呂 順

（順德職業(yè)技術(shù)學院，廣東 佛山 528300）

社會治理歷來都是黨和國家關(guān)注的重點。習近平總書記指出，社會治理核心在人，重點在城鄉(xiāng)社區(qū)，關(guān)鍵是體制機制的創(chuàng)新。由此可以看出社會治理機制的重要性。黨的十八大報告提出“加快形成多方合作的社會管理體制”。黨的十九大報告強調(diào)，要完善多方合作的社會治理體制，“打造共建共享的社會治理格局”。習近平總書記在參加十三屆全國人大一次會議廣東代表團審議時，提出了廣東“四個走在全國前列”的要求。改革開放40周年，習近平總書記來到廣東視察，再次強調(diào)了社會治理的重要性，指出社區(qū)情況復(fù)雜、群眾需求多樣，要把更多資源、服務(wù)、管理分配到社區(qū)。建立創(chuàng)新高效的社會治理機制、營造共建共治共享社會治理格局既是總書記對廣東工作的殷切期望，也是廣東省在建設(shè)社會主義現(xiàn)代化新征程的重點工作。

一、開展基層糾紛治理制度研究的意義與價值

（一）當前國內(nèi)研究現(xiàn)狀

國內(nèi)自分稅制改革以來，項目制成為單位制的繼承者，能夠有效統(tǒng)合國家內(nèi)部和社會領(lǐng)域等方面資源，是一種重要的治理模式。在我國近年來的實踐中，逐漸形成了具有中國特色的項目制運營方式。以往對于項目制社會治理的研究往往傾向于以下方面：第一，宏大的理論討論。主要從項目治國的角度討論政府如何通過項目實施貫徹治理意圖以及各級政府如何打包、抓包以承接和執(zhí)行項目；第二，微觀的項目制社會治理邏輯。從具體的案例出發(fā)，剖析項目運行的具體做法，總結(jié)出項目運作的方式及其特點，以及對社會形態(tài)的影響，兼論國家治理的思路、做法，同時項目制也存在著諸多的問題值得去深入研究。項目制將宏觀、中觀、微觀層面的治理聯(lián)系起來，在運作中涉及大量的治理主體。在研究的方法上，以往在定量研究和多案例對比研究上還是比較缺乏的，本課題則需要使用這兩種研究方法以便更好地展示研究的內(nèi)容。

（二）理論價值

拓展社會治理研究的視野和領(lǐng)域，以廣東省佛山市的社會治理機制為研究目標，嘗試著將中觀與微觀相結(jié)合，既關(guān)注全市較大范圍內(nèi)的整體機制，也關(guān)注具體的治理運作，例如社會治理如何向基層下移及社區(qū)治理體系的建設(shè)。突出社會治理研究連續(xù)性和生成性，從社會治理多中心的理論出發(fā)，本課題研究還引入更為多樣的社會治理主體，力圖通過機制研究將各種因素統(tǒng)合起來，從建構(gòu)主義理論出發(fā)將各主體置于“制度——社會”場域中并遵照項目制研究所提供的種種邏輯、思路和方法，以呈現(xiàn)出一種更為連貫性的治理形態(tài)以及生成性的治理特征。同時本課題在研究方法的使用上，注重案例的選取，運用多案例對比、定量研究等方法，為課題提供更為合理的研究材料。

（三）實際意義

當前佛山形成“黨建統(tǒng)領(lǐng)、黨群合力、法治、共治、網(wǎng)治一體化”的治理總框架，走出具有佛山特色的共建共治共享的社會治理之路。既有市、區(qū)級的社會治理的“頂層設(shè)計”，又有落實于鎮(zhèn)街、村居的基層實踐，治理內(nèi)容包括規(guī)章設(shè)立和完善、志愿服務(wù)培育、社會力量吸納等多個方面。廣東、佛山的社會治理已經(jīng)走在全國前列，取得不菲的成績，已經(jīng)形成相應(yīng)的格局、框架、體系，并且收到一定的效果。

二、基層糾紛治理制度創(chuàng)新的實踐途徑

（一）立足于民生，讓民生體系實現(xiàn)制度化

社會主義國家的政策和制度從來都是環(huán)繞人民展開的，為提高人民的生活質(zhì)量，必須順應(yīng)時代潮流的發(fā)展，不斷進行改革和創(chuàng)新，以達到完善民生相關(guān)的制度和政策的目標，為民生質(zhì)量的發(fā)展提供基礎(chǔ)保障。這一舉動是為了解決人民群眾所遇到的困難和想表達的訴求，從而從根源上解決這些問題，讓人民滿意的同時減少發(fā)生糾紛的可能性。由此可見，民生便是人民群眾最關(guān)注的問題，也是最關(guān)乎他們利益與權(quán)力的內(nèi)容，同時也能反應(yīng)人民群眾的訴求，堅持以人民為中心才能更好地解決基層糾紛。在當前人民共同建設(shè)、治理和享受福利的社會治理模式中，民生的創(chuàng)新發(fā)展以及制度化，將不再是由社會向人民群眾提供資源和權(quán)利，而是建立相關(guān)的制度和機制，讓人民群眾合理使用自身權(quán)利來獲取資源，達到“授人以魚不如授人以漁”的目的。在進行扶貧工作的過程中，通常會遇到以下狀況：當?shù)鼐用窠邮苄畔⒌那垒^為落后，對工作人員提出的意見持懷疑態(tài)度，認為遵守“祖先的規(guī)矩”能夠更好地發(fā)展；部分居民法治意識淡薄，從而引發(fā)一系列問題出現(xiàn)，例如亂砍濫伐、隨意開墾土地等，這些都容易引發(fā)糾紛；部分居民過于重視自己的利益，忽視他人和集體的利益，出現(xiàn)剪電線、砍伐珍稀植物、捕獵保護動物等。這些情況都極易引發(fā)糾紛，工作人員必須進行民生普及和教育，同時制定相應(yīng)的政策和制度，才能有效避免這類事情的發(fā)生，從而創(chuàng)新基層糾紛治理制度。在處理糾紛的過程中，要時刻牢記“以人民為中心”，始終以維護人民利益為目標。尤其是在辦理具有親友關(guān)系、鄰居關(guān)系等關(guān)系較好的居民之間因生活摩擦而發(fā)生的糾紛案件時，不能過于死板，要對社會關(guān)系進行修復(fù)，減少隱患，避免將來出現(xiàn)糾紛時激化矛盾，而引發(fā)更嚴重的后果。

（二）堅持唯賢而舉，建設(shè)專業(yè)的糾紛治理團隊

首先，在組建糾紛治理團隊時應(yīng)當唯賢而舉，選取相關(guān)地區(qū)較為有聲望且治理實踐經(jīng)驗較多的人員，這一類人員較為了解地區(qū)內(nèi)的人員往來關(guān)系，在調(diào)解時能夠更有效地解決問題；其次是要讓人民群眾參與到選舉過程中，只有讓人民群眾參與到選舉中，才能夠選出真正滿足人民需求的人員；最后是要對相關(guān)人員進行專業(yè)培訓(xùn)，以相關(guān)地區(qū)為單位，進行全員教學、分析討論、案件分析、現(xiàn)場調(diào)研、旁聽庭審、實踐練習等活動，提高糾紛治理團隊的業(yè)務(wù)能力，達到全面多樣的要求。除此之外，糾紛治理團隊必須嚴格按照指定的責任制度執(zhí)行，并且所規(guī)劃的服務(wù)范圍均具備科學性、邊界分明、系統(tǒng)性等特點，推動“定人、定崗、定位、定責”。嚴格實行坐班制，主動對調(diào)查處的矛盾糾紛進行排查和治理，解決問題必須具有連貫性，有助于提高糾紛調(diào)解效率；主動向上級進行報告，將人民群眾糾紛情況和訴求進行反映，有助于提高人民群眾糾紛處理效率。注意規(guī)范糾紛治理團隊的工作制度和責任制度，利用現(xiàn)代化手段記錄個人信息檔案，發(fā)放聘用證明、工作證、工作手冊和服務(wù)聯(lián)系卡等，提高專業(yè)化水平的同時明確責任，減少因怠慢或忽視而引發(fā)的糾紛加劇事件。建設(shè)專業(yè)的糾紛治理團隊，需要注意其專業(yè)性以及邀請人民群眾進行參與。保證糾紛治理團隊的專業(yè)性，就需要對其進行規(guī)范化管理：一是保證團隊結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，并保證團隊中的人員具有較強的專業(yè)素養(yǎng)，在進行糾紛治理的時候才能更好地減輕糾紛帶來的不良影響；二是完善相關(guān)的規(guī)定，為提高糾紛治理的效率，就需要制定相關(guān)的對接工作機制，可采用網(wǎng)絡(luò)建立相應(yīng)的調(diào)理平臺，將基礎(chǔ)信息以及處理過程、結(jié)果在內(nèi)部進行公示，在進行工作對接時能夠減少時間損耗，在糾紛得到調(diào)解或當事人關(guān)系較好時，可由人民調(diào)解組織進行調(diào)節(jié)，專業(yè)團隊進行普法，提供相應(yīng)的法律咨詢，充分發(fā)揮專業(yè)化調(diào)解員的優(yōu)勢。邀請人民群眾參與，主要原因是單純依靠工作人員進行普法講解，不易取得人民群眾的信任，導(dǎo)致糾紛治理的過程變得復(fù)雜，因此在組建糾紛治理團隊的同時，應(yīng)當邀請在人民群眾中具有較高聲望的委員、代表等群體參與普法講解，取得人民群眾的信任，提高糾紛治理的效率。在處理同事或鄰居之間輕傷案件糾紛時，可通過調(diào)解員邀請當事人親友、公司領(lǐng)導(dǎo)或其他鄰居等，進行普法講解，以兩者都能接受的方式對案件進行處理。

（三）健全風險評估和危機應(yīng)急機制

風險評估是指，在風險事件發(fā)生之前或之后且事件未結(jié)束，該事件給人們的生活、生命、財產(chǎn)等各個方面造成的影響和損失的可能性進行量化評估的工作。即，風險評估就是量化測評某一事件或事物帶來的影響或損失的可能程度。相較于體制內(nèi)工作人員而言，體制外人員的工作穩(wěn)定性較低，因而更易在發(fā)生風險時，會因無法承受利益損失而引起糾紛。風險具有突發(fā)性、頻發(fā)性、不確定性、廣泛性等特點，這也導(dǎo)致部分行業(yè)的從業(yè)人員在遇到環(huán)境問題引發(fā)的自然災(zāi)害等事件時，無法接受自身利益受到損害，與相關(guān)單位或機構(gòu)發(fā)生糾紛，因此必須加快健全風險評估和危機應(yīng)急機制，有效預(yù)防基層矛盾糾紛的發(fā)生。準確且及時的預(yù)警能夠有效減少因權(quán)益受損而引發(fā)的糾紛，因此需要建立專業(yè)的網(wǎng)絡(luò)信息平臺，對氣候、地質(zhì)情況、環(huán)境動態(tài)等信息進行實時監(jiān)控，并根據(jù)相關(guān)信息預(yù)估危機降臨的時間點，除此以外還需要制定相關(guān)的治理方案，在災(zāi)難降臨時及早進行救援，最大限度地減輕利益損失，同時需要定期舉行演習，讓人們能夠在災(zāi)難來臨的初期有效地保護自身生命安全。其次是對高風險場所進行規(guī)范化治理，需要定期檢查人群密集場所的消防設(shè)施和疏散通道狀況，確保設(shè)施能夠正常使用、通道無物件堵塞，同時對食品藥品等生產(chǎn)單位進行嚴格的篩查，排查安全隱患，將風險發(fā)生率降到最低。尤其是在自然災(zāi)害發(fā)生時，如發(fā)生基層人民群眾糾紛，就會影響逃生速度，使糾紛當事人的生命和財產(chǎn)安全受到威脅。因此應(yīng)當及時派出專業(yè)團隊進行處理，力爭迅速、高效地解決問題，以減少經(jīng)濟損失，保護人民的生命安全。在信息發(fā)布方面，為避免危機發(fā)生時或發(fā)生后產(chǎn)生大面積的社會恐慌和謠言，在治理基層矛盾糾紛時，必須將責任落實到各個單位，對拖延不報或不作為的工作人員進行嚴厲的懲罰，實行嚴格的問責制度。風險評估機制需要明確以下幾點：要保護的對象是人民群眾，提高人民群眾的風險意識和抗風險能力；當風險發(fā)生時，應(yīng)當盡量保護人民群眾的生命財產(chǎn)等利益，減小損失；采取的安全措施必須保證能夠?qū)L險帶來的損失降低至最低程度。

（四）提高公民素質(zhì)，減少因素質(zhì)低下引發(fā)的基層矛盾糾紛

當前的基層矛盾糾紛呈現(xiàn)涉及面廣、內(nèi)容復(fù)雜、觸發(fā)點多、事態(tài)發(fā)展快、突發(fā)性強、形式多樣等情況。影響社會和諧穩(wěn)定的矛盾糾紛主要有：干群關(guān)系引發(fā)的糾紛；耕地、林地劃界不清引發(fā)的糾紛；宅基地劃分不清引發(fā)的糾紛；征地拆遷時引發(fā)的糾紛；家庭內(nèi)部矛盾引發(fā)的矛盾糾紛。主要形成的原因多為公民素質(zhì)較低、脾氣較為暴躁、逐利心理嚴重等問題，因此應(yīng)當根據(jù)相應(yīng)問題進行解決，提高公民素質(zhì)便成為首要任務(wù)。例如在與群眾溝通的過程中，常出現(xiàn)公民因情緒緊張而影響思考，無法將自身的想法清晰地表述，不僅會影響到辦公速度，甚至會出現(xiàn)不必要的糾紛，因此需要提高公民素質(zhì)，使其能夠在著急、焦慮等情況下能夠利用正確的詞句將思想表達清楚。耕地、林地劃界不清和宅基地劃分不清多為公民對土地的重視，在他人侵占土地時，未能進行有效協(xié)商便引發(fā)爭吵糾紛，提升公民素質(zhì)有助于公民在進行土地劃分和房屋設(shè)計時與鄰居、集體進行協(xié)商，而非事后爭吵，能夠有效規(guī)避相關(guān)情況。除去組織人民群眾參與普法講解活動外，在處理已發(fā)生的糾紛過程中，需要明確提出處理依據(jù)，消除當事人覺得自己遭遇不公平待遇的想法。在處理糾紛或糾紛引發(fā)的案件時，必須對所獲取的證據(jù)進行整合和審查，確認無誤后進行公示，并將事件過程進行詳細記錄。在糾紛處理過程中，不僅要讓當事人了解處理過程所依據(jù)的法律條例，還需要利用傳統(tǒng)文化思想，緩和當事人之間的關(guān)系，避免認為自己遭受不公平待遇的戾氣和怨氣積壓過多，引發(fā)不必要影響。

（五）打造專業(yè)的糾紛治理流程，堅持全程發(fā)力

要時刻發(fā)揮法治的影響，將目光從事發(fā)后治理轉(zhuǎn)向事發(fā)前預(yù)防，要向當?shù)鼐用襁M行普法宣傳，或成立相應(yīng)機構(gòu)，將被動化為主動，向人民群眾提供糾紛過程中所有環(huán)節(jié)的咨詢，諸如法律法規(guī)普及、上訪投訴流程、民事糾紛訴訟知識等，做到事前講法、事中明法、事后析法，讓人民群眾在此過程中逐漸了解法律的相關(guān)內(nèi)容以及重要性，剔除傳統(tǒng)觀念，形成較為良好的法律意識。這一行為能夠有效減少糾紛與矛盾的產(chǎn)生，大部分基層糾紛產(chǎn)生的原因多為觀念不相同、利益產(chǎn)生沖突而引發(fā)的，而基礎(chǔ)法律知識能夠讓人民群眾產(chǎn)生基本的是非觀念，提升人民群眾的法律意識，在發(fā)生糾紛的時候找出自身所存在的問題，最終有效地解決矛盾。其次便是在發(fā)生矛盾糾紛時，必須及時反應(yīng)，建立全面、覆蓋面廣、渠道多樣的糾紛排查網(wǎng)絡(luò)，實行矛盾糾紛發(fā)生時立刻排查、上報、處理的制度，同時對重點人群、地區(qū)、行業(yè)進行關(guān)注，掌控實時的動態(tài)情況，時刻預(yù)防糾紛與矛盾的發(fā)生以及及時解決糾紛問題。除去預(yù)防和制止糾紛和案件發(fā)生外，還需要對和解案件的當事人進行定期回訪，避免因后悔等各種原因所導(dǎo)致的矛盾激化。