游思洋

(湖南聯(lián)合泰澤環(huán)境科技有限公司，湖南 長沙 410000)

1 簡析環(huán)境影響評價制度與排污許可制度相關理論

1.1 環(huán)境影響評價制度

環(huán)境影響評價制度是將環(huán)境影響評價工作以法律法規(guī)等形式確定下來的必須遵守的制度，其主要是對項目規(guī)劃設計和建設實施后可能造成的環(huán)境影響進行調(diào)查、分析、預測和評估，以提前制定防治措施對其進行積極干預，并通過跟蹤監(jiān)測，減輕項目對環(huán)境的不良影響，實現(xiàn)經(jīng)濟、城鄉(xiāng)和環(huán)境建設同步發(fā)展[1]。

我國環(huán)境影響評價制度先后經(jīng)歷創(chuàng)立、發(fā)展和完善三個階段。1973年首次提出環(huán)境影響評價概念，1986年《建設項目環(huán)境保護管理辦法》的頒布，進一步明確了環(huán)境影響評價的范圍、內(nèi)容以及管理權限。1989年《中華人民共和國環(huán)境保護法》正式頒布，硬性規(guī)定建設污染環(huán)境項目必須遵守國家有關規(guī)定，取得環(huán)境影響評價文件。1998年《建設項目環(huán)境保護管理條例》進一步提高了環(huán)境影響評價制度的立法規(guī)格。1999年《建設項目環(huán)境影響評價資格證書管理辦法》的頒布，推動我國環(huán)境影響評價進入專業(yè)化階段。2003年《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》的出臺，標志著我國環(huán)境影響評價制度法制化地位正式確立。之后我國不斷修訂相關法律、法規(guī)、規(guī)章，完善監(jiān)督管理體系，并出臺《環(huán)境影響評價公眾參與管理辦法》，鼓勵社會公眾行使自身合法權益，推動環(huán)境影響評價制度的執(zhí)行與落實。

1.2 排污許可制度

排污許可制度是控制污染物排放許可制的簡稱，依法規(guī)范需要向環(huán)境排放污染物的所有單位和個人，確保其必須事先向環(huán)保主管部門申請辦理排污許可證手續(xù)，經(jīng)批準之后才能向環(huán)境排放規(guī)定標準范圍內(nèi)污染物的制度[2]。排污許可制度是固定污染源監(jiān)管體系的核心，有助于從根本上控制污染、保護環(huán)境。

我國排污許可證試點工作起步較早，在1988年《水污染物排放許可證管理暫行辦法》制定的同時開展排污許可證試點工作。2015年新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》明確規(guī)定我國境內(nèi)排污單位開始全面實施新排污許可證制度。2016年《排污許可證管理暫行規(guī)定》規(guī)范了排污許可證的申請、審核、發(fā)放、管理等要求，并在部分重點行業(yè)和地區(qū)啟動了排污許可制度的改革試點。2018年出臺的《排污許可管理辦法（試行）》取代了《排污許可證管理暫行規(guī)定》，是實施排污許可制度的重要基礎性文件，對排污許可改革邁出重要一步。此后生態(tài)環(huán)境部陸續(xù)發(fā)布了多個行業(yè)的排污許可審核與合法技術規(guī)范，為下一步全國固定污染源排污許可全覆蓋提供了技術支持。2019年《固定污染源排污許可分類管理名錄》公布，全國陸續(xù)分批推進排污許可證核發(fā)工作。2021年《排污許可管理條例》的頒布，明確了排污許可管理的范圍和類別，進一步強化了排污單位主體責任。至此我國排污許可管理制度體系和法制體系初步建立。

2 環(huán)境影響評價制度與排污許可制度銜接的必要性

2.1 全面提高政府工作效率

環(huán)境影響評價制度與排污許可制度本質(zhì)上都屬于行政許可行為。隨著“放管服”改革的持續(xù)推進，國家大力開展簡政放權工作，而環(huán)保部門的環(huán)境影響評價制度與排污許可制度本身的審批流程較為繁瑣，無法高效滿足新時期項目的發(fā)展需求。環(huán)境影響評價制度與排污許可制度銜接工作的有序開展，符合政府深化“放管服”改革的發(fā)展實際，既能進一步優(yōu)化項目審批流程、審批時限，全面提高政府工作效率，又能推進兩項制度改革，減少不必要的行政資源浪費。

2.2 實現(xiàn)污染源全過程管理

項目建設全過程都存在環(huán)境污染與保護問題，而污染源管理涉及項目建設前期、中期以及后期，既需要其在項目建設前期明確其可能對環(huán)境產(chǎn)生的影響，又需要明確建設中期的規(guī)范行為，還需要做好建設后期的跟蹤反饋工作。環(huán)境影響評價制度主要用于項目建設前期，屬于預防性政策工具，而排污許可制度涉及建設項目的中后期，是項目生產(chǎn)運營期間排污的法律依據(jù)與制度保障[3]。因此，環(huán)境影響評價制度與排污許可制度銜接能夠?qū)崿F(xiàn)污染源全過程管理與防控。

3 環(huán)境影響評價制度與排污許可制度銜接的可行性

3.1 法律基礎層面

2016年《“十三五”環(huán)境影響評價改革實施方案》提出將環(huán)境影響評價與排污許可制相融合，以實現(xiàn)制度關聯(lián)、目標措施一體的方針，這為環(huán)境影響評價制度與排污許可制度銜接奠定了基礎。2017年《關于做好環(huán)境影響評價制度與排污許可制銜接相關工作的通知》具體指出兩項制度的銜接工作。2020年《關于固定污染源排污限期整改有關事項的通知》是對環(huán)境影響評價制度與排污許可制度銜接的又一次實踐，這都能為兩項制度銜接提供必要的法律保障。

3.2 銜接過程層面

環(huán)境影響評價制度與排污許可制度在程序上存在明顯的“先后”銜接過程，如《排污許可管理辦法（試行）》明確提出建設項目環(huán)境影響評價文件是排污許可證的必備申請材料，而《控制污染物排放許可制實施方案》也提出項目的環(huán)境準入門檻是環(huán)境影響評價制度，而項目實際進行排污行為之前，需取得排污許可證。這都表明建設項目實際施工過程中存在“先評價、再建設、后排污”等銜接過程，其能夠為環(huán)境影響評價制度與排污許可制度的銜接提供必要條件。

3.3 功能互補層面

環(huán)境影響評價制度是污染源管理的前置保障，而排污許可制度是事中及事后的監(jiān)管核心?！吨腥A人民共和國環(huán)境影響評價法》雖然也規(guī)定了類似的事后監(jiān)督評價制度，但其缺乏詳細的制度規(guī)范，這就使其存在功能性缺失?！蛾P于強化建設項目環(huán)境影響評價事中事后監(jiān)管的實施意見》，明確了部分情況應該作為環(huán)境影響后評價的重要依據(jù)，其能夠發(fā)揮排污許可制度優(yōu)勢，彌補環(huán)境影響評價在事中及事后監(jiān)管薄弱的發(fā)展現(xiàn)狀，有助于完善我國整個環(huán)境治理體系與環(huán)境管理制度。

4 環(huán)境影響評價制度與排污許可制度銜接的發(fā)展現(xiàn)狀

4.1 法律制度尚未完善

隨著國家法制體系建設的逐漸完善，我國在環(huán)境影響評價制度與排污許可制度方面的法律法規(guī)政策日益豐富，但我國已有的法律法規(guī)政策都是針對環(huán)境影響評價制度與排污許可制度的單一層面，環(huán)境影響評價制度與排污許可制度銜接的相關政策尚未完善，而不同立法制度的設計思路、適用對象、技術標準以及實現(xiàn)價值均存在差異，這就使環(huán)境影響評價制度與排污許可制度在立法上存在不對等現(xiàn)象，阻礙兩項制度銜接優(yōu)勢的有效發(fā)揮。2016年頒布的《“十三五”環(huán)境影響評價改革實施方案》、《控制污染物排放許可制實施方案》中提出了將環(huán)境影響評價制度與排污許可制度銜接的相關內(nèi)容，但其具體細化的規(guī)章制度不完善，導致其依舊無法高效解決實際問題，難以實現(xiàn)污染源全方位管理。

4.2 技術規(guī)范尚未統(tǒng)一

通常情況下，環(huán)境影響評價工作者會根據(jù)項目現(xiàn)場實際情況靈活采用包括物料平衡法、類比數(shù)據(jù)、實測法、經(jīng)驗計算法等計算方法進行污染源核算，以此得到較為可靠的污染物排放量，但其在后續(xù)監(jiān)測數(shù)據(jù)層面存在反饋不及時等不足，極易導致核算得到的結果不符合項目實際排放量[6]。污染物控制排放量的核算方法主要包括環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)、排污申報數(shù)據(jù)、污染源普查數(shù)據(jù)以及監(jiān)測數(shù)據(jù)等，其尚未形成統(tǒng)一的核算技術標準，無法有效保證排污量核算結果的科學有效性，這都會影響環(huán)境影響評價制度與排污許可制度的高效銜接。同時，環(huán)境影響評價與排污許可排放量的核算方法不一致，其重點考慮因素存在差異，銜接技術規(guī)范也尚未統(tǒng)一，都會降低兩項制度銜接的優(yōu)勢，削弱污染源管理效力。

4.3 銜接缺乏聯(lián)動機制

我國環(huán)境影響評價制度主要依靠建設項目環(huán)評審批信息申報系統(tǒng)和建設項目竣工環(huán)境保護驗收信息系統(tǒng)，而排污許可制度依靠國家排污許可管理信息系統(tǒng)。當前三個系統(tǒng)平臺之間處于平行發(fā)展狀態(tài)，尚未實現(xiàn)三方數(shù)據(jù)的有機整合，就會使環(huán)境影響評價制度與排污許可制度之間的數(shù)據(jù)信息不對等，無法實時共享數(shù)據(jù)信息，從而導致兩項制度銜接之后依舊存在執(zhí)行效率低下等問題。另外，環(huán)境影響評價制度與排污許可制度分屬不同職能部門，兩項制度銜接又缺乏必要的聯(lián)動機制，其對污染物排放水平、污染源類型以及污染物管理缺乏統(tǒng)一的標準，外加地方政府環(huán)保立法權等因素的干擾，都會導致環(huán)境影響評價制度與排污許可制度在銜接方面存在阻礙，出現(xiàn)責任主體落實不到位、污染物排放超標等問題。

5 環(huán)境影響評價制度與排污許可制度銜接的路徑探索

5.1 健全法治，保障制度

我國目前圍繞著環(huán)境影響評價制度與排污許可制度制定了一系列法律法規(guī)制度。但當前環(huán)境影響評價制度與排污許可制度尚處于各自為戰(zhàn)的發(fā)展狀態(tài)，為進一步加強環(huán)境影響評價制度與排污許可制度的有效銜接，國家需要站在全局高度，立足已有的法律法規(guī)政策，明確環(huán)境影響評價制度與排污許可制度的銜接原則，對適用對象、制度內(nèi)容以及具體要求進行總體規(guī)劃，以修改完善現(xiàn)有條款，推動兩項制度實現(xiàn)銜接。

另外，國家不僅需要將環(huán)境影響評價制度與排污許可制度寫入基本法律體系，更需出臺專項法律，以提升環(huán)境影響評價制度與排污許可制度的銜接地位，確保其在實際應用過程中能夠保證環(huán)境影響評價報告書、排污許可證書等相關審批文件的法律效力，為兩項制度的有效銜接奠定基礎。同時，環(huán)保部門還需出臺環(huán)境影響評價制度與排污許可制度銜接的配套政策，以高質(zhì)量、高效率地推動兩項制度銜接，并搭建兩項制度銜接平臺，使其達到兩項制度相互促進的效果。

5.2 優(yōu)化完善銜接體系

環(huán)境影響評價制度與排污許可制度是污染源管理的核心制度，也是全面推進生態(tài)環(huán)境保護和污染治理的重要保障制度，其貫穿項目建設前期、中期以及后期全過程。為更好地發(fā)揮環(huán)境影響評價制度與排污許可制度銜接的綜合優(yōu)勢，彌補單一制度在執(zhí)行過程中存在的不足，政府要立足時代發(fā)展背景，進一步優(yōu)化完善環(huán)境影響評價制度與排污許可制度銜接體系，確保其在項目建設全生命周期遵循兩項政策的銜接框架體系，真正促進兩項制度在污染源防控方面形成合力。

當前我國污染源管理主要涉及各級地方政府、排污單位以及社會公眾三方面主體。因此，在構建環(huán)境影響評價制度與排污許可制度銜接的完整管理鏈條過程中，地方政府要積極承擔監(jiān)督管理責任，以污染源全過程管理為核心，構建項目建設全生命周期的監(jiān)管體系；排污單位要嚴格按照國家相關政策，依證合法排污，并根據(jù)實際項目周期實時更新排污許可；社會公眾要正確認識環(huán)境保護重要性，主動發(fā)揮自身監(jiān)督職能，以通過多渠道推動兩項制度的有效銜接。

5.3 統(tǒng)一銜接技術標準

在生態(tài)環(huán)境保護以及綠色可持續(xù)發(fā)展理念的推動下，為有效減少污染源對人類社會和自然環(huán)境的風險，推動落實社會發(fā)展綠色化，就需要政府深入研究綠色發(fā)展與生態(tài)環(huán)保之間的內(nèi)在關聯(lián)，并能始終秉持綠色發(fā)展思想，創(chuàng)新排污檢測技術，統(tǒng)一環(huán)境影響評價制度與排污許可制度銜接技術標準，保證兩者評估計算結果的統(tǒng)一性，以避免因兩項制度評價標準存在差異等因素影響污染源治理與環(huán)境保護工作的有序開展，從而提升兩項制度銜接的規(guī)范性、完整性與有效性。

因此，政府要全面梳理環(huán)境影響評價制度與排污許可制度的總體綱要以及各要素導則，確保其能夠全面整合、梳理、修訂兩項制度銜接的相關技術規(guī)范體系，規(guī)范污染物類型、排放量計算、環(huán)境影響力的統(tǒng)計計算方法，使其在環(huán)境影響評價與排污許可管理過程中采用統(tǒng)一的污染源核算手冊完成污染物排放量核算，并建立污染源排放清單和防治最佳治理技術數(shù)據(jù)庫，以推動兩項制度銜接實現(xiàn)精細化管理，達到環(huán)境影響評價制度與排污許可制度的標準統(tǒng)一以及共同運行。

5.4 建立聯(lián)動溝通機制

環(huán)境影響評價制度與排污許可制度優(yōu)勢的有效發(fā)揮離不開各職能部門的協(xié)調(diào)配合，尤其是為實現(xiàn)兩項制度的有效銜接，政府要充分發(fā)揮自身統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，建立涉及相關主體部門的聯(lián)動溝通機制，并利用多元化渠道實現(xiàn)兩項制度之間的數(shù)據(jù)信息共享以及工作進程透明化，以全方位推動兩項制度全面銜接。

一方面，在信息化背景下，生態(tài)環(huán)境部要立足“互聯(lián)網(wǎng)+環(huán)?！北尘?，高效發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)資源互聯(lián)互通、大數(shù)據(jù)分析技術以及云計算存儲等先進技術優(yōu)勢，構建包括環(huán)境影響評價制度與排污許可制度在內(nèi)的信息管理系統(tǒng)，以實現(xiàn)環(huán)境影響評價審批與排污許可證核發(fā)兩者之間的數(shù)據(jù)實時共享，最大限度保證申報項目所提交數(shù)據(jù)信息的真實、準確，確保排污許可證的科學發(fā)放。另一方面，行政環(huán)保管理部門要強化自身監(jiān)督管理職能，采用精細化管理模式以及落實責任問責機制，利用社會公眾的監(jiān)督職能，形成全方位監(jiān)督體系，確保企業(yè)主動提交排污許可證的后續(xù)執(zhí)行相關報告，實現(xiàn)環(huán)境影響評價制度與排污許可制度閉環(huán)發(fā)展。

6 總結

新時期，為充分發(fā)揮環(huán)境影響評價制度與排污許可制度在污染源管控方面的重要作用，國家要站在全局高度，建立健全法治保障制度，探尋環(huán)境影響評價制度與排污許可制度之間的銜接方法，以推動兩項制度形成完整管理鏈條，為生態(tài)環(huán)境保護和綠色可持續(xù)發(fā)展奠定基礎。另外，政府針對當前環(huán)境影響評價制度與排污許可制度在銜接過程中存在的問題與不足，要充分發(fā)揮政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，立足信息化背景，借助先進技術優(yōu)勢，建立聯(lián)動溝通機制，優(yōu)化完善制度銜接體系，統(tǒng)一銜接技術標準，推動環(huán)境影響制度與排污許可制度在程序上、內(nèi)容上、權責上的銜接，再采用精細化管理模式，嚴格落實主體責任，確保兩項制度銜接能夠貫徹項目全生命周期，最終實現(xiàn)社會經(jīng)濟與生態(tài)文明建設統(tǒng)籌發(fā)展。