文/周忠（內(nèi)蒙古翁牛特旗五分地鎮(zhèn)人民政府黨群服務(wù)中心）

當(dāng)前我國已經(jīng)進入全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、向第二個百年奮斗目標(biāo)進軍的發(fā)展階段，財政預(yù)算管理體系的建設(shè)對于推動社會經(jīng)濟的平穩(wěn)健康發(fā)展具有非常重要的作用，因此，不但要在宏觀層面上對經(jīng)濟進行有效的調(diào)控，還要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上開展財務(wù)與預(yù)算管理體系的建設(shè)，特別是預(yù)算管理。進入新常態(tài)以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理的精細化和規(guī)范化程度不斷提高，但是預(yù)算管理從整體上取得可觀進展和成果的同時，也存在著許多的問題，與當(dāng)今社會發(fā)展需求不匹配，需繼續(xù)改進。

一、新常態(tài)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理工作概述

（一）內(nèi)容

當(dāng)前我國經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)從高速發(fā)展時期逐漸趨于平緩，從重規(guī)模到重效率和質(zhì)量上來，在這一過程中，預(yù)算管理工作需要順應(yīng)形勢變化做出改變，擺脫傳統(tǒng)的工作模式和思想觀念，對工作理念和方法進行革新，推動預(yù)算管理工作的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。首先，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)要加強對預(yù)算管理的重視，將其作為推動經(jīng)濟發(fā)展的重要路徑。在預(yù)算管理落實過程中，要對相關(guān)的規(guī)章制度進行全面的了解，并在具體工作中進行落實，加大財政一體化建設(shè)力度。其次，要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度預(yù)算方案進行科學(xué)有效的編制，對預(yù)算方案中涉及的內(nèi)容進行組織落實，編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)決算報告在鎮(zhèn)人大會上表決通過，并對實際工作開展中的資金使用情況開展監(jiān)督和管理。再次，要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道發(fā)布的各種政策性補貼開展有效的管控，針對惠農(nóng)支農(nóng)資金補助對象構(gòu)建配套的管理體系，對補貼資金的流向進行全面的監(jiān)督[1]。同時，對公用經(jīng)費進行全面的使用規(guī)劃，制定規(guī)范化的流程進行審批，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道各項工作的有序開展。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道所使用的固定資產(chǎn)進行全面的監(jiān)督和管理。最后，在新常態(tài)背景下，要對農(nóng)村綜合改革以及新農(nóng)村建設(shè)中各項工作的開展進行科學(xué)的管理，為鄉(xiāng)村經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展提供保障。

（二）意義

對于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，一方面，新預(yù)算法的推出使得地方政府開展財政預(yù)算管理改革的速度加快，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)響應(yīng)政策號召，積極地開展財政預(yù)算管理，并且以財政預(yù)算為主要引導(dǎo)的政府預(yù)算控制體系能夠使預(yù)算法的目標(biāo)得以實現(xiàn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算的口徑完成統(tǒng)一，也使預(yù)算更加的透明公開。另一方面，進行預(yù)算管理體系建設(shè)可以幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)對財政資金開展合理規(guī)劃，使資源配置更加合理，避免出現(xiàn)資金占用或者挪用等問題。同時，預(yù)算所具有的控制監(jiān)督機制可以將資金使用實際情況跟計劃指標(biāo)之間的偏差進行對比，及時發(fā)現(xiàn)問題并進行調(diào)整和糾正，從而保證了財政資金的安全性和完整性。此外，通過評價考核可以對鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金使用效率進行考核，并為下一階段政府預(yù)算計劃的制定和調(diào)整提供依據(jù)。

二、新常態(tài)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理體制現(xiàn)狀

（一）財政收入來源單一

當(dāng)前多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要的經(jīng)濟模式為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，結(jié)構(gòu)十分單一，規(guī)?；I(yè)相對落后。在出臺農(nóng)業(yè)稅取消和營業(yè)稅改征增值稅政策出臺和實施以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政失去了主要的稅務(wù)種類，直接組織收入大幅降低。鄉(xiāng)鎮(zhèn)所具有的自我發(fā)展和保障水平不高，財政保障主要依靠縣（旗、區(qū)）級財政的撥款。

（二）支出需求大，財政收支不平衡

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨較大的剛性支出壓力。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要的職能已經(jīng)從原來的經(jīng)濟管理向著公共服務(wù)的提供轉(zhuǎn)變。其次，項目建設(shè)所需的資金支出較大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要進行垃圾污水處理、飲用水安全工程、道路鋪設(shè)等配套建設(shè)等，隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)管理內(nèi)容不斷增加，包括農(nóng)村環(huán)境的治理、河湖林草等生態(tài)環(huán)境的管護、基層執(zhí)法的投入等使基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權(quán)與義務(wù)不斷加大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出管理面臨窘境。再次，面臨較大的人員工資和政策性獎勵金壓力。縣級單位沒有配套資金，獎勵金由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行解決，使得一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法及時兌現(xiàn)或者通過標(biāo)準(zhǔn)的降低兌現(xiàn)獎勵金，影響了工作人員的積極性，也使得一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政赤字不斷加大[2]。最后，村級組織運行壓力大。上級轉(zhuǎn)移支付的力度以及村級單位的收入無法跟上運行經(jīng)費的增長速度，許多村級單位存在入不敷出的情況，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)幫忙解決資金缺口。

（三）財權(quán)事權(quán)不匹配，發(fā)展壓力較大

鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要依據(jù)上級部門的指示完成各種工作任務(wù)，比如鄉(xiāng)村振興、防疫抗災(zāi)、社會治安、環(huán)境保護、防火抗旱等，但是其財力無法支撐這些工作的支出，上級單位不斷發(fā)布的任務(wù)和指標(biāo)，遠超鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力的支撐能力，存在事權(quán)和財權(quán)不匹配的情況。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理體系中暴露的問題

（一）預(yù)算編制不合理

首先，沒有建立業(yè)財融合機制，預(yù)算編制所需的數(shù)據(jù)不夠全面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的使用涉及教育、醫(yī)療等和民生存在關(guān)聯(lián)的各個方面，業(yè)務(wù)十分煩瑣，而預(yù)算編制通常由財務(wù)部門完成，預(yù)算的落實由業(yè)務(wù)部門負責(zé)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財務(wù)人員業(yè)務(wù)能力不高，也未能在進行預(yù)算編制時深入業(yè)務(wù)一線進行數(shù)據(jù)的收集，使得信息反饋速度較慢，數(shù)據(jù)真實性得不到保證，只能依據(jù)過往財務(wù)數(shù)據(jù)進行預(yù)算編制，使得編制出的預(yù)算指標(biāo)與實際情況存在較大的偏差。其次，很難實現(xiàn)定員定額管理。依據(jù)預(yù)算法提出的要求，政府部門要依據(jù)定額定員模式進行預(yù)算支出的管理，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要對多個事業(yè)單位進行管理，所轄人員包括公務(wù)員編制、事業(yè)編制等，無法依據(jù)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進行管理[3]。最后，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信息化系統(tǒng)建設(shè)進度較慢，各個單位之間的數(shù)據(jù)無法進行有效的分享和調(diào)用，存在信息孤島問題，依然依靠人工模式進行數(shù)據(jù)的傳遞，容易發(fā)生同一項目預(yù)算重復(fù)編制的情況。

（二）預(yù)算執(zhí)行力較弱

在預(yù)算執(zhí)行過程中，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)盡管依據(jù)上級要求進行了內(nèi)部控制制度的構(gòu)建，但是制度的落實不到位，內(nèi)部控制制度有名無實，預(yù)算的落實存在較大的隨意性。第一，一些支出項目預(yù)算編制不合理，存在超額支出的情況；第二，一些項目進行了預(yù)算的編制，但是卻不能依據(jù)預(yù)算落實；第三，存在資金用途隨意更改的情況，專項資金沒有做到?？顚Ｓ茫坏谒?，經(jīng)費支出與項目進度存在偏差，款項沒有依據(jù)項目進度進行撥付。這些情況都使得預(yù)算跟決算脫節(jié)、資金使用效率較低、資金分配不合理，造成預(yù)算執(zhí)行與既定指標(biāo)之間存在較大的偏差。

（三）預(yù)算監(jiān)督管理機制不健全

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在運營發(fā)展過程中，將工作重心放在民生發(fā)展上，對于內(nèi)部管理缺乏重視，沒有建立科學(xué)有效的監(jiān)督管理機制，也沒有借助外部監(jiān)管力量對預(yù)算的執(zhí)行情況進行監(jiān)督，使得財政預(yù)算支出不科學(xué)，限制了預(yù)算管理應(yīng)有效果的發(fā)揮。預(yù)算調(diào)控較為隨意就是其中最為重要的問題。通常來說，財政預(yù)算的調(diào)整需要依據(jù)規(guī)范化的流程進行，但是在具體實踐中，有關(guān)政策規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以設(shè)置1%-3%的預(yù)算備用費用，用來應(yīng)對市場環(huán)境變化、自然災(zāi)害等緊急情況，但是這些資金經(jīng)常被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府用于日常管理，在發(fā)生突發(fā)情況需要大量資金支持時，只能向上級財政部門進行預(yù)算支出的申請，需要通過各級部門的層層審核，不但耽誤了解決問題的時間，也影響預(yù)算管理體系應(yīng)有效用的發(fā)揮。

（四）預(yù)算績效管理未有效落實

隨著預(yù)算績效改革的持續(xù)推進，預(yù)算績效管理已經(jīng)開始在各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施，但是實行績效管理與預(yù)算的一體化難度較高。首先，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)對預(yù)算績效管理缺乏正確的認(rèn)識，只是為了完成上級的任務(wù)，績效管理形同虛設(shè)。其次，沒有建立完善的績效考核體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算績效管理也由財務(wù)人員負責(zé)，但是許多財務(wù)人員沒有接受專業(yè)的培訓(xùn)和指導(dǎo)，對于績效考核的具體內(nèi)容缺乏了解，業(yè)務(wù)部門人員也沒有建立正確的績效考核意識，加上績效評價指標(biāo)的設(shè)置不夠科學(xué)，利用百分比或者抽象描述替代目標(biāo)值，缺乏對項目效益的全面考量，使得預(yù)算績效管理的效用無法充分發(fā)揮[4]。再次，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效管理部門和人員沒有對預(yù)算執(zhí)行的進行事中監(jiān)督，只是在事后依據(jù)上級部門的要求對關(guān)鍵項目進行評價，剩余項目由業(yè)務(wù)部門進行自我評價，使得績效評價結(jié)果缺乏客觀性。同時，也沒有建立科學(xué)有效的獎懲措施，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金使用效率的提高。

四、新常態(tài)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理體系建設(shè)策略

（一）科學(xué)編制預(yù)算，提高預(yù)算指標(biāo)合理性

首先，要進行觀念認(rèn)識的強化。預(yù)算編制并不僅僅是財務(wù)部門的工作，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有部門員工的積極參與。其次，要加強財政隊伍建設(shè)。（1）要對財務(wù)人員進行科學(xué)有效的培訓(xùn)，促進他們政策法規(guī)掌握水平的提高，要對潛力巨大敢于擔(dān)當(dāng)?shù)哪贻p干部進行培養(yǎng)和歷練。（2）要促進財政工作輔政效用的發(fā)揮。在對日常工作進行規(guī)范的同時，要促進財務(wù)人員專業(yè)水平的提高，通過財務(wù)數(shù)據(jù)的分析、資金收支的整理、資金進度的關(guān)注等，全面了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金的使用情況，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定各種決策提供數(shù)據(jù)支持。（3）提高財務(wù)工作規(guī)范意識。要促進財務(wù)人員紅線意識和規(guī)范意識的提高，筑牢廉政建設(shè)思想防線，在獲得上級部門支持的情況下適當(dāng)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的待遇。最后要對預(yù)算編制進行規(guī)范。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算的編制要盡量地精細和全面，執(zhí)行過程中進行預(yù)算的追加一定要依據(jù)規(guī)范化的報批流程進行，從而使預(yù)算編制具有權(quán)威性和約束力。第一，要嚴(yán)格地對項目支出額度進行控制，堅持穩(wěn)定的宏觀政策作為指導(dǎo)，對微觀政策要靈活運用，以社會政策作為依托，依據(jù)勤儉節(jié)約的原則對非剛性和非急需支出進行壓縮，將無效或者低效的預(yù)算支出進行削減或者取消，促使各個部門都參與到預(yù)算編制當(dāng)中，嚴(yán)格采用零基預(yù)算方法對鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算進行編制。同時，要嚴(yán)格地對“三公”經(jīng)費支出進行控制，對支出結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，強化預(yù)算編制的約束力和權(quán)威性，對于年中增加預(yù)算的申請要嚴(yán)格地進行審批[5]。第二，要保證預(yù)算編制的精細化。要將預(yù)算中的各個項目細化分解到具體執(zhí)行部門和責(zé)任人，在預(yù)算中要對項目具體情況、項目確立依據(jù)、項目申報的必要性、支出結(jié)構(gòu)詳細情況、項目落實保障制度、項目指標(biāo)、預(yù)期效果等要素進行詳細的編制，從而保證預(yù)算支出的完整性。第三，預(yù)算額度要準(zhǔn)確。只要是在法律法規(guī)以及財政部門等發(fā)布的文件中具有明確標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定的，需要依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)對預(yù)算額度進行確定，不可突破有關(guān)的指標(biāo)，沒有明確標(biāo)準(zhǔn)的，要結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際情況進行預(yù)算的合理編制。

（二）健全內(nèi)控制度，實時追蹤財政預(yù)算

鄉(xiāng)鎮(zhèn)要建立起完善的內(nèi)部控制制度，并進行落實。預(yù)算案編制完成要提交給鎮(zhèn)人大批準(zhǔn)并進行公示以后下發(fā)給各個單位進行落實，所有的部門和人員不得對預(yù)算進行隨意調(diào)整，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各個領(lǐng)導(dǎo)，不能隨意地進行預(yù)算追加。要嚴(yán)禁預(yù)算超標(biāo)和沒有預(yù)算安排資金支出的情況，在預(yù)算執(zhí)行過程中，要加強對項目追蹤的力度，在沒有進行報批或者報備流程的情況下，不可對資金用途進行調(diào)整。嚴(yán)禁超進度或者超額度的進行款項的支出，嚴(yán)禁虛列支出和以撥代支情況的出現(xiàn)。在日常工作過程中，要加強對資產(chǎn)負債的管理，制定出科學(xué)有效的績效監(jiān)督考核機制，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)風(fēng)險防范能力的提高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要依據(jù)自身實際狀況，制定出科學(xué)的預(yù)決算管理、財務(wù)收入支持、政府采購、固定資產(chǎn)管理、項目建設(shè)、合同管理等內(nèi)部控制制度，并保證制度可以有效地落地執(zhí)行。同時，專項資金不可挪作他用，要對資金管理部門和員工的權(quán)利與責(zé)任進行明確，避免出現(xiàn)違規(guī)支出問題時發(fā)生互相推脫責(zé)任的情況。

（三）完善監(jiān)督管理機制，加強預(yù)算支出控制

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要構(gòu)建起科學(xué)完善的監(jiān)督管理機制，設(shè)立單獨的監(jiān)督管理部門，并配備掌握專業(yè)知識的員工，依據(jù)不相容崗位分離原則，保證預(yù)算部門和監(jiān)督管理部門的相對獨立，保證預(yù)算監(jiān)督報告的權(quán)威性。同時，要借助內(nèi)部審計和內(nèi)部控制促進預(yù)算管理監(jiān)督力度的加強，在內(nèi)部形成互相制約和規(guī)范的機制，對員工的行為進行約束，從而保證預(yù)算支出的合理性，避免對預(yù)算進行隨意調(diào)整的事情發(fā)生。其次，要加強人大的監(jiān)督。要構(gòu)建起預(yù)算審計提前介入機制，利用社會服務(wù)購買的方式，聘請專業(yè)人員定期向人大代表進行預(yù)算監(jiān)督知識的宣傳和講解，使他們積極參與到審計工作當(dāng)中，對預(yù)算編制流程進行規(guī)范，要組織人大代表進行預(yù)算的全面研究和調(diào)查，并提出有效的審核建議，反饋給有關(guān)單位進行調(diào)整和優(yōu)化，從而保證預(yù)算審查工作效用的發(fā)揮。同時，在對預(yù)算執(zhí)行過程進行監(jiān)督時，要加強對信息化系統(tǒng)的應(yīng)用，對預(yù)算落實情況進行全面動態(tài)的掌握，對存在的問題進行及時的糾正[6]。再次，要加強社會監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要對預(yù)算情況進行依法公開，對責(zé)任主體進行規(guī)定和明確，對公布事項進行規(guī)范，對公開范圍進行拓展，對公開內(nèi)容進行細化，使人民群眾的知情權(quán)得到保障，便于社會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算落實情況進行監(jiān)督。最后，要對審計流程進行完善。要改變傳統(tǒng)的事后審計模式，向著事前預(yù)測、事中控制和事后監(jiān)督模式轉(zhuǎn)變，對預(yù)算管理的全過程進行有效的管理，每年對預(yù)算方案進行審計，并提出有效的審計建議。要對預(yù)算落實過程進行全環(huán)節(jié)監(jiān)督，開展事中審計。要構(gòu)建起科學(xué)的考核流程和評估機制，對預(yù)算支出的效率進行評價，保證事前有審核、事中有監(jiān)督、事后有問責(zé)，構(gòu)建起預(yù)算管理的全過程管理鏈，充分調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)各單位預(yù)算執(zhí)行的積極性。

（四）加強預(yù)算績效管理，落實績效問責(zé)機制

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理人員和基層工作人員要樹立財政資金使用績效意識，建立“使用資金就要評估績效”的責(zé)任意識。其次，要構(gòu)建起完善的預(yù)算績效管理體系，覆蓋到預(yù)算管理體系的全過程，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效管理、監(jiān)督管理、檢查問效水平的提高，對資金使用的效率進行全面的考核與評估，針對發(fā)現(xiàn)的問題提出針對性的優(yōu)化策略，促進資金使用效益的提高。再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要建立起有效的績效溝通渠道，加強各個單位之間的交流與合作，避免出現(xiàn)預(yù)算績效管理的盲區(qū)，保證各個單位預(yù)算績效管理工作的有序進行。同時，要加強對預(yù)算績效管理的宣傳，對預(yù)算績效考核的流程進行規(guī)范，對有關(guān)人員的責(zé)任和權(quán)利進行明確，在各個單位和部門之間營造預(yù)算績效管理的良好氛圍，使各個部門和員工都可以積極配合預(yù)算績效考核，為預(yù)算績效管理制度的順利落實提供保障。最后，要將預(yù)算績效管理的結(jié)果與員工考核進行充分對接，并制定科學(xué)的獎懲措施，從而使項目負責(zé)科室和責(zé)任人加強對預(yù)算管理的重視，為預(yù)算管理體系的有序運行提供保障。同時，要將績效評價的結(jié)果與鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位的資金預(yù)算掛鉤，定期向上級部門匯報預(yù)算考核的結(jié)果，加強各個單位對預(yù)算執(zhí)行的重視。

五、結(jié)語

隨著經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展，各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要加強對預(yù)算管理模式建設(shè)的重視，積極地對預(yù)算管理體系進行調(diào)整和優(yōu)化，針對預(yù)算編制、執(zhí)行、控制、考核各環(huán)節(jié)采取適宜的措施，落實全面預(yù)算管理，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理水平的提高，為其更好地提供公共服務(wù)奠定基礎(chǔ)。