郭杰優(yōu)

湖南工業(yè)大學(xué)，湖南 株洲 412007

法官懲戒委員會制度的構(gòu)建至今已歷時近八年，從2014年首次試點在上海設(shè)立法官懲戒委員會到出臺相關(guān)規(guī)范性文件明確在國家和省一級設(shè)立法官懲戒委員會，并且以法律的形式對法官懲戒委員會的人員組成、工作程序以及法官享有的基本權(quán)利進(jìn)行初步規(guī)定。目前我國31個省級法官懲戒委員會已經(jīng)全部設(shè)立，最高人民法院于2021年12月印發(fā)了《法官懲戒工作程序規(guī)定（試行）》（以下簡稱《程序規(guī)定》），對法官懲戒委員會追究法官違法審判責(zé)任工作程序進(jìn)行規(guī)范，為各級人民法院依法進(jìn)行法官懲戒制度依據(jù)。［1］

一、法官懲戒委員會制度出臺的背景

（一）法官違法審判責(zé)任制明晰化

隨著司法體制改革的不斷深入，我國法官責(zé)任類型經(jīng)歷了由以追究結(jié)果責(zé)任為導(dǎo)向的錯案責(zé)任追究制到偏重于法官違法行為的違法審判責(zé)任制的轉(zhuǎn)變，由于錯案的原因多種多樣以及界定錯案的標(biāo)準(zhǔn)無法明確，因此錯案責(zé)任追究制在實踐中出現(xiàn)無法統(tǒng)一適用標(biāo)準(zhǔn)、不符合司法權(quán)運行規(guī)律等問題，而側(cè)重于關(guān)注法官違法行為的違法審判責(zé)任制逐漸成為法官責(zé)任追究的主要模式。2014年10月，黨的十八屆四中全會確立了辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯案責(zé)任倒查問責(zé)制，彰顯了黨中央對于治理冤假錯案與塑造司法公正的決心。2015年最高人民法院在《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》中明確了違法審判責(zé)任與職業(yè)倫理責(zé)任“雙軌制”的法官責(zé)任模式，并在此基礎(chǔ)上對于法官的違法審判責(zé)任追究出臺了相關(guān)規(guī)范性文件進(jìn)行具體落實。［2］對于法官違法審判責(zé)任的認(rèn)定需要專門機(jī)構(gòu)的專業(yè)人員從專業(yè)化角度進(jìn)行判斷。

（二）法官責(zé)任認(rèn)定主體中立化

法官責(zé)任是指依法行使國家審判權(quán)的審判人員在履職過程中因違反相應(yīng)職責(zé)要求經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的相應(yīng)后果。根據(jù)《憲法》和《法官法》的規(guī)定，各級人民代表大會及其常務(wù)委員會享有罷免法官的懲戒權(quán)；隨著國家監(jiān)察體制改革的完成，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)所有公職人員的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的追責(zé)；檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對人民法院的審判活動及司法工作人員的職務(wù)行為進(jìn)行監(jiān)督；人民法院內(nèi)部的監(jiān)察部門與機(jī)關(guān)紀(jì)委共同負(fù)責(zé)法院工作人員進(jìn)行執(zhí)紀(jì)審查、作風(fēng)督察、司法巡查、廉政監(jiān)督等工作。［3］因此，法官將因為不同的違紀(jì)違法行為受到不同監(jiān)督主體的追責(zé)，而無論是立法機(jī)關(guān)即各級人大及其常委會還是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都無法對法官違法審判這一專業(yè)行為進(jìn)行是否違法的認(rèn)定，不能發(fā)揮有效監(jiān)督作用，需要構(gòu)建中立性、專業(yè)性、權(quán)威性的法官懲戒委員會追究法官違法審判責(zé)任。

二、法官懲戒委員會制度的運行現(xiàn)狀與實踐困境

（一）制度規(guī)范層面現(xiàn)狀

首先是法官懲戒委員會的法律定位。法官懲戒主體應(yīng)當(dāng)擁有完整的法官懲戒權(quán)，包括立案權(quán)、調(diào)查權(quán)、指控權(quán)、處分權(quán)、執(zhí)行權(quán)、復(fù)審權(quán)，［4］而根據(jù)《程序規(guī)定》的規(guī)定，法官懲戒委員會沒有直接受理的權(quán)力，只是對于法官違法審判行為作出具體審查認(rèn)定；各級人民法院的監(jiān)察部門與機(jī)關(guān)紀(jì)委享有調(diào)查權(quán)、處分權(quán)、執(zhí)行權(quán)，因此，法官懲戒委員會并不是最終作出懲戒決定的懲戒主體，而是在法官懲戒制度中，負(fù)責(zé)從專業(yè)角度審查法官辦案行為，對法官是否違反審判職責(zé)出具審查意見的第三方機(jī)構(gòu)，法院職能部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)審查意見作出對相關(guān)法官的懲戒決定。［5］

其次是法官懲戒委員會程序的啟動。根據(jù)《程序規(guī)定》人民法院機(jī)關(guān)紀(jì)委或承擔(dān)督察工作的部門按照干部管理權(quán)限受理反映法官違反審判職責(zé)問題的舉報、投訴，以及有關(guān)單位、部門移交的相關(guān)問題線索，經(jīng)初步審查認(rèn)為有關(guān)法官可能存在違反審判職責(zé)的行為，需要予以懲戒的，應(yīng)當(dāng)報請院長批準(zhǔn)后立案，并組織調(diào)查?；蛘呷嗣穹ㄔ涸趯徟斜O(jiān)督管理工作中，發(fā)現(xiàn)法官可能存在違反審判職責(zé)的行為，需要追究違法審判責(zé)任的，由辦案部門或承擔(dān)審判管理工作的部門提出初步意見，報請院長批準(zhǔn)后移送機(jī)關(guān)紀(jì)委或者承擔(dān)督察工作的部門審查。對于法官違法審判責(zé)任追究程序的啟動一般是法院內(nèi)部主導(dǎo)，有利于體現(xiàn)司法獨立，避免法官審判案件的專業(yè)活動受到不正當(dāng)影響，同時體現(xiàn)法官懲戒的專業(yè)性、規(guī)范性，符合司法權(quán)運行規(guī)律。

最后是法官懲戒委員會審查意見的作出與救濟(jì)程序。經(jīng)人民法院機(jī)關(guān)紀(jì)委與承擔(dān)督察工作的部門調(diào)查后經(jīng)院長批準(zhǔn)，對于存在違反審判職責(zé)行為，需要懲戒的法官，制作提請審議意見書，報院長審批后，按照規(guī)定程序，提請法官懲戒委員會審議。法官懲戒委員會以聽證會的形式審議懲戒事項，當(dāng)事法官享有陳述、舉證、辯解與最后陳述的權(quán)利，經(jīng)全體委員三分之二以上多數(shù)通過，對當(dāng)事法官是否構(gòu)成違反審判職責(zé)提出審查意見。當(dāng)事法官收到書面審查意見后十日內(nèi)通過法院督查部門向懲戒委員會提出書面異議，法官懲戒委員會審議后作出決定變更或者維持的審查意見。

（二）具體實踐層面的困境

首先是各省法官懲戒委員會設(shè)置模式與人員組成上不盡相同。從2014年上海市法官、檢察官（遴選）懲戒委員會的首先試點到2020年3月甘肅省法官懲戒委員會的成立，我國31個省級法官懲戒委員會在設(shè)立模式上，有法官懲戒委員會單獨設(shè)立、法官檢察官懲戒委員會合并設(shè)立與法官檢察官（遴選）懲戒委員會四合一設(shè)立三種模式。法官懲戒委員會主任人選來源廣泛，來自省人大、省政協(xié)、省政法委、省高院、高校、法學(xué)會、社科聯(lián)等機(jī)構(gòu)的都有，各省法官懲戒委員會的人數(shù)也不一致，還有的省將委員分為專門委員與專家委員兩種。

其次是法官懲戒委員會不直接受理對法官違法審判行為的舉報和投訴阻礙了法官懲戒工作的迅速開展。2019年湖南某民事案件上訴人的代理律師向湖南省法官懲戒委員會提出申請，請求認(rèn)定長沙市某基層法院法官在辦理案件時故意違反職責(zé)和法律，這是法官懲戒委員會設(shè)立以來，全國首例律師請求認(rèn)定法官違反法定職責(zé)案，由于《法官法》和《懲戒意見（試行）》規(guī)定，法官懲戒委員會不直接受理對法官的舉報和投訴，因此當(dāng)事人和律師只能向人民法院提出，經(jīng)人民法院調(diào)查核實后決定是否提交審判委員會審查。該案經(jīng)過二審程序撤銷原判重新作出判決并未給當(dāng)事人造成無法挽回的損失，因此法官所在法院監(jiān)察部門對于該法官的行為如何處理就不得而知了，法官懲戒制度設(shè)置的目的并未得到落實。

最后是人民法院對當(dāng)事法官作出的具體懲戒決定的效力問題。根據(jù)《程序規(guī)定》，法官對于其所在法院依據(jù)法官懲戒委員會出具的審查意見作出的懲戒決定不服的，可以申請復(fù)核，當(dāng)事法官對復(fù)核結(jié)果不服的可以向上一級人民法院提出申訴，也可以不經(jīng)復(fù)核直接提出申訴。從程序設(shè)置上對于法官救濟(jì)權(quán)利保障充分，但是我們會有這樣的疑問：人民法院依據(jù)法官懲戒委員會出具的審查意見所作的懲戒決定是否能被上級法院撤銷或者改變，如果不能，規(guī)定法官有權(quán)向上一級法院申訴的權(quán)利毫無意義；如果可以，法官懲戒委員會出具的審查意見將不具有權(quán)威性［6］，該機(jī)構(gòu)的獨立性也會受到質(zhì)疑。

三、法官懲戒委員會制度的完善方向

（一）規(guī)范設(shè)置模式與人員組成

關(guān)于法官懲戒委員會是否單獨設(shè)置還是與檢察官懲戒委員會共同設(shè)置的問題，《懲戒程序》未明確規(guī)定，實踐中各省級法官懲戒委員會設(shè)立模式有所不同，法官檢察官懲戒委員會合并設(shè)置有利于節(jié)約相關(guān)資源而且機(jī)構(gòu)組建更加快速高效，但是由于是對法官違反審判職責(zé)行為進(jìn)行專業(yè)化評判，對于懲戒委員會委員要求具有法律專業(yè)知識、審判實踐經(jīng)驗豐富，因此，單獨設(shè)置更有利于實現(xiàn)制度設(shè)置的目的，對于法官委員人數(shù)不少于半數(shù)的要求更好掌控。下一步在總結(jié)實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，對于法官懲戒委員會的設(shè)置模式應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步規(guī)范。依據(jù)《法官法》和《程序規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，法官懲戒委員會的人員組成要求“政治素質(zhì)高、專業(yè)能力強(qiáng)、職業(yè)操守好”，主要是人大代表、政協(xié)委員、法學(xué)專家、律師的代表以及法官、檢察官代表，其中法官委員不少于半數(shù)，從轄區(qū)內(nèi)不同層級人民法院選任。為了保證法官懲戒委員會的獨立性與中立性，法院院長不應(yīng)當(dāng)擔(dān)任法官懲戒委員會的主任，避免法官懲戒由法院主導(dǎo)從而再次陷入同體懲戒難以克服的弊端。

（二）確立法官懲戒委員會受理條件

從懲戒委員會程序啟動的第一步受理來說，法官懲戒委員會沒有直接的異議受理權(quán)，只能就人民法院監(jiān)察部門、人民檢察院初步調(diào)查之后移交的案件進(jìn)行審查，啟動主體太過局限，而且只有經(jīng)人民法院監(jiān)察部門報經(jīng)院長同意后才能啟動該程序，事實上如果法官被追究違法審判責(zé)任對于其所在法院整體都會產(chǎn)生負(fù)面的影響，甚至院長也會承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，因此啟動主體會受多方面利益因素影響，反復(fù)考慮是否啟動法官懲戒程序，這就不利于法官懲戒委員會工作的開展，如果不能及時對法官的違法違紀(jì)行為進(jìn)行處理，對于司法隊伍廉政建設(shè)、司法公信力的破壞都是致命性的。真正與法官違法審判行為密切相關(guān)的就是案件當(dāng)事人、代理律師，因此，法官懲戒委員會受理法官違法審判案件應(yīng)當(dāng)制定明確的受理條件，對于申請主體、申請事由、初步證據(jù)進(jìn)行具體規(guī)定，符合相關(guān)條件就可以直接向法官懲戒委員會提出審查，讓該制度落地生根，使法官懲戒委員會有效地運轉(zhuǎn)起來。

（三）明確法官懲戒決定的效力

法官懲戒委員會通過聽證程序經(jīng)三分之二以上多數(shù)委員通過對法官違法審判行為出具的審查意見，當(dāng)事法官所在人民法院一般應(yīng)當(dāng)作為懲戒的依據(jù)。如果當(dāng)事法官對法官懲戒委員會出具的審查意見有異議可以申請復(fù)議，對復(fù)議決定不服可以向國家法官懲戒委員會申訴。經(jīng)過兩級法官懲戒委員會的審議，對法官違法審判責(zé)任認(rèn)定的審查意見應(yīng)當(dāng)具有相當(dāng)于法院裁判文書的“既判力”，對于當(dāng)事法官和人民法院都具有約束力，人民法院只能在審查意見認(rèn)定的法官違法審判責(zé)任基礎(chǔ)上根據(jù)干部管理權(quán)限對法官進(jìn)行具體懲戒。當(dāng)事法官所在人民法院作出的懲戒決定應(yīng)當(dāng)堅持“罰當(dāng)其罪”，有針對性地作出誡勉談話、警告教育、削減津貼、延期晉升、退出員額等體現(xiàn)法官職業(yè)特點的懲戒措施，當(dāng)事法官對該懲戒決定不服可以申訴和復(fù)核，但是應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定復(fù)核和申訴需提供相關(guān)證明材料，避免救濟(jì)程序成為無故拖延的借口。

（四）堅持懲戒與保護(hù)并重

建立法官懲戒制度的目的不是懲罰法官，而是通過懲戒規(guī)范法官的職業(yè)行為，規(guī)范國家審判權(quán)的行使，使人民感受到司法的公平正義，推進(jìn)我國的法治進(jìn)程。本輪司法體制改革確立了法官員額制、法官單獨職務(wù)序列管理、法官工作考評與職業(yè)保障制度，為法官懲戒制度的構(gòu)建與完善提供了前提與基礎(chǔ)。省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的法官遴選委員會，負(fù)責(zé)初任法官人選專業(yè)能力的審核，對于擔(dān)任法官的條件進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，這就從根源上大大提高了我國法官的專業(yè)水平與道德素質(zhì)，對于選拔出來的“精英”法官我們有理由信任其可以勝任工作并且代表司法形象。員額法官實際掌握審判權(quán)具體裁判案件，并對自己所作判決負(fù)責(zé)，通過法官考評委員會對法官的職業(yè)行為進(jìn)行考察，從而激勵法官全面提升自身素質(zhì)。通過不斷完善法官保障機(jī)制與懲戒機(jī)制使法官不能、不敢、不想違紀(jì)違法，從而達(dá)到法官依法履職、當(dāng)事人的案件得到依法公正處理、司法權(quán)良好運行的狀態(tài)。

四、結(jié)語

在全面建設(shè)法治國家與司法體制改革的背景下，法官懲戒委員會作為司法責(zé)任制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)也經(jīng)歷著進(jìn)一步構(gòu)建與完善，機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員的組成、程序的銜接、權(quán)利的保障都需要全面考慮我國司法實踐中的現(xiàn)實情況，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上進(jìn)行不斷調(diào)整，以期對于法官責(zé)任追究更加專業(yè)、權(quán)威，以違反審判職責(zé)的行為作為判斷法官有責(zé)的前提，以嚴(yán)密的程序作為確定法官責(zé)任的必經(jīng)過程，以完善的救濟(jì)渠道保障法官的辯解、申訴權(quán)利。法官懲戒委員會作為法官懲戒專門化的第三方獨立機(jī)構(gòu)，未來將會成為法官懲戒制度的中心，通過該機(jī)構(gòu)的不斷完善，使法官懲戒制度更好地發(fā)揮對審判權(quán)的監(jiān)督作用。