文/楊東霞陳素華

新冠疫情暴露出美國(guó)關(guān)鍵產(chǎn)品和行業(yè)供應(yīng)鏈長(zhǎng)期存在的脆弱性問(wèn)題，其中包括農(nóng)產(chǎn)品和食品生產(chǎn)行業(yè)。為應(yīng)對(duì)危機(jī)，強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品和食品生產(chǎn)供應(yīng)鏈的韌性，2021年2月24日，美國(guó)總統(tǒng)拜登簽署14017號(hào)行政令，要求聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)在100天內(nèi)完成對(duì)半導(dǎo)體等四類關(guān)鍵產(chǎn)品供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估報(bào)告，在一年內(nèi)完成對(duì)農(nóng)產(chǎn)品和食品生產(chǎn)等六大關(guān)鍵行業(yè)的供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，以加強(qiáng)美國(guó)供應(yīng)鏈的恢復(fù)力。根據(jù)該行政令的要求，2022年2月24日，美國(guó)農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)提交了《農(nóng)產(chǎn)品和食品生產(chǎn)供應(yīng)鏈的評(píng)估報(bào)告》（Agri-Food Supply Chain Assessment），報(bào)告中分析了現(xiàn)存問(wèn)題，并提出了解決建議。即日美國(guó)農(nóng)業(yè)部出臺(tái)了一系列措施強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品和食品供應(yīng)鏈。

現(xiàn)存問(wèn)題

報(bào)告指出，美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品和食品生產(chǎn)供應(yīng)鏈存在以下六方面的問(wèn)題：

（一）供應(yīng)鏈過(guò)于集中化和整合化

一方面，由于農(nóng)產(chǎn)品和食品生產(chǎn)、制造和銷售過(guò)程過(guò)于集中化和整合化，只要其中一個(gè)環(huán)節(jié)、設(shè)施突發(fā)狀況暫時(shí)停工，就可能威脅到整條供應(yīng)鏈的正常運(yùn)轉(zhuǎn)；另一方面，供應(yīng)鏈中所控制鏈條越長(zhǎng)的公司其市場(chǎng)力量愈強(qiáng)，對(duì)農(nóng)民出售農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格和消費(fèi)者價(jià)格以及相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)影響舉足輕重。這一現(xiàn)象在美國(guó)肉類加工、作物種子和食品零售業(yè)尤為顯著。

（二）勞動(dòng)力短缺

勞動(dòng)力嚴(yán)重短缺是美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品和食品生產(chǎn)行業(yè)面臨的突出問(wèn)題。其中主要原因是工資低、工作條件差和老齡化嚴(yán)重等。早在新冠疫情暴發(fā)前，美國(guó)農(nóng)業(yè)工人缺乏問(wèn)題就已經(jīng)凸顯，每年有40%的崗位空缺，其中農(nóng)場(chǎng)工人僅占美國(guó)人口的不到1%，移民群體占大多數(shù)。疫情導(dǎo)致必須對(duì)入境人員采取強(qiáng)制隔離措施，加劇了季節(jié)性農(nóng)業(yè)工人短缺。同時(shí)，由于在公共衛(wèi)生緊急情況面臨較大工作風(fēng)險(xiǎn)，也導(dǎo)致運(yùn)輸和加工等非農(nóng)場(chǎng)工人短缺。

（三）氣候和生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)

1.氣候干旱和灌溉用水短缺

西部各州的灌溉用水短缺尤其威脅到蔬菜、水果和奶制品的生產(chǎn)。

2.新作物或種子病蟲(chóng)害

有害植物病蟲(chóng)害通常通過(guò)進(jìn)口寄主（如蔬果、種子等）傳入。美國(guó)農(nóng)業(yè)部動(dòng)植物衛(wèi)生檢疫局的植物保護(hù)和檢疫 （The APHIS Plant Protection and Quarnatine，縮寫(xiě)為PPQ）計(jì)劃存在漏洞，如對(duì)進(jìn)出口貨物虛假報(bào)備監(jiān)管不力、缺乏相應(yīng)檢疫設(shè)備、人員不足等問(wèn)題。

3.評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系缺失

“良好農(nóng)業(yè)規(guī)范”，是一種標(biāo)準(zhǔn)體系，涉及水果和蔬菜的種植、采摘、包裝、加工和儲(chǔ)存的操作規(guī)程，以最大限度地減少微生物危害風(fēng)險(xiǎn)。目前，“良好農(nóng)業(yè)規(guī)范”尚未在美國(guó)實(shí)施，故美國(guó)食品安全保障有待進(jìn)一步提升。

4.授粉媒介和傳粉服務(wù)供給減少

一方面，蜜蜂等傳粉媒介減少，其原因主要是近些年蜜蜂面臨缺乏棲息地、草料和食物的風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)也面臨害蟲(chóng)和病原體，潛在的農(nóng)藥接觸和氣候壓力、遺傳多樣性降低等風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，隨著蜂蜜進(jìn)口競(jìng)爭(zhēng)加劇，因美國(guó)蜂蜜價(jià)格下降，養(yǎng)蜂成本上升，傳粉服務(wù)供給急劇減少。

5.特殊作物亟需生產(chǎn)多樣化

特種作物 （specialty crops）是指水果、蔬菜、堅(jiān)果、干果、園藝和苗圃作物等。特殊作物生產(chǎn)的多樣化，有利于克服對(duì)氣候和自然環(huán)境的限制，改善供應(yīng)鏈的韌性，有利于維持美國(guó)產(chǎn)品全球競(jìng)爭(zhēng)力。

（四）動(dòng)物疫病威脅

牲畜和家禽易受生物安全和疾病威脅影響。一些致命動(dòng)物疫病一旦暴發(fā)可能會(huì)迅速蔓延，給行業(yè)造成毀滅性損失，并擾亂食品供應(yīng)鏈。目前美國(guó)面臨的主要?jiǎng)游镆卟∮蟹侵挢i瘟、口蹄疫和禽流感。

（五）運(yùn)輸系統(tǒng)發(fā)展瓶頸

農(nóng)業(yè)是美國(guó)貨運(yùn)系統(tǒng)的最大用戶，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、出口、收入、貿(mào)易和世界人口的不斷增長(zhǎng)，對(duì)運(yùn)輸服務(wù)的需求不斷增加，美國(guó)缺乏相應(yīng)的物流和倉(cāng)儲(chǔ)能力。目前聯(lián)邦政府對(duì)農(nóng)業(yè)供應(yīng)鏈投資有限，增長(zhǎng)幅度無(wú)法適應(yīng)運(yùn)輸系統(tǒng)的發(fā)展，加上原有的問(wèn)題，美國(guó)運(yùn)輸系統(tǒng)進(jìn)入發(fā)展瓶頸期，制約了美國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

（六）潛在貿(mào)易中斷

美國(guó)農(nóng)業(yè)食品供應(yīng)鏈高度融入全球市場(chǎng)，在出口和進(jìn)口的農(nóng)產(chǎn)品和食品中占有相當(dāng)大的份額。雖然美國(guó)與墨西哥和加拿大貿(mào)易中斷的風(fēng)險(xiǎn)極低，但中國(guó)作為美國(guó)最大的單一出口市場(chǎng)，很容易受到貿(mào)易中斷的影響。

許多關(guān)鍵農(nóng)業(yè)投入品和食品進(jìn)口依賴度高，農(nóng)產(chǎn)品出口嚴(yán)重依賴少數(shù)外國(guó)市場(chǎng)，同時(shí)缺乏他國(guó)市場(chǎng)準(zhǔn)入優(yōu)先權(quán)，可能受到不公平的衛(wèi)生和植物檢疫措施和其他非關(guān)稅壁壘等。

應(yīng)對(duì)策略

經(jīng)過(guò)專家的調(diào)查研究、與其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的磋商，最終通過(guò)公眾評(píng)議，美國(guó)農(nóng)業(yè)部應(yīng)對(duì)上述問(wèn)題的策略概括如下：

（一）保障公平競(jìng)爭(zhēng)

針對(duì)美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品和食品生產(chǎn)供應(yīng)鏈過(guò)于集中化和整合化問(wèn)題。第一，提高對(duì)供應(yīng)鏈數(shù)據(jù)和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的分析能力，力求第一時(shí)間解決供應(yīng)鏈中斷問(wèn)題，減少對(duì)個(gè)人和社區(qū)的影響；第二，加強(qiáng)供應(yīng)鏈各環(huán)節(jié)基礎(chǔ)設(shè)施的多樣化，提升地方和區(qū)域項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)能力，創(chuàng)造更好的交易市場(chǎng)；第三，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，維持公平競(jìng)爭(zhēng)的交易環(huán)境。

（二）解決勞動(dòng)力短缺問(wèn)題

改善農(nóng)場(chǎng)及農(nóng)產(chǎn)品和食品生產(chǎn)行業(yè)的工作條件，支持發(fā)展訓(xùn)練有素的勞動(dòng)力、安全的工作場(chǎng)所和高薪、高質(zhì)量的工作崗位。利用職業(yè)安全與健康推廣和預(yù)防項(xiàng)目，解決農(nóng)業(yè)工人的職業(yè)健康與安全問(wèn)題。

（三）應(yīng)對(duì)氣候和生態(tài)變化

在應(yīng)對(duì)氣候變化方面，采取水再利用計(jì)劃、增加灌溉面積、擴(kuò)大非傳統(tǒng)水源的農(nóng)業(yè)利用等措施幫助農(nóng)民適應(yīng)氣候變化。

在應(yīng)對(duì)生態(tài)變化方面，及時(shí)改進(jìn)、更新動(dòng)植物檢疫設(shè)備、加強(qiáng)檢疫人員配備；減少食品安全認(rèn)證的障礙，鼓勵(lì)擴(kuò)大美國(guó)農(nóng)業(yè)部良好農(nóng)業(yè)規(guī)范，并與食品及藥物管理局（Food and Drug Administration，縮寫(xiě)為FDA）合作，提供關(guān)于生產(chǎn)安全的技術(shù)援助和人員培訓(xùn)。支持旨在了解氣候變化如何影響傳粉媒介、飼料和作物產(chǎn)量生產(chǎn)傳粉率的研究；擴(kuò)大城市農(nóng)業(yè)和創(chuàng)新生產(chǎn)辦公室的工作，為傳粉媒介和有益昆蟲(chóng)提供棲息地的保護(hù)；采取措施確保原產(chǎn)地標(biāo)簽的真實(shí)性、質(zhì)量和準(zhǔn)確性，防止欺詐和摻假。擴(kuò)大研究和推廣，鼓勵(lì)可控環(huán)境農(nóng)業(yè)（Controlled Environment Agriculture，縮寫(xiě)為CEA）和城市農(nóng)業(yè)，發(fā)展氣候智能型農(nóng)業(yè)，以減少特殊作物生產(chǎn)的氣候限制。

（四）加強(qiáng)動(dòng)植物病蟲(chóng)害應(yīng)對(duì)

繼續(xù)強(qiáng)調(diào)制定牲畜和家禽業(yè)務(wù)連續(xù)性計(jì)劃，支持動(dòng)物和動(dòng)物相關(guān)產(chǎn)品的安全運(yùn)輸。通過(guò)評(píng)估應(yīng)對(duì)野生動(dòng)物和家畜中動(dòng)物疾病暴發(fā)所需的現(xiàn)有設(shè)備和用品，加強(qiáng)防范措施。

（五）整修、更新運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施

重建運(yùn)輸大宗商品和特種產(chǎn)品的關(guān)鍵運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施；地面運(yùn)輸委員會(huì)（The Surface Transportation Board）應(yīng)實(shí)施監(jiān)管改革，以加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)，改善費(fèi)率糾紛程序。

（六）加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品出口

強(qiáng)化公平原則，以確保項(xiàng)目、服務(wù)和決策反映公平和包容的價(jià)值觀。

近期舉措

為強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品和食品供應(yīng)鏈韌性，美國(guó)通過(guò)關(guān)懷法案（Coronavirus Aid, Relief, and Economic Security Act，縮寫(xiě)為CARES Act）、救援計(jì)劃法案（American Rescue Plan Act）及基礎(chǔ)實(shí)施投資和就業(yè)法案（Infrastructure Investment and Jobs Act）等提供了一系列經(jīng)濟(jì)救助和投資支持措施。其中，2022年2月24日，美國(guó)公布了2.15億美元的撥款計(jì)劃，主要用于肉制品加工行業(yè)，促進(jìn)該行業(yè)中小型企業(yè)和地區(qū)企業(yè)發(fā)展，保障農(nóng)業(yè)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，以加強(qiáng)美國(guó)肉制品供應(yīng)鏈韌性，為美國(guó)農(nóng)村地區(qū)創(chuàng)造更多財(cái)富。此次美國(guó)農(nóng)業(yè)部撥款用于以下三個(gè)項(xiàng)目。

（一）肉制品加工行業(yè)擴(kuò)大計(jì)劃

美國(guó)農(nóng)業(yè)部農(nóng)村發(fā)展局（USDA Rural Development）通過(guò)肉制品加工行業(yè)擴(kuò)張計(jì)劃提供1.5億美元撥款。其中，提供個(gè)人高達(dá)2500萬(wàn)美元的補(bǔ)貼，用于建設(shè)新加工廠，擴(kuò)建現(xiàn)有工廠和購(gòu)置加工設(shè)備等項(xiàng)目， 尤其鼓勵(lì)小型農(nóng)場(chǎng)和牧場(chǎng)、部落地區(qū)、社會(huì)弱勢(shì)群體、退伍軍人和服務(wù)不足社區(qū)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者申請(qǐng)補(bǔ)貼，以提高美國(guó)肉制品加工行業(yè)的生產(chǎn)能力。

（二）肉制品加工行業(yè)勞動(dòng)力發(fā)展

美國(guó)農(nóng)業(yè)部國(guó)家食品和農(nóng)業(yè)研究所撥款4000萬(wàn)美元用于發(fā)展和培訓(xùn)勞動(dòng)力，支持社區(qū)、?？茖W(xué)校和技術(shù)學(xué)院的肉制品加工勞動(dòng)力培訓(xùn)活動(dòng)，以滿足當(dāng)前加工所需知識(shí)和技能的要求。此外，美國(guó)農(nóng)業(yè)部將利用現(xiàn)已開(kāi)展的區(qū)域教育和推廣網(wǎng)絡(luò)，支持少數(shù)族裔服務(wù)機(jī)構(gòu)開(kāi)展肉制品加工研究、教育和培訓(xùn)活動(dòng)。美國(guó)農(nóng)業(yè)部還將與勞工部合作，讓肉制品加工等行業(yè)創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)。

（三）肉制品加工技術(shù)援助

美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品銷售局（Agricultural Marketing Service，縮寫(xiě)為AMS）撥款約2500萬(wàn)美元用于全方位技術(shù)援助支持，其中1000萬(wàn)美元用于技術(shù)援助網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和首席協(xié)調(diào)員招募工作，為后續(xù)提供技術(shù)援助服務(wù)做準(zhǔn)備。