楊理想

（山東建筑大學(xué)外國(guó)語學(xué)院 山東濟(jì)南 250101）

家庭是社會(huì)的細(xì)胞，影響著的社會(huì)健康發(fā)展。作為家庭成員的子女教育自然是子女成長(zhǎng)和家庭發(fā)展的必要活動(dòng)。這種活動(dòng)的好與壞，不僅直接影響著未成年子女的終身發(fā)展和家庭自身的幸福安寧，而且還將進(jìn)步產(chǎn)生外溢效應(yīng)，影響到社會(huì)秩序的建設(shè)以及社會(huì)運(yùn)行的質(zhì)量。在這種背景下，《家庭教育促進(jìn)法》表決通過，極大地推動(dòng)了我國(guó)家庭教育的發(fā)展。在歡慶這一重大立法成績(jī)之際，仍有必要在梳理我國(guó)家庭教育立法發(fā)展脈絡(luò)基礎(chǔ)上，對(duì)該法存在的問題進(jìn)行檢視并提出建議，以更好地推進(jìn)我國(guó)家庭教育法的實(shí)施和完善。

一、我國(guó)家庭教育法的發(fā)展概括

在現(xiàn)代國(guó)家與社會(huì)關(guān)系模式不斷調(diào)整的過程中，家庭與家庭教育，已經(jīng)不再是國(guó)家干預(yù)的禁區(qū)，也并非法外之地。家庭教育政策、立法已普遍成為一個(gè)國(guó)家教育政策、立法的重要組成部分。新中國(guó)家庭教育立法，最初肇始于1950 年《中華人民共和國(guó)婚姻法》，該法對(duì)夫妻之間以及父母子女之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系做出了首次調(diào)整。此后，伴隨著我國(guó)教育理論和政策的不斷發(fā)展，我國(guó)家庭教育立法也得到不斷調(diào)整和發(fā)展，經(jīng)歷了如下幾個(gè)階段。

（一）配合共育階段

1986 年，《義務(wù)教育法》頒布實(shí)施，這是我國(guó)教育領(lǐng)域中首部規(guī)范的家庭教育立法。該法明確規(guī)定，國(guó)家、社會(huì)、學(xué)校和家庭依法保障適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的權(quán)利。從而確立了家庭在未成年人教育中的保障地位。1995 年，我國(guó)教育基本法——《教育法》頒布實(shí)施，該法進(jìn)一步強(qiáng)化了未成年人的父母和其他監(jiān)護(hù)人在未成年人教育中的“提供條件”地位以及對(duì)學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)對(duì)未成年子女進(jìn)行教育的“配合地位”。而且，對(duì)于家庭教育指導(dǎo)的認(rèn)識(shí)僅停留在“學(xué)校、教師可以對(duì)家長(zhǎng)提供”的層面。1992 年，《未成年人保護(hù)法》頒布實(shí)施，與我國(guó)教育領(lǐng)域的立法相適應(yīng)，該法在家庭教育與保護(hù)條款設(shè)置上依然比較粗糙。因此，這一階段的家庭教育不僅沒有確立家庭的責(zé)任人地位，而且對(duì)于教育的內(nèi)容、方式以及國(guó)家和社會(huì)支持也并未正式確立。

（二）責(zé)任主體階段

2006 年，《未成年人保護(hù)法》修訂。該修訂不僅確立了以父母和其他監(jiān)護(hù)人為主體的家庭教育的“主體責(zé)任”，而且進(jìn)一步明確了父母和其他監(jiān)護(hù)人對(duì)未成年子女應(yīng)當(dāng)履行的教育責(zé)任內(nèi)容以及父母和其他監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)“學(xué)習(xí)家庭教育知識(shí)，正確履行監(jiān)護(hù)職責(zé)”之要求。此外，該修改稿還對(duì)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織賦予了“應(yīng)當(dāng)為未成年人的父母和其他監(jiān)護(hù)人提供家庭教育指導(dǎo)”強(qiáng)制責(zé)任。

（三）主體能力強(qiáng)化階段

十三屆全國(guó)人大常委會(huì)貫徹落實(shí)黨中央決策部署，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。不僅修改了《教育法》《未成年人保護(hù)法》以及《預(yù)防未成年人犯罪法》等立法，而且我國(guó)專門性家庭教育法——《家庭教育促進(jìn)法》于2021 年10 月出臺(tái)。該法從家庭教育存在的種種困境出發(fā)，本著問題導(dǎo)向和促進(jìn)的定位，對(duì)家庭教育進(jìn)行了全方位的規(guī)制，實(shí)現(xiàn)了家庭教育的全面法治化。[1]具體看主要包括：確立了未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人實(shí)施家庭教育的責(zé)任主體，明確了家長(zhǎng)在家庭教育中的第一責(zé)任人地位，確立父母或者其他監(jiān)護(hù)人實(shí)施家庭教育的法定責(zé)任，對(duì)其提高家庭教育能力、營(yíng)造良好家庭環(huán)境提出要求；明確了政府在促進(jìn)家庭教育方面的支持責(zé)任以及村（居）民委員會(huì)、學(xué)校、其他有關(guān)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)等主體在促進(jìn)家庭教育方面的社會(huì)協(xié)同責(zé)任；規(guī)定了社會(huì)和有關(guān)機(jī)關(guān)適度干預(yù)家庭教育的責(zé)任——當(dāng)父母或者其他監(jiān)護(hù)人拒絕、怠于履行家庭教育責(zé)任或者非法阻礙其他監(jiān)護(hù)人實(shí)施家庭教育時(shí)，未成年人住所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、婦女聯(lián)合會(huì)，未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人所在單位，以及中小學(xué)校、幼兒園等有關(guān)密切接觸未成年人的單位，應(yīng)當(dāng)予以批評(píng)教育、勸誡制止，必要時(shí)督促其接受家庭教育指導(dǎo)。公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院在辦理案件過程中，發(fā)現(xiàn)未成年人存在嚴(yán)重不良行為或者實(shí)施犯罪行為，或者未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人不正確實(shí)施家庭教育侵害未成年人合法權(quán)益的，可以根據(jù)情況對(duì)父母或者其他監(jiān)護(hù)人予以訓(xùn)誡，并可以責(zé)令其接受家庭教育指導(dǎo)。

這些突破性規(guī)定，進(jìn)一步確立家庭教育的主體地位，而且從政府、社會(huì)兩個(gè)角度，對(duì)家庭教育主體履行家庭教育責(zé)任進(jìn)行有力的賦能，從而以三位一體的架構(gòu)，為家庭教育開展，提供了重要的保障。

二、我國(guó)家庭教育法存在的主要問題

《家庭教育促進(jìn)法》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)家庭教育法律體系的進(jìn)一步完善。我國(guó)家庭教育領(lǐng)域已經(jīng)形成了以《家庭教育促進(jìn)法》為基本法，以《教育法》《義務(wù)教育法》等教育領(lǐng)域立法以及《未成年人保護(hù)法》《預(yù)防未成年人犯罪法》《婦女兒童權(quán)益保護(hù)法》等特殊群體保護(hù)領(lǐng)域立法為支撐的完整的法律體系。該法立法模式選擇、立法內(nèi)容設(shè)計(jì)以及法律實(shí)施主體等方面還存在著進(jìn)一步討論的空間。

伴隨著我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制改革發(fā)展，一種新型立法模式正在我國(guó)立法上扮演重要角色。這種立法模式就是促進(jìn)型立法模式。這類立法，是國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全新手段，相對(duì)而言具有較強(qiáng)的倡導(dǎo)性和指引性；以自治理念為支撐，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的適度介入；以治理理論為指導(dǎo)，重視社會(huì)參與以及政府、社會(huì)的多元協(xié)同共治；與大量任意性規(guī)范相適應(yīng)，在法律責(zé)任相對(duì)比較綜合和弱化。[2]

家庭教育促進(jìn)法明確了家庭教育立法目的、內(nèi)涵、根本任務(wù)、法律關(guān)系、工作基本原則等基礎(chǔ)性問題，但從立法理想和人民期待看，家庭教育促進(jìn)法在立法內(nèi)容設(shè)計(jì)上還存在較多薄弱環(huán)節(jié)。[3]國(guó)家支持與社會(huì)協(xié)同的手段缺少具體化。大部分條款僅限于原則性、宣示性規(guī)定，對(duì)于如何支持、如何協(xié)同等具體手段規(guī)定不足。這可能會(huì)導(dǎo)致我國(guó)家庭教育第一責(zé)任人履行職責(zé)的外部保障落空，進(jìn)而使得家庭教育無法正常開展。

立足于促進(jìn)法模式，我國(guó)家庭教育促進(jìn)法規(guī)定了各級(jí)人民政府家庭教育指導(dǎo)以及協(xié)同育人機(jī)制建設(shè)責(zé)任。但是卻將組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、督促有關(guān)部門做好家庭教育工作的職責(zé)賦予了縣級(jí)以上負(fù)責(zé)婦女兒童工作機(jī)構(gòu)，將推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系建設(shè)以及家庭教育工作日常事務(wù)交給了教育行政部門和縣級(jí)以上婦女兒童工作機(jī)構(gòu)。[4]

三、我國(guó)家庭教育法的完善路徑

我國(guó)家庭教育法存在的上述爭(zhēng)議和問題，反映了社會(huì)各界對(duì)我國(guó)家庭教育的極大關(guān)注。因此，從學(xué)理和社會(huì)等多方面，來提出進(jìn)一步完善我國(guó)家庭教育法的建議，將有助于我國(guó)家庭教育法的順利實(shí)施以及發(fā)展進(jìn)步。

（一）重新調(diào)整立法模式

在家庭教育立法過程中，關(guān)于采取什么模式立法曾經(jīng)有較多爭(zhēng)議。有贊成采取促進(jìn)型立法模式的，也有不贊成的觀點(diǎn)。2021 年1 月初審時(shí)，該法的名稱為家庭教育法，但到了2021 年8 月二次審議時(shí)，法律名稱增加了“促進(jìn)”二字，改為了家庭教育促進(jìn)法。這一名稱的變化，順應(yīng)了某些委員和理論專家對(duì)家庭教育法的建議，是家庭教育立法的重要轉(zhuǎn)向。但這兩個(gè)字的增加，并非僅僅是名稱的更改，而是法律理念、內(nèi)容、實(shí)施機(jī)制等方面的深刻變化。

我國(guó)家庭教育法采用促進(jìn)型立法模式，并沒有什么問題。但從目前該法的制度設(shè)計(jì)看，很難達(dá)到立法的預(yù)期效果。因此，需要對(duì)促進(jìn)型立法模式本身進(jìn)行反思與調(diào)整。第一，進(jìn)一步深化家國(guó)關(guān)系認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)對(duì)家庭教育的保障度。促進(jìn)型立法與管理型立法二者之間并非截然二分，而是“剛?cè)岵?jì)”。[5]我國(guó)家庭教育法就是要在維護(hù)好家庭教育自治的基礎(chǔ)上，宜重點(diǎn)解決好政府責(zé)任以及家庭教育責(zé)任不履行時(shí)的法律責(zé)任等問題。第二，進(jìn)一步增強(qiáng)激勵(lì)、引導(dǎo)政策的運(yùn)用，增強(qiáng)對(duì)家庭教育的正向激勵(lì)。促進(jìn)型立法的一個(gè)特點(diǎn)就是用相應(yīng)促進(jìn)措施來促進(jìn)。但這些措施不能僅僅停留在鼓勵(lì)口號(hào)層面，而應(yīng)該拿出能夠激勵(lì)家庭或者社會(huì)參與家庭教育的經(jīng)濟(jì)、非經(jīng)濟(jì)上的激勵(lì)和扶持政策。第三，進(jìn)一步調(diào)整懲罰措施的使用，發(fā)揮好懲罰的壓力傳導(dǎo)功能。建議在現(xiàn)有批評(píng)教育、勸誡制止以及督促其接受家庭教育指導(dǎo)之外，增加經(jīng)濟(jì)處罰。

（二）調(diào)整立法內(nèi)容

作為家庭教育領(lǐng)域的基本法，家庭教育促進(jìn)法原則上應(yīng)能夠解決家庭教育的基本問題。但正如上文所述，我國(guó)家庭教育促進(jìn)法在立法內(nèi)容上還存在較多影響該法實(shí)施效能的急需破解的問題。

1.進(jìn)一步理清家庭教育與學(xué)校教育的功能邊界

不可否認(rèn)，該法在理清二者功能上已經(jīng)做了較大努力，但還需要至少在兩個(gè)方面做出努力。第一，以《教育法》等教育領(lǐng)域?yàn)樽ナ?，清晰厘定學(xué)校教育的功能區(qū)域，從而有效防止學(xué)校教育功能轉(zhuǎn)移到家庭教育；第二，進(jìn)一步整合與協(xié)調(diào)《家庭教育促進(jìn)法》《未成年人保護(hù)法》以及《預(yù)防未成年人犯罪法》等立法有關(guān)家庭教育功能，從而明晰家庭教育的界限，以防止家庭教育功能轉(zhuǎn)移到學(xué)校教育。

2.進(jìn)一步實(shí)化細(xì)化家庭教育指導(dǎo)

一則是教育行政部門和婦聯(lián)家庭教育指導(dǎo)責(zé)任分工清晰的基礎(chǔ)上，從公共服務(wù)理念出發(fā)，實(shí)現(xiàn)家庭教育指導(dǎo)的普惠性和均衡性。在形式上應(yīng)該突破政府采購單一形式，采取在社區(qū)設(shè)立家庭教育指導(dǎo)中心等形式，為家庭教育提供咨詢、對(duì)接、維權(quán)等一站式服務(wù)，切實(shí)使得家庭教育指導(dǎo)責(zé)任落到實(shí)處。二則督促學(xué)校等教育機(jī)構(gòu)落實(shí)《關(guān)于指導(dǎo)推進(jìn)家庭教育的五年規(guī)劃（2021—2025 年）》所規(guī)定的目標(biāo)任務(wù)，至少在中小學(xué)、幼兒園、中等職業(yè)學(xué)校普遍建立家長(zhǎng)學(xué)校，家長(zhǎng)學(xué)校應(yīng)配備專職人員從事管理職責(zé)，制定各年級(jí)、各學(xué)段的家長(zhǎng)教育內(nèi)容，創(chuàng)新工作形式，履行好家庭教育指導(dǎo)職責(zé)。例如，河北保定某校推出的“空中課堂+體驗(yàn)式工作坊”家長(zhǎng)培訓(xùn)模式[6]就是非常新穎的工作形式。三則普遍設(shè)立志愿服務(wù)崗，充實(shí)家庭教育指導(dǎo)隊(duì)伍。家庭教育指導(dǎo)涉及心理、教育等多方面的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，其專業(yè)性也比較強(qiáng)。因而需要廣泛動(dòng)員社會(huì)力量參與到家庭教育指導(dǎo)工作中來。由于受制于多種因素影響，無論是社區(qū)家庭教育指導(dǎo)中心還是學(xué)校設(shè)立的家長(zhǎng)學(xué)校，專職指導(dǎo)人員數(shù)量可能難以滿足工作實(shí)際需要，因而設(shè)立志愿服務(wù)崗是必要的。這一崗位，仍然需要政府和有關(guān)部門提供資金、培訓(xùn)和技術(shù)支持。

3.進(jìn)一步細(xì)化國(guó)家支持和社會(huì)協(xié)同的手段

針對(duì)目前支持協(xié)同措施的虛化和原則化，可以建立一個(gè)關(guān)于家庭指導(dǎo)服務(wù)的考核評(píng)估制度，對(duì)于優(yōu)者進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)表彰。獎(jiǎng)優(yōu)不罰劣，正好與促進(jìn)法的特點(diǎn)相吻合。這種考核評(píng)估既可以由教育行政部門或者婦聯(lián)承擔(dān)，也可以委托第三方實(shí)施。

（三）改革法律實(shí)施主體

針對(duì)我國(guó)家庭教育法律的實(shí)施主體存在職責(zé)分工不清的現(xiàn)實(shí)情況，我國(guó)家庭教育法的專責(zé)主管機(jī)關(guān)建議由教育行政部門承擔(dān)為主，婦聯(lián)為輔，并明確界分二者的職責(zé)權(quán)限。具體看，縣級(jí)以上人民政府教育行政部門負(fù)責(zé)家庭教育工作，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、督促有關(guān)部門做好家庭教育工作?？h級(jí)以上人民政府教育行政部門、婦女聯(lián)合會(huì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會(huì)資源，協(xié)同推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系建設(shè)，并按照職責(zé)分工承擔(dān)家庭教育工作的日常事務(wù)?？h級(jí)以上精神文明建設(shè)部門和其他有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)做好家庭教育工作。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)厘清教育行政部門和婦女聯(lián)合會(huì)的職責(zé)內(nèi)容，明確職責(zé)界限，以做到各司其職、各負(fù)其責(zé)，夯實(shí)家庭教育行政管理和社會(huì)治理的基礎(chǔ)。