王 潔
(廊坊市生態(tài)環(huán)境局,河北 廊坊 065000)
排污權(quán)又稱排放權(quán),是排放污染物的權(quán)利。它是指排放者在環(huán)境保護監(jiān)督管理部門分配的額度內(nèi),并在確保該權(quán)利的行使不損害其他公眾環(huán)境權(quán)益的前提下,依法享有的向環(huán)境排放污染物的權(quán)利。排污權(quán)儲備,是指生態(tài)環(huán)境主管部門排污權(quán)儲備管理機構(gòu)通過無償收儲、有償收儲等形式,將排污權(quán)指標(biāo)納入政府儲備的行為。排污權(quán)交易是指企業(yè)在特定范圍內(nèi),在實際污染物排放量不大于法律規(guī)定排放量的前提下,在內(nèi)部與各污染源間采用貨幣互換的方法共同調(diào)劑污染物總量,以此實現(xiàn)企業(yè)降低污染物總量、保護環(huán)境的目的。通過排污權(quán)交易,利用市場機制及可產(chǎn)生激勵效果的管理政策措施,來幫助排污企業(yè)形成"資源有價、使用有償"的環(huán)保理念,從而主動減少污染物的實際排放量,并加快促進社會產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,切實提高和改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。2007年開始,國務(wù)院相關(guān)主管部門組織在天津、河北、內(nèi)蒙古等11個?。▍^(qū)、市)進行了排污權(quán)的有償利用和貿(mào)易試驗,并取得了一些進展。要求試驗的地方政府要積極支持和引導(dǎo)排放單位采取淘汰落后產(chǎn)能、清潔生產(chǎn)、環(huán)境污染整治、技改提升等手段降低污染物的排放,以形成的“富余排污權(quán)”進行市場交換;建立排污權(quán)收儲機制,收儲排污單位的"富余排污權(quán)",并及時投放市場,重點扶持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、國家重大技術(shù)示范工程等項目建設(shè)。同時,要積極探索運用排污權(quán)抵押貸款進行融資,引導(dǎo)社會資金積極參與,為高水平保護環(huán)境、推動經(jīng)濟和環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展注入綠色新動能。政府儲備排污權(quán)作為排污權(quán)交易資源供給的重要因素和組成部分,是國家調(diào)節(jié)排污權(quán)交易市場資源供需平衡的一種重要體系,更是經(jīng)濟和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展所需資源和總量指標(biāo)保障的關(guān)鍵要素。
(1)排污權(quán)儲備制度,是我國排污權(quán)交易市場管理中的配套管理制度之一,可以比較概括化地表述成,由各級環(huán)境保護主管部門經(jīng)過相關(guān)法定程序,運用各種行政手段或其他市場機制,通過依法無償收回、有償收購等多種方式,將符合收儲條件的排污權(quán)進行收儲,然后,結(jié)合國民經(jīng)濟和社會環(huán)境保護發(fā)展的實際情況,通過市場公開拍賣、競價、掛牌、協(xié)議等方式進行出讓,以滿足經(jīng)濟發(fā)展的需要。目前,我國有些地區(qū)已制定了比較完善的排污權(quán)儲備制度及相關(guān)配套措施,但仍有很多地區(qū)并沒有制定關(guān)于排污權(quán)儲備工作的政策規(guī)范[1]。
(2)排污權(quán)的儲備對促進政府、市場和企業(yè)發(fā)展都具有重要意義。對地方政府而言,隨著減排工作的逐年開展,主要污染物總量指標(biāo)置換來源也越來越少。目前,“十四五”剛剛開局,很多地區(qū)的指標(biāo)來源卻已逐漸枯竭,為避免進入因無總量置換指標(biāo)可用,項目無法落地而制約經(jīng)濟發(fā)展的窘境,排污權(quán)儲備指標(biāo)體系的建立就尤為重要。只有有了充足的排污權(quán)儲備量,才能保障新建項目的順利落地和經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展;對市場而言,政府儲備的排污權(quán)可以起到調(diào)控排污權(quán)交易市場的作用,在市場供給不足時予以補充,在市場供給過多時進行調(diào)節(jié),以保障供需平衡和市場穩(wěn)定;對企業(yè)而言,建立完善的排污權(quán)政府儲備體系,是激勵企業(yè)自主減排的重要舉措。通過宣傳引導(dǎo),使企業(yè)重視排污權(quán)作為無形資產(chǎn)的重要作用,企業(yè)通過提標(biāo)改造、節(jié)能減排,在按期完成規(guī)定減排項目任務(wù)量的基礎(chǔ)上,可以出售富余的排污權(quán)指標(biāo),既可由當(dāng)?shù)卣苯佑袃斒諆?,也可到二級市場進行自主交易,交易金全部歸出讓企業(yè)所有。只有讓企業(yè)獲得利益,才能激發(fā)其節(jié)能減排的積極性,促進企業(yè)由“要我減排”向“我要減排”轉(zhuǎn)變,真正在使排污權(quán)由“沉睡的資產(chǎn)”變?yōu)椤傲鲃拥馁Y本”成為現(xiàn)實的同時,推動企業(yè)自覺轉(zhuǎn)型改造升級[2]。
(3)各地政府對排污權(quán)儲備工作的重視程度不夠,需及時轉(zhuǎn)變觀念,在各地加快建立完善的排污權(quán)政府儲備體系。按照環(huán)保部《關(guān)于印發(fā)<建設(shè)項目主要污染物排放總量指標(biāo)審核及管理暫行辦法>的通知》(環(huán)發(fā)〔2014〕197號)要求,排放主要污染物的建設(shè)項目,在環(huán)評審批前,須取得主要污染物排放總量指標(biāo)??偭恐笜?biāo)來源于企業(yè)采取減排措施后形成的減排量,并根據(jù)不同情況,需要一倍或二倍地削減替代。實行排污權(quán)交易的地區(qū),建設(shè)項目可通過排污權(quán)交易獲取總量指標(biāo),且上一個五年計劃中減排工程形成的減排量,不能在下一個五年計劃中使用,也就是跨規(guī)劃期的減排量即使有結(jié)余也不可以再用于下一規(guī)劃期的建設(shè)項目。隨著“十二五”、“十三五”期間國家減排工程的大力開展,減排量大增,很多地區(qū)由于只用減排工程形成的污染物總量指標(biāo)就足以滿足建設(shè)項目的需要,甚至還有富余,因此并沒有考慮到當(dāng)沒有減排工程可減的時候,總量指標(biāo)還能從何而來,所以沒有及時對用不完的指標(biāo)進行收儲,導(dǎo)致跨規(guī)劃期的減排指標(biāo)即使有結(jié)余也不能再用。而在福建、浙江等省,其排污權(quán)儲備工作早在“十二五”期間就已開始,并制定了相關(guān)配套政策便于推進,這些地區(qū)把每個規(guī)劃期內(nèi)用不完的減排指標(biāo)在當(dāng)期內(nèi)就已全部收儲到了政府排污權(quán)儲備庫內(nèi),使其成為政府的排污權(quán)儲備指標(biāo),又制定相關(guān)政策規(guī)定了政府儲備的排污權(quán)有效期可無限延續(xù),避免了因五年規(guī)劃期關(guān)于減排量的政策限制導(dǎo)致的指標(biāo)浪費。當(dāng)前,很多地區(qū)政府還沒有意識到儲備排污權(quán)的重要性,對排污權(quán)儲備工作并不重視。所以各地區(qū)政府應(yīng)盡快轉(zhuǎn)變觀念,用長遠(yuǎn)的眼光看待問題,及時建立排污權(quán)政府儲備體系,做到將排污權(quán)指標(biāo)應(yīng)儲盡儲。
(1)法律和政策不夠完善。我國在排污權(quán)交易和排污權(quán)儲備方面沒有制定專門的法律法規(guī),造成了各省市在具體工作中缺乏法律法規(guī)的支撐。
(2)建立排污權(quán)儲備體系,是我國排污權(quán)交易市場的配套管理制度,在促進排污權(quán)市場資源供給和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)中,可以發(fā)揮重要的補充和推動作用。當(dāng)前,地方各級政府為保障新建項目污染物排放總量指標(biāo)來源,往往都是運用地方政府調(diào)控手段,直接使用各地減排工程的削減量,市場主導(dǎo)作用的發(fā)揮十分有限,部分省市甚至還沒有開展排污權(quán)儲備工作,也沒有排污權(quán)交易二級市場,這嚴(yán)重影響了排污權(quán)市場交易量和市場的活躍度[3]。
(3)政府儲備排污權(quán)是調(diào)節(jié)排污權(quán)交易市場價格的重要手段,在理論上應(yīng)該是政府輔助排污權(quán)交易,在市場供給不足時進行彌補,或者在市場供給過多時加以調(diào)整。而在區(qū)域經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展當(dāng)中,由于各地政府為能保證項目的總量指標(biāo)替代主要來源,常常是依靠行政控制儲備的排放權(quán),而非依靠市場的自我調(diào)節(jié)。因此部分區(qū)域的排污權(quán)交易,還是按照政府制定的統(tǒng)一價格,由企業(yè)直接向政府購買,這樣的形式更似行政分配而非市場交易,排污權(quán)要素缺乏市場化的合理流動,政府對排污權(quán)涉及的污染物要素的定價相對于環(huán)境資源稀缺程度來講也相對較低,對很多企業(yè)不能構(gòu)成刺激,甚至覺得政府儲備排污權(quán)可輕而易舉獲得,不用去費心費力想辦法為此節(jié)能減排再換來收益。企業(yè)沒有緊迫感,排污權(quán)交易也就因此缺乏市場活躍性。
(4)儲備排污權(quán)的收儲方式分為無償收回和有償收儲,目前,很多地區(qū)僅用無償收回的排污權(quán)就可以完全滿足經(jīng)濟發(fā)展的需要,也有很多地區(qū)根據(jù)實際情況開展了有償收儲,這需要一定的資金保障,而開展排污權(quán)儲備工作的資金主要來源于地方排污權(quán)出讓的收入。排污權(quán)交易除政府定價外,還是一種市場行為,市場價格起伏不定,如果有償收儲排污權(quán)的資金,僅僅只靠排污權(quán)出讓收入保障的話,當(dāng)這部分收入不足以支撐需收儲排污權(quán)的支出時,便會制約排污權(quán)儲備工作的開展,從而會在一定程度上影響經(jīng)濟的發(fā)展[4]。
(5)由于企業(yè)購買的排污權(quán)指標(biāo)屬于企業(yè)自己的無形資產(chǎn),當(dāng)企業(yè)停產(chǎn)或減排形成了富余排污權(quán)指標(biāo)時,可以通過二級市場進行公開拍賣,拍賣價格由市場決定,最終成交價可能遠(yuǎn)超企業(yè)當(dāng)時購買時的價格,而政府是按照企業(yè)購買排污權(quán)時的交易價格進行有償收儲,在這種情況下,有富余排污權(quán)指標(biāo)的企業(yè)便不愿出售給政府,這在一定程度上限制了政府儲備排污權(quán)指標(biāo)的來源。排污權(quán)儲備來源的不穩(wěn)定性,會導(dǎo)致儲備不足的地區(qū)在面臨市場供給不足時,排污權(quán)交易無法正常進行。如果沒有充足的政府儲備量作為保障,就會影響新上項目的正常落地,嚴(yán)重制約經(jīng)濟的發(fā)展[5]。
(6)排污權(quán)交易市場不夠規(guī)范,我國很多地區(qū)的排污權(quán)交易一直是以政府定價進行,二級市場正在謀劃階段,如果有不法企業(yè)利用這個時間差,為了在即將建立的二級市場通過拍賣排污權(quán)賺取差價,故意虛建項目,按現(xiàn)行定價購買政府儲備排污權(quán)后,并不進行項目建設(shè),而是以各種理由停建,再將手中的排污權(quán)到二級市場進行炒賣牟利,政府很難預(yù)測和把控,這將嚴(yán)重擾亂排污權(quán)交易市場秩序。其次,在新冠疫情的影響下,當(dāng)前我國經(jīng)濟形勢并不樂觀,各行各業(yè)的競爭也極為激烈,有的企業(yè)即使已經(jīng)停產(chǎn)或已減排下來了部分污染物的排放量,但為了限制同行業(yè)競爭對手的發(fā)展,也不愿出讓自己手中的富余排污權(quán)指標(biāo),這就造成了排污權(quán)指標(biāo)的浪費。這些情況都會導(dǎo)致排污權(quán)交易市場“有價無市”或“有市無價”,受這些因素的困擾,經(jīng)濟發(fā)展也會受到制約。因此,需要政府儲備排污權(quán)來發(fā)揮調(diào)控作用,并嚴(yán)格控制市場秩序。
要擴大排污權(quán)儲備來源,為加強排污權(quán)儲備的資金保障提供強有力的政策法律依據(jù),并加強地方政府排污權(quán)儲備保障資金來源管理,提供完善的法律體系及保障機制。各地區(qū)按照國家層面的政策規(guī)定和指導(dǎo)意見,在完善排污權(quán)儲備資金來源管理規(guī)定的基礎(chǔ)上,可以結(jié)合各地區(qū)的實際情況,進行針對性的政策調(diào)整。通過各部門聯(lián)合發(fā)力,特別是財政部門的大力支持,在充足的資金保障下,使排污權(quán)收儲工作真正取得成效,既能有效保證政府排污權(quán)儲備量,又能為新建項目落地提供保障,從而推動經(jīng)濟的發(fā)展。將儲備下來的排污權(quán)出讓所得收入再統(tǒng)籌用于排污權(quán)儲備和管理、排污權(quán)監(jiān)管能力建設(shè)及污染減排、污染防治,最終形成經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間的良性循環(huán)。
針對各地實際,建立完備的排污權(quán)儲備和出讓管理體系至關(guān)重要,只有出臺可靠的政策保障并不斷完善排污權(quán)儲備機制,才能對可回儲的排污權(quán)指標(biāo)真正做到應(yīng)收盡收,保證排污權(quán)儲備量足以支撐經(jīng)濟發(fā)展。這對進一步健全環(huán)境成本合理負(fù)擔(dān)機制和污染減排激勵約束機制、建立推動環(huán)境資源和資本有序流動的市場機制、助力產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型等具有重要意義。
為保持排污權(quán)交易的市場活躍度,并解決主要污染物總量指標(biāo)替代來源的需求,根據(jù)當(dāng)前政府儲備排污權(quán)面臨的問題,對健全政府排污權(quán)儲備管理體系可采取以下具體措施。
(1)制定排污權(quán)相關(guān)法律法規(guī),為排污權(quán)相關(guān)工作建立威信并提供強有力的法規(guī)支撐。同時,還需要制定相應(yīng)的政策規(guī)范來推進排污權(quán)儲備和出讓工作取得的成效,以保障排污權(quán)儲備指標(biāo)來源和有償收儲的資金來源。
(2)各地政府要按照各個階段的工作任務(wù)特點和各地實際情況,健全相應(yīng)的工作制度,做好監(jiān)督監(jiān)管,切實將各項措施落實到位,加強對建設(shè)項目審批階段的把控,防止企業(yè)通過虛建項目取得排污權(quán)指標(biāo)進行炒賣獲取利益的行為,同時,根據(jù)排污權(quán)交易主體需求或市場調(diào)控情況,合理地確定排污權(quán)收儲規(guī)模。
(3)跨區(qū)域出讓儲備排污權(quán)指標(biāo)的,須符合受讓行政區(qū)域環(huán)境功能達標(biāo)和主要污染物總量控制要求。
(4)有償收儲或回購排污權(quán)所需要的資金數(shù)額一般較大,但如果全部依靠國家財政預(yù)算包攬的方式,對那些財政資金不足的地方來說會有些困難。當(dāng)前我國正在大力推進綠色金融,各地政府可考慮積極引導(dǎo)社會資金參與排污權(quán)交易[6].
(5)建立排污權(quán)儲備和出讓管理信息平臺,將排污權(quán)初始分配、排污權(quán)儲備、出讓等指標(biāo)進行整合管理,同時建立排污權(quán)儲備預(yù)警系統(tǒng),及時將儲備變化情況錄入系統(tǒng),隨時進行數(shù)據(jù)更新,實現(xiàn)對排污權(quán)指標(biāo)收入、支出和結(jié)余的量化管理,最終形成環(huán)境資源配置的量化管理體系。
(6)應(yīng)加大宣傳力度,通過多種形式的宣傳引導(dǎo),使各地政府和企業(yè)能夠了解開展排污權(quán)儲備工作的重要意義,提高認(rèn)識程度,并積極采取行動,為我國經(jīng)濟和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展提供強有力的支撐。
排污權(quán)儲備工作的正常運作,是一個規(guī)范有序的管理系統(tǒng),離不開項目報告、審核、認(rèn)定、回購等各個環(huán)節(jié)間的相互配合。儲備排污權(quán)的指標(biāo)來源,作為整個排污權(quán)儲備工作的起點,能否得到保障,影響政府排污權(quán)儲備庫的整體規(guī)模,關(guān)系到整個地區(qū)經(jīng)濟與生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展,對實現(xiàn)自然資源的合理配置至關(guān)重要。所以,必須明確和擴大儲備排污權(quán)的指標(biāo)來源,并且必須有所保障。儲備和出讓程序必須規(guī)范、體系必須完整。要制定具體可進行操作的政策規(guī)范,需要各個環(huán)節(jié)相互配合,才能保證排污權(quán)交易市場的供需平衡、資源儲備合理利用,以最終形成經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間的良性循環(huán)。