陸繼鋒，楊 洋

〔1.山東科技大學 文法學院(知識產(chǎn)權(quán)學院)，山東 青島 266590；2.中華人民共和國應急管理部 研究中心，北京 100713〕

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視應急管理體系和能力建設。黨的十九屆四中全會指出：“優(yōu)化國家應急管理能力體系建設，提高防災減災救災能力?！?2019年11月29日，習近平總書記在主持中央政治局集體學習時，明確提出要“積極推進我國應急管理體系和能力現(xiàn)代化”。2020年2月3日，習近平總書記在主持中央政治局常委會會議時強調(diào)要“健全國家應急管理體系，提高處理急難險重任務能力”。應急管理體系和能力現(xiàn)代化建設是系統(tǒng)性工程，重要任務是通過完善基層應急管理體系，提高基層應急管理能力，這是關(guān)系國家治理全局的基礎(chǔ)性工作，也是適應全面深化改革新形勢，回應人民群眾新期待的必然要求。當前，全國各地結(jié)合當前形勢和基層實際，持續(xù)推進基層應急管理改革創(chuàng)新，取得了一系列新成果、新經(jīng)驗，確保了基層總體平穩(wěn)。但各類事件突發(fā)性、復雜性和特殊性仍然存在，基層應急管理能力仍面臨一些新問題、新挑戰(zhàn)。為此，穩(wěn)步推進基層應急管理改革，提高基層應急管理能力，為基層經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造平安穩(wěn)定社會環(huán)境。

一、 基層政權(quán)應急管理內(nèi)涵、基本內(nèi)容與主要特點

(一)基層政權(quán)應急管理概念界定

作為國家政權(quán)的組成部分，基層政權(quán)是處于最基層一級政權(quán)。就組織機構(gòu)而言，我國基層政權(quán)是指農(nóng)村的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng)人民代表大會和人民政府，以及城市的市(不設區(qū)的市)、市轄區(qū)人民政府派出機構(gòu)街道辦事處等。基層政權(quán)是政府職能任務的直接承擔者和執(zhí)行者，直接面向基層群眾提供包括公共安全服務在內(nèi)的最基礎(chǔ)公共產(chǎn)品和公共服務。

應急管理是為預防和應對自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，將政府、企業(yè)和第三部門力量有效組合起來而進行的預防準備、監(jiān)測預警、處置救援、恢復重建基本活動[1]?；鶎討惫芾砭褪菫轭A防和應對自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，基層政府有效組合資源和力量而進行的預防準備、監(jiān)測預警、處置救援、恢復重建等基本活動。從內(nèi)容上而言，基層應急管理主要包括統(tǒng)籌規(guī)劃與協(xié)調(diào)落實、日常管理與應急保障和源頭治理與應急處置三方面(如表1所示)?；鶎討惫芾砟康氖欠婪痘怙L險隱患，預防減少突發(fā)事件發(fā)生的可能性，及時應對和有效處置各類災害事故，減輕和消除突發(fā)事件引起的社會危害，保護人民群眾生命財產(chǎn)安全，維護社會穩(wěn)定和公共安全?？傊鶎诱?quán)應急管理是應急管理的首道防線，在保障社會安全中發(fā)揮著至關(guān)重要作用。

表1 基層應急管理的構(gòu)成維度及主要內(nèi)容

(二)基層政權(quán)應急管理主要特點

1. 基層應急管理貼近一線，最接近群眾需求，面對的都是更為具體的民生問題，政治性、政策性、敏感性強，難點和痛點問題多，更需要靠前指揮和處置，措施更需要具體化、精細化和可操作性。

2. 基層政權(quán)所轄地域空間相對有限，災害事故類型重復性、同質(zhì)性強；而基層應急管理無論參與主體還是事件演變又表現(xiàn)出極大的復雜性、異質(zhì)性特點，可進一步提升和創(chuàng)新的空間較大。

3. 基層應急管理對象點多、面廣，管理力量薄弱，資源相對稀缺，更需要基層群眾積極廣泛參與，基層群眾整體應急安全意識、能力和素養(yǎng)對應急管理效能制約較明顯，更需加強社會動員、知識普及、培訓演練和文化建設等工作。

4. 我國地區(qū)差異較大，發(fā)展不平衡、不充分特征明顯。不同鎮(zhèn)街和村社由于所處城鄉(xiāng)區(qū)域、組織結(jié)構(gòu)、民眾構(gòu)成和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等不同，管理內(nèi)容和側(cè)重點有較大差異性。如，對于以居住為主和人口聚集的鎮(zhèn)街而言，需重點加強社會安全、疫情防控、消防和防災減災等工作；對于廠礦企業(yè)較多鎮(zhèn)街而言，安全生產(chǎn)壓力較大，安全生產(chǎn)監(jiān)管內(nèi)容較多。

5. 基層應急管理既要對接多個上級政府部門，又要面臨多個村莊社區(qū)，更需要重視上下級之間、街鎮(zhèn)部門間、鎮(zhèn)街和村社間、政府和企事業(yè)單位及社會組織間強化協(xié)同和對接，會商協(xié)商和協(xié)同聯(lián)動必不可少。

二、 基層政權(quán)應急管理能力構(gòu)成、建設目標與特殊性

(一)應急管理能力構(gòu)成與建設目標

1. 預防和控制能力。其一，聚焦基層風險和隱患，消除或減緩危險源對公共安全威脅，從源頭上有效預防突發(fā)事件發(fā)生；其二，借助科學手段和有效措施強化風險分級管控與隱患排查治理雙重預防，降低事故發(fā)生概率，減輕其影響程度，減少損失。具體而言，預防和控制能力既包括風險溝通能力、風險分析能力、風險管控能力、風險化解能力等，也包括隱患排查能力、隱患治理能力等內(nèi)容。此項能力建設目標為“控制風險，預防出事，減少影響”。

2. 準備和保障能力。其一，建立應急管理組織架構(gòu)、落實職責、加強隊伍建設、確保通信和信息暢通、儲備應急物資、建設應急避難場所等方面的管理、調(diào)度和共享等；其二，制定和完善應急管理制度標準、編制修訂和演練預案、出臺預案配套文件等；其三，應急安全知識普及、應急安全培訓與技術(shù)研發(fā)、應急產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。此項能力建設目標是“強化準備，做好保障，厚實基礎(chǔ)”。

3. 監(jiān)測和預警能力。其一，監(jiān)測能力，即通過各種技術(shù)手段和完善監(jiān)測網(wǎng)絡體系，對可能引起突發(fā)事件的各種因素和征兆進行觀察捕捉和精準預測的能力；其二，預警能力，即強化預警系統(tǒng)建設，根據(jù)監(jiān)測獲取信息以及分析評估結(jié)果和突發(fā)事件態(tài)勢與可能造成的危害程度，實時并精準確定相應級別，發(fā)布相關(guān)信息提醒相關(guān)人員加以應對的能力。該項能力建設目標是“動態(tài)監(jiān)測，預先警告，精準防范”。

4. 響應和處置能力。其一，當突發(fā)事件已經(jīng)不可避免時，根據(jù)突發(fā)事件性質(zhì)特點和危害，在充分研判基礎(chǔ)上確定響應級別和范圍，并采取先期處置措施限制影響范圍，避免事態(tài)擴大；其二，結(jié)合事件態(tài)勢演變，啟動應急預案，實施指揮協(xié)調(diào)、搶險救援、信息溝通、輿論引導和調(diào)查評估等。該項能力建設目標是“挽救生命、減少損失、保護安全”。

5. 恢復和重建能力。其一，針對突發(fā)事件影響范圍和災害損失以及資源環(huán)境承載力進行評價，也包括對事件成因調(diào)查、追責、表彰等方面能力；其二，通過救助、補償、撫慰、撫恤、安置等工作，迅速消除突發(fā)事件社會、經(jīng)濟、環(huán)境和心理影響，恢復正常社會秩序；其三，對相關(guān)軟硬件設施進行重建、更替和升級。該項能力建設目標是“面向未來，消除影響，增強韌性”。

(二)基層政權(quán)應急管理能力的特殊性

整體而言，基層政權(quán)應急管理能力包括預防和控制能力、準備和保障能力、監(jiān)測和預警能力、響應和處置能力、恢復和重建能力等基本內(nèi)容。但由于基層政權(quán)在整個國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中處于最基層，直接與群眾打交道，面對的都是基層常見而又敏感復雜的問題，其應急管理能力又有許多特殊性。

1. 系統(tǒng)性和綜合性強?；鶎诱?quán)在整個國家治理體系中具有重要地位，縱向上貫穿于中央、省(自治區(qū)、直轄市)、市、縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村莊(社區(qū))等多個層級，橫向上涉及政府部門、相關(guān)企事業(yè)單位、社會組織、村(居)委會等多個主體。同時，基層應急管理涵蓋了預防和控制、準備和保障、監(jiān)測和預警、響應和處置、恢復和重建等多個流程和具體環(huán)節(jié)?！吧厦媲l線，下面一根針”，上級政策最后都需要基層傳達和落實，基層政權(quán)機構(gòu)設置和分工相對于其他層級政權(quán)而言不太精細和明確。這決定了基層應急管理能力更需要突出綜合性和系統(tǒng)性。

2. 需突出自治和協(xié)商。對于基層政權(quán)而言，城市居委會或農(nóng)村村委會是其行政管理能力建設的重要支撐和基石。而村、居委會屬于居民或村民自我管理、自我教育、自我服務組織，它們與基層鎮(zhèn)街政府是被指導和指導的關(guān)系，而非行政領(lǐng)導關(guān)系。而從整個應急管理體系來看，基層自治組織又是應對突發(fā)事件首道力量和自救互救重要組織者。這決定了基層政權(quán)應把應急管理作為自治重要組成部分，完善村(社區(qū))應急工作機構(gòu)，健全組織體系，落實應急管理信息報告員和信息員，組建志愿者分隊等；另一方面更應重視發(fā)揮協(xié)商會商功能，定期開展安全風險形勢綜合研判，廣泛征求群眾意見和建議，促進基層各方力量整合，促進基層應急管理和自治銜接。

3. 離不開動員和參與?；鶎诱?quán)工作需要多方力量的共同參與，需要全社會關(guān)注、理解、配合和支持，尤其是要強化基層群眾廣泛參與。尤其在農(nóng)村，發(fā)揚出入相友，守望相助傳統(tǒng)美德，促進互相關(guān)心、互相警戒、互相援助、互相幫助是基層應急管理不可或缺內(nèi)容。這意味著，基層應急能力建設需要重視構(gòu)建應急安全文化宣教體系，加強宣傳和引導，營造濃厚氛圍，激勵和感染公眾積極主動參與；也要重視普及應急安全知識，提升基層干部專業(yè)能力，為動員基層群眾共同參與奠定堅實基礎(chǔ)；另一方面需要搭建基層群眾參與平臺，促進基層群眾有序和有效參與風險防范和隱患治理、監(jiān)測監(jiān)控和預警預報、應急響應和救援處置、災后恢復和重建等相關(guān)應急管理工作。

三、基層政權(quán)應急能力建設變遷與現(xiàn)狀

(一)基層政權(quán)應急管理建設的歷程回顧

1. 黨的十八大之前的基層政權(quán)應急管理變革。新中國成立后，中央從政權(quán)建設高度重視應急管理工作，中央人民政府政務院發(fā)布的《關(guān)于生產(chǎn)救災的指示》就明確提出：救災是新民主主義政權(quán)在災區(qū)鞏固存在的問題[2]1。隨后，我國在中央防疫委員會、中央救災委員會、中央防汛總指揮部、中央地震工作小組等機構(gòu)之下，進行了基層應急管理探索。改革開放后，我國設立了安全生產(chǎn)委員會、森林防火指揮部、減災委員會、抗震救災指揮部等議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至十八大前后，國務院與應急管理相關(guān)議事協(xié)調(diào)機構(gòu)共有16個(指揮部7個、領(lǐng)導小組5個、委員會4個)[3]。上述機構(gòu)的設立推動了基層政權(quán)應急管理改革和發(fā)展。同時，與我國安全生產(chǎn)監(jiān)察體制變革相適應[1](1)改革開放前后，我國安全生產(chǎn)監(jiān)察屬于國家勞動總局負責的業(yè)務內(nèi)容之一。1982年，隨著國家勞動總局并入勞動人事部，相關(guān)安全生產(chǎn)監(jiān)察體制發(fā)生了變革。1999年，我國成立了國家煤礦安全監(jiān)察局，2001年成立國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局，二者為一個機構(gòu)兩個牌子運作。2003年，國家安全監(jiān)督生產(chǎn)管理局單獨設立。2005年2月，根據(jù)《國務院關(guān)于國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局(國家煤礦安全監(jiān)察局)機構(gòu)調(diào)整的通知》(國發(fā)〔2005〕4號)，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局調(diào)整為總局，明確其為主管全國安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理的國務院直屬機構(gòu)。，鎮(zhèn)街設置了安監(jiān)辦負責安全生產(chǎn)及事故處置相關(guān)工作。2005年，國務院辦公廳設置了應急管理辦公室(國務院總值班室)，承擔國務院應急管理日常工作。與之相對應，各層級政府機構(gòu)均設立應急辦，履行值守應急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職能，發(fā)揮運轉(zhuǎn)樞紐作用。在安監(jiān)體制和應急辦體制下設置的基層政權(quán)相應機構(gòu)推動了基層應急能力建設。

為進一步加強基層應急管理工作，2007年5月，我國召開了全國基層應急管理工作座談會；下發(fā)了《關(guān)于加強基層應急管理工作的意見》(國辦發(fā)〔2007〕52號)并提出：“加強基層應急管理，深入推進全國應急管理工作，是堅持以人為本、執(zhí)政為民、全面履行政府職能的重要體現(xiàn)，對于構(gòu)建社會主義和諧社會、維護社會穩(wěn)定和人民群眾根本利益具有重要意義?！薄兑庖姟访鞔_了全面加強基層應急管理工作目標、重點任務并提出了主要措施：建立健全基層應急管理組織體系、完善基層應急預案體系、加強基層綜合應急隊伍建設、加快基層應急保障能力建設、盡快制定和完善相關(guān)法規(guī)政策等。這是中央針對基層應急管理工作和基層應急能力建設的首個專門文件，具有里程碑意義。2007年，黨的十七大報告提出：“健全基層社會管理體制”“完善突發(fā)事件應急管理機制”，為基層應急管理建設指明了方向；2007年頒布實施的《突發(fā)事件應對法》則為基層應急管理提供了法制保障。2009年10月，國務院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于加強基層應急隊伍建設的意見》(國辦發(fā)〔2009〕59號)并明確指出：“基層應急隊伍是我國應急體系的重要組成部分，是防范和應對突發(fā)事件的重要力量?！薄兑庖姟反_定了基層應急隊伍建設基本原則和目標，明確提出深入推進街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合性應急救援隊伍建設和管理，嚴明組織紀律，經(jīng)常性地開展應急培訓，提高隊伍綜合素質(zhì)和應急保障能力；要求縣級人民政府做好規(guī)劃，確定隊伍數(shù)量和規(guī)模，各有關(guān)部門要強化支持政策研究和工作指導。

2. 黨的十八大以來的基層應急能力建設。2013年11月，中央設立國家安全委員會，安全內(nèi)涵被放在更廣視野中審視，亦被視為“創(chuàng)新社會治理”重要內(nèi)容，為重大公共安全事件處置賦予了“綜合、權(quán)威、高效”指導思想[2]1-2。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》確立了全面深化改革總目標：完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化； 2018年2月，十九屆三中全會明確了深化黨和國家機構(gòu)改革指導思想和目標，拉開了新一輪黨和國家機構(gòu)改革帷幕；十九屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，明確提出要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在此背景下，2018年4月，國務院組建應急管理部，應急管理體制發(fā)生了“脫胎換骨”的重大變革。與之相對應，我國基層鎮(zhèn)街也開始成立相應機構(gòu)，整合相關(guān)職能，強化能力建設。2019年11月29日，習近平總書記在主持政治局集體學習時強調(diào)：應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，并提出要積極推進我國應急管理體系和能力現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略命題。2021年，中共中央、國務院印發(fā)《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》，要求賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)應急處置權(quán)以增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)應急管理能力，基層政權(quán)應急管理能力建設得到前所未有重視。

在中央決策部署下，我國在基本完成省、市、縣三級應急管理體系變革后，開始進一步向基層延伸。一些地方開始了基層應急管理試點改革。如，2016年3月，上海市《關(guān)于進一步加強街鎮(zhèn)基層應急管理工作的意見》提出：全面健全街鎮(zhèn)基層應急管理組織體系，形成“政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、社會廣泛參與、防范嚴密到位、處置快捷高效”的基層應急管理格局，著力打造“橫向到邊、縱向到底”的街鎮(zhèn)應急預案體系，加強基層應急保障能力，提升廣大群眾公共安全意識和自救互救能力，切實提高基層防范和應對各類突發(fā)事件能力，全力保障城市運行安全。隨后，上海浦東新區(qū)陸家嘴街道、普陀區(qū)曹楊街道、青浦區(qū)重固鎮(zhèn)等基層應急管理示范點建設基礎(chǔ)上，在全國率先召開鎮(zhèn)街應急管理工作現(xiàn)場會，立足城市運行特點推廣基層應急管理改革。2020年以來，四川、吉林、廣東、浙江、江西、湖南等地先后下發(fā)關(guān)于基層應急管理體系和能力建設專門指導意見、工作方案；多數(shù)省份在應急管理“十四五”或相關(guān)規(guī)劃的重點任務或重點工程中進行相應規(guī)劃和部署，為基層鎮(zhèn)街應急管理體系改革提供規(guī)劃和指導，基層應急能力建設頂層設計更加明確有力。

(二)基層政權(quán)應急能力建設面臨的挑戰(zhàn)

當前，新發(fā)展格局加速構(gòu)建，尤其是鄉(xiāng)村振興、新型城鎮(zhèn)化、區(qū)域協(xié)同化、城鄉(xiāng)一體化等重大戰(zhàn)略實施，推動了高質(zhì)量發(fā)展。我國綜合實力不斷提升，夯實了鎮(zhèn)街應急管理改革物質(zhì)基礎(chǔ)；新冠肺炎疫情防控以及重大災害斗爭的偉大實踐，提供了經(jīng)驗借鑒和啟示，極大激發(fā)了全社會憂患意識、風險意識和安全意識，基層群眾對應急管理重要性認識、積極主動參與應急管理需求增強，為鎮(zhèn)街應急管理改革凝聚了共識、匯聚了合力。在黨中央、國務院堅強領(lǐng)導下，各地按照應急管理改革部署，將工作和改革視角進一步向基層延伸，持續(xù)推動鎮(zhèn)街應急管理改革，基層應急能力建設得到加速推進。但基層政權(quán)應急能力建設仍面臨一些挑戰(zhàn)。

1. 基層應急管理隊伍建設問題較為突出。當前，由于我國專門應急管理機構(gòu)成立時間較短，經(jīng)劃轉(zhuǎn)并入應急管理機構(gòu)的工作人員還不夠穩(wěn)定，對新業(yè)務和新職能還不夠熟悉，且基層監(jiān)管執(zhí)法、專業(yè)救援等專業(yè)人才缺少。整體看，從基層鎮(zhèn)街領(lǐng)導、機構(gòu)負責人到具體工作人員，編制被擠占、人員被抽調(diào)，一人身兼多職或面臨多部門指派的任務，“人數(shù)少而事情多、職能合但人未增、責任大卻能力弱”等問題較為突出，應急管理業(yè)務能力和素質(zhì)與基層工作復雜程度、重要程度和任務艱巨性不匹配。

2. 基層組織機構(gòu)改革與需求有差距。當前，我國基層鎮(zhèn)街應急管理機構(gòu)改革仍然處于改革的攻堅期和過渡期，應急管理體制機制有待進一步理順。總體來看，有些地方的鎮(zhèn)街應急管理職責放在黨政辦公室之下，基本上還是沿用原應急辦管理體制設置；有些地方的鎮(zhèn)街只是簡單將基層“安監(jiān)辦”變成“應急辦”，仍停留在安監(jiān)體制設置，以“舊體制”應對“新工作”；有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)雖然成立了應急管理辦公室或應急管理中心，但人員調(diào)整和職能融合不夠徹底，與“大安全、大應急”趨勢和基層實際需求有較大差距。

3. 基層應急管理職責不夠明確。多數(shù)地方鎮(zhèn)街應急管理、安全生產(chǎn)、防災減災抗災和消防救援等相關(guān)職責整合和融合力度欠缺，仍存在職能分散不同部門的“碎片化”現(xiàn)象，或責任不明，或有責無能，或各自為政。如，基層鎮(zhèn)街應急管理與綜合行政執(zhí)法工作存在邊界不清問題；有些基層機構(gòu)中存在無應急領(lǐng)導指揮機構(gòu)或機構(gòu)虛化問題，層級間、部門間聯(lián)動運行不順暢，在突發(fā)事件處置過程中的職責不清、缺少協(xié)同甚至指揮失靈等問題。

4. 基層應急管理基礎(chǔ)保障不足。就應急管理基礎(chǔ)保障而言，主要是存在應急管理經(jīng)費投入不足，缺少專項資金支持，相關(guān)配套資金籌措和投入渠道較為單一，主要依靠上級撥款；對于一些經(jīng)濟欠發(fā)達或收入困難鎮(zhèn)街，存在壓縮經(jīng)費和挪用經(jīng)費問題，甚至寅吃卯糧；應急物資儲備數(shù)量不足、種類不全，物資管理不規(guī)范，儲備方式和物資倉庫布局不合理；救援力量裝備配備不到位；基層應急管理科技信息化建設基礎(chǔ)較為薄弱，基層應急管理保障能力有待加強。

5. 應急預案不完善并且缺少演練。整體而言，鎮(zhèn)街基本上都制定了相應的應急預案。但大部分鎮(zhèn)街應急預案“重形式輕內(nèi)容”，“抄襲”“拼湊”“雷同”應付現(xiàn)象較為嚴重，預案之間銜接性不夠，缺少專門評審和必要備案登記，修訂不及時、體系不完整，針對性、可操性不強；受人力、物力、財力和精力所限，基層應急預案演練類型、規(guī)模層級和覆蓋面有限，演練“重形式輕實用”，重“演”輕“練”甚至“演”而“不練”等，走過場、做樣子的情況較為普遍，缺少演練評估反思。

6. 知識普及和教育培訓質(zhì)量不高。目前，基層應急安全相關(guān)政策法規(guī)和應急避險等知識的宣傳普及仍采用“貼海報”“發(fā)傳單”“掛橫幅”“喇叭喊”等簡單陳舊形式，內(nèi)容和形式通常較為枯燥、單調(diào)、乏味，難以激發(fā)群眾興趣，達不到應有效果。教育培訓方面，組織單位和主體較為混亂，基層應急培訓規(guī)劃組織不夠，教育培訓的針對性的、系統(tǒng)性缺失，與專業(yè)性較強工作本身要求不相適應。

7. 基層應急管理社會化參與不足?；鶎討惫芾砣匀皇屈h委政府唱獨角戲，缺少社會化參與。一些專業(yè)化行業(yè)協(xié)會、社會組織以及紅十字會、科協(xié)、工會等群團組織真正參與應急管理不夠，參與機制缺失，作用發(fā)揮不明顯；基層群眾動員方式仍沿用行政命令方式，群眾危機意識不強，參與應急管理工作的積極性、主動性和社會化組織程度不夠。

四、 基層政權(quán)應急管理能力建設的對策與建議

(一)改革管理體制，完善組織架構(gòu)

1. 設立領(lǐng)導機構(gòu)，強化組織領(lǐng)導。一是按照“黨政同責、一崗雙責”要求成立由黨政主要負責人的應急管理領(lǐng)導機構(gòu)，統(tǒng)籌轄區(qū)應急管理工作，重點做好應急管理重點工作或重大問題研判分析，制定相關(guān)規(guī)劃、計劃和指導性意見，做好跟蹤督辦和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等工作；二是秉承“黨委牽頭，分工負責”原則，吸收基層相關(guān)單位、村(居)委會負責人參與，打造基層黨委牽頭抓總、行政領(lǐng)導落實推動、基層自治組織積極參與的“大應急”格局；三是以“大統(tǒng)籌、一體化”為指引，將應急管理納入基層治理“一張網(wǎng)”，實現(xiàn)安全生產(chǎn)、防災救災、消防救援、社會治安、平安建設等一體化建設。

2. 設立指揮機構(gòu)，強化指揮調(diào)度。一是設立鎮(zhèn)街常設指揮機構(gòu)。該機構(gòu)由基層黨政主要領(lǐng)導任總指揮，負責指揮協(xié)調(diào)相關(guān)專項指揮機構(gòu)及基層主要力量。其中，專項指揮機構(gòu)主要結(jié)合基層常見突發(fā)事件設立，指揮長一般由分管領(lǐng)導擔任，由專業(yè)部門人員組成。二是設立臨時或現(xiàn)場指揮機構(gòu)。若目前相關(guān)指揮機構(gòu)未涵蓋的突發(fā)事件發(fā)生或舉辦重大活動時，鎮(zhèn)街可根據(jù)事件性質(zhì)和工作需要成立臨時應急指揮部或現(xiàn)場指揮部或派出工作組，指導應急管理工作，并明確負責人和成員組成。指揮機構(gòu)根據(jù)工作需要可設置相應小組(如圖1所示)，確保應急處置工作有序進行。

3. 設立辦事機構(gòu)，強化組織實施。以基層政府機構(gòu)改革為契機，整合安全生產(chǎn)、防汛抗旱、消防救援、防災減災救災等資源和力量組建基層鎮(zhèn)街應急管理辦公室，承擔轄區(qū)安全生產(chǎn)、應急管理、防災減災救災等各項應急業(yè)務工作。應急管理辦公室主任由鎮(zhèn)街分管領(lǐng)導兼任，明確1名中層正職干部任常務副主任。應急管理辦公室行政上接受基層鎮(zhèn)街黨委政府領(lǐng)導，業(yè)務上接受上級應急管理部門指導，落實專兼職工作人員和辦公場所，發(fā)揮樞紐平臺功能。

此外，鎮(zhèn)街根據(jù)工作需要和轄區(qū)實際也可以設置專家咨詢、技術(shù)服務等相關(guān)機構(gòu)，促進基層應急管理職責落實和能力提升。

圖1 應急指揮部構(gòu)成與相關(guān)職責圖

(二)優(yōu)化管理機制，提高管理效能

1. 優(yōu)化協(xié)同聯(lián)動機制。

一是構(gòu)建協(xié)同配合機制。其一，基于“統(tǒng)一領(lǐng)導、分工負責”構(gòu)建部門協(xié)同機制，促進鎮(zhèn)街政府各部門協(xié)同參與安全生產(chǎn)、防災減災、防汛防臺抗旱等工作；其二，基于“上下一體、條抓塊統(tǒng)”構(gòu)建縣(市、區(qū))、鎮(zhèn)街和村居(社區(qū))協(xié)同機制，打通協(xié)商通道，促進層級間應急力量協(xié)同參與；其三，基于“協(xié)同作戰(zhàn)、聯(lián)防聯(lián)控”構(gòu)建鎮(zhèn)街間、區(qū)域間應急協(xié)同聯(lián)動機制，促進相鄰區(qū)域、鎮(zhèn)街應急救援協(xié)同作戰(zhàn)、聯(lián)防聯(lián)控。

二是構(gòu)建協(xié)商會商機制。其一，鎮(zhèn)街會商機制，建立應急管理例會或聯(lián)席會制度，明確會議頻次和召集權(quán)限，吸收村居“兩委”、轄區(qū)企事業(yè)單位和相關(guān)社會組織負責人等參加；其二，村居協(xié)商機制，定期分析研判村居社區(qū)形勢，并就重大問題充分征求居民群眾意見；就相關(guān)突發(fā)事件處置情況進行溝通通報，有效保障群眾決策權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，促進基層民主建設，確保社會穩(wěn)定和諧。

三是構(gòu)建多元參與機制。其一，發(fā)動紅十字會、工會、共青團、科協(xié)等群團組織參與應急安全治理，發(fā)揮其橋梁紐帶和資源整合作用；其二，整合運用企事業(yè)單位安保和物業(yè)管理資源，促進村(居)民代表、網(wǎng)格員、公益崗等力量的有序參與；其三，培育孵化社會組織并促進其參與，尤其要重視發(fā)揮好應急救援、防災減災社會組織的功能和作用；其四，引入專業(yè)化社會機構(gòu)，提供專業(yè)應急安全管理和技術(shù)服務。

2. 優(yōu)化應急處置機制。

一是完善隱患排查機制。其一，建立鎮(zhèn)街、村社、企業(yè)層級網(wǎng)格化隱患排查機制，逐片、逐項、逐點開展常態(tài)化風險隱患排查，摸清基層風險隱患數(shù)量與分布；其二，建立基層風險隱患點“發(fā)現(xiàn)、確認、管控、整改、核銷、監(jiān)督”閉環(huán)管理機制，制定隱患、責任和整改三項清單，明確隱患內(nèi)容、類型及整改措施、期限和責任人，分級分類、分批分期整改落實。

二是完善預警通報機制。其一，嚴格落實應急日常值守和信息報告規(guī)定，建立集接警報警、指揮調(diào)度、研判預警為一體的綜合平臺，促進信息共享，提高預警信息發(fā)布能力；其二，建立應急管理工作月調(diào)度和季度通報制度，利用廣播電視、網(wǎng)站、公眾號、宣傳欄等定期曝光安全隱患排查整治不行動、不到位、不徹底等非法違規(guī)行為，強化社會輿論監(jiān)督。

三是完善應急指揮機制。其一，加強鎮(zhèn)街應急指揮平臺信息化建設，實現(xiàn)由應急管理綜合協(xié)調(diào)調(diào)度“一點核心”向綜合協(xié)調(diào)調(diào)度與專業(yè)應急處置“兩點并重”轉(zhuǎn)變；其二，明確突發(fā)事件處置指揮權(quán)限，按照應急響應層級明確相關(guān)負責人，界定相應權(quán)限，實現(xiàn)事前預防、事發(fā)應對、事中處置和善后管理的全程高效能指揮調(diào)度。

3. 優(yōu)化督導考核機制。

一是完善督導機制。其一，明確督導檢查內(nèi)容，圍繞應急管理路線方針政策法規(guī)落實、預案和管理制度制定落實、風險隱患排查和整改、應急保障等開展綜合督查、專項督查、經(jīng)常性督查；其二，優(yōu)化督導檢查方式，縣(區(qū)、市)或鎮(zhèn)街采取“四不兩直”形式強化督查，并重視單位和部門自查、社會機構(gòu)協(xié)查相結(jié)合，全程流轉(zhuǎn)督查信息。督查工作結(jié)束后，及時反饋情況并形成報告和整改建議。

二是完善考核機制。其一，從組織機構(gòu)、責任落實、預案制度、物資儲備、隊伍建設、工作場所和信息化等方面明確考核標準，突出體系改革情況和能力建設內(nèi)容，發(fā)揮考核指揮棒和壓力棒作用；其二，將基層應急能力建設考核結(jié)果適當納入地方黨政領(lǐng)導班子和干部政績考核、部門績效考核、安全生產(chǎn)責任制考核、高質(zhì)量發(fā)展考核等方面，實行季度通報、半年評估、年底考核驗收制度，倒逼基層政府重視應急能力建設。

(三)加大投入力度，厚實保障基礎(chǔ)

1. 加大經(jīng)費投入力度。

一是明確建設經(jīng)費來源?；鶎渔?zhèn)街應急管理經(jīng)費在以財政保障為主的基礎(chǔ)上，應設立應急能力建設專項經(jīng)費并納入同級財政預算，確保?？顚Ｓ?；同時，應急管理相關(guān)經(jīng)費要結(jié)合本地經(jīng)濟發(fā)展水平和應急安全形勢確定，靈活使用鎮(zhèn)街自籌和社會捐贈等方式，拓寬開源渠道，確保足額夠用。

二是加強經(jīng)費使用管理。其一，應急能力建設經(jīng)費主要用于保障安全生產(chǎn)、防災減災救災、隱患排查治理、應急演練與宣教培訓等，支持辦公條件改善、平臺搭建、隊伍建設、設備設施配備、考核獎勵和津貼發(fā)放等；其二，街道財務和相關(guān)部門要加強對突發(fā)事件財政應急資金使用情況監(jiān)管評估，保證其科學、合理、有效使用。

2. 重視應急物資儲備。

一是創(chuàng)新儲備方式。針對轄區(qū)生產(chǎn)生活功能與特點、易發(fā)多發(fā)事故災害類型等實際狀況，實施政府儲備、社會儲備、單位儲備和家庭儲備結(jié)合，靈活運用協(xié)議儲備、委托儲備、季節(jié)性儲備和臨時性儲備等多種方式，整合相關(guān)資源。

二是實施分類建設。在對轄區(qū)現(xiàn)有裝備進行普查登記和掌握底數(shù)基礎(chǔ)上，結(jié)合基層應急管理相關(guān)標準和實際需求，按照大件與小件結(jié)合、物質(zhì)和信息結(jié)合，分層分類建設區(qū)域點、鎮(zhèn)街中心點、村分點等多層次儲備點，落實品種、數(shù)量、質(zhì)量和經(jīng)費，明確范圍和用途。

三是加強物資管理。建立日常補充和動態(tài)管理機制，完善應急物資采購、管理、使用和更新制度，建立物資儲備目錄、清單和調(diào)入、調(diào)出臺賬，確保專人專管、專物專用，確保統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度；重視物資的節(jié)約適用和隨調(diào)隨用，減少重復建設和配備。

3. 加強管理隊伍建設。

一是落實編制，配齊管理人員。其一，以機構(gòu)改革為契機，將鎮(zhèn)街安全生產(chǎn)、消防、防災減災救災等部門相關(guān)人員調(diào)整充實到鎮(zhèn)街應急管理機構(gòu)；其二，在機構(gòu)限額和編制總量內(nèi)推動優(yōu)秀人員向應急管理一線傾斜，把政治素質(zhì)好、工作熱情高、專業(yè)素質(zhì)強的干部充實到應急管理隊伍中來，優(yōu)化隊伍知識結(jié)構(gòu)、專業(yè)結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)；其三，在現(xiàn)有編制無法確保正常工作開展情況下，以購買服務、設立公益崗、社工崗等方式增設輔助人員。

二是保證待遇，提升能力素質(zhì)。其一，配備必要辦公場所和設備設施，改善辦公條件；兌現(xiàn)相應補貼津貼，提高一線人員待遇；對承擔急難險重任務且做出突出貢獻一線人員，在干部選拔任用上予以優(yōu)先提拔任用。其二，本著“人崗相適、分級分類”和“實用性、針對性”原則組織開展鎮(zhèn)街黨政領(lǐng)導干部、專兼職人員、救援人員、專業(yè)技術(shù)人員和應急管理網(wǎng)格員等教育培訓工作，確保教育培訓全覆蓋，加強教育培訓考核，提高教育培訓質(zhì)量。

4. 強化專業(yè)技術(shù)賦能。

一是強化信息技術(shù)保障。其一，統(tǒng)籌運用“智慧安監(jiān)”“智慧消防”“智慧交通”等信息系統(tǒng)，確保數(shù)據(jù)整合一體化、采集常態(tài)化和更新動態(tài)化，加強行業(yè)部門間信息共享共用和互聯(lián)互通；其二，結(jié)合數(shù)字化應急、智慧化應急建設，運用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，打造集日常監(jiān)控、指揮調(diào)度和預警監(jiān)測于一體的信息化平臺，夯實技術(shù)支撐。

二是重視專業(yè)智力支持。其一，引入第三方專業(yè)社會服務機構(gòu)全面參與指導基層安全生產(chǎn)和應急救援等事務，提供專業(yè)化技術(shù)咨詢服務；其二，鎮(zhèn)街聘請專業(yè)技術(shù)專家和專業(yè)技術(shù)人員指導和深度參與基層日常監(jiān)管執(zhí)法、應急安全檢查和隱患排查、風險辨識工作，分析轄區(qū)應急安全特點，查找薄弱環(huán)節(jié)，提高專業(yè)化和科學化水平。

(四)推動重心下移，強化宣教演練

1. 推動重心下移。

一是推動監(jiān)管執(zhí)法權(quán)限下放。其一，縣(市、區(qū))應急管理部門應梳理基層執(zhí)法事項，探索簡易執(zhí)法事項權(quán)限下放，推動“移交處罰”向“委托執(zhí)法”轉(zhuǎn)變，與鎮(zhèn)街簽訂委托書，賦予鎮(zhèn)街應急行政處罰權(quán)，促進監(jiān)管和執(zhí)法一體化建設。其二，編制鎮(zhèn)街監(jiān)管和執(zhí)法項目清單，厘清執(zhí)法和監(jiān)管邊界；開展鎮(zhèn)街監(jiān)管執(zhí)法培訓，加強執(zhí)法業(yè)務指導；強化執(zhí)法監(jiān)督，督促鎮(zhèn)街依法依規(guī)行使權(quán)利；借助信息平臺推動基層應急監(jiān)管執(zhí)法流程再造。

二是提高村莊社區(qū)應急能力。其一，在村莊社區(qū)設立應急管理工作機構(gòu)，負責日常工作協(xié)調(diào)和鎮(zhèn)街工作落實、宣傳普及應急安全知識、排查治理轄區(qū)風險隱患、上報發(fā)布災情信息、緊急轉(zhuǎn)移和安置救助、預案建設和演練、應急物資裝備管理調(diào)度等工作；其二，推動鎮(zhèn)街力量下沉村莊社區(qū)，指導、協(xié)調(diào)、督查基層應急工作，及時解決難題，廣泛聽取基層意見建議，確保隱患排查在一線、風險防控在一線、防災減災在一線、應急服務在一線。

三是織密織牢應急管理網(wǎng)格。其一，整合基層氣象信息員、災害信息員、地質(zhì)災害群測群防員、森林護林員、三防責任人等力量加入網(wǎng)格隊伍，網(wǎng)格員在鎮(zhèn)街和村居“兩委”指導下協(xié)助應急管理日常工作；其二，將安全生產(chǎn)、防災減災救災、應急救援、社會治安等納入網(wǎng)格管理，建設綜合性應急管理網(wǎng)格員隊伍，延伸應急管理觸角，實現(xiàn)網(wǎng)格融合建設和資源共享，推動聯(lián)防聯(lián)控、群防群治、共同參與，確保險情第一時間響應、問題第一時間化解。

2. 加強宣傳演練。

一是重視宣教和知識普及。其一，圍繞應急安全管理政策和法規(guī)及常見突發(fā)事件預防，利用報紙、橫幅、宣傳欄等傳統(tǒng)方式，以及多媒體、公眾號、兩微一端、抖音、快手等新媒體，加強宣傳普及，營造全社會學習應急安全知識良好氛圍，增強公眾憂患意識和安全意識，提高全民應急安全素質(zhì)；其二，鼓勵鎮(zhèn)街依托公園、科技館、博物館等公共場所設置應急科普設施，或建設專門教育基地、體驗中心等，面向村(居)民、企事業(yè)單位員工和中小學生開放，以情景模擬、互動體驗等形式開展沉浸式、互動式教育活動，提高突發(fā)事件預防預警、避災避險和自救互救能力。

二是重視預案建設和演練。其一，按照“科學規(guī)范、上下貫通、互相銜接”要求編制鎮(zhèn)街總體預案、專項預案、重大活動預案和村(社)預案，完善 “鎮(zhèn)街-村社”兩級預案體系；同時，將預案匯編成冊，制作電子預案和簡易預案，確保簡明通俗、方便使用，編寫預案宣傳普及材料并加強宣傳。其二，本著“以演促練、以練為戰(zhàn)”原則，針對地震、臺風、洪水、燃氣泄漏、火災、疫情等常見突發(fā)事件，既要組織群眾參與度高、協(xié)同聯(lián)動性強的綜合演習演練，也要組織貼近實戰(zhàn)、小規(guī)模專項演練，促進實戰(zhàn)演練與桌面推演、分段演練與分項演練、單項推演與綜合演練相結(jié)合，提高基層突發(fā)事件處置能力。

結(jié)語

新中國成立以來，我國高度重視應急管理工作，應急管理體系不斷完善，應急管理能力不斷提高，成功應對了一次又一次重大突發(fā)事件，有效化解了一個又一個重大安全風險，創(chuàng)造了許多應急管理奇跡，充分展現(xiàn)了中國特色和優(yōu)勢。改革開放后，尤其進入21世紀以來，隨著西方應急管理理念和經(jīng)驗傳入，加之一系列突發(fā)事件的爆發(fā)和成功應對，我國基層應急管理體系隨之不斷完善，應急管理水平得到了較大提升。當前，我國正處于乘勢邁進建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的開局時期，鎮(zhèn)街應急管理改革正面臨前所未有新機遇。就當下和未來鎮(zhèn)街應急管理能力建設而言：一是要進一步增強改革緊迫感和責任感，結(jié)合“十四五”規(guī)劃繪制更明確、更科學、更可行的基層應急管理改革“路線圖”“施工表”，切實增強基層應急管理能力建設系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性；二是堅持問題導向和目標導向，深入研究和系統(tǒng)總結(jié)各地鎮(zhèn)街應急管理改革成功經(jīng)驗和做法，形成更有分量、更有價值、更有操作性和更有前瞻性的方案，打造符合基層實際和地方特色的現(xiàn)代化應急管理體系；三是圍繞鎮(zhèn)街應急管理體系和能力現(xiàn)代化目標，加強層級間、部門間、區(qū)域間協(xié)同協(xié)作，加快推進鎮(zhèn)街應急管理職責整合、磨合和融合，促進應急管理與基層自治銜接，實施基層應急管理一體化推進，打造基層應急合力；四是堅持群眾路線，把握群眾需求、挖掘群眾智慧、匯聚群眾力量，群策群防群治，共建共治共享，大力弘揚應急安全文化建設，加強宣傳教育，不斷提高基層群眾應急安全素質(zhì)，織密人民防線，打造人人有責、人人盡責、人人參與、人人享有的基層應急安全共同體。