(guó)家鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入部分軍工領(lǐng)域，這勢(shì)必會(huì)動(dòng)部分國(guó)字頭軍工企業(yè)的“奶酪”，于是就存在個(gè)別以涉及核心技術(shù)和國(guó)家安全為由，遲滯相關(guān)領(lǐng)域?qū)γ衿箝_(kāi)放，或者設(shè)置各種遠(yuǎn)高于國(guó)家相關(guān)文件設(shè)定的資質(zhì)門檻而將民企拒之門外的情況。很顯然維護(hù)核心技術(shù)領(lǐng)域的國(guó)家科技安全固然重要，但為維護(hù)自身利益而陷入泛化國(guó)家安全陷阱，無(wú)疑將不利于激發(fā)相關(guān)技術(shù)領(lǐng)域的科技創(chuàng)新活力，也不利于相關(guān)行業(yè)發(fā)展效率和質(zhì)量的進(jìn)一步提升。

3. 導(dǎo)致“淹沒(méi)效應(yīng)”。從決策和輿論對(duì)信息處理的注意力角度，不難理解陷入國(guó)家安全泛化陷阱所導(dǎo)致的“淹沒(méi)效應(yīng)”。由于對(duì)國(guó)家安全威脅的評(píng)估、判斷、應(yīng)對(duì)本身必然會(huì)占用決策層與社會(huì)公眾輿論的注意力，而這種注意力的占用程度是超越其他領(lǐng)域問(wèn)題的。面對(duì)紛繁復(fù)雜的各領(lǐng)域問(wèn)題，決策層首先要投入大量的注意力篩選出涉及國(guó)家安全的問(wèn)題，從而進(jìn)行有效應(yīng)對(duì)。社會(huì)公眾輿論也在這一過(guò)程中把宣傳關(guān)注的重點(diǎn)進(jìn)行鎖定。然而，被泛化出來(lái)的國(guó)家安全問(wèn)題勢(shì)必會(huì)吸引決策層和社會(huì)公眾輿論的有限注意力，特別是當(dāng)被泛化出來(lái)的國(guó)家安全問(wèn)題日益增多的時(shí)候，其吸引的注意力就越多，從而導(dǎo)致真正的國(guó)家安全問(wèn)題和隱患被“淹沒(méi)”其中，得不到應(yīng)有的關(guān)注和應(yīng)對(duì)。因此，“淹沒(méi)效應(yīng)”必然不利于有效維護(hù)國(guó)家安全。

4. 導(dǎo)致邊際效應(yīng)遞減。應(yīng)對(duì)國(guó)家安全問(wèn)題，行為體可以超越常規(guī)制度、程序、機(jī)制，最大限度獲得議程與資源配置的優(yōu)先權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，從而更加有利于問(wèn)題的應(yīng)對(duì)與解決。但一旦有陷入國(guó)家安全泛化陷阱的情況出現(xiàn)，隨著國(guó)家安全議程設(shè)置的數(shù)量不斷增多，各種濫竽充數(shù)的國(guó)家安全問(wèn)題紛紛吸引到超越常規(guī)的權(quán)力配置，達(dá)到一個(gè)臨界點(diǎn)時(shí)便不可避免導(dǎo)致國(guó)家安全問(wèn)題應(yīng)對(duì)的有效性出現(xiàn)邊際效應(yīng)遞減趨勢(shì)，其基本趨勢(shì)如圖1所示。因?yàn)檫@種非正常狀態(tài)所采取的非正常手段并非是一個(gè)國(guó)家和社會(huì)的常態(tài)，一旦形成常態(tài)甚至泛化、濫用，其“非?！碧匦员銜?huì)逐漸喪失。正如前文所列舉的在新冠疫情防控中個(gè)別地方“濫用戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”的案例，前期可能會(huì)形成強(qiáng)有力的非常規(guī)手段，提升有效應(yīng)對(duì)危險(xiǎn)隱患的能力，增強(qiáng)社會(huì)公眾的警惕性(也會(huì)造成不必要的恐慌)，然而正是由于這種泛化、濫用會(huì)大量消耗決策層精力與資源，讓遲滯發(fā)展效率的負(fù)面影響逐漸放大，還會(huì)逐漸導(dǎo)致社會(huì)公眾輿論的麻痹。新華社在評(píng)論中強(qiáng)調(diào)：“‘狼來(lái)了’喊多了，哪天‘狼’真來(lái)了，真的進(jìn)入較為緊急的狀態(tài)，需要與病毒短兵相接時(shí)，反而會(huì)喪失應(yīng)有的警覺(jué)，關(guān)鍵時(shí)刻‘掉鏈子’，影響抗疫效果。”[4]

圖1 泛化國(guó)家安全陷阱的邊際遞減效應(yīng)趨勢(shì)

五、國(guó)家安全精準(zhǔn)治理的理論維度探討

統(tǒng)籌發(fā)展和安全最重要的一個(gè)方面就是必須要對(duì)國(guó)家安全問(wèn)題實(shí)施精準(zhǔn)治理，以避免陷入國(guó)家安全泛化的陷阱?？傮w國(guó)家安全觀以馬克思主義唯物辯證法關(guān)于事物普遍聯(lián)系和發(fā)展為其理論特質(zhì)，在操作過(guò)程中極易把此種聯(lián)系和發(fā)展隨意化、擴(kuò)大化，從而產(chǎn)生國(guó)家安全泛化的陷阱效應(yīng)。而單從實(shí)踐層面進(jìn)行“糾偏”，往往陷入“治標(biāo)不治本”的困境。因此，最為首要的必須從理論維度上厘清概念邊界并且堅(jiān)持用系統(tǒng)安全觀的思維來(lái)提高國(guó)家安全問(wèn)題精準(zhǔn)治理水平，才能真正發(fā)揮正本清源之效用。

(一)界定國(guó)家安全的概念邊界

國(guó)家安全是一個(gè)特定的安全領(lǐng)域，有著嚴(yán)格的概念界定。目前，國(guó)內(nèi)最權(quán)威的官方界定來(lái)自《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》?！皣?guó)家安全是指國(guó)家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和國(guó)家其他重大利益相對(duì)處于沒(méi)有危險(xiǎn)和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài)，以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力?！蓖ㄟ^(guò)對(duì)這一概念的分析不難看出，其并非泛化的國(guó)家安全概念，而是有著嚴(yán)格的性質(zhì)界定。國(guó)家安全之所以稱其為國(guó)家安全，概括起來(lái)其具備的三個(gè)屬性是其他安全領(lǐng)域所不具備的。

1. 政治性。政治屬性是國(guó)家安全的第一屬性，因?yàn)閲?guó)家本身從理論上講就是一個(gè)政治概念。恩格斯曾指出：“國(guó)家無(wú)非是一個(gè)階級(jí)鎮(zhèn)壓另一個(gè)階級(jí)的機(jī)器?！盵16]63維護(hù)國(guó)家安全必然首要維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的利益，而國(guó)家安全威脅最根本的表現(xiàn)就是統(tǒng)治階級(jí)的安全受到威脅。對(duì)于各級(jí)地方政府而言，這種政治性體現(xiàn)在區(qū)域地方政權(quán)的穩(wěn)定性，而對(duì)于首都和一線城市而言，國(guó)家安全的政治性不僅體現(xiàn)于此。從首善之區(qū)和全國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展領(lǐng)頭雁的角度來(lái)看，更重要的是體現(xiàn)在對(duì)全國(guó)政權(quán)的穩(wěn)定性上。因此，厘清國(guó)家安全概念邊界最根本的就是要明確其政治屬性。

2. 整體性?？傮w國(guó)家安全觀是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色的國(guó)家安全理論，其中很重要的一點(diǎn)就是將國(guó)家安全與人民安全統(tǒng)一起來(lái)，將“人民福祉”“經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”也列入國(guó)家安全的范疇，這并非是對(duì)國(guó)家安全政治屬性的泛化，而是恰到好處地體現(xiàn)了無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政的社會(huì)主義國(guó)家其階級(jí)性與人民性的統(tǒng)一這一最大的政治屬性。因此，從總體國(guó)家安全觀的視域，國(guó)家安全概念的邊界必然拓展到非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，正如中國(guó)社科院李培林教授所指出的：“從建設(shè)平安中國(guó)的總體國(guó)家安全觀來(lái)考慮，也理應(yīng)把許多非傳統(tǒng)安全問(wèn)題納入社會(huì)治理領(lǐng)域，如因食品藥品安全問(wèn)題產(chǎn)生的社會(huì)焦慮，因霧霾等環(huán)保問(wèn)題產(chǎn)生的社會(huì)不滿，因社會(huì)突發(fā)事件產(chǎn)生的互聯(lián)網(wǎng)輿論情緒，因房市和匯率異常波動(dòng)產(chǎn)生的社會(huì)恐慌等?！盵17]但這種擴(kuò)展不等于將具體的非傳統(tǒng)安全問(wèn)題個(gè)案全部按照應(yīng)對(duì)國(guó)家安全問(wèn)題的方式來(lái)采取措施，如同以人民為中心的發(fā)展理念不等同于滿足每一個(gè)個(gè)體所有需求的民粹主義一樣?？傮w國(guó)家安全觀摒棄了西方新安全理論中對(duì)國(guó)家安全和人的安全的二元對(duì)立，提出堅(jiān)持人民至上、生命至上，把保護(hù)人民生命安全擺在首位。因此，人民安全這一概念應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)整體性，也即維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益。

3. 聯(lián)動(dòng)性。總體國(guó)家安全觀之所以把各種非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域都納入理論研究范疇，其基本立足點(diǎn)在于系統(tǒng)性安全分析觀念。某一特定領(lǐng)域的安全問(wèn)題可能發(fā)生之初并不屬于國(guó)家安全性質(zhì)，但隨著時(shí)間的推移以及范圍的擴(kuò)大則可能引發(fā)其他領(lǐng)域的安全問(wèn)題，從而成為國(guó)家安全的威脅。2011年的“阿拉伯之春”，最初就是由突尼斯的小商販穆罕默德·布瓦吉吉遭遇城管暴力執(zhí)法而點(diǎn)火自焚所引發(fā)的。從一個(gè)單純的暴力執(zhí)法引發(fā)的公共治安事件，經(jīng)過(guò)媒體炒作、網(wǎng)絡(luò)放大，發(fā)展成為國(guó)家安全重大事件，多個(gè)阿拉伯世界國(guó)家政府紛紛倒臺(tái)，發(fā)生“顏色革命”。特別是首都和一線城市，比其他地方更容易體現(xiàn)出安全的聯(lián)動(dòng)性。因?yàn)橐粋€(gè)小的風(fēng)險(xiǎn)隱患，由于特殊區(qū)位的“聚光燈”放大效應(yīng)導(dǎo)致其他領(lǐng)域安全的聯(lián)動(dòng)，引發(fā)“蝴蝶效應(yīng)”，成為國(guó)家安全問(wèn)題，從而危及國(guó)家政治穩(wěn)定。

(二)明確間接威脅轉(zhuǎn)化為國(guó)家安全問(wèn)題的判定標(biāo)準(zhǔn)

習(xí)近平總書(shū)記在對(duì)十九屆五中全會(huì)《建議》的說(shuō)明中提出堅(jiān)持系統(tǒng)觀念[19]。應(yīng)該說(shuō)，系統(tǒng)觀念在總體國(guó)家安全觀的貫徹落實(shí)過(guò)程中也是一個(gè)重要的方法論，可以有效避免陷入國(guó)家安全泛化陷阱。根據(jù)總體國(guó)家安全觀，各個(gè)領(lǐng)域安全之間是相互依存、相互轉(zhuǎn)化的關(guān)系，除了傳統(tǒng)安全來(lái)自軍事、政治領(lǐng)域直接威脅到國(guó)家政權(quán)安全之外，從非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的角度，并非單個(gè)非傳統(tǒng)安全案例都能直接構(gòu)成國(guó)家安全威脅，而是必須通過(guò)一定條件下的轉(zhuǎn)化才能上升為國(guó)家安全問(wèn)題。根據(jù)國(guó)家安全概念邊界的三個(gè)屬性，明確相互轉(zhuǎn)化條件的研判標(biāo)準(zhǔn)，論述清楚這些研判標(biāo)準(zhǔn)之間的相互關(guān)系，是為國(guó)家安全精準(zhǔn)治理提供理論支撐的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

1. 國(guó)家政權(quán)穩(wěn)定?；趪?guó)家安全的根本屬性是政治性，一個(gè)威脅、隱患或問(wèn)題是否對(duì)國(guó)家政權(quán)穩(wěn)定構(gòu)成影響則是最根本的判定標(biāo)準(zhǔn)。而國(guó)家政權(quán)穩(wěn)定的具體構(gòu)成要件，在《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》中已有表述，那就是“政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和國(guó)家其他重大利益”。根據(jù)這一表述不難看到，政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整受到威脅必然是對(duì)國(guó)家政權(quán)穩(wěn)定的直接威脅，因此也就理所當(dāng)然成為國(guó)家安全問(wèn)題，但從總體國(guó)家安全觀的視角來(lái)看，影響國(guó)家政權(quán)穩(wěn)定的構(gòu)成要件已經(jīng)超出了傳統(tǒng)安全所涉指的內(nèi)容，人民生活長(zhǎng)期得不到改善，經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展不能實(shí)現(xiàn)，國(guó)家政權(quán)就失去了穩(wěn)定的基礎(chǔ)，也必然會(huì)導(dǎo)致國(guó)家安全問(wèn)題。從這個(gè)角度來(lái)講，非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的威脅必須從個(gè)案發(fā)展到威脅國(guó)家政權(quán)穩(wěn)定的程度，才能夠判定成為國(guó)家安全問(wèn)題。也就是說(shuō)，無(wú)論安全威脅的來(lái)源是傳統(tǒng)安全還是非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，威脅國(guó)家政權(quán)穩(wěn)定依然是最根本的判定標(biāo)準(zhǔn)。那么這一問(wèn)題的關(guān)鍵就集中在如何對(duì)威脅國(guó)家政權(quán)穩(wěn)定的程度進(jìn)行定性，這就引出了之后三個(gè)方面的判定標(biāo)準(zhǔn)。

2. 擴(kuò)展到一定程度的覆蓋面。根據(jù)國(guó)家安全概念的整體性屬性，“人民福祉、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”都是具有整體性的一組概念，并非指社會(huì)、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的單個(gè)案例，必須要在社會(huì)人群、經(jīng)濟(jì)金融、生態(tài)資源等領(lǐng)域達(dá)到一定程度的覆蓋面，才能夠上升到威脅國(guó)家政權(quán)穩(wěn)定的程度，從而可以被判定為國(guó)家安全問(wèn)題。而這種覆蓋面除了全國(guó)層面，還應(yīng)當(dāng)包括地方行政區(qū)域?qū)用?。如一個(gè)地方行政區(qū)域內(nèi)(省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn))，由于食品安全、生產(chǎn)安全重大事故頻發(fā)等引發(fā)當(dāng)?shù)厝罕娖毡椴粷M，或經(jīng)濟(jì)金融出現(xiàn)地方性危機(jī)，抑或生態(tài)環(huán)境受到巨大破壞引發(fā)資源枯竭，都可能會(huì)引發(fā)地方政權(quán)的根基不穩(wěn)，而地方政權(quán)的穩(wěn)定也是國(guó)家政權(quán)穩(wěn)定的重要組成部分。因此，判定非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的問(wèn)題是否已經(jīng)威脅到“人民福祉、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”并成為國(guó)家安全問(wèn)題，覆蓋面的程度是一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。但此種覆蓋面應(yīng)當(dāng)有一個(gè)量化的衡量指標(biāo)。由于區(qū)域之間的差異，首都、一線城市與二、三線城市以及偏遠(yuǎn)縣和農(nóng)村地區(qū)情況不同，就需要地方黨委和國(guó)家安全部門因地制宜在操作層面進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

3. 在特定時(shí)間、區(qū)域、人群中引發(fā)特定涵義。國(guó)家安全既具有客觀性也具有主觀性，從主觀性的角度來(lái)看，本質(zhì)上安全是一種文化認(rèn)同的話語(yǔ)體系建構(gòu)，因?yàn)槌丝陀^存在的安全威脅之外，安全還必須以人群主觀認(rèn)知方面的觀念因素來(lái)體現(xiàn)。而觀念認(rèn)知?jiǎng)t是受到特定時(shí)間、區(qū)域、人群等含有特殊意義的因素影響。一個(gè)隱患威脅或許從覆蓋面上達(dá)不到對(duì)國(guó)家政權(quán)穩(wěn)定造成影響的程度，不能被判定為國(guó)家安全問(wèn)題，但在某個(gè)特定時(shí)間段、區(qū)域、人群中出現(xiàn)則具有了一種基于文化、政治、認(rèn)同方面的特定涵義，將轉(zhuǎn)化為國(guó)家安全問(wèn)題。如在國(guó)家重大節(jié)慶活動(dòng)期間，發(fā)生重大安全生產(chǎn)事故，或在首都或者一線城市發(fā)生經(jīng)濟(jì)利益訴求的群體性事件以及由暴雨、火災(zāi)等自然災(zāi)害引發(fā)的重大安全事故，由于其特殊的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和區(qū)域位置，這些事件被放大和炒作之后的惡劣示范效應(yīng)是足以威脅國(guó)家政權(quán)穩(wěn)定的。再如，在少數(shù)民族群眾、宗教界人士或信教群眾中進(jìn)行極端民族主義和宗教激進(jìn)主義的宣傳，哪怕是少數(shù)民族和信教群眾發(fā)起的經(jīng)濟(jì)訴求群體性聚集事件，都必然引發(fā)民族、宗教領(lǐng)域所涉及的文化認(rèn)同、政治認(rèn)同等特定涵義，甚至?xí)斑吔貐^(qū)和民族聚居區(qū)域的國(guó)家政權(quán)穩(wěn)定，危害國(guó)家統(tǒng)一、主權(quán)和領(lǐng)土完整。

4. 引發(fā)各安全領(lǐng)域連鎖效應(yīng)。國(guó)家安全概念的聯(lián)動(dòng)性屬性決定了判斷間接性威脅隱患是否已轉(zhuǎn)化為國(guó)家安全問(wèn)題，是否引發(fā)了安全領(lǐng)域的“蝴蝶效應(yīng)”是其基本標(biāo)準(zhǔn)。一個(gè)原本不屬于國(guó)家安全范疇的安全威脅隱患，一旦聯(lián)動(dòng)引發(fā)各個(gè)領(lǐng)域的安全問(wèn)題，必然會(huì)危及整個(gè)國(guó)家的安全體系，從而構(gòu)成國(guó)家政權(quán)穩(wěn)定的重大威脅。而從另一個(gè)角度來(lái)看，前文所述的“一定程度的覆蓋面”和“特定時(shí)間、區(qū)域、人群中引發(fā)的特定涵義”之所以能夠促使間接威脅隱患轉(zhuǎn)化為國(guó)家安全問(wèn)題，其作用路徑就是通過(guò)引發(fā)連鎖效應(yīng)來(lái)完成的?！案采w面”和“特定涵義”分別由于其波及范圍的廣泛性和在影響上的深入性，必然帶動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域安全問(wèn)題的連鎖反應(yīng)。如新冠疫情一旦發(fā)展到一定人群的覆蓋面，必然會(huì)引發(fā)社會(huì)恐慌，發(fā)生物資搶購(gòu)，影響社會(huì)穩(wěn)定，危及社會(huì)安全、經(jīng)濟(jì)安全。同時(shí)少數(shù)群眾可能會(huì)對(duì)政府抗疫不力產(chǎn)生不滿從而影響政治安全。同理，發(fā)生在首都或一線城市的社會(huì)治安事件，一旦被貼上特定政治、文化涵義的標(biāo)簽，即會(huì)導(dǎo)致類似當(dāng)年“阿拉伯之春”的連鎖效應(yīng)，從而威脅到政治安全、文化安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)安全等各個(gè)領(lǐng)域。

根據(jù)總體國(guó)家安全觀強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性這一角度，四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)不是相互分割、獨(dú)立存在的，而是相互依存、相互聯(lián)系，共同構(gòu)成國(guó)家安全問(wèn)題轉(zhuǎn)化的動(dòng)態(tài)化、系統(tǒng)化路徑體系，如圖2所示。判斷威脅隱患是否轉(zhuǎn)化為國(guó)家安全問(wèn)題的根本標(biāo)準(zhǔn)，就是是否已威脅到國(guó)家政權(quán)的穩(wěn)定。因此“國(guó)家政權(quán)穩(wěn)定”這一標(biāo)準(zhǔn)居于體系的核心位置，而覆蓋面、特定涵義居于基礎(chǔ)位置，連鎖效應(yīng)為催化條件。其中來(lái)自傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的直接威脅必然引發(fā)國(guó)家政權(quán)穩(wěn)定的威脅，而來(lái)自非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的間接威脅則必須達(dá)到一定覆蓋面或引發(fā)特定涵義之后，通過(guò)引發(fā)各個(gè)安全領(lǐng)域的連鎖效應(yīng)從而威脅到國(guó)家政權(quán)穩(wěn)定，構(gòu)成國(guó)家安全問(wèn)題。

圖2 各類威脅隱患向國(guó)家安全問(wèn)題轉(zhuǎn)化及相互關(guān)系

六、結(jié)論與實(shí)踐啟示

綜上所述，國(guó)家安全泛化的陷阱效應(yīng)具有理論上的客觀必然性，然而對(duì)于統(tǒng)籌發(fā)展和安全的危害巨大，同時(shí)也容易在操作執(zhí)行層面使總體國(guó)家安全觀“走偏”。通過(guò)理論維度的概念界定，不難歸納出國(guó)家安全問(wèn)題具有政治性、整體性、聯(lián)動(dòng)性三大相互聯(lián)系的獨(dú)有屬性。在此基礎(chǔ)上通過(guò)系統(tǒng)安全思維可以推導(dǎo)出間接威脅隱患轉(zhuǎn)化為國(guó)家安全問(wèn)題的四大判定標(biāo)準(zhǔn)以及他們之間的相互關(guān)系。這對(duì)于在實(shí)踐執(zhí)行層面更好統(tǒng)籌發(fā)展和安全具有重要的理論指導(dǎo)意義?；诖?，筆者從政策應(yīng)用層面提出如下啟示建議。

(一)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)黨委(黨組)國(guó)家安全責(zé)任制

習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)黨對(duì)國(guó)家安全工作的領(lǐng)導(dǎo)，特別是2020年12月11日在中共中央政治局第二十六次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話中強(qiáng)調(diào)的，第一位要求就是“堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)家安全工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)”，并且強(qiáng)調(diào)“要把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到國(guó)家安全工作各方面全過(guò)程，推動(dòng)各級(jí)黨委(黨組)把國(guó)家安全責(zé)任制落到實(shí)處”[3]。國(guó)家安全的第一屬性——政治屬性就決定了，為了避免陷入國(guó)家安全泛化陷阱，必須加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。正如前文所述，陷入國(guó)家安全泛化陷阱的最大動(dòng)因就來(lái)自組織利益最大化，無(wú)論是政府部門利益還是相關(guān)團(tuán)體、事業(yè)單位和企業(yè)自身利益，甚至包括國(guó)家安全部門自身也難逃這一悖論。只有中國(guó)共產(chǎn)黨的各級(jí)黨組織才能夠從全局、整體的站位，保證國(guó)家安全工作的政治方向，統(tǒng)籌好發(fā)展和安全，協(xié)調(diào)好各方利益，從根本上解決群體組織利益最大化的動(dòng)因問(wèn)題，避免國(guó)家安全泛化。

(二)完善法規(guī)制度，強(qiáng)化運(yùn)行動(dòng)態(tài)跟蹤研判

第一，精準(zhǔn)治理的前提是制度的完善和規(guī)范。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持推進(jìn)國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化，堅(jiān)持以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，加強(qiáng)法治思維，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的國(guó)家安全制度體系[3]。目前在總體國(guó)家安全觀的指導(dǎo)之下，國(guó)家已經(jīng)出臺(tái)了以2015年版《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》為核心，以各個(gè)特定領(lǐng)域和特定對(duì)象國(guó)家安全法律為重點(diǎn)，和以刑法、最高人民法院解釋等綜合性法律中涉及國(guó)家安全問(wèn)題的條款為補(bǔ)充的法律制度體系。各級(jí)地方黨委政府應(yīng)當(dāng)從法規(guī)制度層面進(jìn)行對(duì)接完善，將判定國(guó)家安全問(wèn)題的理論標(biāo)準(zhǔn)以法規(guī)制度的形式固定下來(lái)。

第二，建立動(dòng)態(tài)化職責(zé)清單制度。根據(jù)國(guó)家政權(quán)穩(wěn)定、覆蓋面、引發(fā)特定涵義、連鎖效應(yīng)四大標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合不同區(qū)域的具體實(shí)際，細(xì)化所涉及的國(guó)家安全問(wèn)題二級(jí)指標(biāo)和職責(zé)清單，特別是對(duì)一些量化研判指標(biāo)需要進(jìn)行科學(xué)測(cè)算，如轄區(qū)范圍內(nèi)出現(xiàn)覆蓋面達(dá)到某一個(gè)百分點(diǎn)以上的民眾遭遇食品安全問(wèn)題，或處于重大政治活動(dòng)節(jié)點(diǎn)期間，或涉及民族宗教等特定群體時(shí)，應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)國(guó)家安全問(wèn)題的緊急應(yīng)對(duì)機(jī)制，按照國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的要求，在議程設(shè)置、資源配置、權(quán)力運(yùn)用方面享有優(yōu)先權(quán)。同時(shí)，針對(duì)這一清單應(yīng)當(dāng)建立開(kāi)放式的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，根據(jù)國(guó)家安全形勢(shì)新的發(fā)展變化及時(shí)進(jìn)行完善調(diào)整。

第三，建立泛化國(guó)家安全問(wèn)責(zé)機(jī)制。除上述動(dòng)態(tài)化職責(zé)清單之外的其他情況，任何政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、群團(tuán)組織和企業(yè)不得任意突破正常程序，私自加碼。如遇國(guó)家安全領(lǐng)域的新型突發(fā)性威脅，要建立事后評(píng)估核查機(jī)制。對(duì)于泛化國(guó)家安全，特別是對(duì)發(fā)展造成重大不良影響的，要對(duì)直接責(zé)任單位和所隸屬的黨組織實(shí)行問(wèn)責(zé)。

(三)加強(qiáng)信息對(duì)接，構(gòu)建大安全格局

實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全治理的精準(zhǔn)化必須依靠創(chuàng)新，正如習(xí)近平總書(shū)記所指出的，堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，要深入推進(jìn)國(guó)家安全思路、體制、手段創(chuàng)新[3]。這就要求各級(jí)地方黨委政府必須運(yùn)用系統(tǒng)觀念構(gòu)建符合本地特色的大安全格局，完善各個(gè)部門的信息對(duì)接和互動(dòng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將推進(jìn)基層治理精細(xì)化作為國(guó)家安全精準(zhǔn)治理的重要工作抓手。

從操作層面來(lái)講，要重點(diǎn)完善國(guó)家安全信息網(wǎng)絡(luò)與現(xiàn)有的城市管理和社會(huì)服務(wù)管理網(wǎng)格化系統(tǒng)的信息對(duì)接，運(yùn)用技術(shù)手段，既保證國(guó)家安全信息網(wǎng)絡(luò)的獨(dú)立性與保密性，又能及時(shí)通過(guò)權(quán)限的設(shè)定與開(kāi)放共享部分信息，使得國(guó)家安全部門能夠及時(shí)獲取城市和鄉(xiāng)村基層治理領(lǐng)域各類安全隱患的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)，加以監(jiān)控并關(guān)注其進(jìn)展。同時(shí)，一線部門又能夠及時(shí)獲得來(lái)自國(guó)家安全部門的風(fēng)險(xiǎn)提示，對(duì)可能轉(zhuǎn)化為國(guó)家安全問(wèn)題的隱患矛盾進(jìn)行前置性處置、重點(diǎn)掛號(hào)銷賬，防止其進(jìn)一步發(fā)酵擴(kuò)大。

(四)強(qiáng)化宣傳教育，增強(qiáng)對(duì)國(guó)家安全規(guī)律的科學(xué)認(rèn)識(shí)

當(dāng)前，中國(guó)的國(guó)家安全形勢(shì)面臨嚴(yán)峻復(fù)雜的考驗(yàn)，這就要求黨員干部乃至群眾都應(yīng)當(dāng)具備更高的國(guó)家安全意識(shí)，特別是黨員干部要增強(qiáng)對(duì)國(guó)家安全規(guī)律的科學(xué)認(rèn)識(shí)。各級(jí)黨委政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)國(guó)家安全宣傳教育的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，將相關(guān)工作與整體工作同部署、同推進(jìn)。國(guó)家安全部門要落實(shí)直接責(zé)任，及時(shí)加強(qiáng)對(duì)基層一線的業(yè)務(wù)教育和指導(dǎo)。要堅(jiān)持以每年4月15日國(guó)家安全教育日為重點(diǎn)，以日常國(guó)家安全教育進(jìn)課堂、進(jìn)基層、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)鄉(xiāng)村為基礎(chǔ)，創(chuàng)新形式開(kāi)展國(guó)家安全宣傳教育，提升宣傳教育效果。對(duì)總體國(guó)家安全觀的宣傳教育，要重點(diǎn)從系統(tǒng)性、安全觀的角度，講好兩個(gè)方面的問(wèn)題：一方面強(qiáng)調(diào)要“居安思危”“防患于未然”，任何一個(gè)小的安全隱患都可能被放大成為國(guó)家安全的重大威脅；另一方面要強(qiáng)調(diào)“精準(zhǔn)治理”，對(duì)于國(guó)家安全問(wèn)題的概念要有嚴(yán)格界定，定性要嚴(yán)謹(jǐn)，講清國(guó)家安全泛化的危害和精準(zhǔn)治理的必要性，才能夠做到有的放矢。