石涵宇

引 言

“法典”一詞在《中國大百科全書·法學(xué)》中被解釋為“就某一現(xiàn)行的部門法進(jìn)行編纂而制定的比較系統(tǒng)的立法文件”；①參考中國百科全書總編輯委員會編輯出版的《中國大百科全書（法學(xué)卷）》1984 年版?！胺ǖ浠眲t被學(xué)術(shù)界定義為“以近現(xiàn)代法典為基礎(chǔ)和核心的具有持續(xù)性的法律創(chuàng)造過程，是人類法治實踐的最高形式”[1]?！睹穹ǖ洹纷鳛槲覈墒飞鲜撞勘痪Y以“法典”的現(xiàn)代法律規(guī)范，是我國法律體系法典化發(fā)展的偉大實踐，標(biāo)志著我國法治建設(shè)進(jìn)入了法典化發(fā)展的新階段。

自中華人民共和國成立以來，社會各界對我國行政法法典化發(fā)展進(jìn)行了不同程度的探索，為我國行政法法典化發(fā)展提出了符合實際的道路構(gòu)想和行之有效的發(fā)展規(guī)劃，如北京大學(xué)姜明安教授曾建議制定一部內(nèi)容主要包括行政法律基本原則和部分成熟的行政法律規(guī)范的行政法綱要。但由于長期以來我國在行政法律領(lǐng)域的理論研究和司法實踐較民事法律和刑事法律領(lǐng)域來說不夠充分，使行政法法典化發(fā)展進(jìn)展緩慢。

2020 年11 月，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國工作會議上指出：“要總結(jié)編纂民法典的經(jīng)驗，適時推動條件成熟的立法領(lǐng)域法典編纂工作?！盵2]筆者認(rèn)為，作為傳統(tǒng)意義上“三大法律領(lǐng)域”之一的行政法律領(lǐng)域已具備習(xí)近平總書記所言的“條件成熟”，“行政法典”的編纂將是未來一段時期內(nèi)我國法治建設(shè)的重要突破口。

我國行政法淵源廣泛，數(shù)量龐大。根據(jù)不同行政法律規(guī)范所調(diào)節(jié)的社會關(guān)系的不同，筆者認(rèn)為我國行政法律規(guī)范可以分為行政組織法（如《公務(wù)員法》）、行政程序法（如《行政許可法》）、行政監(jiān)督與救濟法（如《國家賠償法》）三大類。這三大類又包括約九十部行政法律、七百余部行政法規(guī)、一萬兩千余部地方性行政法規(guī)和數(shù)量更為龐大的政府規(guī)章。不同的行政法律規(guī)范之間難免存在內(nèi)容重疊、權(quán)限抵觸等問題，因此在與行政法律有關(guān)的執(zhí)法和司法實踐中常常由于缺乏一個宏觀的集中統(tǒng)一的約束或規(guī)范，導(dǎo)致行政權(quán)責(zé)不清、行政法律適用困難、政策性壁壘阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展、行政立法和司法成本較高等問題的出現(xiàn)。

法治建設(shè)是一個動態(tài)的、前后關(guān)聯(lián)的系統(tǒng)工程，“行政法典”的編纂必然以現(xiàn)有的行政法律體系為基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為當(dāng)前我國已經(jīng)事實上存在一個結(jié)構(gòu)清晰、數(shù)量龐大的行政法律體系。但相較于《民法典》的民事法律體系，我國現(xiàn)有的行政法律體系由于行政法的一些特點和我國司法實踐的具體情況等原因，仍存在一定數(shù)量的不利于“行政法典”編纂的因素。

雖然筆者不贊同行政法不可能法典化的觀點，但筆者也承認(rèn)我國行政法法典化發(fā)展的道路將會漫長而曲折。我們在推動我國行政法法典化發(fā)展邁出第一步之前仍需要回答諸如我國行政法法典化發(fā)展的道路該如何選擇等許多實質(zhì)性問題?；卮鸷徒鉀Q好這些問題是我們將行政法法典化發(fā)展從黨和國家的決策轉(zhuǎn)化成實際行動的關(guān)鍵。

一、我國行政法法典化發(fā)展的歷史沿革

我國行政法法典化發(fā)展的源頭最早可以追溯到公元738 年唐朝頒布的《唐六典》。《唐六典》以唐朝官制為主要內(nèi)容，具體規(guī)定了唐朝中央政府和地方政府的結(jié)構(gòu)、編制、國家公職人員的等級劃分和待遇特權(quán)等問題①學(xué)術(shù)界對《唐六典》是否屬于正式的立法尚有爭議?？蓞⒖煎X大群《〈唐六典〉不是行政立法——答寧志新先生》，載《中國社會科學(xué)》1996 年第6 期。。此外，《唐六典》還記載了唐朝官制發(fā)展的歷史沿革。雖然《唐六典》與現(xiàn)代意義上的行政法典還有一定差距，但不可否認(rèn)，《唐六典》是我國對行政法法典化發(fā)展的重要探索。在此之后，《明會典》《清會典》也大多受到《唐六典》的影響。

民國時期，《民國政府組織法》《中華民國行政訴訟法》《訴愿法》等行政法律的頒布，使我國行政法在法典化發(fā)展的道路上邁出了重要一步。

中華人民共和國成立之初，黨和國家高度重視行政領(lǐng)域的法治建設(shè)，社會各界對我國行政法法典化發(fā)展作出了重要的探索。1954 年《憲法》頒布之后，《國務(wù)院組織法》《治安管理處罰條例》(《治安管理處罰條例》現(xiàn)已被《治安管理處罰法》取代)等行政法律相繼問世。但20 世紀(jì)50 年代末期開始，我國行政法法典化發(fā)展進(jìn)入停滯階段。改革開放以后，行政法典的制定數(shù)次被提上法治建設(shè)日程表。1986 年，在時任全國人大法律委員會（現(xiàn)全國人民代表大會憲法和法律委員會）顧問陶希晉等法學(xué)家的倡議下，一個致力于以《民法通則》為模板試制行政法基本框架的行政立法小組成立?！暗捎诹⒎▽嵺`經(jīng)驗不足和理論研究尚不到位等問題，該小組轉(zhuǎn)向研究并制定《行政訴訟法》，該法于1989 年通過并頒布，成為新中國行政法法典化發(fā)展歷史上的第一座里程碑?！盵3]

進(jìn)入新時代，我國改革開放取得了舉世矚目的成就，全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的偉大構(gòu)想也對我國法治建設(shè)尤其是行政法律領(lǐng)域的建設(shè)提出許多新的要求。在這一背景下，學(xué)術(shù)界對制定“行政法典”的呼聲也愈加強烈。如應(yīng)松年教授在2017年的“行政法總則與行政法典化”學(xué)術(shù)研究會上發(fā)言呼吁制定行政法總則等。為了適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，中共中央在2021 年1 月印發(fā)的《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025 年）》中明確強調(diào)“研究制定行政程序法”，全國人大常委會也在《全國人大常委會2021 年度立法工作計劃》中將“行政法典”列入立法安排。一系列黨和國家對行政立法工作的計劃與展望再次吹響了我國行政法法典化發(fā)展的號角。

二、我國行政法法典化發(fā)展的意義

習(xí)近平總書記指出，《民法典》在中國特色社會主義法律體系中具有重要地位，是一部固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的基礎(chǔ)性法律，對推進(jìn)全面依法治國、加快建設(shè)社會主義法治國家，對發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟、鞏固社會主義基本經(jīng)濟制度，對堅持以人民為中心的發(fā)展思想、依法維護(hù)人民權(quán)益、推動我國人權(quán)事業(yè)發(fā)展，對推進(jìn)國家治理體系治理能力現(xiàn)代化，都具有重大意義[4]。筆者認(rèn)為我國行政法法典化發(fā)展具備如下意義：

（一）在行政立法領(lǐng)域貫徹落實習(xí)近平法治思想的重要舉措

“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”是習(xí)近平法治思想的重要內(nèi)容。習(xí)近平總書記在《習(xí)近平談治國理政》中的《加快建設(shè)社會主義法治國家》一文指出，要“推進(jìn)依法執(zhí)政制度化、規(guī)范化、程序化?！薄案骷壵仨氁婪ㄈ媛男新毮埽瑘猿址ǘ氊?zé)必須為、法無授權(quán)不可為?！盵5]筆者將其理解為用科學(xué)有效的行政法律規(guī)范約束公權(quán)力的行使者。行政法的性質(zhì)決定了其是黨依法執(zhí)政、權(quán)力機關(guān)依法履職和行政主體依法行政的制度保障，行政法的法典化發(fā)展通過對現(xiàn)有行政法律規(guī)范的整合與補充，對現(xiàn)有行政程序的完善與改進(jìn)，達(dá)到“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”的目的，使依法執(zhí)政的要求在當(dāng)前有法可依的基礎(chǔ)上朝著有良法可依的方向發(fā)展，因此行政法法典化發(fā)展對行政立法領(lǐng)域貫徹落實習(xí)近平法治思想有著至關(guān)重要的意義。

（二）有利于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

國家的治理過程實質(zhì)上是公權(quán)力運作的過程，如何既能使公權(quán)力的運作科學(xué)高效，又能有效約束和制衡公權(quán)力是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵。“行政法居于行政制度和法律制度的交匯之處，處于國家與市場、社會的交界面?！盵6]74通過行政法法典化發(fā)展來完善我國行政法，可以達(dá)到在法治層面倒逼行政主體依法行政、科學(xué)行政的效果。因此行政法法典化發(fā)展最適合在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一系統(tǒng)工程中發(fā)揮基石的作用，以行政法的法典化進(jìn)程推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（三）有利于建設(shè)法治政府，促進(jìn)依法行政

行政法是有關(guān)行政的主體及職權(quán)、行為及程序、違法及責(zé)任和救濟關(guān)系等的法律規(guī)范的總稱，因此我國行政法法典化發(fā)展對于法治政府的建設(shè)和依法行政的促進(jìn)具有相當(dāng)積極的意義。我國行政法法典化過程必然涉及對行政法律規(guī)范的系統(tǒng)整合與適當(dāng)增補。當(dāng)前我國行政法律規(guī)范存在對同一行政行為進(jìn)行重復(fù)規(guī)范或者內(nèi)容模糊的問題，如《行政處罰法》和《治安管理處罰法》對部分行政處罰的種類以及內(nèi)容規(guī)定相互重復(fù)，此類問題的存在導(dǎo)致行政主體在作出具體行政行為時可能難以確定具體的法律條文，或者沒有具體的法律條文作為行政行為實施的根據(jù)。當(dāng)前雖有《行政處罰法》第九條第六款“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”等兜底性條款對上述問題進(jìn)行彌補，但筆者認(rèn)為我國行政法法典化的發(fā)展可以很好地解決此類問題，減少行政主體在選擇適用法律時的困難?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實施綱要（2015—2020 年）》指出的法治政府建設(shè)七大目標(biāo)中包括依法完備行政體系制度，“行政法典”作為行政主體的作出具體行政行為的根據(jù)和推進(jìn)具體行政程序的依托、行政相對人權(quán)利救濟的來源，它的出現(xiàn)必然有利于我國法治政府的建設(shè)。

（四）適應(yīng)我國經(jīng)濟社會發(fā)展的需要

百年未有之大變局和中國特色社會主義進(jìn)入新時代等國際國內(nèi)背景，要求我國行政主體在經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮越來越重要的作用，也對我國行政主體的行政能力和水平提出更高的要求。我國行政法淵源數(shù)量龐大，其中一部分部門法之間存在內(nèi)容的交叉和重復(fù)等問題，導(dǎo)致行政主體在適用這些行政法律規(guī)范時效率較低、權(quán)責(zé)不清，長此以往會影響行政主體的權(quán)威和效能?！靶姓ǖ洹钡念C布能有效使我國的行政法律規(guī)范趨于系統(tǒng)化與和諧化，進(jìn)而使我國行政主體的行政行為趨于系統(tǒng)化與和諧化，更高效地保障我國經(jīng)濟社會高質(zhì)量穩(wěn)定發(fā)展。

（五）有利于完善中國特色社會主義法治體系

“法典的首要功能在于促進(jìn)法律體系的建構(gòu)?！?/p>

[7]從微觀視角來說，三大部門法典作為法典化發(fā)展的重要載體，對整合和協(xié)調(diào)本領(lǐng)域內(nèi)的部門法、統(tǒng)一法律價值與基本原則等有著相當(dāng)重要的意義。從宏觀視角來說，制定“行政法典”是完善我國法律體系的重要舉措，行政法法典化發(fā)展是完善中國特色社會主義法律體系的重要一環(huán)。

（六）有利于節(jié)約立法資源和降低司法成本

我國現(xiàn)存的數(shù)量龐大的行政法律體系一方面說明我國已經(jīng)客觀上存在制定“行政法典”的現(xiàn)實基礎(chǔ)和需求，另一方面也說明我國現(xiàn)行的各部行政法律規(guī)范之間可能存在交叉、重復(fù)的情況。在具體立法活動和司法實踐中，行政法律規(guī)范之間發(fā)生矛盾和沖突的情況也時有發(fā)生，一定程度上造成了立法成本虛高和司法資源浪費的問題。制定一部統(tǒng)一的“行政法典”可以將不同行政法律規(guī)范中相同或相似的法律概念、法律原則和法律規(guī)則進(jìn)行權(quán)威而集中的規(guī)定，避免諸如行政法基本原則的內(nèi)容在不同行政法律規(guī)范中出現(xiàn)同質(zhì)化等問題，進(jìn)而有效降低立法成本和司法實踐適用法律的難度。

（七）有利于培養(yǎng)行政相對人的法律意識

筆者認(rèn)為當(dāng)前我國行政法立法現(xiàn)狀既不利于有關(guān)部門開展行政法普法宣傳活動，也不利于行政相對人了解行政法律規(guī)范的具體內(nèi)容。如果有了“行政法典”，那有關(guān)部門就可以仿效“民法日”“《民法典》宣傳周”等形式開展針對行政法的普法宣傳活動，使行政相對人了解了行政主體的職權(quán)和行政程序，明確行政法律關(guān)系中各主體的權(quán)利與義務(wù)，增強自身法律意識，進(jìn)而倒逼行政主體依法行政，達(dá)到保障私權(quán)利的效果。

（八）有利于促進(jìn)我國行政法有關(guān)學(xué)科的發(fā)展

我國行政法有關(guān)學(xué)科的發(fā)展較民法學(xué)科和刑法學(xué)科緩慢，新時代背景下我國行政法有關(guān)學(xué)科亟需一個發(fā)展的著力點、突破點，筆者認(rèn)為“行政法典”的編纂可以為我國的行政法有關(guān)學(xué)科科研工作提供這個著力點?！睹穹ǖ洹肪幾牍ぷ鲗ξ覈袷路蓪W(xué)科發(fā)展的帶動和促進(jìn)作用是顯而易見的，筆者認(rèn)為“行政法典”的編纂也必然會引起行政法學(xué)術(shù)界的廣泛討論和研究，從而推動我國行政法有關(guān)學(xué)科的學(xué)術(shù)研究與學(xué)術(shù)創(chuàng)新。

（九）有利于增強文化自信

中華法系雖然已經(jīng)解體，但其所體現(xiàn)的民族精神和豐富的司法實踐經(jīng)驗在我們創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展中國傳統(tǒng)文化的今天是不容忽視的?！氨M管古代行政法與現(xiàn)代行政法在價值取向、基本原則等方面存在根本性差異，但在一些具體制度尤其是法典化形式和技術(shù)等方面，其對于推進(jìn)當(dāng)代中國的行政法治建設(shè)仍具有重要的借鑒意義?！盵6]73筆者認(rèn)為，“行政法典”的編纂是貫徹落實習(xí)近平總書記“要注意研究我國古代法制傳統(tǒng)和成敗得失，挖掘和傳承中華法律文化精華，汲取營養(yǎng)、擇善而用”[8]的一部分，是增強文化自信的重要舉措。

三、我國行政法法典化發(fā)展的難點及解決方案

學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為當(dāng)前阻礙我國行政法法典化發(fā)展的難點主要有三：“一是行政關(guān)系廣泛，二是行政關(guān)系易變，三是行政法不成熟?！盵9]筆者認(rèn)為上述三大難點固然是現(xiàn)實存在的，但我們完全有能力在制定“行政法典”的過程中分別采取針對性的措施進(jìn)行克服。

“行政關(guān)系是指行政組織在行使行政管理職權(quán)過程中與行政相對人、其他行政組織或者與行政組織所屬工作人員之間發(fā)生的社會關(guān)系，以及國家立法機關(guān)、司法機關(guān)、上級行政機關(guān)、專門行政監(jiān)督機關(guān)以及公民、法人和其他組織，在監(jiān)督行政行為過程中，與行政組織及其所屬工作人員之間發(fā)生的社會關(guān)系。”[10]

我國行政關(guān)系廣泛的一個很直接的影響便是我國的行政法律淵源廣泛。正如筆者在前文所表述的那樣，據(jù)不完全統(tǒng)計，我國現(xiàn)行的有效法律二百七十余部，其中約九十部為行政法律，占比達(dá)到三分之一；現(xiàn)行的有效行政法規(guī)七百余部；現(xiàn)行的有效地方性行政法規(guī)一萬兩千余部；而現(xiàn)行的有效政府規(guī)章數(shù)量更是龐大。其中相當(dāng)一部分由地方立法產(chǎn)生的行政法律規(guī)范不具備編入在全國范圍內(nèi)通行的“行政法典”的價值。不可否認(rèn)，我國行政法律規(guī)范關(guān)系復(fù)雜且數(shù)量龐大的特點對我國行政法法典化發(fā)展產(chǎn)生了一定程度的消極影響，但上述特點也從客觀上印證了現(xiàn)階段我國推動行政法法典化發(fā)展的必要性。為了克服上述困難，在考慮立法成本和立法時效性的基礎(chǔ)上，筆者建議立法工作者在制定“行政法典”的過程中選擇優(yōu)先制定一部國家層面通行的以整合現(xiàn)有成熟行政法律規(guī)范為主的行政法總則或通則，再通過下沉式發(fā)展不斷提高我國行政法律體系的法典化程度。

行政關(guān)系易變是行政法法典化發(fā)展繞不開的一個難點，因此一些學(xué)者擔(dān)心我國“行政法典”將會面臨一經(jīng)問世即過時的尷尬處境。筆者認(rèn)為法治建設(shè)是一個動態(tài)的過程，法律史上沒有一經(jīng)問世就能一成不變且放之四海而皆準(zhǔn)的法典，只有隨著經(jīng)濟社會發(fā)展不斷完善的法律體系。我國行政法法典化發(fā)展必然要借鑒我國民法法典化發(fā)展的成功經(jīng)驗?！睹穹ǖ洹奉C布之后，民商法律領(lǐng)域仍然存在一些具備效力的單行法作為《民法典》的補充，筆者也相信，隨著中國特色法律體系的建設(shè)和發(fā)展，會不斷有單行的民商事法律規(guī)范出現(xiàn)，相對應(yīng)的，“行政法典”頒布后，其更多的是起到一個在宏觀上規(guī)定行政法律基本原則和精神，確定基本行政法律程序和統(tǒng)率行政法律體系的作用，在必要的情況下也會有單行的行政法律規(guī)范作為“行政法典”的補充。

縱觀全世界法律史確實沒有太多可以供我國行政法法典化發(fā)展借鑒的成功經(jīng)驗，但筆者認(rèn)為這不足以成為阻礙我國行政法法典化發(fā)展的理由。一是當(dāng)前世界上行之有效被奉為經(jīng)典的法典頒布時間大都較為長遠(yuǎn)，雖有增補修正但其立法精神可能已經(jīng)落后于時代發(fā)展。二是我國一切立法工作必須立足于全面建設(shè)中國特色社會主義現(xiàn)代化強國的實際需要。《民法典》的頒布證明我們可以走出一條有中國特色的立法道路，筆者相信，我們同樣可以制定一部有中國特色的“行政法典”。

四、我國行政法法典化發(fā)展的道路選擇

當(dāng)前我國學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為法典化發(fā)展的路徑有二：一是問題性立法，二是體系化立法。筆者認(rèn)為本文“我國行政法法典化發(fā)展的難點及解決方案”部分中闡述的影響我國行政法法典化發(fā)展的三個難點足以說明我國行政法法典化發(fā)展不適合走問題性立法的路徑，因此，體系化立法是我國行政法法典化發(fā)展的必經(jīng)之路。關(guān)于我國行政法法典化發(fā)展道路選擇的問題，我國學(xué)術(shù)界已經(jīng)進(jìn)行了廣泛而有針對性的討論，筆者現(xiàn)在將各類觀點集中進(jìn)行簡要整理并淺加分析。

（一）制定一部完成度高的“行政法典”

持此類觀點的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在整合我國現(xiàn)行行政法律規(guī)范的基礎(chǔ)上，仿效《民法典》以總則統(tǒng)分則的形式制定一部包含行政法總則、行政程序法、行政訴訟法、行政組織法和行政立法等內(nèi)容高度完善的“行政法典”，對行政領(lǐng)域的問題進(jìn)行集中而翔實的規(guī)定。制定此類法典的優(yōu)點在于系統(tǒng)而全面，但其缺點也很明顯，那就是立法難度大、成本高。由于行政法所調(diào)整的對象、適用的情形和不斷變化的經(jīng)濟社會發(fā)展需要，對行政法律規(guī)范的要求均處于復(fù)雜且動態(tài)變化的狀態(tài)，耗費大量人力物力去編纂高度完善的“行政法典”可能面臨一問世即過時的問題。因此筆者認(rèn)為此種方案應(yīng)當(dāng)被優(yōu)先排除，在行政法法典化發(fā)展的過程中必然需要一定數(shù)量的行政領(lǐng)域的單行法對未來可能問世的“行政法典”進(jìn)行補充。

（二）制定“行政程序法典”或以行政程序為主的“行政法典”

19 世紀(jì)末以來，各國的行政法法典化大多以制定程序法典為主要途徑，我國亦是如此。我國部分學(xué)者認(rèn)為，“我國行政程序法的制定可以借鑒德國立法例，采取程序與實體并存的模式，將行政法的基本原則、行政決定的成立與效力、行政合同與行政指導(dǎo)等相關(guān)的實體規(guī)范在其中加以規(guī)定”[11]。全國人大法工委曾主持起草了《行政程序法（試擬稿）》，但由于當(dāng)時學(xué)術(shù)界對行政程序法價值所持態(tài)度不一等原因，此次行政程序法的編纂工作終止。2008 年湖南省制定了我國法律史上第一部地方行政程序立法——《湖南省行政程序規(guī)定》，此后我國諸多省市紛紛制定本區(qū)域內(nèi)的行政程序規(guī)定，可見制定行政程序法典在我國乃至國際上都有著豐富的可以參考和借鑒的經(jīng)驗。但筆者認(rèn)為制定一部以行政程序為主的“行政法典”或多或少會出現(xiàn)名不副實的問題，即本該在我國行政法領(lǐng)域法典化發(fā)展道路上發(fā)揮承前啟后作用的第一部法典，在行政程序之名的框架下進(jìn)行立法，很難突出一些實體性法律規(guī)范的重要性。

（三）制定一部相對完善的行政法總則或通則

持此類觀點的學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)階段編纂一部全面系統(tǒng)的“行政法典”立法成本過高，因此應(yīng)當(dāng)優(yōu)先編纂一部規(guī)定行政法領(lǐng)域基本原則等具有普適性或引領(lǐng)性內(nèi)容的單行法或匯編，然后再分領(lǐng)域?qū)⑽覈F(xiàn)行行政法律規(guī)范在領(lǐng)域內(nèi)整合成為一個個相對獨立的分編，日后再根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要對上述內(nèi)容整理編纂成《行政法典》。筆者認(rèn)為此方案是在方案一探索經(jīng)驗基礎(chǔ)上的退而求其次，是將編纂《民法典》的成功經(jīng)驗移植到行政法領(lǐng)域的舉措。目前中國政法大學(xué)應(yīng)松年教授所帶領(lǐng)的團(tuán)隊進(jìn)行的行政法總則專家稿起草工作有沿上述道路發(fā)展的傾向。筆者認(rèn)為此方案對行政法總則的編纂和對現(xiàn)行行政法律規(guī)范分領(lǐng)域整合的階段立法成本較小、立法難度較低，并且不排斥可能新出現(xiàn)的行政法領(lǐng)域單行法,降低了日后修改可能產(chǎn)生的成本。行政法總則的問世也有利于指導(dǎo)和推動筆者在余論部分所提倡的行政法法典化的下沉，分領(lǐng)域小范圍整合行政法律規(guī)范也有利于解決不同的行政法律規(guī)范對同一類事務(wù)規(guī)定相互沖突的問題。因此筆者認(rèn)為上述方案是最符合當(dāng)前我國國情的行政法法典化發(fā)展道路。

基于上述討論，在參考《民法典》立法過程的基礎(chǔ)上，筆者建議我國行政法法典化發(fā)展的立法過程如下：首先，制定一部總結(jié)中華人民共和國成立至今形成的行政法體系所體現(xiàn)的精神內(nèi)涵和制度外延的行政法通則；其次，以此為指導(dǎo)整合現(xiàn)有國家層面通行的行政法律規(guī)范，整合內(nèi)容以行政程序法為主，兼顧行政組織、行政監(jiān)督等部門，形成數(shù)個分編；最后，將上述各編內(nèi)容匯編成一部相對完善的“行政法典”。

應(yīng)當(dāng)注意的是，《民法典》生效后仍有大量的民事法律領(lǐng)域的單行法如《公司法》《消費者權(quán)益保護(hù)法》，也就是說，推進(jìn)民事法律領(lǐng)域的法典化進(jìn)程并不意味著全面或逐步取消民事法律領(lǐng)域的單行法或特別法。同理，筆者認(rèn)為未來較長一段時間內(nèi)，我國行政法律領(lǐng)域會出現(xiàn)一部行政法典性質(zhì)的法律與其他屬于行政法律領(lǐng)域的單行法并存的情況。行政法律規(guī)范所調(diào)整的社會關(guān)系具有復(fù)雜性和動態(tài)變化的特點，因此保留相當(dāng)一部分舊的單行行政法律規(guī)范和訂立新的行政法律規(guī)范，也是我國行政法體系在行政領(lǐng)域充分發(fā)揮法治作用的必然要求。

五、我國“行政法典”的框架構(gòu)想

筆者前文構(gòu)想的制定一部相對完善的行政法總則或通則的愿景在落實到具體立法實踐之前還有一個問題需要回答，那就是這部總則或通則的大體框架該如何確立。

關(guān)于“總則”或“通則”的內(nèi)容學(xué)術(shù)界也有爭論，一部分學(xué)者認(rèn)為“總則”或“通則”應(yīng)當(dāng)簡單包含它依托存在的法律規(guī)范的立法目的、調(diào)整對象、基本原則和基本概念等內(nèi)容，以達(dá)到“總則”或“通則”與一般的法典相區(qū)分的目的。但筆者認(rèn)為此種觀點指導(dǎo)下制定的“行政法典”或者“行政法總則”很難實現(xiàn)筆者前文所論述的我國行政法法典化發(fā)展的意義。另一部分學(xué)者認(rèn)為“行政法總則”應(yīng)當(dāng)像民法典那樣，“將行政法中的所有問題以及已經(jīng)頒布的行政法典都包容進(jìn)來”[12],筆者所構(gòu)想的“行政法典”大體與之相類似。

根據(jù)上述思路，筆者建議我國“行政法典”的制定可以下述框架為參考：

（一）第一編總則（一般規(guī)定）

本編內(nèi)容以總結(jié)中華人民共和國成立至今形成的行政法體系所體現(xiàn)的精神內(nèi)涵和制度外延為基礎(chǔ)，加以前瞻性地為適應(yīng)我國較長一段時間內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展需要的針對性改編，效仿《民法典》總則編，具體規(guī)定整部“行政法典”乃至我國行政法體系的立法目的、調(diào)整對象、立法依據(jù)、基本概念并包含類似我國《刑法》第五章所規(guī)定的具有解釋和兜底作用的內(nèi)容。

（二）第二編行政組織編

在我國，行政主體是行政法律關(guān)系的兩大主體之一，主要包括行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織。筆者認(rèn)為本編應(yīng)當(dāng)通過整合《公務(wù)員法》《人民警察法》《國務(wù)院組織法》等有關(guān)法律規(guī)范和政府文件進(jìn)而規(guī)定我國行政主體的職能、機構(gòu)、人員以及國家公職人員的權(quán)利、義務(wù)、錄用、考核、職務(wù)職級管理、獎懲、工資、待遇和福利等問題。

（三）第三編行政行為（程序）編

行政行為是指行政主體及其工作人員或者行政主體委托的組織或個人實施的產(chǎn)生行政法律效果的行為，具體包括行政立法、行政執(zhí)法和行政司法三大類。筆者認(rèn)為本章可以從宏觀的角度，整合現(xiàn)有的有關(guān)法律法規(guī)，如《行政許可法》《行政強制法》《行政處罰法》《行政復(fù)議法》等，再通過規(guī)定各類行政行為目的以及合法成立所必備的主體、權(quán)限、內(nèi)容和程序要件，進(jìn)而列舉行政行為生效的要求和失效的觸發(fā)條件以及所產(chǎn)生的行政法律后果。畢竟筆者所構(gòu)想的“行政法典”是一部相對完善的行政法總則或通則，很難對全部行政行為作細(xì)致的規(guī)定。行政執(zhí)法是行政行為中最為復(fù)雜的一部分，所涉及的依法行政和行政合理性問題也最為突出，因此筆者會在下文提出一些在“行政法典”中針對行政執(zhí)法的進(jìn)一步規(guī)定。

（四）第四編行政監(jiān)督編

行政監(jiān)督是指對國家行政機關(guān)及其工作人員的監(jiān)督?！霸谥袊?，按照憲法和法律的規(guī)定，對各級國家行政機關(guān)及其工作人員的活動是否遵守社會主義法制，建立了自上而下和自下而上的行政監(jiān)督制度。”[13]我國的行政監(jiān)督大體可以分為國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督、中國共產(chǎn)黨的監(jiān)督、人民政協(xié)的監(jiān)督、社會與公眾的監(jiān)督、司法機關(guān)的監(jiān)督、上級政府的監(jiān)督以及政府內(nèi)部的監(jiān)察、審計和法制部門的監(jiān)督七類，其中前五類屬于行政系統(tǒng)的外部監(jiān)督，后兩類為行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督。鑒于當(dāng)前人大、監(jiān)察和審計等部門對行政機關(guān)監(jiān)督的規(guī)則是行之有效的，行政法是有關(guān)行政的主體及職權(quán)、行為及程序、違法及責(zé)任和救濟關(guān)系等法律規(guī)范的總稱，且行政法律關(guān)系的主體主要包括行政主體和行政相對人兩部分等現(xiàn)狀，筆者建議本編內(nèi)容的行政監(jiān)督部分應(yīng)當(dāng)著重對社會與公眾對行政的監(jiān)督、上級政府的監(jiān)督和政府內(nèi)部審計等部門的監(jiān)督加以規(guī)定，具體來說規(guī)定上述監(jiān)督過程中的監(jiān)督目的、監(jiān)督方式及程序、監(jiān)督對象與被監(jiān)督對象的關(guān)系和監(jiān)督過程中雙方各自的權(quán)利義務(wù)等問題。

（五）第五編行政救濟編

學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為“行政救濟是對行政活動可能造成的損害及不滿的所有監(jiān)督或者救濟，相當(dāng)于我們所說的包括對行政活動的所有救濟的廣義的行政救濟，這種意義上的救濟包括由法院提供的司法救濟、由行政機關(guān)提供的行政救濟以及立法機關(guān)提供的議會行政監(jiān)察專員的救濟”[14]。正如古希臘法諺所言，有權(quán)利則必有救濟，無救濟則無權(quán)利，“行政法典”除了對行政主體的職權(quán)、行為、程序和責(zé)任等內(nèi)容加以規(guī)定外，還需要對行政相對人的權(quán)利予以保障和適當(dāng)救濟。當(dāng)前學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為行政救濟是復(fù)議救濟、訴訟救濟和賠償救濟的結(jié)合?；谶@個認(rèn)識，筆者建議“行政法典”將我國現(xiàn)有的相對完善且行之有效的《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》《國家賠償法》加以整合和刪減，充作行政救濟編的內(nèi)容。

（六）第六編行政適用編

筆者認(rèn)為本編內(nèi)容需要實現(xiàn)兩個目的：一是理順我國行政法律體系內(nèi)部各行政法律規(guī)范之間的關(guān)系；二是規(guī)定行政適用規(guī)范。筆者認(rèn)為在我國法治建設(shè)過程中必然會不斷出現(xiàn)新的行政單行法作為“行政法典”的補充，這必然會引起一定的行政法律規(guī)范之間的沖突，為了實現(xiàn)第一個目的。筆者認(rèn)為本編內(nèi)容應(yīng)當(dāng)以《立法法》為依據(jù)，在行政法律體系內(nèi)部規(guī)定新法優(yōu)于舊法、特別法優(yōu)于一般法和上位法優(yōu)于下位法等解決沖突的基本原則，作為行政法律體系和諧發(fā)展的立法保障。為了達(dá)到第二個目的，筆者認(rèn)為本編內(nèi)容可以參考當(dāng)前一些現(xiàn)有的地方行政執(zhí)法規(guī)范，制定和行政行為編內(nèi)容相互補充的行政執(zhí)法規(guī)范，以行政行為編的基本精神為基礎(chǔ)，列舉以具體行政執(zhí)法過程中行政法律選擇和適用條件為主要內(nèi)容的行政適用規(guī)范。

六、結(jié)語

造成我國行政法法典化發(fā)展漫長而曲折的一個原因就是我國行政法的淵源數(shù)量龐大且關(guān)系相對錯綜復(fù)雜，不同行政主體制定的處于同一位階的行政法律規(guī)范存在同質(zhì)化問題，假如筆者前文構(gòu)想的“行政法典”可以問世，那么如何將國家層面的行政法典化發(fā)展成果下沉到省部級甚至廳局級行政主體制定的不同位階、不同效力的眾多行政法律規(guī)范，便成為我國行政法法典化發(fā)展道路上的又一個課題。湖南省于2008 年制訂了《湖南省行政程序規(guī)定》，這是我國第一部關(guān)于地方行政程序的法律規(guī)范。隨后，遼寧?。?011 年）、廣東省汕頭市（2011年）、山東?。?012 年）、海南省?？谑校?013 年）、陜西省西安市（2013 年）、江蘇省（2015 年）、甘肅省蘭州市（2015 年）和浙江?。?016 年）等地區(qū)也相繼制定了各自的行政程序規(guī)定[15]。因此筆者建議在我國“行政法典”問世后可暫時擱置行政法規(guī)和部門規(guī)章的法典化發(fā)展，轉(zhuǎn)而以省、自治區(qū)、直轄市為單位推動上述單位本區(qū)域內(nèi)的地方性法規(guī)、自治條例、單行條例和地方政府規(guī)章等行政法律規(guī)范的法典化整合。具體來說，就是上述地區(qū)的人民代表大會結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展需要和司法實踐的具體情況，根據(jù)《立法法》有關(guān)規(guī)定，結(jié)合制定《民法典》的成功經(jīng)驗，先行制定本區(qū)域內(nèi)的行政立法規(guī)范，進(jìn)而將同級別同質(zhì)化的行政法律規(guī)范進(jìn)行整合。如省級人大整合本地區(qū)各地級市的城市衛(wèi)生管理條例或類似性質(zhì)的法律規(guī)范進(jìn)行統(tǒng)一立法，再以附則或但書的形式解決本省各城市無法通過統(tǒng)一立法對城市衛(wèi)生管理加以規(guī)范的問題，進(jìn)而頒布全省范圍內(nèi)的城市衛(wèi)生規(guī)范管理辦法，以解決城市衛(wèi)生立法各自為戰(zhàn)的情況。筆者認(rèn)為這一工程可以先在全國人大的指導(dǎo)下，在一兩個法治建設(shè)成果顯著的省級行政區(qū)域內(nèi)進(jìn)行試點，如有顯著成效再在全國范圍內(nèi)推廣。筆者預(yù)計，如果進(jìn)展順利，可以在“行政法典”問世后的五至八年內(nèi)實現(xiàn)全部省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域內(nèi)行政法法律規(guī)范的法典化發(fā)展與整合。在此基礎(chǔ)上如有必要可以進(jìn)一步將行政法法典化發(fā)展下沉到設(shè)區(qū)市一級現(xiàn)有的行政法律規(guī)范。筆者希冀通過這種逐級下沉式的發(fā)展模式最終在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)同位階行政法律規(guī)范的法典化，最終在全國范圍內(nèi)構(gòu)建出具有中國特色的以“行政法典”為核心的體系完整、結(jié)構(gòu)縝密、相互補充、行之有效的行政法律體系。