李新倉

民法典作為民事百科全書，明確將土地經營權規(guī)定為物權，間接確立了以土地經營權為核心的農地權利結構。農業(yè)適度規(guī)模經營是促進鄉(xiāng)村振興的著力點。實踐證明，農地規(guī)模經營具有“適度性”和“風險性”，規(guī)避農地規(guī)模經營風險的關鍵就在于準確把控農地規(guī)模經營的“度”，準確界定農地規(guī)模經營的“適度性”。市場是資源配置的核心模式，在市場經濟條件下，農地規(guī)模經營要堅持以適度性原則把控農地規(guī)模經營的“度”。黨的十九大報告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，在全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，以農地規(guī)模經營法律解析為邏輯起點對農地規(guī)模經營進行法律規(guī)制，在此基礎上根據規(guī)模經濟效應，通過增設農地規(guī)模經營激勵性規(guī)制制度，完善農地規(guī)模經營市場準入等法律制度，完善我國農地規(guī)模經營法律規(guī)制的理論制度架構，推進農業(yè)供給側結構性改革。

一、問題的提出

民法典重在保護私權利，為農地規(guī)模經營提供制度保障?！叭龣喾种谩笔莾?yōu)化農地資源配置，實現(xiàn)農地適度規(guī)模經營，讓農民盡享土地制度改革成果的重要政策。農地規(guī)模經營法律規(guī)制的研究有利于發(fā)展壯大農村集體經濟，為農地規(guī)模經營法律規(guī)制提供制度重構模式。

關于農地規(guī)模經營法律規(guī)制的研究，筆者對相關文獻進行了系統(tǒng)梳理，發(fā)現(xiàn)當前學術界對農地規(guī)模經營法律規(guī)制的研究主要集中在以下方面：一是對農地規(guī)模經營法律規(guī)制的正當性研究。學者們普遍認為，農地規(guī)模經營壯大了農村集體經濟，其本質是通過規(guī)模經營推動農業(yè)現(xiàn)代化生產，優(yōu)化配置農地資源①中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局：《馬克思恩格斯選集》第2卷，北京：人民出版社，2012年，第23-78頁。。在此基礎上，有研究指出，農地規(guī)模經營是中國農業(yè)發(fā)展的主要模式，通過農業(yè)的有效供給優(yōu)化融合農業(yè)生產要素②黃延廷：《論導致農地規(guī)?；膸追N因素——兼談我國農地規(guī)模化的對策》，《經濟體制改革》2010年第4期。。二是關于農地規(guī)模經營法律規(guī)制模式的研究。有學者指出，產權制度、市場激勵、控制規(guī)制屬于典型的農地規(guī)模經營法律規(guī)制模式，并提出成本收益比較法是研究農地規(guī)模經營的重要方法，并在此基礎上剖析相關法律規(guī)制模式的制度功能和制度缺陷③Cremer Jacob T.，"Fighting the Lure of the Infinite Lease Conservation Easements at the Urban Fringe"，Jour?nal of Environmental Law Report,2010,40(7):10687-10695.。還有學者認為，市場機制作為農地規(guī)模經營的調整方式，其本質是私權機制，主要通過市場機制實現(xiàn)農地規(guī)模的經濟效益④Johnston,R.A.& M.E.Madison，"From Land Marks to Landscapes:A Review of Current Practices in the Transfer of Development Rights"，Journal of the American Planning Association,2015,63(3)：365-378.。三是關于農地規(guī)模經營“適度”研究?！斑m度”是農地規(guī)模經營的重要判斷指標。有學者根據城鄉(xiāng)收入均等化的標準，指出農地適度規(guī)模的標準是107.3畝/戶⑤邵海鵬：《農地適度規(guī)模經營應為107.3畝/戶》，2018年5月8日，https://www.yicai.com/news/5421204.html.；也有學者依據城鎮(zhèn)職工收入水平，指出農地適度規(guī)模標準在110畝左右⑥張成玉：《土地經營適度規(guī)模的確定研究——以河南省為例》，《農業(yè)經濟問題》2015年第11期。；有學者通過實證研究指出，農地規(guī)模與生產率呈倒“U”型關系，農地適度規(guī)模與種植作物相關，糧食作物與經濟作物的適度標準分別為10畝～20畝、6畝～9畝⑦陳杰、蘇群：《土地流轉、土地生產率與規(guī)模經營》，《農業(yè)技術經濟》2017年第1期。。四是關于農地規(guī)模經營模式的研究。當前農地規(guī)模經營模式多樣，例如特色專業(yè)協(xié)會帶動模式、農業(yè)公司化經營模式，此外還有集中型、市場激勵型等模式⑧李相宏：《農業(yè)規(guī)模經營模式分析》，《農業(yè)經濟問題》2003年第8期。。

綜上所述，農地適度規(guī)模經營是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的著力點，是促進鄉(xiāng)村振興發(fā)展的關鍵。從現(xiàn)有研究成果來看，當前學術界對“適度”規(guī)模標準的界定尚無共識，但尤為注重從經濟學、管理學等角度進行研究，缺乏從經濟法角度研究農地規(guī)模經營問題。本文從經濟法視角，以民法典的實施為背景，以農地規(guī)模經營的概念厘定為邏輯起點來研究農地規(guī)模經營法律規(guī)制問題，指出法律規(guī)制農地規(guī)模經營的關鍵在于把控其“度”的標準，在此基礎上論證農地規(guī)模經營法律規(guī)制的正當性，提出農地規(guī)模經營法律規(guī)制的理論框架。

二、農地規(guī)模經營的法學詮釋

法學詮釋是制度重構的正當性基礎。從法學角度，明確界定農地規(guī)模經營的概念，詮釋農地規(guī)模經營的法律特征和制度功能，為農地規(guī)模經營法律規(guī)制的重構奠定理論基礎。

（一）農地規(guī)模經營的概念界定

界定農地規(guī)模經營是構建農地“三權分置”新型權利體系的邏輯基礎。關于農地規(guī)模經營概念的界定，學術界立足于學科角度，從學科研究對象及其特點對農地規(guī)模經營進行概念界定。何宏蓮從土地經濟學角度指出農地規(guī)模經營是取得規(guī)模經濟效益的抓手①何宏蓮：《黑龍江省農地適度規(guī)模經營機制體系與運行模式研究》，北京：中國農業(yè)出版社，2012年，第25-29頁。。從土地管理學角度，李琴指出，“適度性”在農地規(guī)模經營取得規(guī)模經濟和最佳效益上具有基礎性地位②李琴：《把握好農村土地適度規(guī)模經營的尺度》，《農村經營管理》2017年第3期。。陳福春、郭銳指出，“適度”是農地規(guī)模經營的法律特質，農地規(guī)模經營面積要與科技水平以及農地生產率相適應③陳富春、郭銳：《論農地規(guī)模經營》，《河南師范大學學報（哲學社會科學版)》1994年第2期。。從經濟學角度，車維漢指出，農地規(guī)模經營是通過優(yōu)化組合取得農地規(guī)模經濟效益的技術選擇模式④車維漢：《日本農業(yè)實施規(guī)模化經營的動向及其啟示》，《經濟研究參考》2004年第3期。。張文淵指出，農地規(guī)模經營要注重“適度”性，遵循邊際效應遞減規(guī)律，把控農地規(guī)模經營取得效益最大化邊界點⑤張文淵：《當前農村土地適度規(guī)模經營探析》，《農業(yè)經濟》1999年第4期。。從法學角度，黃延廷指出，農地規(guī)模經營是追求土地制度公平與效率價值目標，通過土地流轉手段獲取農地規(guī)模經濟效益的行為⑥黃延廷：《制度視野下的農地規(guī)?；鬓D探討——兼談促進我國農地規(guī)?；鬓D的對策》，《云南師范大學學報（哲學社會科學版）》2011年第3期。。

綜上所述，學術界從理論和實證角度對農地規(guī)模經營進行界定，普遍強調“適度”對農地規(guī)模經營概念界定的重要性。因此，“適度性”是衡量農地規(guī)模經濟的重要指標和界定農地規(guī)模經營概念的基礎，界定農地規(guī)模經營概念必須注重“適度性”。

那么，如何判定農地經營規(guī)模是否“適度”呢？筆者認為，農地適度規(guī)模經營與農地面積相關，界定農地經營規(guī)模的“適度性”應以農地適度規(guī)模經營與農地面積關系為邏輯起點。實證研究發(fā)現(xiàn)，在特定限度內，擴大農地面積就會增加農地經濟效益，當農地規(guī)模超過特定限度，經濟效益就不再增加，規(guī)模效益呈現(xiàn)遞減特征。因此，增加農地規(guī)模經濟效益的關鍵在于確定農地經營面積數(shù)量，農地經營面積數(shù)量決定農地最優(yōu)經濟效益，實現(xiàn)農地的“適度”規(guī)模經營。在農地規(guī)模經營實踐中，農地適度規(guī)模呈現(xiàn)地區(qū)性、動態(tài)性的特征，即農地適度規(guī)模經營所要求的農地面積隨時間、地點呈現(xiàn)動態(tài)性變化。

（二）農地規(guī)模經營的法律特征

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，農地規(guī)模經營要以節(jié)約農地資源為導向，以土地流轉為手段，其本質是通過農地“適度”規(guī)模經營，盤活農村土地資源，實現(xiàn)農地規(guī)模經濟效益。

1.以土地承包經營權為基礎

土地承包經營權，簡稱承包經營權，屬于新型的財產權。民法典規(guī)定的農地權利包括所有權、承包權、經營權，其中土地經營權為不動產物權。創(chuàng)設土地經營權使農戶獲得土地財產權利。憲法規(guī)定，農村土地歸集體所有；民法典規(guī)定，農民依法享有土地承包經營權。在新一輪農村土地制度改革試點背景下，國家實行“三權分置”①《新一輪農村土地制度改革試點大幕開啟》，2014年12月15日，finance.people.com.cn/n/2014/1215/c1004-26206361.html.，其目的在于放活經營權，通過流轉促進農地集中，優(yōu)化土地資源的配置。在鄉(xiāng)村振興背景下，農地規(guī)模經營創(chuàng)新了農地使用權制度，順應了“三權分置”政策的設計目標，提升了農業(yè)產業(yè)化經營效率。

2.以土地流轉為實現(xiàn)形式

農地規(guī)模經營以土地流轉為基本手段。土地流轉具體是指土地使用權的流轉，是農民堅持自愿原則，在平等基礎上享有決策權和農地流轉收益權。民法典規(guī)定，土地經營權再流轉實行嚴格的登記生效法律制度。土地流轉的本質是調整農民土地權利和利益。農地流轉要尊重農民意愿，以土地用途管制為基礎，通過農地流轉實現(xiàn)農地的集約化經營，避免農地的碎片化經營，降低農地經營成本，促進農地的規(guī)?；洜I，優(yōu)化配置農地等生產要素。

3.堅持農地經營規(guī)模的“適度”性

“適度”是農地規(guī)模經營的關鍵內容。農地規(guī)模經營以“適度”規(guī)模為內容，重點是把控農地規(guī)?！斑m度”標準。農地“適度”規(guī)模經營的核心是優(yōu)化組合農地生產要素，發(fā)揮多種生產要素的協(xié)同效應和生產潛力。農地經營追求規(guī)模經濟效應，但是農地規(guī)模擴大到特定的“度”，就會導致邊際效益下降，產生規(guī)模不經濟問題。所以，農地規(guī)模經營要注重“度”的把握，從定量和定性角度把控“度”。從定性角度，生產要素配置的合理性是衡量“適度”的關鍵性指標；從定量角度，采用投入產出法測算農地經營的合理規(guī)模。

（三）農地規(guī)模經營的制度功能

農地規(guī)模經營是市場經濟發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的客觀要求，有利于促進農地經營方式的轉變，提高農地資源配置效率，推進農業(yè)發(fā)展的現(xiàn)代化。

1.提高農地資源配置效率

土地是農民生存的最基本生產要素。農業(yè)規(guī)模經營通過土地流轉加快了農地交易，實現(xiàn)農業(yè)產業(yè)高度融合。在“三權分置”的背景下，農地承包經營權歸農戶所有，農戶可以根據實踐需求推進農地流轉，在實踐中把控“三權”權利邊界，形成多種形式的農地規(guī)模經營模式，通過土地、生產技術等生產要素的優(yōu)化組合和配置，合理調配農地、技術等資源，提高農地資源配置的效率。

2.降低農地經營生產成本

降低農地經營成本，提高農業(yè)產出效率是農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的標志和方向。農地經營生產成本是衡量農地經營技術和管理水平的重要指標，是指農地經營活動成本，即農戶在農業(yè)生產中投入的成本。在傳統(tǒng)的農地經營模式下，農地經營面積小，農地呈現(xiàn)細碎化，增加了農業(yè)生產的社會成本，經營者投入物質技術的積極性較低，農地產出效率低下。從經濟法角度，農地規(guī)模經營降低了農業(yè)生產成本，提高了農地產出的效率①王暉：《農地股份合作制：中國農地適度規(guī)模經營》，《學術交流》2005年第8期。，推進了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。據我們實證調查，稻田分散細碎，經營中支出的勞動力成本和整地成本分別占68%和10%，農地規(guī)模經營后可明顯降低水稻地生產經營成本②譚淑豪：《現(xiàn)行農地經營格局對農業(yè)生產成本的影響》，《農業(yè)技術經濟》2011年第4期。，提高農地產出效率。

3.提高農民財產性收益

土地財產性收入是農民收益的重要組成部分。土地流轉是促進農地規(guī)模經營的基本手段。在實踐中，土地流轉實現(xiàn)了農地的規(guī)模經濟，增加了農民的財產性收益。國家發(fā)展農地規(guī)模經營的根本目的是提高農地的財產性收益，促進農民增收。提高土地財產性收益，保障農民的土地經營權是完善農地規(guī)模經營的關鍵。調查統(tǒng)計表明，在農地規(guī)模經營政策下，浙江紹興農民通過土地流轉實現(xiàn)財產性收入增加1 400萬元。2016年3月，湖北襄陽市襄州區(qū)張家灣鎮(zhèn)的土地流轉總面積為3.5萬畝，流轉農戶人均年收入增加額達到5 000元。實踐證明，土地流轉解決了農地經營的細碎化，促進農地的規(guī)模經濟，增加了農民的財產性收益，有利于鄉(xiāng)村振興。

三、農地規(guī)模經營法律規(guī)制的正當性闡釋

農地規(guī)模經營通過重新配置農地，實現(xiàn)了農地的去零碎化，但是農地規(guī)模經營存在潛在風險，為政府對農地規(guī)模經營進行法律規(guī)制提供了正當性基礎。

（一）規(guī)范政府“適度”實施行政行為

公共利益是指全社會的整體利益③劉玉蓉：《析政府利益與公共利益的關系》，《四川行政學院學報》2004年第4期。，維護公共利益是政府職能轉變的目標之一。公共利益是界定政府行為合法性的邊界，保障社會成員的共同幸福，規(guī)范政府“適度”實施行政行為。農地細碎化是抑制農地規(guī)模經營的制度障礙，土地流轉、土地整理以及自愿互換是推進農地規(guī)模經營和解決農地細碎化問題的重要模式。通過對遼寧營口的調研，45.2%的農戶認為遼寧省個別地區(qū)還存在政府強制干預土地流轉、侵犯農的土地利益的現(xiàn)象。在農地規(guī)模經營中，政府作為公權力主體，一方面穩(wěn)定農村土地承包關系，另一方面培育農地流轉市場，促進農地集中利用。政府作為公權力主體，承擔農地利用的監(jiān)督職能。因此，政府通過行使監(jiān)督職能，嚴守18億畝耕地紅線，控制建設用地規(guī)模，保護農業(yè)生態(tài)環(huán)境和生態(tài)安全。在農地規(guī)模經營實踐中，公民通過行使參與權，推動政府“適度”施政，實現(xiàn)國家對土地資源的公共利益目標。

（二）矯治農地規(guī)模經營的負外部性

農地規(guī)模經營法律規(guī)制具有消除農地規(guī)模經營負外部性的功能。當生產或消費給他人附帶產生成本或收益時，負外部性由此產生，他人為這種附加性的成本或收益付出代價。隨著社會經濟的發(fā)展，負面效應被擴展到交易領域，農地規(guī)模經營的負面效應就是在交易領域產生。負面效應是指市場活動額外增加的第三方成本①郭熙保、何玲：《微觀經濟學》，北京：中國科學出版社，2002年，第346-348頁。，具體是指經濟主體對其他主體增加額外支付成本。為規(guī)范農地市場化流轉，政府遵照法律法規(guī)政策搭建土地流轉平臺，促進農地順暢流轉，但是政府強權介入農地流轉損害交易方利益，產生農地流轉的負外部性問題。同時，農地規(guī)模經營具有市場行為性，在一定程度上威及糧食安全，破壞生態(tài)環(huán)境。例如，通過對遼寧農地流轉的調研，58.3%的農戶認為市場法律制度的缺位致使農地流轉失范，因此，法律規(guī)制市場負外部性問題是促進農地適度規(guī)模經營的邏輯前提。在市場經濟條件下，市場機制作為配置資源的核心機制，對農地流轉負外部性問題的解決顯得捉襟見肘，無法實現(xiàn)土地結構的優(yōu)化，這些潛在的負面效應需要政府進行法律規(guī)制，通過相關立法規(guī)范農地的規(guī)模經營，矯治農地規(guī)模經營的負外部性。

（三）彌補和矯正市場失靈

市場具有缺陷，存在負外部性問題。完全市場競爭屬于市場競爭的理想化狀態(tài)，有利于實現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)，但是不完全市場競爭作為市場競爭的常態(tài)，導致資源配置的低效率②楊書群：《市場失靈的認識誤區(qū)及其矯正》，《哈爾濱市委黨校學報》2007年第5期。，產生規(guī)模不經濟。調研發(fā)現(xiàn)，農地規(guī)模并非越大越好，農地產出效率與農地規(guī)模相關，為矯正市場失靈，政府規(guī)范了農地規(guī)模經營的“度”，例如3.15畝是江蘇省潘莊村蔬菜適度經營規(guī)模的臨界點③郭斌：《農戶耕地經營適度規(guī)模的合理確定：一個文獻綜述》，《西北農林科技大學學報（社會科學版）》2013年第6期。。市場具有自我調節(jié)功能，可以實現(xiàn)資源配置的調節(jié)④車裕斌：《中國農地流轉機制研究》，博士學位論文，華中農業(yè)大學，2004年，第126-130頁。，政府通過法律規(guī)制彌補和矯正“市場失靈”。市場機制具有激勵性功能，市場機制通過要素流動可以解決市場配置中的信息不對稱，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置①李新倉：《成本收益理論下建設用地指標行政配置效率分析與法律制度選擇》，《重慶理工大學學報（社會科學版）》2020年第8期。。農地規(guī)模經營的“市場失靈”是政府進行法律規(guī)制的理由，政府對農地規(guī)模進行法律規(guī)制，應堅持社會本位原則，對農地流轉進行導向調節(jié)，優(yōu)化農地經營的供需結構，通過制裁農地規(guī)模經營違法行為，彌補和矯正市場失靈。

四、農地規(guī)模經營法律規(guī)制的制度重構

為進一步規(guī)范農地規(guī)模經營，彌補和矯正市場失靈，筆者從經濟法角度，以農地規(guī)模經營法律規(guī)制的制度構建為目的，提出農地規(guī)模經營法律規(guī)制的理論框架。

（一）建立農地規(guī)?！斑m度”標準控制法律制度

農地的細碎化限制了農業(yè)規(guī)模效益和農業(yè)投資的收益。農地規(guī)模經營是破解土地細碎化的重要途徑。農地規(guī)模經營具有面積邊界，涉及規(guī)模經濟或規(guī)模不經濟問題。以“適度性”為農地規(guī)模經營標準，“適度”是農地獲得最大經濟效益的邊界點，農地規(guī)模經營的適度標準制度可以有效調控農地流轉的數(shù)量，將流轉農地控制在“適度”范圍，實現(xiàn)農地“適度”集中。

農地規(guī)模經營適度標準控制制度以適度規(guī)模為導向。1.確定農地規(guī)?！斑m度”評判標準。農地規(guī)模經營不能僅僅通過擴大農地面積，達到無限制地規(guī)?；８鶕呺H效用遞減規(guī)律，農地規(guī)模經營要確定“適度”標準?；诔青l(xiāng)收入的均等化，確定農地經營規(guī)模的“適度”標準。城鄉(xiāng)收入均等化理論強調通過城鄉(xiāng)收入均等化，實現(xiàn)社會公平，持續(xù)增加農民收入。當前城市居民人均收入是農民人均收入的2.72倍②《農業(yè)項目做多大規(guī)模拿補貼多？各地“適度規(guī)模經營”標準有別》，2017年3月10日，https://www.tuliu.com/read-52534.，基于城鄉(xiāng)收入均等化理論，城市居民家庭平均收入是農民家庭收入與種植業(yè)收入的10~15倍，這樣當?shù)剞r戶農地規(guī)模的10~15倍就是農地“適度”規(guī)模標準，即80畝~100畝。2.制定多樣化“適度”標準制度。農地規(guī)模經營效益受生產技術條件、農地自然狀況、經營面積、農作物種植種類等綜合因素影響，所以農地經營適度標準在全國難以統(tǒng)一界定，農地經營“適度”標準要綜合考慮多種因素，建立多樣化和“適度性”標準，促進農地的規(guī)?；洜I。3.建立動態(tài)“適度”標準控制制度。農地適度經營受多種因素影響，其中任何因素變化都會影響農地適度規(guī)模面積，致使農地規(guī)?！斑m度”標準呈現(xiàn)動態(tài)特征。動態(tài)農地規(guī)模標準控制制度旨在根據農地規(guī)模因素調控農地規(guī)?！斑m度”問題。

（二）完善農地規(guī)模經營的市場規(guī)制制度

市場機制是新型調控機制，市場交易遵循平等原則，其本質是平等交易，是農戶通過平等協(xié)商實現(xiàn)農地交易。但是市場機制存在“市場失靈”，具有制度缺陷，為抑制經營權市場的負面效應，規(guī)范和維護市場秩序，必須完善農地規(guī)模經營市場規(guī)制制度，促進農地規(guī)?；洜I。

針對農地規(guī)模經營的市場缺陷，完善農地規(guī)模經營市場規(guī)制制度。1.建立市場監(jiān)管制度。市場化是社會發(fā)展的趨勢。在農地規(guī)模經營過程中，為獲得非法利益，出現(xiàn)了農戶炒地皮、聯(lián)合壓價控制農地經營權等違法行為。針對市場違法行為，政府承擔監(jiān)管職責，堅決打擊以牟利為目的的囤積農地經營權行為，實現(xiàn)農地集中充分利用。2.建立農地流轉價格調控制度。農地流轉要充分尊重農民意愿，按照市場價格，由農戶平等協(xié)商決定，但是為防止農地投機，需要政府介入和適當干預農地流轉，依據市場價格對農地分類指導和科學估算，調控農地流轉價格，合理確定農地流轉價格，維系農地流轉市場程序，消除農地規(guī)模經營負外部性。3.建立政府農地規(guī)模經營規(guī)制制度。作為公權力主體，政府在農地規(guī)模經營過程中為防止偏離公共利益目標，把控農地適度規(guī)模面積，規(guī)范土地流轉管理程序，控制農地規(guī)模市場投機風險①李新倉、閻其華：《土地開發(fā)權轉移框架下我國建設用地指標行政配置的法律規(guī)制》，《廣東社會科學》2018年第5期。，實現(xiàn)政府對農地規(guī)模市場規(guī)制正當性。4.建立市場監(jiān)測制度。市場監(jiān)測制度具體包括信息收集和糾錯反饋制度。針對農地經營中變更農地用途、閑置耕地、損害農民權益等問題，通過建立市場監(jiān)測制度，由政府及時調整并做出制度回應，促進農地規(guī)模經營的合法性。

（三）建立農地規(guī)模經營的風險控制制度

“三權分置”政策的重點在放活土地經營權，但在實踐中，農地規(guī)模化經營仍存在潛在風險，必須加強法律制度建設以應對農地規(guī)模化經營所產生的潛在風險。農地規(guī)模經營風險控制制度的構建有利于規(guī)范農地流轉，降低各種流轉風險。

農地規(guī)模經營存在潛在風險，導致農地流轉協(xié)議的非正常性終止，為規(guī)避農地規(guī)模經營風險，建立農地規(guī)模經營的風險控制制度。1.構建農地流轉風險全過程控制制度，規(guī)避農地流轉各種風險。在農地流轉前，對農戶進行資質審查，對農地進行全方位綜合評估。例如在農地流轉后，建立農地流轉風險分擔機制，可以轉嫁和分配農地流轉風險，正確地研判和防范農地流轉產生的潛在隱患。2.建立農地流轉風險保證金制度。風險保證金制度旨在用保證金支付租金，保障農地正常經營。為實現(xiàn)農地規(guī)模效益，在農地規(guī)模經營中，發(fā)生擅自改變農地用途、拒絕恢復農地耕種等停止農地經營時，啟用保證金支付租金，維護農民土地權益，防控土地經營權流轉風險，防范損害農民土地權益。3.設立風險控制基金制度。農地規(guī)模經營存在不可預見的各種風險，設立農地流轉風險控制基金，可以有效控制農地經營風險，提升現(xiàn)代農業(yè)經營的效率。

（四）建立農地規(guī)模經營相關配套制度

為規(guī)范農地規(guī)模經營行為，促使農戶遵守農地規(guī)模經營規(guī)則和程序，規(guī)范政府規(guī)制農地規(guī)模經營行為，政府需要建立農地規(guī)模經營相關配套法律規(guī)制制度。政府可以從以下兩方面著手建立農地規(guī)模經營相關配套法律規(guī)制制度：1.搭建農地流轉服務平臺制度。土地規(guī)模經營需要發(fā)揮“互聯(lián)網+”功能，完善土地流轉信息庫，方便農戶獲取農地經營市場信息，降低土地流轉交易成本；搭建農地流轉交易平臺，確保農地規(guī)模經營規(guī)范化交易，做好農地規(guī)模經營的登記備案工作，規(guī)范土地流轉。2.建立多元化糾紛解決法律規(guī)制制度。多元化糾紛解決法律規(guī)制制度是推進社會治理現(xiàn)代化的重要內容。為妥善解決農地流轉糾紛，解決農民權益訴求，構建包括協(xié)商、調解、仲裁、司法等多元化糾紛解決法律規(guī)制制度，平息農地糾紛，促進農村社會治理現(xiàn)代化。