馬宏俊

1 “零出現(xiàn)”“零容忍”的目標(biāo)

近年來,中國(guó)持續(xù)規(guī)范和加強(qiáng)反興奮劑工作,已然成為全球領(lǐng)域?qū)εd奮劑問題最為重視、成效也最為明顯的國(guó)家之一。黨的十八大,黨中央高度重視反興奮劑工作,習(xí)近平總書記在多次講話中指出,中國(guó)政府對(duì)待使用興奮劑問題堅(jiān)持“零出現(xiàn)”“零容忍”。黨和領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)反興奮劑工作的重視,充分彰顯了反興奮劑工作的重要性,它不僅是體育戰(zhàn)線的重中之重,也是建成體育強(qiáng)國(guó)的必要條件。

在“零出現(xiàn)”“零容忍”目標(biāo)的指導(dǎo)下,我國(guó)反興奮劑的預(yù)防及治理取得了明顯的成效。已初步形成一套完備的反興奮劑法律規(guī)則體系。2022 年6 月24 日,由第十三屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)第三十五次會(huì)議修訂的《中華人民共和國(guó)體育法》(以下簡(jiǎn)稱《體育法》)增設(shè)“反興奮劑”專章,對(duì)國(guó)家反興奮劑制度的建立、規(guī)范的制定、反興奮劑機(jī)構(gòu)的設(shè)立以及反興奮劑教育、科研和國(guó)際合作等問題都做了綱領(lǐng)性規(guī)定,解決了我國(guó)反興奮劑治理主要依賴法律性文件位階較低、重點(diǎn)難點(diǎn)問題存在立法空白的問題。此外,國(guó)家體育總局(以下簡(jiǎn)稱“總局”)制定了《反興奮劑規(guī)則》等部門規(guī)章,并完善了一系列配套的反興奮劑規(guī)則與法律文件。從組織體系看,我國(guó)目前已基本建成“縱橫交叉、上下聯(lián)動(dòng)”全覆蓋的反興奮劑網(wǎng)絡(luò)體系。在反興奮劑教育方面,形成了具有中國(guó)特色的反興奮劑教育體系,為國(guó)際反興奮劑治理提供了中國(guó)智慧。

盡管如此,當(dāng)前我國(guó)反興奮劑工作形勢(shì)仍然比較嚴(yán)峻。競(jìng)技體育及學(xué)校體育中的興奮劑事件頻發(fā),運(yùn)動(dòng)員面臨的食品、藥品、營(yíng)養(yǎng)品風(fēng)險(xiǎn)依然較高,反興奮劑教育接收程度不足,社會(huì)體育參與者反興奮劑意識(shí)不足,等等。鑒于此,我國(guó)仍需加強(qiáng)反興奮劑法治治理,全面推進(jìn)反興奮劑斗爭(zhēng)。

2 不斷完備反興奮劑法律規(guī)則體系

2.1 反興奮劑法律規(guī)則體系已初步形成

反興奮劑實(shí)踐中不斷涌現(xiàn)的新問題,客觀上要求反興奮劑法律規(guī)則亦要不斷更新,逐漸完備。近年來,我國(guó)先后制定頒布了30 余項(xiàng)法規(guī)性文件,逐漸形成以《體育法》為龍頭、以《刑法修正案(十一)》及興奮劑刑事案件司法解釋等刑事法規(guī)為堅(jiān)實(shí)保障、以《反興奮劑條例》以及《反興奮劑管理辦法》《反興奮劑規(guī)則》等行政法規(guī)和部門規(guī)章為支撐、以《興奮劑違規(guī)聽證實(shí)施細(xì)則》等一系列反興奮劑法律文件為輔助的反興奮劑法律規(guī)則體系,為我國(guó)反興奮劑工作的全面推進(jìn)提供了有力的法治保障。

1995 年8 月29 日頒布實(shí)施的《體育法》,作為我國(guó)體育領(lǐng)域的首部法律,第一次將反對(duì)使用興奮劑寫入其中。1999年,總局發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)格禁止在體育運(yùn)動(dòng)中使用興奮劑行為的規(guī)定(暫行)》,規(guī)范了不同興奮劑違規(guī)主體的處罰內(nèi)容及處罰程序。2003 年,中國(guó)政府正式簽署了《反對(duì)在體育運(yùn)動(dòng)中使用興奮劑哥本哈根宣言》(以下簡(jiǎn)稱《哥本哈根宣言》),承諾擁護(hù)《世界反興奮劑條例》在全球范圍內(nèi)的全面實(shí)施。在此背景下,國(guó)務(wù)院于2004 年3 月頒布實(shí)施了《反興奮劑條例》,界定了興奮劑概念及目錄,明確了體育社會(huì)團(tuán)體、運(yùn)動(dòng)員管理單位和運(yùn)動(dòng)員輔助人員等主體的反興奮劑義務(wù)。2006 年8 月,我國(guó)簽署聯(lián)合國(guó)教科文組織《反對(duì)在體育運(yùn)動(dòng)中使用興奮劑國(guó)際公約》,允諾通過采取國(guó)家級(jí)反興奮劑措施及國(guó)際合作致力于全球反興奮劑治理。為將上述法律及國(guó)際法律文件落實(shí)到位,總局先后制定了《反興奮劑管理辦法》《體育運(yùn)動(dòng)中興奮劑管制通則》及一系列配套的規(guī)范性文件,對(duì)興奮劑的檢查與調(diào)查、結(jié)果管理、違規(guī)聽證、反興奮劑教育等具體問題作出細(xì)致規(guī)定,并且對(duì)興奮劑違規(guī)行為的處罰進(jìn)行了全面規(guī)定。

隨著我國(guó)在國(guó)際反興奮劑治理中的作用日漸凸顯,在國(guó)際反興奮劑斗爭(zhēng)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和發(fā)展趨勢(shì)的基礎(chǔ)上,我國(guó)也逐步從嚴(yán)筑牢法律責(zé)任體系,通過構(gòu)建反興奮劑刑事責(zé)任體系、推動(dòng)興奮劑入刑,向全世界展示了我國(guó)在反興奮劑問題上的決心。2019 年11 月18 日,最高人民法院發(fā)布了我國(guó)首個(gè)審理興奮劑問題刑事案件司法解釋,為我國(guó)將反興奮劑違規(guī)行為進(jìn)一步納入刑法規(guī)制邁出了實(shí)質(zhì)性的第一步,也為打贏反興奮劑斗爭(zhēng)攻堅(jiān)戰(zhàn),加快推進(jìn)體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)營(yíng)造了最堅(jiān)實(shí)的法治環(huán)境。2020 年12 月26 日,全國(guó)人大常委會(huì)表決通過的《刑法修正案(十一)》)增設(shè)了妨害興奮劑管理罪,對(duì)于組織、強(qiáng)迫運(yùn)動(dòng)員使用興奮劑,以及引誘、教唆、欺騙運(yùn)動(dòng)員使用興奮劑等行為予以刑法規(guī)制,顯著提高了運(yùn)動(dòng)員背后相關(guān)人員的違法成本,提升了威懾力度,為反興奮劑斗爭(zhēng)提供更為有力的法治保障。[1]

為了適應(yīng)反興奮劑工作的進(jìn)展及要求,2021 年7 月,總局修訂了《反興奮劑管理辦法》,調(diào)整了興奮劑違規(guī)的懲處主體,補(bǔ)充明確了不同反興奮劑主體的反興奮劑職責(zé),尤其對(duì)青少年、同一團(tuán)體及重大賽事期間的興奮劑違規(guī)作了詳細(xì)規(guī)定。與此同時(shí),制定并印發(fā)了《興奮劑違規(guī)責(zé)任追究辦法》,明確了興奮劑違規(guī)責(zé)任范圍、責(zé)任追究方式及程序問題,健全了反興奮劑管理工作制度體系,加大了興奮劑違規(guī)責(zé)任追究力度。2020 年12 月,總局按照2021 版《世界反興奮劑條例》要求,全面整合吸收了《體育運(yùn)動(dòng)中興奮劑管制通則》《興奮劑違規(guī)聽證規(guī)則》《運(yùn)動(dòng)員行蹤信息管理規(guī)定》《運(yùn)動(dòng)員治療用藥豁免管理辦法》的相關(guān)內(nèi)容,制定了《反興奮劑規(guī)則》,為反興奮劑工作的實(shí)施提供技術(shù)性、操作性的規(guī)范和要求。[2]

2.2 現(xiàn)行《體育法》關(guān)于反興奮劑重要問題的缺失

解決我國(guó)體育領(lǐng)域改革過程中不斷涌現(xiàn)的新問題,客觀上要求體育管理制度不斷作出調(diào)整,體育法律法規(guī)亦應(yīng)予以及時(shí)更新。我國(guó)現(xiàn)行《體育法》雖明確了反興奮劑的態(tài)度,但是對(duì)一些重點(diǎn)難點(diǎn)問題仍缺乏綱領(lǐng)性規(guī)定。這導(dǎo)致我國(guó)反興奮劑治理主要依賴的法律文件多為行政法規(guī)和規(guī)章,甚至是政策性文件,而非效力等級(jí)更高的法律。因此,反興奮劑立法缺乏權(quán)威性、嚴(yán)肅性和穩(wěn)定性。[3]

法律位階低、立法空白、職責(zé)不明確等問題,是體育執(zhí)法不規(guī)范、體育權(quán)利得不到保障的最大禍根。我國(guó)現(xiàn)行《體育法》缺乏關(guān)于建立健全反興奮劑制度機(jī)制及反興奮劑綜合治理的表述,沒有明確相關(guān)部門制定反興奮劑規(guī)范的具體義務(wù),對(duì)于參加體育運(yùn)動(dòng)人員接受興奮劑檢查義務(wù)、提高體育活動(dòng)參與者和公眾反興奮劑意識(shí)的義務(wù)不夠清晰,對(duì)于開展反興奮劑教育、對(duì)外交流以及科學(xué)技術(shù)研究的態(tài)度不夠明朗,對(duì)于反興奮劑工作的法律責(zé)任不夠明確。《反興奮劑條例》作為我國(guó)主要的行政法規(guī),相應(yīng)規(guī)范已經(jīng)滯后,無法適應(yīng)反興奮劑工作的最新發(fā)展等。為確保反興奮劑有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究,我國(guó)有必要根據(jù)已有法治背景通過自身途徑完善反興奮劑法律法規(guī),另一方面對(duì)國(guó)際反興奮劑立法保持極高的敏銳度,及時(shí)與國(guó)際反興奮劑法律體系尤其是《世界反興奮劑條例》連接貫通,唯有如此,才能使雙方在認(rèn)定反興奮劑違規(guī)方面保持一致性,在世界范圍內(nèi)就反興奮劑工作形成合力。

3 《體育法》增設(shè)反興奮劑專章的價(jià)值

雖然近年來,我國(guó)反興奮劑工作取得了喜人的成績(jī),然而反興奮劑機(jī)構(gòu)查處的一系列嚴(yán)重興奮劑違法違規(guī)案件,背后都折射出興奮劑源頭治理不力,違規(guī)懲處力度不夠,違法成本過低,行業(yè)、行政和刑事處罰難以銜接等問題。這些惡性興奮劑事件的發(fā)生,對(duì)我國(guó)體育事業(yè)和國(guó)家形象造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響。為此,《體育法》作為體育領(lǐng)域的基本法律,第53 條至60 條對(duì)反興奮劑問題進(jìn)行專門規(guī)定,明確禁止任何主體在體育運(yùn)動(dòng)中使用興奮劑,體現(xiàn)出對(duì)興奮劑的“零出現(xiàn)”“零容忍”態(tài)度;明確規(guī)定建立國(guó)家反興奮劑制度和機(jī)制及相關(guān)行政機(jī)關(guān)的職責(zé),體現(xiàn)出協(xié)調(diào)統(tǒng)一強(qiáng)力打擊反興奮劑的決心和實(shí)際行動(dòng),形成相應(yīng)的治理體系;此外,對(duì)反興奮劑的檢查教育、科學(xué)研究及國(guó)際合作均作出綱領(lǐng)性規(guī)定。這一舉措一方面彰顯了我國(guó)對(duì)于反興奮劑問題的鮮明態(tài)度,另一方面也為我國(guó)反興奮劑工作提供了基本遵循。

3.1 關(guān)于禁止使用興奮劑,禁止提供或變相提供興奮劑的規(guī)定

公平公正是體育運(yùn)動(dòng)的基石,是體育競(jìng)賽的內(nèi)在要求,也是奧林匹克精神的重要內(nèi)核。它要求每一位體育競(jìng)賽的參加者,都要在同樣的起點(diǎn)、同樣的高度、同樣的條件下,按照同樣的規(guī)則進(jìn)行平公平競(jìng)爭(zhēng),而不使用興奮劑便是其應(yīng)有之義。因此,可以說,禁止在體育運(yùn)動(dòng)中使用興奮劑是保障體育運(yùn)動(dòng)健康發(fā)展的根本前提。新修訂的《體育法》第53條規(guī)定意在從供給端發(fā)力,試圖從源頭遏制興奮劑的使用和擴(kuò)散。作為使用興奮劑的主體,體育運(yùn)動(dòng)參加者,不僅包括專業(yè)運(yùn)動(dòng)員、業(yè)余運(yùn)動(dòng)員,還包括參加學(xué)校體育比賽的學(xué)生、參加群眾體育運(yùn)動(dòng)的公民等一切參與到體育運(yùn)動(dòng)中來的個(gè)體。使用興奮劑的形式則包括為組織、強(qiáng)迫、欺騙、教唆、引誘、提供或變相提供,體現(xiàn)出對(duì)興奮劑的“零出現(xiàn)”“零容忍”態(tài)度。

3.2 關(guān)于建立健全反興奮劑制度機(jī)制及反興奮劑綜合治理的規(guī)定

強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,是全黨的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)。[4]實(shí)踐表明,制度優(yōu)勢(shì)能夠在社會(huì)治理中發(fā)揮重大作用。近兩年新冠疫情肆虐全球,世界各國(guó)均遭受了重大的生命和財(cái)產(chǎn)損失,然而中國(guó)卻以成功的抗疫戰(zhàn)果彰顯了“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢(shì)。我國(guó)要推進(jìn)反興奮劑長(zhǎng)效治理體系,同樣要充分發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì),積極統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)衛(wèi)生健康、教育、公安、工信、商務(wù)、藥品監(jiān)管、交通運(yùn)輸、海關(guān)、農(nóng)業(yè)、市場(chǎng)監(jiān)管等各項(xiàng)資源,建立興奮劑綜合治理協(xié)調(diào)機(jī)制,形成多部門各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)配合、綜合治理、動(dòng)態(tài)調(diào)整的長(zhǎng)效機(jī)制,充分發(fā)揮各政府職能部門的主導(dǎo)作用。因此,國(guó)家建立健全反興奮劑制度和機(jī)制既是優(yōu)化我國(guó)反興奮劑治理的必然選擇,亦是實(shí)現(xiàn)反興奮劑工作高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。

3.3 關(guān)于制定反興奮劑規(guī)范的規(guī)定

總局作為國(guó)務(wù)院體育行政部門,肩負(fù)著組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督體育運(yùn)動(dòng)中的反興奮劑工作的各項(xiàng)職能,同時(shí)還負(fù)責(zé)擬訂體育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和政策,起草有關(guān)法律法規(guī)草案并督促實(shí)施,因此,由國(guó)務(wù)院體育行政部門制定反興奮劑規(guī)范便是國(guó)家體育總局職責(zé)范圍內(nèi)的應(yīng)有之義。近年來,我國(guó)體育主管部門先后制定頒布了30 余項(xiàng)文件,形成大體以國(guó)家《體育法》為龍頭,以國(guó)務(wù)院行政法規(guī)《反興奮劑條例》為核心,以國(guó)家體育總局反興奮劑部門規(guī)章和單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)反興奮劑章程、紀(jì)律等為基礎(chǔ)的法律與規(guī)則體系及一系列配套管理辦法,共同構(gòu)建起中國(guó)反興奮劑法律規(guī)范體系。

3.4 關(guān)于制定、公布、動(dòng)態(tài)調(diào)整興奮劑目錄的規(guī)定

“興奮劑”是一個(gè)約定俗成的概念。無論是國(guó)際法律文件還是國(guó)內(nèi)法律法規(guī),均未對(duì)興奮劑的概念作出明確的規(guī)定。在反興奮劑實(shí)踐中,國(guó)際反興奮劑組織及世界反興奮劑機(jī)構(gòu),均是依據(jù)相關(guān)法律文件中一個(gè)指引性、開放性、綜合性的名錄(包括禁用藥物和禁用方法)加以認(rèn)定興奮劑的范圍。因此,《體育法》第56 條明確國(guó)務(wù)院體育行政部門、藥品監(jiān)管、衛(wèi)生健康、商務(wù)部門和海關(guān)總署等各部門對(duì)于制定興奮劑目錄義務(wù),要求各部門相互協(xié)同、相互配合、共同制定、聯(lián)合發(fā)布,以為反興奮劑執(zhí)法提供明確的法律依據(jù)。

3.5 關(guān)于建立反興奮劑機(jī)構(gòu)的規(guī)定

近年來,國(guó)外反興奮劑管理體制都呈現(xiàn)出強(qiáng)化政府管理,建立獨(dú)立的反興奮劑機(jī)構(gòu),以立法的方式確保反興奮劑機(jī)構(gòu)的權(quán)威性,權(quán)力分立、相互制衡等特點(diǎn)。中國(guó)于2007 年建立國(guó)家反興奮劑機(jī)構(gòu),即中國(guó)反興奮劑中心。近年來,中國(guó)反興奮劑中心肩負(fù)了組織與開展國(guó)家及各類組織興奮劑檢測(cè)調(diào)查、宣傳教育、對(duì)外交流及科學(xué)實(shí)驗(yàn)工作,不僅為我國(guó)反興奮劑的預(yù)防及治理奠定了基礎(chǔ),而且為國(guó)際體育賽事的順利舉辦以及發(fā)展中國(guó)家反興奮劑治理貢獻(xiàn)了中國(guó)力量。新修訂的《體育法》第57 條明確規(guī)定國(guó)家有必要設(shè)立反興奮劑機(jī)構(gòu),并明確機(jī)構(gòu)及其檢查人員的相關(guān)職責(zé),既是對(duì)我國(guó)已有反興奮劑反興奮劑機(jī)構(gòu)工作的肯定,也是通過法律的形式予以固化,使其工作職責(zé)更加權(quán)威。

3.6 關(guān)于提高體育活動(dòng)參與者和公眾反興奮劑意識(shí)的規(guī)定

興奮劑“零出現(xiàn)”“零容忍”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),需要加強(qiáng)反興奮劑宣傳教育,使體育運(yùn)動(dòng)參與者和公眾意識(shí)到興奮劑對(duì)人尤其是青少年身心健康的危害,從而主動(dòng)抵制興奮劑的侵蝕。地方體育行政部門作為公共機(jī)構(gòu),擁有較為充足的資源和財(cái)力,具備開展公共宣傳和教育的條件?；诖?以法律的形式賦予各地方體育行政部門組織開展反興奮劑宣傳教育的義務(wù)就顯得十分必要。因而,新修訂的《體育法》第58條明確了地方體育行政部門組織開展反興奮劑宣傳、教育的義務(wù),從而提升反興奮劑的全民意識(shí)。

3.7 關(guān)于國(guó)家鼓勵(lì)開展反興奮劑科學(xué)技術(shù)研究的規(guī)定

當(dāng)代科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步為興奮劑的研制和應(yīng)用提供了廣泛的可能性,興奮劑與反興奮劑的對(duì)決勝負(fù)很大程度取決于科學(xué)技術(shù)的研發(fā)水平,科學(xué)技術(shù)不斷發(fā)展,使用興奮劑的方式也呈現(xiàn)出多樣化的趨勢(shì)。因此,體育競(jìng)賽要想實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng),需要不斷完善興奮劑檢測(cè)手段和檢測(cè)技術(shù)。我國(guó)近年來一直鼓勵(lì)反興奮劑科學(xué)技術(shù)研究,不僅擁有專門的興奮劑檢測(cè)中心與實(shí)驗(yàn)室,其率先研發(fā)的干血點(diǎn)檢查檢測(cè)技術(shù)還為北京冬奧會(huì)的成功舉辦作出重要貢獻(xiàn)。為了保護(hù)運(yùn)動(dòng)員的身體健康、維護(hù)公平公正的體育精神,國(guó)家應(yīng)對(duì)有關(guān)于反興奮劑的科學(xué)技術(shù)研究明確鼓勵(lì)的態(tài)度,并通過立法的方式進(jìn)一步鞏固科技研究成果。鑒于此,新修訂的《體育法》第59 條明確了國(guó)家對(duì)開展反興奮劑科學(xué)技術(shù)研究的態(tài)度,為反興奮劑的科學(xué)研究指引了方向。

3.8 關(guān)于反興奮劑國(guó)際合作的規(guī)定

在過去的幾十年中,國(guó)際反興奮劑事業(yè)得到了很大發(fā)展。世界反興奮劑機(jī)構(gòu)建立了反興奮劑基金,《世界反興奮劑條例》在全球領(lǐng)域的普遍實(shí)施,各國(guó)政府及各國(guó)際體育單項(xiàng)聯(lián)合會(huì)根據(jù)《哥本哈根宣言》以及《反對(duì)在體育運(yùn)動(dòng)中使用興奮劑國(guó)際公約》的相關(guān)規(guī)定,制定更為具體的反興奮劑規(guī)則并予以全面執(zhí)行,標(biāo)志著一個(gè)嚴(yán)密的反對(duì)興奮劑的全球性法治秩序已經(jīng)形成。然而,反興奮劑工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期且艱巨的任務(wù),此項(xiàng)任務(wù)需要國(guó)內(nèi)和國(guó)際的通力合作。在這樣的背景下,我國(guó)應(yīng)根據(jù)所締結(jié)或者參加的國(guó)際條約的規(guī)定,與其他國(guó)家開展反興奮劑國(guó)際合作。這種合作不僅要求我們學(xué)習(xí)并了解世界反興奮劑法治體系和防控機(jī)制,總結(jié)其先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),為我國(guó)反興奮劑工作提供借鑒,另一方面,我們還應(yīng)積極增強(qiáng)我國(guó)在世界反興奮治理體系中的話語權(quán),為世界反興奮劑防控工作貢獻(xiàn)中國(guó)智慧。

4 結(jié)語

經(jīng)過各界多年艱苦卓絕的努力,《體育法》終于在十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十五次會(huì)議中審議通過。鑒于《體育法》反興奮劑立法在我國(guó)反興奮劑法律體系的重要位置,反興奮劑章節(jié)的內(nèi)容都是統(tǒng)領(lǐng)我國(guó)反興奮劑法律體系的綱要性條款,主要反映反興奮劑的基本性、原則性的規(guī)定。[5]《體育法》的全面修訂,助力和保障體育強(qiáng)國(guó)建設(shè),全面推進(jìn)反興奮劑治理,為國(guó)內(nèi)反興奮劑工作保駕護(hù)航,為全球反興奮劑治理貢獻(xiàn)中國(guó)智慧。