文/許冬青（淮南市財(cái)政局）

一、引言

基層財(cái)政資金為基層地方政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，財(cái)政資金的使用效率一方面直接關(guān)系著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)效益的高低，另一方面直接決定著地方社會(huì)效益。然而目前在部分基層單位中財(cái)政資金的管理面臨著一些問題，單一的財(cái)政資金管控模式已經(jīng)無法解決對財(cái)政資金使用提出的要求，財(cái)政資金使用效率低下已經(jīng)成為共性問題，特別是有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層在財(cái)政資金管理中還存在資金不到位、使用不平衡的問題。一直以來我國政府都高度關(guān)注基層的建設(shè)與發(fā)展，為了促進(jìn)基層發(fā)展投入了大量的財(cái)政資金，并且結(jié)合我國的國情和各地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，頒布了相關(guān)支持基層發(fā)展的利好政策，以此來全面推動(dòng)基層的建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。加強(qiáng)對基層財(cái)政資金的管理能夠確保財(cái)政資金的合理使用，確保各項(xiàng)政策的真正落地。因此，各基層單位必須從內(nèi)部著手，加強(qiáng)對財(cái)政資金的管理。然而基層財(cái)政資金在實(shí)際管理過程中仍存在著一系列問題，只有加大對基層財(cái)政資金的管理力度，才能有效解決財(cái)政資金使用中存在的短板問題。本文將結(jié)合工作實(shí)踐，就如何提升基層財(cái)政資金管理效率，提出一些思考和建議。

二、相關(guān)概念辨析

（一）財(cái)政資金

財(cái)政資金主要是以國家財(cái)政為主體的預(yù)算資金，也就是各級(jí)政府的財(cái)政收支、國債資金以及其他財(cái)政性資金。稅收、非稅收入、財(cái)政專戶資金、社會(huì)保險(xiǎn)金是財(cái)政資金的主要來源。

（二）財(cái)政資金管理

財(cái)政資金管理主要是指財(cái)政資金在收入或支出的過程中，在合規(guī)合法的基本前提下，實(shí)現(xiàn)對財(cái)政資金的編制、使用、分配、控制、監(jiān)督以及考核的全過程，使財(cái)政資金能夠按照預(yù)先設(shè)定的目標(biāo)來完成。各地方政府在對財(cái)政資金進(jìn)行管理的過程中所要思考的因素較多，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展使得國家財(cái)政資金在各方面的投入都不斷增加，如：城鄉(xiāng)社區(qū)的基本建設(shè)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的扶貧項(xiàng)目、教育文化科技方面的支出等，如果財(cái)政資金分配不均衡，很可能導(dǎo)致項(xiàng)目無法順利實(shí)施，然而資金分配過多又有可能出現(xiàn)虛報(bào)金額、公款私用以及各種貪腐現(xiàn)象的發(fā)生。因此，對財(cái)政資金的管理直接關(guān)系到國計(jì)民生，稍有不慎很可能影響當(dāng)?shù)卣墓芾硇?、?jīng)濟(jì)社會(huì)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

（三）財(cái)政資金管理制度的基本特征

財(cái)政國庫管理體制改革的深入推進(jìn)是在汲取了國際經(jīng)驗(yàn)，并且與我國的實(shí)際國情密切融合后才正式實(shí)施的，設(shè)立了專門的國庫單一賬戶體系。經(jīng)過多年的實(shí)踐與發(fā)展，財(cái)政國庫管理體制在理論層面、實(shí)踐層面的特征逐漸凸顯出來，具體而言可以從如下三方面表述：

1.國庫集中支付制度

這項(xiàng)制度的重點(diǎn)就在于國庫統(tǒng)一管理這一特征，即：無論在何種情況下都統(tǒng)一控制與管理財(cái)政資金的活動(dòng)。例如：對預(yù)算分配、資金撥付等均已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一控制與管理。一般而言，主要是通過國庫這一重要環(huán)節(jié)完成支付活動(dòng)，不同部門的資金和預(yù)算統(tǒng)一存放在國庫中，但是，這些資金分別歸屬于不同的部門，只是支付方式發(fā)生了變化。

2.國庫單一賬戶制度

這項(xiàng)制度主要是指政府部門在指定的賬戶或者是財(cái)政專戶中投入所有的財(cái)政資金，所有款項(xiàng)的撥發(fā)都是通過這一單一的賬戶完成。越來越多的國家和地區(qū)都是通過這種單一的賬戶制度來完成，這一制度的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在：國庫直接向商家支付款項(xiàng)，財(cái)政可以從整體上對資金進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配。

3.國庫集中支付制度

從性質(zhì)上看，這種制度與國庫單一賬戶制度基本相同，同樣是強(qiáng)調(diào)必須將財(cái)政資金存放于國庫制定的賬戶中，更進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，資金的撥付、收繳等必須在國庫賬戶中統(tǒng)一完成。目前，越來越多處于市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中的國家和地區(qū)采用這種制度。

三、基層財(cái)政資金管理的重要性與挑戰(zhàn)

（一）基層財(cái)政資金管理的重要性

基層部門是我國財(cái)政管理系統(tǒng)中的最基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，是財(cái)政系統(tǒng)的最末端。加強(qiáng)對基層財(cái)政資金的管理，主要是為了確保國家財(cái)政措施能夠得到有效實(shí)施、使基層財(cái)政資金得以有效運(yùn)用。隨著我國近年來經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展，加強(qiáng)基層財(cái)政資金管理體系的構(gòu)建已經(jīng)成為全面推進(jìn)社會(huì)主義基層工作建設(shè)中至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。特別是在我國農(nóng)村，財(cái)政資金管理效率的提升已經(jīng)成為支農(nóng)惠農(nóng)財(cái)政政策有效落實(shí)的基礎(chǔ)，是全面推動(dòng)我國新農(nóng)村建設(shè)與發(fā)展、提高農(nóng)民生活水平的基礎(chǔ)保障。因此，盡快完善基層財(cái)政資金管理體系、提升基層財(cái)政資金管理效率對全面促進(jìn)我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展工作的深入實(shí)施、落實(shí)民生政策、實(shí)現(xiàn)中央強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的落地有著極為重要的現(xiàn)實(shí)意義和作用。

針對在基層財(cái)政資金管理實(shí)踐中存在的種種弊病和問題，基層單位必須有針對性地構(gòu)建一套切實(shí)可行的、科學(xué)的財(cái)政資金管理措施，從根本上糾正存在的問題，為全面提升財(cái)政資金管理效率保駕護(hù)航。

（二）基層財(cái)政資金管理面臨的挑戰(zhàn)

科學(xué)而規(guī)范化的管理方式為基層財(cái)政資金的管理明確了未來的方向。近年來，我國基層單位的財(cái)政資金管理水平從整體上得到有效提升，但是，潛藏其中的問題還較多，并且逐漸顯現(xiàn)出來。例如：從根本上摒棄了在預(yù)算編制方面存在的過分依賴分配基礎(chǔ)的問題，使得財(cái)政資金的使用效率與問責(zé)機(jī)制實(shí)現(xiàn)了深層次的契合；有的基層單位較為重視財(cái)政資金的分配，忽視了財(cái)政資金的管理，缺乏有力的監(jiān)督。因此，在新的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，必須盡快轉(zhuǎn)變觀念，從思想上認(rèn)識(shí)到財(cái)政資金管理的重要性，加大對財(cái)政資金的全過程監(jiān)督與管理的力度，在搭建完善的、科學(xué)的基層財(cái)政資金管理體系的基礎(chǔ)上提升財(cái)政資金的使用效率。

四、基層財(cái)政資金管理中存在的問題

（一）分配方案和發(fā)展規(guī)劃很難實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)與統(tǒng)一

從目前基層財(cái)政資金的整體規(guī)劃與撥付情況來分析，大多數(shù)情況下是對已經(jīng)確定的項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)算支出的撥付，個(gè)別情況下會(huì)出現(xiàn)項(xiàng)目需要根據(jù)具體的需求進(jìn)行資金的撥付。例如：某行政村在制定中長期規(guī)劃時(shí)應(yīng)該結(jié)合項(xiàng)目在實(shí)施建設(shè)中存在的短板、自身所擁有的資源優(yōu)勢、實(shí)際情況等影響因素，該行政村結(jié)合實(shí)際建立了本村的項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫，并向上級(jí)部門做了匯報(bào)，然而在具體的實(shí)際工作中，并未積極申報(bào)項(xiàng)目的具體情況。這種情況就很容易陷入部門資金不足時(shí)無法繼續(xù)實(shí)施項(xiàng)目的困境。

再例如：某基層事業(yè)單位實(shí)際的規(guī)劃與下?lián)艿馁Y金之間存在較大差距，建設(shè)的項(xiàng)目并不多，但是上級(jí)財(cái)政撥款的數(shù)額較大，導(dǎo)致在項(xiàng)目的開發(fā)中出現(xiàn)了嚴(yán)重的資金浪費(fèi)與流失現(xiàn)象；某行政村的環(huán)境由于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與發(fā)展而產(chǎn)生了明顯變化和改善，但是在一些項(xiàng)目的實(shí)施過程中，占用了農(nóng)村的耕地，土地和資金流失問題嚴(yán)重。

（二）預(yù)算管理還存在問題

目前我國大部分基層事業(yè)單位的預(yù)算編制較為及時(shí)，均能根據(jù)上級(jí)提出的時(shí)間階段要求完成預(yù)算編制，有的還能提前報(bào)送。但是基層事業(yè)單位的預(yù)算編制缺乏準(zhǔn)確性與完整性，基本都是根據(jù)上一年度的預(yù)算數(shù)額，按照增加10%左右的數(shù)額來填報(bào)完成的。在項(xiàng)目的支出上也存在一定的隨意性，缺乏有效的規(guī)劃，并未從根本上真正實(shí)施零基預(yù)算，導(dǎo)致在后期的實(shí)施過程中臨時(shí)追加預(yù)算。例如：某縣的財(cái)政局在預(yù)算編制中的問題主要表現(xiàn)在：年初的部門預(yù)算與實(shí)際支出存在著較大差異，對預(yù)算經(jīng)常進(jìn)行調(diào)整；并未將歷年預(yù)算的追加項(xiàng)目納入年初的部門預(yù)算中進(jìn)行統(tǒng)一管理，部門決算遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了年初的預(yù)算；當(dāng)年的預(yù)算收入中并未包含所有收入，如：附屬單位的收入、房屋租賃收入，并且這些收入沒有根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的要求及時(shí)上繳國庫，而是滯留在非稅收匯繳賬戶中；為了圖方便、省事，預(yù)算編制時(shí)并未收納專項(xiàng)收入，導(dǎo)致在后期不得不進(jìn)行追加；以前年度的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金也并未納入預(yù)算管理中，單位的真實(shí)收支情況并未得到全面、真實(shí)、客觀的反映。

（三）缺乏完善的財(cái)政資金管理制度

國家非常關(guān)注基層財(cái)政資金的管理效率，加強(qiáng)并盡快提升基層財(cái)政資金的管控對從整體上對財(cái)政資源的管理有著極為重要的意義。財(cái)政資金管理的完善需要財(cái)政資金管理制度做支撐，這樣才能確保財(cái)政資金的合理使用。然而在日常財(cái)政資金的管控中，在財(cái)政資金管理制度的建設(shè)上還缺乏完善性，導(dǎo)致資金在管理過程中問題百出。例如：基層財(cái)政資金的管理是建立在相關(guān)的財(cái)政制度基礎(chǔ)之上，科學(xué)而完善的財(cái)政資金管理制度是保證財(cái)政資金管理工作效率提升的重要基石，是實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金規(guī)范化使用的重要保障。但是某基層單位在財(cái)政資金的管理中，由于缺乏制度的規(guī)范和保障，該基層單位財(cái)政資金管理人員安全意識(shí)薄弱，工作態(tài)度不積極，存在一定的隨意行為，最終導(dǎo)致該基層單位財(cái)政資金管理工作效率和質(zhì)量不高。再例如：某基層單位在財(cái)政資金的管理中雖然建立了財(cái)政資金管理制度，但是由于各個(gè)資金監(jiān)管部門之間尚未形成良好的協(xié)調(diào)機(jī)制，使得財(cái)政資金在管理的過程中出現(xiàn)了漏洞，國家財(cái)政制度和政策也無法真正落實(shí)到位。

（四）基層財(cái)政管理人員的綜合素養(yǎng)有待提升

財(cái)政資金使用的有效性、管理的高效性與基層財(cái)政管理人員的綜合素養(yǎng)密切相關(guān)，從目前我國基層財(cái)政管理人員的現(xiàn)狀來看，專業(yè)化人才、高端人才明顯不足，這也為財(cái)政資金的管理帶來了困難。有的基層事業(yè)單位中的財(cái)政資金管理人員實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，缺乏項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)，例如：在某行政村的財(cái)政資金管理中，相關(guān)人員在扶貧項(xiàng)目、住房改善項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)援助項(xiàng)目等方面缺乏經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致財(cái)政資金規(guī)劃受到嚴(yán)重影響，出現(xiàn)了財(cái)政資金使用不當(dāng)、資源浪費(fèi)現(xiàn)象明顯的問題。因此，要想從根本上提升基層財(cái)政資金管理效率，就必須對基層財(cái)政管理人員提出更高的要求，不僅要求他們掌握相關(guān)的理論知識(shí)，還必須具有豐富的資金管理經(jīng)驗(yàn)。

五、新時(shí)期全面提升基層財(cái)政資金管理效率的有效策略

（一）全面提升分配方案與發(fā)展規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一性

基層財(cái)政在資金收支出現(xiàn)缺口時(shí)必須樹立強(qiáng)烈的責(zé)任意識(shí)。在財(cái)政資金管理方面必須根據(jù)規(guī)劃撥付資金，使發(fā)展規(guī)劃與項(xiàng)目相吻合。例如：對于選定的項(xiàng)目應(yīng)征求單位相關(guān)人員的意見并將項(xiàng)目公開，同時(shí)按照程序執(zhí)行；基層事業(yè)單位財(cái)政資金使用的最終目的是為了實(shí)現(xiàn)基層基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的全面發(fā)展，確保廣大人民群眾的滿意度，為廣大人民群眾謀福利，這也是促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的靈魂，一定要確保財(cái)政資金取之于民、用之于民。另外，還必須加大對財(cái)政資金管理的績效監(jiān)控，在進(jìn)行績效監(jiān)控操作時(shí)，一定要抓好關(guān)鍵指標(biāo)的管理，對每個(gè)關(guān)鍵目標(biāo)進(jìn)行有效的評估。

（二）實(shí)施全面預(yù)算管理

在實(shí)施全面預(yù)算管理時(shí)，一定要做到預(yù)算編制有原則、預(yù)算執(zhí)行有力度、預(yù)算評價(jià)有效果。

在進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)，一定要嚴(yán)格遵循勤儉節(jié)約、統(tǒng)籌兼顧、量力而行、收支平衡以及講究績效的基本原則，依照相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行預(yù)算的編制、審批與公開。

例如：基層單位應(yīng)嚴(yán)格預(yù)算編制，提前啟動(dòng)預(yù)算編制的時(shí)間，使預(yù)算編制周期拉長，為后續(xù)工作預(yù)留充足的時(shí)間；在進(jìn)行預(yù)算編制前，要與相關(guān)各方進(jìn)行充分的研究與分析，更加真實(shí)地反映出實(shí)際需求與財(cái)政支持的高度結(jié)合；嚴(yán)格按照定員定額的標(biāo)準(zhǔn)完成部門預(yù)算基本支出，做到據(jù)實(shí)核定，不能超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍安排預(yù)算。

再例如：在預(yù)算執(zhí)行過程中，一定要始終堅(jiān)持先有預(yù)算、后有支出的原則，進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算的約束性，經(jīng)過批準(zhǔn)后的預(yù)算不經(jīng)過法定程序不得隨意進(jìn)行調(diào)整。通過全面預(yù)算管理的實(shí)施，能夠進(jìn)一步加強(qiáng)并規(guī)范財(cái)政資金的使用和管理，預(yù)算的追加要嚴(yán)格按照預(yù)算審批流程來辦理，從而全面提升財(cái)政資金的使用效率。

（三）以制度作保障，加強(qiáng)基層財(cái)政資金管理體系的規(guī)范化

加強(qiáng)基層財(cái)政資金的管理就必須從制度的完善著手，通過財(cái)政資金管理制度的不斷完善，加強(qiáng)各個(gè)資金監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)與合作，有效地落實(shí)基層財(cái)政資金管理的相關(guān)制度，使基層財(cái)政資金管理體系更加規(guī)范化、科學(xué)化。

另外，在完善的財(cái)政資金管理制度引領(lǐng)下，不斷加大基層財(cái)政資金使用的各個(gè)流程監(jiān)管力度，從項(xiàng)目的立項(xiàng)、啟動(dòng)、實(shí)施，一直到項(xiàng)目的竣工驗(yàn)收、結(jié)算以及效益的評價(jià)等各個(gè)流程都得到規(guī)范化管理和監(jiān)督，使財(cái)政資金使用管理效率得到提升。基層單位還可以借助現(xiàn)代信息技術(shù)等手段建立信息化的資金管理模式，加強(qiáng)資金的內(nèi)部管理和外部管理，形成基層財(cái)政資金的網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管，使財(cái)政資金管理的透明度不斷提升。

（四）提升基層財(cái)政資金管理人員的綜合素養(yǎng)

為了確?；鶎迂?cái)政資金使用效率的提升，除了其他外部條件和影響因素外，還必須加強(qiáng)對財(cái)政資金管理人員綜合素養(yǎng)的提升。例如：加大對財(cái)政資金管理人員的培訓(xùn)力度，使他們能夠盡快適應(yīng)新時(shí)期對基層財(cái)政資金管理的實(shí)踐要求；可以利用第三方的優(yōu)質(zhì)資源從多方面、多層次組織基層財(cái)政資金管理人員參加輪崗和培訓(xùn)，讓他們在不斷的實(shí)踐中獲得思考和學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)；加強(qiáng)對基層財(cái)政管理人員的自我教育和價(jià)值提升，這也是全面提高財(cái)政資金管理人員綜合素養(yǎng)的最佳途徑。

六、結(jié)語

綜上所述，各地各級(jí)政府必須高度關(guān)注基層財(cái)政資金管理效率工作，樹立全新的財(cái)政資金管理意識(shí)，在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上不斷建立健全財(cái)政資金管理制度，加大對財(cái)政資金管理人員的培訓(xùn)力度，為實(shí)現(xiàn)基層財(cái)政資金管理效率和質(zhì)量的雙提升奠定基礎(chǔ)。