黃素梅，潘 信

(湖南科技大學(xué) 法學(xué)與公共管理學(xué)院 ，湖南 湘潭 411021)

2020年1月31日，世界衛(wèi)生組織(下稱“WHO”)宣布將新型冠狀病毒疫情(下稱“新冠疫情”)列為國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件(Public Health Emergency of International Concern，下稱“PHEIC”)。隨著全球化程度的加深，公共衛(wèi)生也不再是某個(gè)國家的專屬問題，新型傳染病引起的全球公共衛(wèi)生事件頻發(fā)，威脅著全人類的生存與發(fā)展。面對嚴(yán)峻形勢，國際社會應(yīng)當(dāng)積極合作，共同治理全球公共衛(wèi)生問題。

一、合作是國際公共衛(wèi)生法律治理的應(yīng)然要求

全球公共衛(wèi)生問題面臨新形勢、新挑戰(zhàn)，其妥善解決不能僅局限于單個(gè)國家層面的努力，而是需要世界各國和地區(qū)一道，踐行人類命運(yùn)共同體理念，保障人的生命健康權(quán)，共同建立完備的全球公共衛(wèi)生治理機(jī)制。

(一)對人權(quán)的尊重和保障必須強(qiáng)化合作治理

人權(quán)是一個(gè)發(fā)展的概念，包括生命權(quán)、健康權(quán)、自由權(quán)、平等權(quán)等。二戰(zhàn)后，現(xiàn)代人權(quán)運(yùn)動(dòng)興起，國際人權(quán)法迅速發(fā)展。1948年12月聯(lián)合國大會通過的《世界人權(quán)宣言》是全人類有史以來的首個(gè)人權(quán)宣言。1966年通過的《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》是《世界人權(quán)宣言》的重要補(bǔ)充，標(biāo)志著國際人權(quán)事業(yè)進(jìn)入新階段。

二戰(zhàn)后各國加深了對生命健康權(quán)的思考，《世界衛(wèi)生組織憲章》在序言中承認(rèn)健康權(quán)作為基本人權(quán)的地位，《世界人權(quán)宣言》也明確肯定了健康之于個(gè)人尊嚴(yán)和人格發(fā)展的價(jià)值[1]。過去數(shù)十年來，全球公共衛(wèi)生治理領(lǐng)域發(fā)生的深刻變革，讓人們見證了國際社會對健康權(quán)的持續(xù)關(guān)注[2]。一方面，全球公共衛(wèi)生治理的最終目標(biāo)是使全人類都獲得盡可能高水平的健康，另一方面，全球公共衛(wèi)生治理是人類健康權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的根本途徑。隨著全球化不斷深入，人權(quán)與健康不斷融和，跨域公共衛(wèi)生事件的頻發(fā)使人們逐步認(rèn)識到全球公共衛(wèi)生治理面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，從人權(quán)角度審視全球公共衛(wèi)生治理的重要性日益凸顯。

人權(quán)是獲得健康和幸福的一個(gè)先決條件[3]。首先，尊重和保障人權(quán)是進(jìn)行有效公共衛(wèi)生治理的前提。以傳染性疾病來說，政府應(yīng)及時(shí)告知公眾疫情真相以保障公眾的知情權(quán)，在疫情爆發(fā)之初采取積極措施，保障公眾的生命健康權(quán)，從而完善公共衛(wèi)生治理。其次，漠視和侵犯人權(quán)不利于全球公共衛(wèi)生治理。古代社會常采取活埋、焚燒等手段防止傳染病傳播，社會大眾把傳染病患者視為不祥之物，導(dǎo)致感染者毫無人權(quán)可言。20世紀(jì)80年代，世界上第一起艾滋病病例在美國出現(xiàn)時(shí)，由于對艾滋病認(rèn)識不足，對艾滋病人的歧視和迫害從個(gè)人擴(kuò)展到國家，在全社會引發(fā)了嚴(yán)重的人權(quán)危機(jī)。

人權(quán)保障與全球公共衛(wèi)生治理相互交融，尊重和保護(hù)人權(quán)是世界各國必須履行的國際義務(wù)，也是促進(jìn)全球公共衛(wèi)生合作治理的重要保障。國際社會要以人權(quán)為中心，構(gòu)建全球公共衛(wèi)生人權(quán)保護(hù)體系。

(二)傳染病無國界傳播需要國際公共衛(wèi)生合作治理

國家之間聯(lián)系日益緊密，傳染病無國界傳播威脅著全人類安全，沒有任何一個(gè)國家能獨(dú)善其身。防控突發(fā)疫情亟需世界各國有效開展衛(wèi)生合作，在提高國家治理能力的同時(shí)，促進(jìn)全球公共衛(wèi)生治理體系建設(shè)。

國際交通運(yùn)輸效率的提升加速了疫情擴(kuò)散蔓延，一名感染者可在短時(shí)間內(nèi)將病毒傳染給數(shù)人，一國國內(nèi)發(fā)生的傳染病可通過人口跨境流通傳播至全球各地；國際貿(mào)易自由化推動(dòng)貨物產(chǎn)銷全球化，病毒得以依附于產(chǎn)品外包裝傳播至萬里之外。自新冠肺炎爆發(fā)以來，中國疫情防控工作已取得顯著成效，但由于該病毒在低溫環(huán)境下更易生存，進(jìn)口冷鏈?zhǔn)称芳捌渫獍b極易成為新冠病毒跨境傳播的載體。至2020年年末，全國抽檢陽性率是萬分之零點(diǎn)四八，主要集中在食品外包裝上[4]。如今，很多國家仍處于疫情爆發(fā)期，各種物品表面都可能被病毒污染，從而加速疫情的跨境傳播。世界各國為嚴(yán)防病毒進(jìn)入本國領(lǐng)土，曾相繼采取停飛國際航班、限制外國人入境等多項(xiàng)措施，但收效甚微，未能阻止疫情在全球蔓延。

與發(fā)達(dá)國家相比，病毒無國界傳播對發(fā)展中國家產(chǎn)生了更大的威脅，增加醫(yī)療衛(wèi)生壓力的同時(shí)，也加重了國家經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。全球公共衛(wèi)生治理能夠有效增強(qiáng)世界各國，尤其是發(fā)展中國家應(yīng)對突發(fā)疫情的能力，維護(hù)人類健康。通過國際衛(wèi)生援助，醫(yī)療體系薄弱的國家和地區(qū)可獲得物質(zhì)、技術(shù)和人員支持，緩解防疫壓力。如中國在抗擊新冠疫情的同時(shí)，還向發(fā)展中國家、欠發(fā)達(dá)國家提供援助物資，幫助其把疫情控制在最初階段[5]。另外，鼓勵(lì)當(dāng)事國參與全球公共衛(wèi)生治理，與其他國家分享病毒樣本和疫情信息，能夠推動(dòng)疫苗和抗病毒藥物的研發(fā)，從而提高全球公共衛(wèi)生治理整體水平。

傳染病無國界傳播重創(chuàng)貿(mào)易、旅游、航空等各行各業(yè)，甚至導(dǎo)致全球經(jīng)濟(jì)停滯不前，凸顯出全球公共衛(wèi)生治理的必要性和現(xiàn)實(shí)性，面對日益嚴(yán)峻的公共衛(wèi)生挑戰(zhàn)，國際社會應(yīng)當(dāng)務(wù)實(shí)合作，共抗疫情。

(三)對“人類命運(yùn)共同體”理念的遵循呼喚國際公共衛(wèi)生合作治理

中國素來有“天下大同”的觀念，認(rèn)為世界是一個(gè)有序且不可分割的整體。黨的十九大報(bào)告指出，要堅(jiān)持和平發(fā)展道路，推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體?！叭祟惷\(yùn)共同體”是中國基于對新時(shí)代國際形勢判斷而提出的[6]。該理念是中國向世界提供的一項(xiàng)制度性公共產(chǎn)品，指引著包括全球衛(wèi)生治理在內(nèi)的全球治理的改革方向[7]152。

自提出以來，該理念多次被寫入聯(lián)合國有關(guān)決議和文件中，逐漸成為推動(dòng)全球治理體系變革的理論基礎(chǔ)和指導(dǎo)思想。就全球公共衛(wèi)生治理而言，世界各國已成為一個(gè)公共衛(wèi)生人類命運(yùn)共同體。從維護(hù)共同體的整體利益出發(fā)，需把保障個(gè)體人權(quán)融入到構(gòu)建人類命運(yùn)共同體中去。這一方面與上文談到的人權(quán)與全球衛(wèi)生治理不謀而合；另一方面，該理念的踐行需要全球公共衛(wèi)生合作治理。

人類命運(yùn)共同體理念是中國參與全球公共衛(wèi)生治理的理論基礎(chǔ)。中國作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，正參與到越來越多的全球衛(wèi)生治理中，積極提供公共衛(wèi)生產(chǎn)品，從消費(fèi)者的角色轉(zhuǎn)為公共產(chǎn)品供應(yīng)者[7]153，正以人類命運(yùn)共同體理念指導(dǎo)全球公共衛(wèi)生治理的具體實(shí)踐。2017年習(xí)近平主席訪問WHO總部期間，中國與WHO正式簽署了“一帶一路”衛(wèi)生領(lǐng)域合作的文件?！耙粠б宦贰弊鳛橹袊蚴澜缣峁┑膰H公共產(chǎn)品，是一個(gè)最具包容性的平臺，它把國家利益同世界各國利益相結(jié)合，形成了不可分割的命運(yùn)共同體。通過“一帶一路”打造衛(wèi)生領(lǐng)域的公共產(chǎn)品，在沿線國家和地區(qū)形成新的公共衛(wèi)生治理格局，是對人類命運(yùn)共同體理念的身體力行。

二、中國參與國際公共衛(wèi)生法律治理面臨的挑戰(zhàn)

盡管國際社會對全球衛(wèi)生治理的關(guān)注程度日益增加，實(shí)現(xiàn)全民健康也已上升到國家發(fā)展規(guī)劃的核心位置，但從現(xiàn)實(shí)看，我國若要充分參與到全球衛(wèi)生治理并發(fā)揮重要作用，尚面臨國內(nèi)和國際層面的雙重法律挑戰(zhàn)。

(一)國內(nèi)法治環(huán)境的制約

1.立法位階低

我國《憲法》規(guī)定了有權(quán)決定進(jìn)入緊急狀態(tài)的國家機(jī)關(guān)及其職權(quán)范圍，但未涉及公共衛(wèi)生領(lǐng)域；“非典”后，國務(wù)院頒布了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對條例》(下稱“《條例》”)，該條例標(biāo)志著我國政府應(yīng)對公共衛(wèi)生危機(jī)能力的顯著提升，但其不足也十分明顯?！稐l例》第33條授予了突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部緊急調(diào)配人員、物資以及必要時(shí)封鎖疫區(qū)的權(quán)力，但根據(jù)《立法法》規(guī)定，限制人身自由的強(qiáng)制措施屬于絕對的法律保留事項(xiàng)，只有全國人大及其常委會才有權(quán)制定法律，限制公民的人身自由?！稐l例》作為行政法規(guī)，在沒有基本法律作出相關(guān)規(guī)定的前提下，是不能規(guī)定強(qiáng)制隔離措施的。在公民基本權(quán)利的保護(hù)上，《條例》也只是粗略地提及舉報(bào)權(quán)，對于健康權(quán)、人身自由權(quán)、知情權(quán)等均未有詳盡規(guī)定，不利于公民正當(dāng)權(quán)益的維護(hù)。

2.立法缺乏綜合性

現(xiàn)行立法表現(xiàn)出專門化、類型化特征，如《動(dòng)物防疫法》《食品安全法》，分別針對不同類型的突發(fā)公共衛(wèi)生事件規(guī)定了相應(yīng)的應(yīng)對措施。除《突發(fā)事件應(yīng)對法》外，幾乎沒有其他綜合性的法律規(guī)范。在全球化背景下，公共衛(wèi)生事件往往呈現(xiàn)多元化特征，一場突發(fā)疫情可能導(dǎo)致全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)、就業(yè)危機(jī)、糧食短缺等種種問題，繼而引發(fā)次生災(zāi)害，甚至引起新的疾病。當(dāng)前，新冠疫情已蔓延至全球190多個(gè)國家，致使全球經(jīng)濟(jì)遭受重創(chuàng)，衰退已無法避免①。經(jīng)濟(jì)衰退、民眾大量失業(yè)和糧食危機(jī)的爆發(fā)又可能導(dǎo)致饑荒、社會動(dòng)亂等次生災(zāi)害。大量的專門立法雖然可以保障突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對的專業(yè)性，但如果同時(shí)伴有其他突發(fā)事件，缺少統(tǒng)一的“突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法”會導(dǎo)致政府在處理問題時(shí)面臨無法可依或不知究竟應(yīng)依哪部法律行事的窘境，難免束手束腳。

3.民間機(jī)構(gòu)對外開展衛(wèi)生合作缺乏法律依據(jù)

在全球衛(wèi)生治理中，除了國家、政府間國際組織的參與，國際非政府組織也在提供公共健康的技術(shù)和服務(wù)、促進(jìn)全球公共衛(wèi)生立法和監(jiān)督、實(shí)施和參與糾紛解決等方面發(fā)揮著重要的作用[8]。在此次新冠疫情中，比爾及梅琳達(dá)·蓋茨基金會向中國提供了500萬美元捐款和技術(shù)支持；無國界醫(yī)生的緊急救援隊(duì)正在全球多個(gè)地方抗擊新冠疫情，包括為患者提供醫(yī)療護(hù)理，進(jìn)行健康和心理健康教育，以及為醫(yī)院和診所的醫(yī)護(hù)人員提供感染控制和預(yù)防措施的培訓(xùn)[9]。因此，中國要想更有效地參與全球衛(wèi)生治理，讓更多民間機(jī)構(gòu)“走出去”，開展國際衛(wèi)生合作是當(dāng)務(wù)之急。

隨著中國參與全球衛(wèi)生治理的程度進(jìn)一步加深，相關(guān)衛(wèi)生組織的數(shù)量也在不斷增長，但尚缺乏與之相適應(yīng)的法律規(guī)范。2017年實(shí)施的《境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》明確了境外非政府組織在中國境內(nèi)可以開展衛(wèi)生、救災(zāi)等多個(gè)領(lǐng)域的公益活動(dòng)，但并未明確其與境內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)開展衛(wèi)生合作的運(yùn)行及管理模式；《慈善法》《基金會管理?xiàng)l例》以及《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等法律法規(guī)雖有涉及社會組織在境內(nèi)開展衛(wèi)生活動(dòng)的規(guī)范，但對于社會組織如何走出國門進(jìn)行全球范圍的衛(wèi)生合作，目前國內(nèi)法制還處于空白狀態(tài)。

(二)國際衛(wèi)生合作中法律治理的困境

國際衛(wèi)生合作機(jī)制為國際社會開展疫情防控提供了基本方法。但現(xiàn)有合作機(jī)制在實(shí)踐中仍然面臨著一系列難題，在面對諸如新冠疫情等規(guī)模大、范圍廣、持續(xù)時(shí)間長的重大公共衛(wèi)生事件時(shí)，往往力不從心。

1.國際衛(wèi)生法存在不足之處

一方面，《國際衛(wèi)生條例(2005)》(International Health Regulations，下稱“IHR”)中額外衛(wèi)生措施的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、界限不明，也沒有對采取過度行為的國家實(shí)施制裁的規(guī)定。根據(jù)IHR第43條，為應(yīng)對PHEIC或特定公共衛(wèi)生危害，締約國有權(quán)實(shí)施額外的衛(wèi)生措施，但應(yīng)當(dāng)依據(jù)其國內(nèi)法、符合國際法義務(wù)且不違反WHO現(xiàn)有指導(dǎo)或建議和科學(xué)原則；WHO有權(quán)要求締約國提供采取措施的依據(jù)和相關(guān)科學(xué)信息，并對這些措施進(jìn)行評估和審查。2020年3月，美國加大對伊朗的單邊制裁力度，將與伊朗有密切聯(lián)系的數(shù)家公司列入制裁黑名單，凍結(jié)其全部資產(chǎn)并切斷其與本國公民之間的貿(mào)易往來。而彼時(shí)伊朗正處于抗擊新冠疫情的關(guān)鍵時(shí)期，上述制裁措施幾乎封鎖了國際社會對伊朗的救援通道，醫(yī)藥公司為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，紛紛停止對伊朗藥品和醫(yī)療設(shè)備的出口。面對上述困境，WHO沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)、無法制止美國的過度措施，IHR亦無相關(guān)規(guī)則保障伊朗及其他公司免受過激行為的傷害，只能寄希望于美國主動(dòng)取消制裁。

另一方面，現(xiàn)行IHR下的信息共享方式是以WHO為核心的縱向交流渠道，而無國家間橫向的信息共享辦法。根據(jù)IHR規(guī)定，締約國應(yīng)當(dāng)及時(shí)向WHO通報(bào)其領(lǐng)土內(nèi)存在的、可能構(gòu)成PHEIC的所有信息，WHO在分析評估后發(fā)布臨時(shí)或長期建議。而這一過程往往需要較長時(shí)間，不利于控制疫情擴(kuò)散。從2014年2月埃博拉在西非爆發(fā)到同年8月被確定為PHEIC，過了近半年時(shí)間，WHO也因此被國際社會指責(zé)反應(yīng)遲鈍、應(yīng)對不力。相比之下，國家之間的信息交流更加高效，在應(yīng)對突發(fā)疫情時(shí)能夠抓住最佳時(shí)機(jī)，將負(fù)面影響降到最低。此外，IHR的爭議解決機(jī)制也不完善，一旦成員國之間就國際公共衛(wèi)生事件產(chǎn)出矛盾與沖突，難以在IHR體系內(nèi)得到及時(shí)、有效的解決。

除IHR外，WHO發(fā)布了大量無法律約束力的指南、聲明、建議等文件，形成了龐大的“軟法”體系。這些“軟法”雖然具有更多的靈活性，能夠彌補(bǔ)公共衛(wèi)生治理領(lǐng)域國際法的空白，但它們不具有法律約束力，只能依靠成員國自愿遵守。對于違反國際衛(wèi)生法規(guī)則的國家，目前國際社會難以給予其強(qiáng)制性的制裁，部分國家無視違法成本，導(dǎo)致國際法的權(quán)威和公信力逐漸削弱。自新冠疫情爆發(fā)以來，雖然WHO總干事譚德塞多次呼吁世界各國拋棄成見、攜手并進(jìn)、共克時(shí)艱，但個(gè)別國家并未采納相關(guān)建議，反而作出撤回駐華大使、限制貿(mào)易自由、“甩鍋”中國等偏激行為，甚至要求中國“賠償”。美國宣布退出WHO的行為更是引起了軒然大波。此外，西方多國對WHO提出的相關(guān)衛(wèi)生建議和措施并沒有充分采納和執(zhí)行，導(dǎo)致歐美逐漸淪為疫情最中心。

2.忽視發(fā)展中國家合法權(quán)益的保障

在重大疫情面前，發(fā)展中國家大多處于被動(dòng)地位，直接承受著疫情帶來的強(qiáng)烈沖擊。國際衛(wèi)生法本身作為多方利益相互妥協(xié)的產(chǎn)物，充斥著各方力量的平衡與博弈，這種妥協(xié)的結(jié)果更多代表了發(fā)達(dá)國家的意志、保護(hù)發(fā)達(dá)國家的利益，忽視保障發(fā)展中國家的權(quán)益。

一方面，現(xiàn)有國際醫(yī)療衛(wèi)生援助多停留在“控制疫情傳播”的表面，忽視了發(fā)展中國家基礎(chǔ)公共衛(wèi)生服務(wù)能力的建設(shè)。自2020年2月埃及發(fā)現(xiàn)首例新冠肺炎確診病例以來，非洲地區(qū)病例數(shù)一直保持增長勢頭，且涉及國家眾多。盡管已經(jīng)采取了必要的應(yīng)對措施，如啟動(dòng)全國封鎖、宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)、釋放輕罪囚犯等，但由于其醫(yī)療條件薄弱、衛(wèi)生資源短缺、社會動(dòng)蕩不安等因素，當(dāng)?shù)厝悦媾R著嚴(yán)峻的疫情防控挑戰(zhàn)。疫區(qū)國家公共衛(wèi)生條件有限，基礎(chǔ)設(shè)施落后，民眾對病毒以及防控知識缺乏了解；國際社會對疫區(qū)國家的援助大多集中在資金、物品和醫(yī)務(wù)人員派遣等方面，多著眼于防控疫情的進(jìn)一步爆發(fā)和傳播，對提升西非國家基礎(chǔ)公共衛(wèi)生能力的作用有限，當(dāng)疫情卷土重來時(shí)這些國家?guī)缀鯚o力應(yīng)對，無法從根本上解決問題。

另一方面，國際法分配正義缺失導(dǎo)致無法破解全球衛(wèi)生治理難題[10]。疫苗作為抗擊疫情的重要公共產(chǎn)品，其研發(fā)與生產(chǎn)往往要依靠國際合作才能完成，疫苗分配更應(yīng)遵循公平正義，優(yōu)先向發(fā)展中國家提供。新冠疫苗尚未上市時(shí)，占世界人口14%的富裕國家就已預(yù)購53%，許多發(fā)展中國家既無生產(chǎn)能力又無進(jìn)口能力，陷入“疫苗危機(jī)”[11]。此外，由于疫苗受到《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定》保護(hù)，醫(yī)藥公司由此獲得巨大利潤，而病毒樣本提供國反而被“人類共同利益”綁架[12]13，利益無法得到合理保護(hù)。

3.缺乏有效的合作治理框架

隨著國家之間相互聯(lián)系日益緊密，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防控不僅關(guān)系到衛(wèi)生安全，而且涉及人權(quán)保障、環(huán)境安全、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易等多個(gè)領(lǐng)域，需要國際社會通力合作，建立多元化的衛(wèi)生治理體系。而當(dāng)前的治理體系仍處于分散狀態(tài)，不同治理主體之間矛盾重重，導(dǎo)致治理效率低下。

WHO作為維護(hù)國際衛(wèi)生安全的核心，在多次突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對中逐漸暴露了其領(lǐng)導(dǎo)力不足的缺陷，導(dǎo)致各治理主體之間缺乏必要的協(xié)調(diào)合作。同時(shí)，面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的侵襲，不同的參與主體通過利益權(quán)衡大多選擇明哲保身，各自為政，甚至因政策不同而相互沖突。如IHR與《生物多樣性公約》就對于成員國是否有義務(wù)共享病毒樣本存在分歧，《生物多樣性公約》規(guī)定，國家是其生物遺傳資源主權(quán)的享有者，其他主體在獲取這種資源時(shí)須經(jīng)該國事先知情同意；IHR第6條規(guī)定締約國有義務(wù)將其掌握的公共衛(wèi)生信息盡快向WHO匯報(bào)，而對于“公共衛(wèi)生信息”是否包含“病毒樣本”，不同國家或?qū)W者亦有不同解釋。美國將“公共衛(wèi)生信息”擴(kuò)大解釋為包括病毒材料，而印尼等國則主張，獲取其病毒樣本應(yīng)遵循《生物多樣性公約》規(guī)定的“事先知情同意”等原則。類似分歧將進(jìn)一步加劇國際衛(wèi)生合作秩序的不穩(wěn)定性，難以形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的合作治理模式。

4.治理主體單一化

全球公共衛(wèi)生治理需要更多類型的主體參與進(jìn)來。以非政府組織、跨國公司等為代表的非國家行為者在全球衛(wèi)生治理中的作用不可忽視。如比爾及梅琳達(dá)·蓋茨基金會與中國伙伴長期開展衛(wèi)生合作，致力于扶貧減貧、改善基礎(chǔ)衛(wèi)生條件、培養(yǎng)公益事業(yè)人才等工作；在全球抗擊新冠疫情期間，該基金會前后兩次向WHO提供了總計(jì)2.5億美元的捐款。

當(dāng)前，全球公共衛(wèi)生治理體系以國家為中心，非政府組織、跨國公司等行為主體參與全球治理的法律依據(jù)不足。國際法致力于調(diào)整國家間權(quán)利義務(wù)關(guān)系，IHR將締約國與WHO作為主要協(xié)調(diào)對象，缺乏促進(jìn)國家、非政府組織等主體開展衛(wèi)生合作的規(guī)則保障。而傳染病無國界傳播危及的不僅是國家主權(quán)安全，本質(zhì)上涉及的是全人類生命、健康等權(quán)利，傳染病的有效防控需要國家采取有效的防疫措施，以主權(quán)為邊界的衛(wèi)生治理在應(yīng)對如外交、戰(zhàn)爭以及貿(mào)易等國家安全危機(jī)時(shí)發(fā)揮了重要作用，但在面對公共衛(wèi)生這種非傳統(tǒng)安全因素時(shí)，僅靠國家“單槍匹馬”作戰(zhàn)的治理模式逐漸暴露出其局限性，亟需吸收新鮮血液來補(bǔ)強(qiáng)現(xiàn)有的全球公共衛(wèi)生治理模式。

三、中國參與國際公共衛(wèi)生法律治理的路徑選擇

(一)改善國內(nèi)法治環(huán)境

首先，提升立法位階，制定《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法》。一方面，如前所述，《條例》應(yīng)SARS防控而生，為抗擊疫情提供了強(qiáng)有力的法律保障，但其與《立法法》在內(nèi)容上的矛盾仍不可忽視。實(shí)際上，經(jīng)過SARS的檢驗(yàn)，既然《條例》的眾多規(guī)定被證明為有效，那么就可將其上升到法律高度，為解決這一矛盾提供思路。同時(shí)，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法》能夠協(xié)調(diào)突發(fā)衛(wèi)生事件防控總體布局，使政府在處置疫情可能導(dǎo)致的次生災(zāi)害時(shí)有法可依，也就解決了我國衛(wèi)生立法綜合性不強(qiáng)的問題。

其次，完善對外衛(wèi)生援助法律制度，提升我國開展對外衛(wèi)生合作的能力。當(dāng)前，越來越多的國際組織開始參與到全球衛(wèi)生治理中，中國許多民間機(jī)構(gòu)也積極開展多樣化的衛(wèi)生援助。在過去的數(shù)十年間，中國政府通過派遣醫(yī)療隊(duì)、捐贈(zèng)醫(yī)療物資、援建醫(yī)院等形式，向其他發(fā)展中國家提供衛(wèi)生援助。自2013年提出“一帶一路”倡議以來，中國已經(jīng)與沿線多國開展了多邊衛(wèi)生合作，逐漸成為全球衛(wèi)生治理的中堅(jiān)力量，從過去的受援者身份向援助者身份轉(zhuǎn)變。但是與國際社會相比，我國民間機(jī)構(gòu)開展對外衛(wèi)生援助的依據(jù)仍然不足。國際上，WHO通過發(fā)布宣言、倡議等具有“軟法”性質(zhì)的文件，以及與其他國際組織簽署長期協(xié)議的方式來加強(qiáng)衛(wèi)生合作；一些國家與國際組織通過出臺相關(guān)法律與政策措施，與WHO開展突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控的援助與合作。如美國有專門的《對外援助法》，它規(guī)定了美國發(fā)展援助授權(quán)、發(fā)展合作政策的主要目標(biāo)以及提供援助的禁止性規(guī)定等。在對外衛(wèi)生援助日益多樣化的中國，建立完備的對外衛(wèi)生援助法律體系，是促進(jìn)中國民間機(jī)構(gòu)走出國門，開展統(tǒng)一、高效衛(wèi)生援助活動(dòng)的基石。

(二)推動(dòng)完善國際衛(wèi)生法律規(guī)則

國際法在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的重要性毋庸置疑，但其天然具有的“無強(qiáng)制執(zhí)行力”性質(zhì)也讓人們不斷質(zhì)疑其權(quán)威性；另一方面，中國若要在國際社會上獲得更多話語權(quán)，應(yīng)當(dāng)積極參與到國際法規(guī)則的制定和執(zhí)行當(dāng)中。強(qiáng)化國際法權(quán)威，增強(qiáng)國際法的執(zhí)行力，是有效開展國際衛(wèi)生合作的前提。

第一，強(qiáng)化“人類命運(yùn)共同體”理念而非傳統(tǒng)的絕對主權(quán)觀念。當(dāng)前，公共衛(wèi)生問題日益凸顯，人們逐漸意識到，一旦發(fā)生公共衛(wèi)生事件，其影響不再只局限于某個(gè)國家，也不再只是某個(gè)國家能夠自行解決的問題，而是關(guān)乎全人類的共同利益。面對病毒的侵襲，中國應(yīng)進(jìn)一步在國際社會廣泛倡導(dǎo)“人類命運(yùn)共同體”理念，呼吁摒棄傳統(tǒng)的絕對主權(quán)觀念，加強(qiáng)國家間衛(wèi)生合作，才能把國家利益和國際社會利益統(tǒng)一起來，為全人類的健康保駕護(hù)航。

第二，積極參與國際立法。全球公共衛(wèi)生治理具有復(fù)雜性，如何處理國家與國際組織的關(guān)系，如何確定各國的權(quán)利義務(wù)，如何保證低收入國家獲得充足的醫(yī)療衛(wèi)生資源，如何解決現(xiàn)有衛(wèi)生治理體系中存在的不合理和不公正……這些都需要法律進(jìn)行調(diào)整?，F(xiàn)階段，我國可以嘗試進(jìn)行區(qū)域衛(wèi)生合作新模式的探索，結(jié)合“一帶一路”建設(shè)，與沿線國家簽署開展公共衛(wèi)生合作的區(qū)域性多邊條約，對全球公共衛(wèi)生治理作出積極回應(yīng)。

第三，加強(qiáng)國內(nèi)法與國際法的溝通融合。國際法不能充分實(shí)施的原因之一在于缺乏相應(yīng)國內(nèi)法的支持，如果沒有國內(nèi)法相關(guān)規(guī)則進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充，國際法的作用就會大大削弱，公共衛(wèi)生治理的國際法亦然?！痘踞t(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》是我國醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的基礎(chǔ)立法，但對跨國衛(wèi)生合作鮮有涉及。中國應(yīng)根據(jù)IHR的要求，加強(qiáng)公共衛(wèi)生能力建設(shè)。一方面，遵守已有的全球衛(wèi)生法律制度，加強(qiáng)IHR框架內(nèi)公共衛(wèi)生治理的核心能力建設(shè)；另一方面，修改現(xiàn)有法律法規(guī)中不合時(shí)宜的內(nèi)容，增加細(xì)化規(guī)定以彌補(bǔ)國際法規(guī)則的空白，增強(qiáng)與相關(guān)國際法的銜接融合，使我國國內(nèi)法更加符合突發(fā)疫情防控國際合作的需求。

(三)倡導(dǎo)合理分配國際公共衛(wèi)生資源以保障人權(quán)

世界各國家和地區(qū)貧富差距大，醫(yī)療水平參差不齊，對衛(wèi)生援助的需求也存在較大差異，因此國際社會在提供公共衛(wèi)生資源時(shí)，應(yīng)當(dāng)尊重受援助國衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的自主性，針對其醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展特點(diǎn)提供援助。

首先，要切實(shí)保障低收入國家的基本權(quán)益。在制定國際法規(guī)則時(shí)，應(yīng)強(qiáng)調(diào)體現(xiàn)發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的共同意志，充分考慮低收入國家的具體情況，在保障形式公平的同時(shí)更加注重實(shí)質(zhì)公平。例如，根據(jù)《名古屋議定書》，國際社會應(yīng)公平分配因使用遺傳資源獲得的利益；在《全球疫苗行動(dòng)計(jì)劃》的指導(dǎo)下，通過調(diào)整疫苗技術(shù)轉(zhuǎn)讓與研發(fā)等方式，提高發(fā)展中國家生產(chǎn)、儲備疫苗的能力，逐步實(shí)現(xiàn)其獲得疫苗的可持續(xù)性。

其次，將治理資金向建設(shè)公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施傾斜。當(dāng)前全球用于公共衛(wèi)生治理的資金傾向于傳染病的防控，而忽視非傳染性疾病的治療和基礎(chǔ)衛(wèi)生設(shè)施的建設(shè)。針對低收入國家、基礎(chǔ)醫(yī)療設(shè)施薄弱的國家，中國可制定專門的衛(wèi)生援助計(jì)劃，加大對基礎(chǔ)領(lǐng)域的投資，建設(shè)公共衛(wèi)生設(shè)備、可循環(huán)的供水設(shè)施等，以增強(qiáng)其他發(fā)展中國家基本醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)的續(xù)航能力。另外，除了常規(guī)的流行病以外，中國可以增強(qiáng)對其他發(fā)病率、死亡率較高但國際投入相對不足的疾病的投資力度，保證有限的公共衛(wèi)生資源能得到最充分的利用和最合理的分配。

(四)推動(dòng)構(gòu)建國際衛(wèi)生合作法律治理框架

構(gòu)建國際衛(wèi)生合作治理框架，需要堅(jiān)持WHO的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，協(xié)調(diào)人權(quán)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等多領(lǐng)域，鼓勵(lì)政府、國際組織和非國家行為者等多主體共同參與。中國應(yīng)全力支持以WHO為核心的全球公共衛(wèi)生治理體系，加強(qiáng)與國際社會的廣泛合作，積極遵守IHR、《煙草控制框架公約》等國際衛(wèi)生法律文件的規(guī)定。雖然WHO在抗擊疫情中反應(yīng)較為遲緩，但其作為全球最大的國際衛(wèi)生組織，具有領(lǐng)導(dǎo)和促進(jìn)國際衛(wèi)生法律有效發(fā)展的唯一授權(quán)[12]18，其地位仍然得到各國的承認(rèn)和支持。以WHO的改革為契機(jī)，中國可以將本國的治理理念貫徹到WHO的決策議程中，在尊重現(xiàn)有全球衛(wèi)生治理體系的基礎(chǔ)上，提高中國在國際衛(wèi)生合作中的話語權(quán)，增強(qiáng)中國參與全球衛(wèi)生治理的合法性和可接受性。同時(shí)，鑒于當(dāng)前世界衛(wèi)生狀況的復(fù)雜多變，國際社會也無法設(shè)計(jì)一套放之四海而皆準(zhǔn)的治理方案，而是需要利用各種雙邊、多邊協(xié)議針對不同國家和地區(qū)、開展不同形式的衛(wèi)生合作；而WHO作為具有高度專業(yè)性、代表國際權(quán)威的衛(wèi)生組織，是一個(gè)理想的協(xié)調(diào)方，其現(xiàn)有的爭端解決機(jī)制將在及時(shí)有效化解沖突上起到關(guān)鍵作用。

國家是全球公共衛(wèi)生治理體系中重要的行為主體，在參與國際衛(wèi)生合作的過程中，各國應(yīng)當(dāng)以尊重主權(quán)、談判協(xié)商為前提，積極倡導(dǎo)合作的民主化、法治化。非國家行為者的地位同樣不容忽視。中國應(yīng)緊跟WHO《與非國家行為者交往的框架》決議，充分利用WHO的組織與協(xié)調(diào)作用，不斷加強(qiáng)與非國家行為者的溝通合作。目前，全球衛(wèi)生治理體系已經(jīng)得到了發(fā)達(dá)國家及其他非政府組織、基金會、跨國公司等主體的廣泛參與，中國在與其進(jìn)行合作的過程中可充分學(xué)習(xí)他們的成功經(jīng)驗(yàn)；另一方面，針對WHO在特定地區(qū)開展的特定項(xiàng)目以及中國對非援助項(xiàng)目，中國不僅要與當(dāng)?shù)卣_展合作，更要適當(dāng)加強(qiáng)與國際多邊組織的交流協(xié)作，使有限的資源得到最大化的利用。

四、結(jié)語

突發(fā)公共衛(wèi)生事件嚴(yán)重威脅著人類健康安全，強(qiáng)烈沖擊著全球政治、經(jīng)濟(jì)和文化秩序，既給全球衛(wèi)生治理提出了新的挑戰(zhàn)，也為中國參與國際衛(wèi)生合作提供了新的機(jī)遇。通過新冠疫情可以看出，現(xiàn)有全球衛(wèi)生治理體系雖然在一定程度上能應(yīng)對此類衛(wèi)生安全危機(jī)，但在實(shí)際操作過程中仍存在諸多缺陷。中國應(yīng)對此次疫情的表現(xiàn)得到了國際社會的廣泛認(rèn)可，為進(jìn)一步參與乃至引領(lǐng)國際衛(wèi)生合作打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。全球衛(wèi)生治理應(yīng)以“人類命運(yùn)共同體”理念為價(jià)值導(dǎo)向，中國應(yīng)積極推動(dòng)國際法規(guī)則的修改和完善，與國家、非國家行為者開展長期深入的衛(wèi)生合作，維護(hù)人類健康安全。

注釋

①據(jù)國際貨幣基金組織(IMF)最新預(yù)測，疫情沖擊下2020年全球經(jīng)濟(jì)將收縮4.9%。受購買力下降影響，糧食凈進(jìn)口國營養(yǎng)不良的人口數(shù)量將增加1440萬—8030萬。