劉春陽，修恒鵬，周國君

（煙臺(tái)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，山東 煙臺(tái) 264005）

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐日趨加快，我國眾多地區(qū)的城市面貌也有較大程度的改善。自1978年我國實(shí)行改革開放以來，城鎮(zhèn)化率由最初的17.9%，一躍提升到2020年的63.89%。截至目前，我國仍有超2億農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口居住在城鎮(zhèn)，卻依然留有農(nóng)村戶口。伴隨著大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的快速外流以及我國非農(nóng)化程度的迅速轉(zhuǎn)移，我國農(nóng)村地區(qū)的大面積宅基地荒廢與擱置，因此我國鄉(xiāng)村地區(qū)的“空心化”問題已成為現(xiàn)階段急需解決的問題之一。

1 農(nóng)村宅基地退出過程中存在的問題

1.1 農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)存在問題

宅基地產(chǎn)權(quán)科學(xué)性與規(guī)范性的欠缺是當(dāng)前我國宅基地退出工作中面臨的重要問題，為解決該問題，國家出臺(tái)了一系列相關(guān)政策法規(guī)來提高農(nóng)村土地資源的使用價(jià)值，同時(shí)可以更好地保障農(nóng)民的法定權(quán)益，但為了保持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的相對(duì)穩(wěn)定，國家同時(shí)又采取了相應(yīng)措施來限制農(nóng)村宅基地所有權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓。近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，社會(huì)物質(zhì)財(cái)富的累積和人民生活水平的普遍提高，促使人們的購買力得以顯著提升，大部分農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在進(jìn)城務(wù)工與創(chuàng)業(yè)的同時(shí)，會(huì)選擇在城市中購置房產(chǎn)。但在我國農(nóng)民集體享有宅基地所有權(quán)，宅基地所有權(quán)和使用權(quán)未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，這使得農(nóng)民不能將其作為個(gè)人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行買賣，嚴(yán)重制約了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的增加。同時(shí)，由于近年來國家對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的限制，使得宅基地產(chǎn)權(quán)的不科學(xué)性與不規(guī)范性問題愈加嚴(yán)重，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在城市生活的同時(shí)戶口卻依然在農(nóng)村，這就造成了大量的農(nóng)村“空心村”“空心房”現(xiàn)象，不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定。

1.2 宅基地退出過程中未充分尊重農(nóng)民意愿

當(dāng)前我國農(nóng)村宅基地退出工作中存在的最直接的問題是政府缺乏對(duì)農(nóng)戶意愿的考量，宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等大多由政府單方面決定，在執(zhí)行過程中較少考慮農(nóng)戶的意愿，在宅基地退出政策制度制定的過程中，未能充分且良好地體現(xiàn)民意，不符合群眾心理需求，嚴(yán)重缺乏群眾基礎(chǔ)，或是直接照搬其他試點(diǎn)地區(qū)宅基地退出模式，而未能做到具體問題具體分析，生搬硬套導(dǎo)致宅基地不能流暢退出。在拆村并建、組織宅基地退出的過程中，政府某些工作與民眾心理訴求相背，農(nóng)戶退出宅基地之后在農(nóng)村的某些善后工作未得到妥善處理，退出后所得的住房或資金補(bǔ)償未達(dá)到心理預(yù)期，某些地方政府過分追求工作進(jìn)度，而出現(xiàn)違背農(nóng)民意愿，強(qiáng)迫退出宅基地的情況，使得農(nóng)民“被上樓”現(xiàn)象頻發(fā)，在某些地區(qū)，強(qiáng)迫拆遷與抗拒拆遷問題時(shí)有出現(xiàn)，矛盾激化導(dǎo)致群體暴力事件頻出，嚴(yán)重危害了宅基地退出政策的實(shí)施以及社會(huì)安定，不科學(xué)的甚至盲目性的宅基地退出機(jī)制是各地矛盾層出不窮的根源所在。

1.3 宅基地退出過程中補(bǔ)償機(jī)制存在問題

補(bǔ)償機(jī)制的不合理性是當(dāng)前宅基地退出工作出現(xiàn)問題的重要原因，雖然目前各地市政府出臺(tái)的文件已經(jīng)對(duì)宅基地退出過程中的補(bǔ)償方式、補(bǔ)償范圍、扶持政策、建設(shè)方案、申辦程序、實(shí)施步驟以及各項(xiàng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)作了詳細(xì)的說明，形成了科學(xué)化、規(guī)范化的補(bǔ)償機(jī)制，但在具體實(shí)施過程中，該機(jī)制的運(yùn)作卻存在諸多問題。其中，在各地宅基地退出過程中面臨的一大難題就是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的高低以及令當(dāng)?shù)厝罕姷臐M意程度直接關(guān)系到宅基地退出過程順利與否，農(nóng)戶退出自有宅基地后獲得相應(yīng)的補(bǔ)償，屬于一個(gè)利益再分配的過程，分配的合理與否關(guān)系到農(nóng)戶的滿意程度，資金補(bǔ)償、樓房補(bǔ)償、就業(yè)安置，或是幾種補(bǔ)償方式的結(jié)合，都需要根據(jù)各地實(shí)際情況做合理的匹配。但在政策執(zhí)行過程中，政府往往面臨多方面的壓力，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、綠色鄉(xiāng)村建設(shè)和耕地保護(hù)指標(biāo)等，導(dǎo)致政策實(shí)施過程中存在很多顧慮。此外，補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償力度不合理現(xiàn)象明顯，農(nóng)村宅基地除包括農(nóng)戶自有房屋以外，一般還包含許多地上附屬設(shè)施，這部分在宅基地退出過程中往往被忽略，僅僅對(duì)房產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行估算補(bǔ)償，這就造成了“以房換房”的現(xiàn)象，有的地區(qū)補(bǔ)償資金甚至低于農(nóng)戶自有房屋價(jià)值，或是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低導(dǎo)致農(nóng)民住上樓房后負(fù)擔(dān)更大的經(jīng)濟(jì)壓力。因此，各地政府對(duì)宅基地退出農(nóng)戶的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置政策還有待完善，必須采取更加科學(xué)、規(guī)范的補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)以減少農(nóng)民權(quán)益的受損。

1.4 宅基地退出過程中缺乏配套政策制度體系

目前來講，我國宅基地退出政策法規(guī)及指導(dǎo)文件制定仍不完善，有關(guān)部門對(duì)農(nóng)村宅基地的管理主要存在前期規(guī)劃欠缺、審批流程煩瑣、后續(xù)監(jiān)管不足以及退出政策不合理等一系列問題。首先，各地政府在組織各個(gè)村莊宅基地退出工作之前，未做好相關(guān)村莊規(guī)劃和宅基地退出規(guī)劃，有很大一部分農(nóng)戶在退出農(nóng)村自有宅基地時(shí)對(duì)相關(guān)政策法規(guī)仍不了解，對(duì)補(bǔ)償機(jī)制及后續(xù)工作相當(dāng)模糊。其次，由于沒有專門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)來管理宅基地退出工作，導(dǎo)致農(nóng)戶在宅基地退出過程中有關(guān)手續(xù)審批異常煩瑣，宅基地退出工作出現(xiàn)問題之后，沒有專門的機(jī)構(gòu)來解決問題，使各村莊無法在規(guī)定時(shí)間內(nèi)統(tǒng)一退出宅基地。然后，一些地區(qū)宅基地退出工作完成后未做好后續(xù)監(jiān)管，許多農(nóng)戶由于文化水平較低且未經(jīng)過任何就業(yè)培訓(xùn)，很難在短時(shí)間內(nèi)找到合適的工作，給家庭帶來了更大的經(jīng)濟(jì)壓力。最后，某些地區(qū)出臺(tái)的政策文件與農(nóng)戶實(shí)際意愿相背離，這成為某些極端事件的導(dǎo)火索，此外，各地對(duì)宅基地退出工作完成后耕地保護(hù)、生態(tài)保護(hù)及進(jìn)城農(nóng)戶的就業(yè)、教育和醫(yī)療等方面所做的工作還有待完善。

1.5 城鄉(xiāng)用地市場(chǎng)建設(shè)不統(tǒng)一

長(zhǎng)期城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制所導(dǎo)致的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)不平衡是當(dāng)下宅基地退出工作面臨的主要問題之一，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的失衡又會(huì)引起城鄉(xiāng)之間用地市場(chǎng)建設(shè)的不統(tǒng)一，在很多地區(qū)，農(nóng)村宅基地退出后得到的土地資源只能轉(zhuǎn)化為用地指標(biāo)，通過招標(biāo)、拍賣、掛牌和協(xié)議等方式轉(zhuǎn)讓，農(nóng)村宅基地退出所得的收益并未使農(nóng)戶或是村集體獲利，而解決該問題的有效途徑就是統(tǒng)一城鄉(xiāng)用地市場(chǎng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)靈活、高效作用的同時(shí)予以農(nóng)村相關(guān)政策扶持，真正做到使農(nóng)民受益，為宅基地退出工作提供更廣闊的群眾基礎(chǔ)。在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的長(zhǎng)期建設(shè)中，起主導(dǎo)作用的一直是政府，農(nóng)民的主體地位未能得到有效體現(xiàn)，使得農(nóng)民無法積極發(fā)揮其主體作用，宅基地騰退過程中農(nóng)戶的意見未被有關(guān)部門聽取和采納。在我國積極推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中，政府制定的一系列政策方針中在某些方面未能真正適應(yīng)農(nóng)村實(shí)際情況，盲目開發(fā)建設(shè)加劇了城鄉(xiāng)一體化的不平衡和城鄉(xiāng)用地市場(chǎng)建設(shè)的不統(tǒng)一，導(dǎo)致農(nóng)戶退出自有宅基地后得不到合理的補(bǔ)償，退出意愿較低，致使宅基地退出工作一直未得以順利實(shí)施。

2 完善宅基地退出機(jī)制的對(duì)策建議

2.1 科學(xué)規(guī)范，完善農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度

當(dāng)前，我國已邁入社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)代，面對(duì)現(xiàn)階段宅基地退出過程所產(chǎn)生的各種問題與障礙，加速貫徹落實(shí)農(nóng)村宅基地確權(quán)登記制度，充分完善農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度體系是目前我國政府所面臨的首要任務(wù)，堅(jiān)決杜絕因產(chǎn)權(quán)不清晰而導(dǎo)致的農(nóng)民權(quán)益受損。科學(xué)化、規(guī)范化的宅基地產(chǎn)權(quán)制度體系能夠在最大程度上減少對(duì)農(nóng)民權(quán)益和利益的損害，從而提高農(nóng)戶宅基地退出意愿，減少矛盾與摩擦的發(fā)生，還可以大大降低土地交易的成本與費(fèi)用，提高土地資源利用效率，確保宅基地退出工作的順利實(shí)施。

2.2 以人為本，充分尊重農(nóng)戶意愿，保障農(nóng)戶權(quán)益

宅基地退出是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，充分尊重農(nóng)戶意愿，保障農(nóng)戶權(quán)益是宅基地退出工作穩(wěn)步實(shí)施的首要前提。在各地政府執(zhí)行宅基地退出工作的同時(shí)，要切實(shí)體現(xiàn)農(nóng)民作為主體的自主性，由農(nóng)戶參與選擇申請(qǐng)時(shí)間，各地應(yīng)設(shè)立專門的宅基地退出工作小組，安排固定時(shí)間按時(shí)處理當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的宅基地退出申請(qǐng)，回復(fù)農(nóng)民的相關(guān)問題；由農(nóng)戶參與選擇安置方式，積極聽取民眾意見，切實(shí)考慮農(nóng)民生產(chǎn)生活的需要，給予農(nóng)民一定的話語權(quán)和決定權(quán)，補(bǔ)償方式一定要切實(shí)符合農(nóng)民的實(shí)際需求；由農(nóng)戶參與選擇補(bǔ)償方式，政府應(yīng)根據(jù)宅基地退出農(nóng)戶的實(shí)際情況與需求對(duì)其就業(yè)安置、職業(yè)培訓(xùn)、教育與醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面給予相應(yīng)的補(bǔ)償。

2.3 因地制宜，制定科學(xué)規(guī)范的補(bǔ)償機(jī)制

科學(xué)、規(guī)范的補(bǔ)償機(jī)制是農(nóng)村宅基地退出工作得以順利實(shí)施的有力保障，政府要根據(jù)各地區(qū)、各村的實(shí)際情況制定因地、因戶制宜的針對(duì)性補(bǔ)償機(jī)制，時(shí)刻將農(nóng)戶的利益放在首位，從而提高農(nóng)戶在宅基地退出過程中的自覺性和積極性。在宅基地退出過程中，要嚴(yán)格明確補(bǔ)償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償范圍，比如安置款的發(fā)放時(shí)間與補(bǔ)償比例、安置房的使用面積與相關(guān)設(shè)施等。此外，我國農(nóng)村地區(qū)分布廣袤、情況復(fù)雜，在宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制方面可以借鑒其他地市的成功經(jīng)驗(yàn)，但不可完全照搬其他地區(qū)的模式，要根據(jù)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的實(shí)際并結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況與農(nóng)民實(shí)際需求，因地制宜，制定科學(xué)、規(guī)范、靈活的補(bǔ)償機(jī)制。

2.4 改革創(chuàng)新，完善宅基地退出配套政策制度體系

完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，我國人民具有濃厚的鄉(xiāng)土情懷，退出農(nóng)村宅基地后，會(huì)讓農(nóng)民感覺失去一層社會(huì)保障，因此，完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系是農(nóng)民安全感得以提高、社會(huì)維持相對(duì)穩(wěn)定的重要途徑，在這一過程中，政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，加快戶籍制度改革，加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等基礎(chǔ)社會(huì)保障內(nèi)容建設(shè)；完善農(nóng)村宅基地使用監(jiān)督管理制度，強(qiáng)化監(jiān)督管理獎(jiǎng)懲機(jī)制，確保相關(guān)信息的公開、透明，保障農(nóng)民的知情權(quán)，對(duì)切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的部門給予政策激勵(lì)，對(duì)不作為的責(zé)任人要堅(jiān)決問責(zé)，責(zé)令整改；完善農(nóng)村土地資源保障制度，健全資源保障相關(guān)法律法規(guī)，在實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地權(quán)益方面，做到有法可施，有法可依。

2.5 統(tǒng)籌兼顧，統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)

土地作為一種重要的生產(chǎn)要素，具有鮮明的商品性，在土地資源配置過程中，需要嚴(yán)格按照效益最大化的市場(chǎng)原則，發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，使其經(jīng)濟(jì)收益達(dá)到最大。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略穩(wěn)步實(shí)施和城鄉(xiāng)融合發(fā)展順利進(jìn)行的背景下，城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)之間的壁壘并非不可突破，在保障農(nóng)民利益的前提下，可以將農(nóng)村宅基地逐步納入統(tǒng)一用地交易市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地用地指標(biāo)同地、同價(jià)、同等入市交易，做到統(tǒng)籌兼顧，縮小城鄉(xiāng)用地市場(chǎng)交易價(jià)格差距，充分尊重農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口意愿，切實(shí)提高農(nóng)戶宅基地退出積極性，保障宅基地退出工作穩(wěn)步推進(jìn)。

3 結(jié)束語

當(dāng)前，農(nóng)村閑置宅基地處置問題是鄉(xiāng)村振興發(fā)展過程中的難題之一，農(nóng)村宅基地閑置浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，用地矛盾進(jìn)一步激化，土地供求關(guān)系日益緊張，農(nóng)村土地潛力亟待挖掘，因此，國家提出了農(nóng)民自愿有償退出自有宅基地的政策，為解決農(nóng)村閑置宅基地問題提供了有效途徑。但在此過程中，不可避免地出現(xiàn)了一系列問題，補(bǔ)償方式不符合民眾意愿、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)不到農(nóng)戶要求和缺乏配套政策制度體系等，只有充分完善宅基地產(chǎn)權(quán)制度，制定科學(xué)、規(guī)范的補(bǔ)償機(jī)制，改革與創(chuàng)新宅基地退出配套政策制度體系，充分尊重農(nóng)戶意愿，時(shí)刻將農(nóng)民利益放在首位，才能保障宅基地退出政策的順利實(shí)施。